Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00523/20.5BEAVR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/19/2021

Tribunal:	TAF de Aveiro

Relator:	Ricardo de Oliveira e Sousa

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR - CADUCIDADE

Sumário:	I- A providência cautelar caduca, designadamente, nos casos em que “(…) «o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou» [cfr. art.º 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA]. II- Sendo manifesto a presente ação está sujeita a um prazo substantivo de caducidade [artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA], decorrido este prazo sem que aquela tenha sido instaurada, haverá que declarar extinto o processo cautelar abrigo do artigo 123º nº 1 alínea a) do C.P.T.A..* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	R., Lda
Recorrido 1:	Ministério da Agricultura
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

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I – RELATÓRIO

R. BASTOS MARTINS, UNIPESSOAL LDA., devidamente identificada nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da decisão judicial promanada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, que, em 09.12.2020, declarou extinto o presente processo cautelar com fundamento na alínea a) do nº.1 do artigo 123º do C.P.T.A.

Em alegações, a Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “(…)

A) Deverá, pelas razões expostas, o efeito regra deste recurso ser alterado atribuindo-lhe efeito suspensivo quanto à decisão recorrida atentos os princípios da boa fé, proporcionalidade e proibição da prática de atos inúteis nos termos, à contrário, dos n.ºs 3, 4 e 5 do art.° 143 do CPTA;
B) Ao contrário do doutamente decidido em Sentença a fls. quando um ato seja arguido de causas geradoras de nulidade no quadro de impugnação a intentar em momento em que contra ele já não poderiam ser invocadas eventuais causas geradoras de mera anulabilidade, não está excluída a possibilidade do decretamento da suspensão da eficácia do ato.
C) A R. e aqui Recorrida nem sequer o procedimento administrativo completo e regular conseguiu, até ao presente momento, enviar ao Tribunal ad quo para que permitisse a Recorrente - apesar das tentativas a tal - consultar todos os elementos necessários à interposição da ação principal.
D) A dimensão do contraditório - art.° 3 n.° 3 do CPC aplicável ex vi pelo art.° 1 do CPTA - foi violada , na perspetiva da Recorrente, pelo Tribunal ad quo, ou caso assim não se entenda uma omissão grave - à ausência de resposta cabal aos dois últimos requerimentos da Recorrente, representando uma nulidade processual dado tal omissão ser suscetível de influir no exame ou na decisão da causa, sendo nula a decisão (surpresa) de julgar extinto o presente processo cautelar com fundamento na caducidade do exercício do direito;
E) O que determina uma ampliação da causa de pedir, por parte da Recorrente, com base nesses factos supervenientes;
F) A inexistência de contraditório é agravada pela incidência do procedimento administrativo na formação do ato quer no que concerne aos vícios de nulidade invocados quer no que concerne à ausência do PA nos presentes autos;
G) O Tribunal ad quo na decisão tomada acaba por violar, inconscientemente, o princípio da tutela jurisdicional efetiva bem como o princípio pro actione consagrado no art.° 7 do CPTA interpretando incorretamente o art.° 58 n.° 1 b) e n.° 3 a) e b) do CPTA fazendo prevalecer o princípio da justiça formal sobre a material;
H) Como é dito nos art.° 15 , 16, 17, 18 e 19 da P.I., a A., aqui Recorrente, invoca que o seu pedido de nulidade apresentado apenas foi atendido/decidido parcialmente procedente pela Recorrida, quanto ao exercício do seu direito de audição prévia, sem que esta, contudo, daí retirasse as devidas conclusões.
I) Como se demonstrou o direito ao correto exercício à audiência prévia é qualificável como um direito análogo a direitos, liberdade e garantias, na medida em que a clausula aberta de direitos fundamentais dos artº.s 16 e 17 da CRP não é redutível aos direitos de prestação negativa pelo Estado, mas também aos direitos que exigem uma atuação positiva por parte daquele;
J) A interpretação realizada pelo Tribunal ad quo, em sentido contrário, é inconstitucional;
K) Por outro lado, e ao contrário do invocado pelo Tribunal ad quo, o ato impugnatório tem uma configuração de cariz sancionatória quer pelos efeitos do seu decretamento quer pela circunstância de na sua base decisória estar indexado o pedido de levantamento de auto de notícia por falta de PGEP aprovado que poderá cominar numa coima;
L) A Recorrida ao praticar ato que se traduz no encerramento da atividade avícola - por caducidade do procedimento - precedido do deferimento tácito de pedido da Recorrente quanto à prorrogação desse mesmo prazo (para a continuidade de legalização da sua atividade) enferma de vicio de desvio de poder, cominado com a sanção de nulidade conforme invocado nos arºt.s 12, 13,14, 24, 25 da P.I. e pelo Tribunal ad quo não acolhido;
M) Entre o pedido de prorrogação do prazo para continuar com o procedimento de legalização, por parte da Recorrente, e a aceitação tácita indireta e objetiva por parte da Recorrida foi criada, por esta última naquela, - ao abrigo dos princípios confiança, segurança e certezas jurídicas assim como da igualdade, a expetativa da continuidade do procedimento de regularização - fazendo com que a Recorrente continuasse a confiar na administração e a ir ao encontro do peticionado por aquela;
N) A procedência do ato administrativo a impugnar (sua eficácia) em clamoroso abuso de direito viola o conteúdo de um direito fundamental previsto no n.° 1 do art.° 61 e alínea c) do art.° 80 da C.R.P.
O) O que por si só determinaria que a sua prática se encontre eivada do vício de nulidade nos termos da aliena d) do n.° 2 do art.° 161 do CPA., pronúncia essa que não existindo fez o Tribunal incorrer em erro de julgamento;
P) Deve douta decisão a declarar extinto o processo cautelar ser revogada e em seu lugar proferido Acórdão a determinar a marcação de audiência de discussão e julgamento ou, caso o Tribunal ad quo entenda ter as condições, decisão de mérito a favor da Recorrente atento o pedido cautelar apresentado e o estado dos autos (…)”.

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Notificado que foi para o efeito, o Recorrido Ministério da Agricultura produziu contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido quanto à extinção do procedimento cautelar.

O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida, tendo ainda sustentado a inexistência de qualquer nulidade, por violação do contraditório.

O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso.

Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.

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II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

Neste pressuposto, as questões essenciais a dirimir resumem-se a saber se (i) deve ser alterado o efeito devolutivo atribuído ao presente recurso; determinar (ii) se ocorreu uma nulidade processual, por violação do contraditório, bem como (iii) se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.

Assim sendo, estas serão, por razões de precedência lógica, as questões a apreciar e decidir.

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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO

O Tribunal a quo não fixou factos, em face do que aqui se impõe estabelecer a matéria de facto, rectius, ocorrências processuais, mais relevante à decisão a proferir:

A- Por despacho datado de 24.07.2020, o Sr. Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro determinou o encerramento da exploração avícola, sita na Quinta da (...), freguesia de (...), concelho de (...) e declarou deserto o procedimento de aprovação do Plano de Gestão de Efluentes Pecuários [cfr. documentos juntos com a petição inicial – fls. 1 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
B- A decisão referida em A) foi comunicada à Requerente pelo ofício da Requerida com a referência OF/1199/2020/ DLAL [cfr. documentos juntos com a petição inicial – fls. 1 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
C- A Requerente intentou o presente procedimento cautelar no dia 17.06.2020, não tendo, no entanto, tido êxito por motivo de dificuldades informáticas [cfr. documentos juntos com a petição inicial – fls. 1 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
D- O presente procedimento cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo referido em A) foi finalmente intentado com êxito em 26.08.2018 [cf. carimbo aposto no rosto do requerimento inicial – fls. 1 e seguintes do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];
E- Em 21.12.2020, foi intentada a ação principal de que depende a providência cautelar dos autos [conforme pesquisa informática ao sistema informático SITAF].
E) Em 09.12.2020, o Mmº. Juiz a quo promanou decisão judicial a declarar extinta a presente providência cautelar com base na alínea a) do nº.1 do artigo do artigo 123º do C.P.T.A.
F) Sobre esta decisão judicial sobreveio, em 14.12.2020, o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. fls. 1285 e seguintes dos autos [SITAF], cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

III.2 - DO DIREITO

Assente a factualidade que antecede, cumpre, agora, apreciar as questões suscitadas no recurso jurisdicionais em análise.

I- Da alteração do efeito devolutivo do recurso

A primeira questão decidenda consubstancia-se em saber se deve ser alterado o efeito devolutivo atribuído ao presente recurso.

Vejamos.

Quanto ao efeito do recurso, convoque-se que o deriva do nº. 2 do artigo 143º do CPTA: “(…)
2 - Para além de outros a que a lei reconheça tal efeito, são meramente devolutivos os recursos interpostos de:
a) Intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias;
b) Decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos incidentes;
c) Decisões proferidas por antecipação do juízo sobre a causa principal no âmbito de processos cautelares, nos termos do artigo 121.º”.

Neste enfoque, o efeito a atribuir ao presente recurso é o efeito devolutivo.
Pretende, todavia, a Requerente, a alteração do efeito regra deste recurso por motivo da ocorrência de consequências graves e dificilmente reparáveis traduzidas no encerramento da exploração com o avolumar de dívidas a fornecedores pela impossibilidade de prosseguir com a atividade económica, atribuindo-lhe efeito suspensivo quanto à decisão recorrida atento os princípios da boa-fé, da proporcionalidade e proibição da prática de atos inúteis.

Sem margem de viabilização, porém.

Como se decidiu no Aresto do colendo S.T.A., de 30.10.2014, tirado no processo n.681/14, consultável em www.dgsi.pt: “(…)
Especificando, disse-se, no acórdão recorrido, que, nos termos do n.º 2 do artigo 143.º, os recursos interpostos de decisões respeitantes à adoção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo, e isto, quer tenha havido uma decisão de decretamento ou de não decretamento da providência requerida.
Para sustentar esta sua posição, o acórdão recorrido cita e reproduz parcialmente o Acórdão do TCAN, de 15.06.09, Proc. n.º 1411/08 (cfr. fls. 1573 e ss.). Aí se diz, entre outras coisas, o seguinte: “Vem entendendo a doutrina que no texto do artigo 143º, n.º 2 do CPTA cabem decisões que julguem procedente a intimação à adoção de conduta, positiva ou negativa, que se revele indispensável para assegurar o exercício [em tempo útil] de um direito, liberdade e garantia [proferidas no âmbito de processo de intimação urgente a que se referem os artigos 109.º a 111º do CPTA], e cabem todos os tipos de decisões que podem ser adotadas em processos cautelares, quer concedam ou deneguem as providências, quer as declarem caducas, as alterem ou revoguem [ver, a respeito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2007; José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 7. edição]”.
Remete igualmente para o Acórdão do STA, de 05.03.2013, Proc. n.º 0553/12, onde se sumaria que, “De acordo com o previsto no artigo 143.º, n.º 2 do CPTA, os recursos interpostos das decisões que concedam ou recusem a adoção das providências cautelares requeridas têm efeito meramente devolutivo” (fl. 1578). (…)”

E mais adiante: “(…)”
No que respeita à questão mais específica da aplicação dos n.ºs 4 e 5 do artigo 143.º do CPTA às decisões relativas à adoção de providências cautelares, o acórdão socorreu-se novamente de jurisprudência do TCAN.
No essencial, subscreveu a orientação constante deste tribunal, segundo a qual, tendo em consideração os elementos literal/gramatical, lógico, sistemático e teleológico da interpretação, os referidos n.ºs 4 e 5 aplicam-se tão-somente à regra geral do n.º 1 (“Salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida”), e não também à regra geral do n.º 2 do preceito em apreço (“Os recursos interpostos de intimações para a proteção de direitos, liberdades e garantias e as decisões respeitantes à adoção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo”).
Com efeito, admitindo o n.º 3 do artigo 143.º que a regra geral dos efeitos suspensivos dos recursos (a prevista no n.º 1) possa ser afastada uma vez verificados certos pressupostos, atribuindo-se, então, efeitos meramente devolutivos ao recurso, os n.ºs 4 e 5 apenas vêm regular mais detalhadamente essa possibilidade.
Acresce a isto que a lógica das coisas impõe esta interpretação, o que vem sendo salientado pela doutrina [aquela citada no acórdão recorrido].
Assim, invocando Teresa Violante, diz-se o seguinte no acórdão recorrido: “verificando-se periculum in mora, deve a providência ser deferida, pelo que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso desta decisão poderia culminar na sua inutilidade; caso aquele perigo não se verifique então o recurso de decisões de indeferimento revestido de efeito suspensivo carece de justificação processual” (fl. 1577).. (…)”.

Ou seja, e para o que ora nos interessa, o âmbito de aplicação do disposto nos n.ºs 3 a 5 do artigo 143º do C.P.T.A. restringe-se às situações em que é requerida a modificação do efeito suspensivo do recurso enquanto efeito regra do recurso [cfr. artigo 143º, nº.1].

Porém, na situação trazida a juízo, já vimos que o efeito regra aplicável é o do efeito devolutivo [cfr. nº. 2 do artigo 143º], e não o efeito suspensivo, pelo que não resulta sequer aplicável o instituto visado.

Por sua vez, e quanto aos efeitos do recurso no âmbito das decisões de recusa de adoção de providência cautelar, não ignoramos o teor do Acórdão do T.C.A. Sul, de 22.09.2011, tirado no processo nº. 02215/15, que aponta no sentido de que o efeito de recurso a atribuir em tais situações é o efeito suspensivo.

Mas também não desconhecemos, antes subscrevemos, a tese jurisprudencial contrária, já de caráter mais uniforme e reiterado, de que “De acordo com o disposto no artigo 143.º, n.º 2, do CPTA, os recursos interpostos das decisões que concedam ou recusem a adoção das providências cautelares requeridas têm efeito meramente devolutivo (…)” [neste sentido ver o aresto supra citado e os acórdãos do STA de 05.03.2013, in processo nº. 553/12, e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 16.01.2015, in processo nº. 690/14.7BEAVR].

É, pois, patente a inviabilidade processual da pretensão em análise, pelo que se mantém o efeito devolutivo atribuído ao presente recurso.

II- Da imputada nulidade processual, por violação do contraditório

Esta questão está veiculada nas alíneas C) a F) das conclusões do recurso em análise, substanciando-se, no mais essencial, na alegação de que a Recorrente “(…) não teve acesso ao procedimento administrativo completo pois os seus últimos requerimentos não foram objeto de resposta ou decisão (…)”.

Vejamos.
O princípio do contraditório constitui, a par do princípio do dispositivo, a trave mestra do direito processual, sem o qual dificilmente as decisões seriam substancialmente justas.

Como decorrência deste princípio, é proibida a decisão surpresa, ou seja, a decisão baseada em fundamento que não tenha sido previamente considerado pelas partes.

Assim, antes de decidir com base em factos ou questões de direito que as partes não tiveram oportunidade de se pronunciar sobre a mesma, o juiz deve convidá-las a pronunciarem-se sobre tal questão, independentemente da fase do processo em que tal ocorra.

A não observância do dever pelo juiz que se vem de expor, no sentido de ser concedido às partes a possibilidade de se pronunciarem sobre factos ou questões de direito suscetíveis de virem a integrar a base de decisão, constitui violação do princípio do contraditório plasmado no artigo 3º, nº3 do CPC, incluindo-se tal violação na cláusula geral sobre as nulidades processuais constante do artº 201º, nº1 do C.P.C., que, na medida que possa influir no exame e decisão da causa, a sua verificação determina a procedência de tal nulidade.

Espraiado em traços gerais o enquadramento pertinente, importa agora determinar se in casu ocorre violação do principio do contraditório, e, em caso afirmativo, se tal violação devida influi [ou não] exame e decisão da causa.

A resposta é, manifestamente, desfavorável às pretensões da Recorrente.
Na verdade, e se bem interpreta o pensamento vazado nas conclusões de Recurso, e supra sintetizado, a Recorrente funda a imputada violação do princípio do contraditório por dois grupos de razões, como sejam, (i) a circunstância do Tribunal não se ter pronunciado sobre requerimentos por si apresentados com vista ao acesso à integralidade do processo administrativo [doravante P.A.], e a (ii) própria decorrência de não ter tido oportunidade de se pronunciar sobre conteúdo do mesmo.

Ocorre, porém, que a falta de pronúncia judicial a eventuais requerimentos apresentados no decurso do pleito, não obstante censurável, não se subsume no quadro de qualquer violação do contraditório, mas antes de eventual omissão de pronúncia, realidade que nem sequer se debate aqui.

Por sua vez, e por reporte à segunda ordem de razões, é para nós absolutamente apodítico que o contraditório deve ser exercido em relação aos documentos que integram já o PA junto aos autos, e, nesse vetor, não se pode afirmar que não foi dada a oportunidade à Requerente de os contraditar; antes pelo contrário.

A questão do P.A. mostrar-se [ou não] completo não releva em sede de violação do princípio do contraditório, pois que este esgota-se no âmbito do que é produzido no processo.

Em todo o caso, e para que não subsistam quaisquer dúvidas, refira-se que tal desvio processual, a verificar-se, sempre não seria suscetível de afetar ou poder afetar a Recorrente nos seus direitos adjetivos e/ou substantivos, por três ordens de razão, a saber:

A primeira ordem de razão prende-se com o facto de, na sua oposição, o ente requerido não ter deduzido qualquer matéria excetiva, antes limitando-se a reiterar os fundamentos substantivos que conduziram ao ato suspendendo e a alegar sumariamente a falta de invocação prejuízos por parte da Requerente.

A segunda ordem de razão relaciona-se com a circunstância da decisão judicial recorrida ter-se limitado a aferir o preenchimento da condição definida na alínea a) do nº.1 do artigo 123º do CPTA [caducidade da providência], temática para qual foi previamente exercido o respetivo contraditório por parte da Recorrente, o que serve para concluir que não tomou posição sobre qualquer eventual questão que esta não tivesse oportunidade de emitir pronúncia atempada.

A terceira [e última] ordem de razão deriva da constatação que os documentos que eventualmente integram o P.A. em nada influíram ou interferiram com a decisão que se mostra prolatada nos autos, que se baseou apenas nas datas de notificação do ato suspendendo e de interposição em juízo da presente providência, bem como na evidência da ausência de propositura de ação principal no prazo de três meses.

Nestes termos, a referida irregularidade – eventualmente a existir - na medida em que não é suscetível de influir no exame e na decisão da causa, isto é, nos contornos factuais e jurídicos em que assentou a sentença recorrida -, face ao disposto no art. 195º n.º 1, do CPC de 2013, não importaria qualquer nulidade.

Por conseguinte, e em conformidade com o supra exposto, falece a arguição da Recorrente em torno da violação do principio do contraditório.

III- Do imputado erro de julgamento de direito

Cumpre, agora, apreciar se o Tribunal a quo, ao declarar extinta a presente providência cautelar, incorreu em erro de julgamento, por errada aplicação do direito.

Para facilidade de análise, convoquemos, no que ao direito concerne, o que discorreu na 1ª instância:
“(…)
Por despacho de pág. 1260 foi suscitada pelo Tribunal a verificação de causa de extinção do presente processo cautelar, com fundamento na al. a) do n.° 1 do art.° 123° do CPTA, uma vez que, vistos os fundamentos do pedido de suspensão da eficácia do ato administrativo proferido pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, em 24.07.2020, que determinou o encerramento da atividade avícola e declarou a deserção do procedimento de aprovação do Plano de Gestão de Efluentes Pecuários, se constata que a Recorrente imputa ao ato administrativo suspendendo vícios suscetíveis de conduzir à anulação do ato, sem que tenha intentado, a titulo principal, a ação administrativa de impugnação no prazo de três meses, previsto no art.° 58°, n.° 1, al. b), do CPTA.
Notificada para o efeito, a Requerente, no exercício do direito ao contraditório, sustenta que em sede de requerimento cautelar alega o vício de preterição da audiência prévia, que tem como consequência a qualificação do ato como nulo.
Estipula-se no art.° 58° do CPTA, sob a epígrafe de “prazos” que a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e que a de atos anuláveis tem lugar no prazo de um ano, se promovida pelo Ministério Público, e de três meses, nos restantes casos [n.° 1, als. a) e b)].
Acresce que, segundo o art.° 161°, n.° 1, do CPA, são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, sendo designadamente nulos os atos elencados no n.° 2 deste artigo, tendo presente que, de acordo com o art.° 162°, o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade (n.° 1), que, salvo disposição legal em contrário, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também a todo o tempo, ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação (n.° 2).
E estipula-se no art.° 163°, que são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção (n.° 1), que o ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado pelos tribunais ou pela administração, para o que devem ser impugnados dentro dos prazos legalmente estabelecidos (n.°s 2 e 3).
No contraponto entre os dois regimes de invalidade dos atos administrativos que não observem os requisitos de validade impostos por regras imperativas, extrai-se das citadas normas que o regime regra em matéria de invalidade dos atos administrativos é o da anulabilidade, daí prever-se que apenas é de aplicar o regime da nulidade quando a lei expressamente o preveja.
Assim, a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo, em tese, como seus elementos caraterizadores o facto de o ato ser ab initio totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito, ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão, ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa, bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.
Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão, de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão, de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo fixado por lei, de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo, sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.
Neste sentido, cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 5.04.2013, processo n.° 00503/04.8BEVIS.
Posto isto, para aferir da verificação da causa de extinção do presente processo cautelar, por não ter sido intentada, no respetivo prazo, a ação administrativa de impugnação do ato administrativo, importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais ao limite temporal para a sua dedução, em função do regime de invalidade aplicável (art.° 58° do CPTA).
No caso em apreço, vem peticionada a suspensão da eficácia do ato administrativo proferido pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, em 24.07.2020, que determinou o encerramento da atividade avícola e declarou a deserção do procedimento de aprovação do Plano de Gestão de Efluentes Pecuários.
Para tanto, a Requerente alega, se bem se depreende, o vício de violação de lei, concretamente do art.° 15° do Decreto-lei n.° 165/2014, de 5.11, e dos art.°s 86°, n.° 1, e 130°, n.ºs 1 e 4, do CPA, por não ter ocorrido a caducidade do título para a exploração provisória, em face do deferimento tácito e expresso do pedido de prorrogação de prazo, o vício de erro nos pressupostos de facto, por ter iniciado o procedimento no prazo fixado, assim como a violação dos princípios da justiça, razoabilidade, boa fé, da proporcionalidade e prossecução do interesse público, tudo no que se refere à ordem de encerramento da exploração. Quanto à decisão de declarar deserto o Procedimento de Gestão de Efluentes Pecuários (PGEP), a Requerente invoca o vício de erro nos pressupostos de facto, uma vez que apresentou uma retificação ao PGEP, que aguarda a respetiva tramitação, assim como a violação dos art.°s 22°, n.° 1 e 2, do Decreto-lei n.° 81/2013, de 14.06, uma vez que não foi notificada para outorgar o respetivo relatório, atuando em abuso do direito.
Ou seja, a Requerente imputa ao ato suspendendo em causa na presente ação cautelar vícios suscetíveis de virem a determinar a sua anulação e já não a declaração da sua nulidade.
Ainda que a Requerente imputasse ao ato impugnado o vício de violação do direito de audição prévia, e no caso do mesmo se verificar, a verdade é que tal não seria suscetível de conduzir à declaração de nulidade do ato, mas sim à sua anulação.
É que, conforme acima referido, para além dos casos exemplificadamente enumerados no n.° 2 do art.° 161° do CPA, apenas é de aplicar o regime da nulidade nos casos em que a lei comine expressamente essa forma de invalidade, segundo o seu n.° 1, sendo certo que inexiste norma que preveja para a preterição do direito de audição no procedimento aqui em causa o desvalor da nulidade.
Ademais, conforme vem sido reiteradamente entendido pela jurisprudência, fora os casos de procedimentos sancionatórios, a preterição do direito de audiência prévia é geradora de mera anulabilidade (Neste sentido, cf., entre outros, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25.02.2009, processo n.° 0843/08).
Sendo os vícios imputados ao ato suspendendo geradores de mera anulabilidade, a sua impugnação contenciosa está sujeita aos prazos previstos no n.° 1 do art.° 58° do CPTA para os atos anuláveis, pelo que impõe-se aferir se a presente impugnação foi apresentada dentro do prazo de três meses a que se refere a al. b).
Ora, resulta dos autos, por um lado, que a Requerente rececionou o ofício de notificação do ato suspendendo no dia 6.08.2020 (cf. pág. 11) e, por outro lado, que, por consulta ao SITAF, o Tribunal constata que nesta data não se encontra pendente ação administrativa instaurada pela Requerente, pelo que, aquele prazo de três meses encontra-se manifestamente ultrapassado, verificando-se a causa de extinção do presente processo cautelar, prevista na al. a) do n.° 1 do art.° 123° do CPTA.
Assim, com os fundamentos supra expostos, o Tribunal declara extinto o presente processo cautelar.
(…)”.

Discordando desta decisão judicial, a ora Recorrente imputa-lhe erro de julgamento de direito, que substancia, no mais essencial, com base no entendimento de que os vícios, pelo menos em parte, invocados no requerimento inicial são geradores de nulidade, e, como tal, invocáveis a todo o tempo.

Vejamos, pois, se lhe assiste razão, convocando, desde já, o quadro legal e doutrinal pertinente.

Assim, e no que para o que aqui releva, dispunha o artigo 58º do CPTA na redação anterior à que fora introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, sob a epígrafe “Prazos”, que:
“1 - A impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
(…)
b) Três meses, nos restantes casos.
3 - A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil.
(…)”.

A este título, conforme esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, esta “(…) remissão para o CPC era entendida como sendo feita para o artigo 144.º, n.º 4, do CPC, a que corresponde o atual artigo 138.º, n.º 4, e dela resultava a sujeição à regra da continuidade dos prazos e à sua suspensão em férias judiciais, "salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processo que a lei considere urgentes." A suspensão do prazo nas férias judiciais era, assim, aplicável ao prazo geral de impugnação, de três meses, e só o prazo mais longo, de um ano, se contava continuamente.” [in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pp. 397].

No entanto, convém assinalar que o mesmo já não sucede quanto ao disposto no artigo 139.º do CPC [anterior artigo 145.º], o qual se deve ter aqui por inaplicável, entre o mais, no que diz respeito ao prazo de propositura das ações administrativas.

Neste sentido, afirmam aqueles Autores que “(…) Uma coisa se afigura indiscutível: tal como sucedia antes do CPTA e continuou a suceder após a sua entrada em vigor, mesmo na versão anterior à revisão de 2015, o prazo de impugnação de atos administrativos é um prazo de propositura de ação e, como tal, é um prazo substantivo. Sobre a natureza do prazo de impugnação, antes da vigência do CPTA, cfr. por todos, os acórdãos do STA (Pleno) de 23 de junho de 1992, processo n.º 27094 e do STA de 22 de março de 1994, processo n.º 33401, in AD n.º 394, p. 1090. Mas também na versão primitiva do CPTA, o prazo de impugnação era um prazo substantivo, que, como tal, embora fosse submetido ao regime dos prazos de propositura de ações (e, portanto, prazos substantivos) previstos no CPC, que resulta dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 144.º não estava submetido ao regime dos prazos processuais do artigo 145.º do mesmo Código (no mesmo sentido, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, pág. 381), concluindo, a final, que “está, assim, afastada a possibilidade de aplicação do regime especial de prática de ato num dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, a que se refere o artigo 139.º, n.º 5, do CPC. Isto porque está em causa um prazo de caducidade regulado pelo Código Civil, que não se suspende nem interrompe senão nos casos em que a lei substantiva o determine (…)” [op. cit., pp. 397-938 e nota de rodapé 482].

De resto, é precisamente neste sentido e com a fundamentação aduzida pela doutrina acabada de transcrever, que se tem vindo a direcionar, de forma pacífica e uniforme, a jurisprudência dos tribunais superiores [vide, entre outros, os acórdãos deste TCA-Norte, de 29 de novembro de 2007, proferido no processo n.º 00760/06.5BEPNF, de 09 de dezembro de 2011, proferido no processo n.º 01300/11.0BEPRT, de 23 de junho de 2017, proferido no processo n.º 00284/14.7BEBRG e do TCA-Sul, de 1 de outubro de 2015, proferido no processo n.º 12447/15, todos acessíveis em www.dgsi.pt].

Deste modo, não se vislumbrando quaisquer razões que nos levem a divergir do entendimento que supra se descreveu, bem pelo contrário, o princípio da uniformidade na interpretação e aplicação do Direito assim o impõe [artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil], cumpre efetuar a respetiva subsunção ao caso concreto.

Pois bem, escrutinado o requerimento inicial, é possível discernir da prolixa argumentação ali desenvolvida que a Autora substancia a sua pretensão anulatória com base no entendimento de que a atuação da Administração censurada nos autos enferma dos vícios de (i) abuso de direito, aferido na vertente de “venire contra factum proprium”; (ii) de violação do princípio da não retroatividade de lei ou regulamento; de (iii) ofensa dos direitos constitucionais à iniciativa privada e à tutela jurisdicional efetiva; (iv) de violação do princípio da igualdade/direitos adquiridos; (v) de ofensa do disposto no artigo 22º, nº.1 do D.L. nº. 81/2013,d e 14 de junho; (vi) de violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da razoabilidade, da boa-fé e da prossecução do interesse público; e de (vii) erro nos pressupostos de facto e de direito, por desrespeito, de entre outras, da normação constante dos artigo 128º, nº. 6, 129º, 130º, 131º, 141º, 163º do CPA.

De acordo com a substanciação que se vem de expor, importa agora determinar se as causas de invalidades que se vem de evidenciar, no seu todo em parte, são [ou não] sancionadas com o desvalor da nulidade.

E neste domínio, dir-se-á, desde logo, que ressalvada as pretensas infrações ao princípio constitucional da igualdade e aos direitos à iniciativa privada e à tutela jurisdicional efetiva, todas as demais ilegalidades não são cominadas por lei expressa e especial, de harmonia com os considerandos supra tecidos, com o desvalor da nulidade, gerando, por conseguinte, a mera anulabilidade.

Efetivamente, ressalvada as sobreditas infrações, todas as causas de invalidade assacadas nos autos são reconduzíveis ao vício de violação de lei, cuja sanção associada é de anulabilidade, e não a de nulidade.
Restaria, assim, apenas a ilegalidade reportada à violação do princípio constitucional da igualdade e à ofensa dos direitos constitucionais à iniciativa privada e à tutela jurisdicional efetiva.

Acontece que, como se decidiu no aresto do STA, de 19.04.2007, tirado no processo nº. 809/06:”(…) conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13º da CRP), a verdade é que a jurisprudência sempre tem afirmado que a sua violação não se resolve através da nulidade, por representarem limites internos de atuação administrativa, desse modo caracterizando violação de lei que somente ocasiona anulabilidade e não nulidade, a não ser nos casos em que esteja ferido o núcleo do conteúdo essencial de um direito fundamental (Ac. STA de 13/04/99, Proc. nº 041639; de 4/5/2000, Proc. nº 045905; 31/10/2000, Proc. nº 046315; 8/03/2001, Proc. nº 046459). E a justificação que se vem dando é que só ofende esse conteúdo essencial o ato que atinja o cerne do direito vertido nas categorias do nº2, do art. 13º da CRP, em que se colocam descriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc, ou em outras categorias subjetivas traduzidas por “direitos especiais de igualdade”, como os que estão contemplados no art. 36º, nº 4, da CRP (v.g., cit. acórdão de 8/03/2001) (…)”

Serve isto para dizer que o alegado no requerimento inicial não é suscetível de configurar uma qualquer ofensa do núcleo do conteúdo essencial do direito fundamental à igualdade consagrado no art. 13º da CRP, que, nos termos da al. d) do nº 2 do art. 161º do CPA, é sancionável com nulidade.

Idêntica conclusão é atingível no domínio da invocada ofensa dos direitos à iniciativa privada e à tutela jurisdicional efetiva.

De facto, como se decidiu no Acórdão produzido por este Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2017, no processo nº. 551/16.5BEBRG, cujo teor ora parcialmente se transcreve: “(…)
Só a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental conduz à nulidade do ato – alínea d) do n. º2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo de 1991 (alínea d) do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015).
Ora o direito de iniciativa económica privada, admitindo que é um direito digno da tutela dos “direitos, liberdades e garantias fundamentais”, não é um direito absoluto, antes está sujeito a limitações, de interesse público, incluindo as decorrentes da necessidade de licenciamento de acordo com as normas legais de direito ordinário.
Como se refere no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 09.11.2012, no processo 00382/07.3 CBR (ponto I do sumário):
“O direito à livre iniciativa económica privada, incluindo no setor da saúde, não constitui um direito absoluto mas antes um direito que, quer em termos constitucionais quer em termos legais, se mostra e pode ser objeto de introdução pelo Estado de limites e de restrições decorrentes, mormente, do “interesse geral” e do “assegurar, nas instituições de saúde de adequados padrões de eficiência e de qualidade”, bem como das necessidades e exigências ao nível, por exemplo, da “disciplina e controlo ao nível da produção, da distribuição, comercialização e uso dos meios de tratamento e diagnóstico”, por forma a que o Estado não se demita e cumpra aquilo que são as suas incumbências prioritárias em matéria do assegurar do direito à proteção da saúde [art. 64.º, n.º 3 da CRP].”
Ou seja, com este indeferimento, a Recorrente não ficou impedida, de forma absoluta, de exercer uma atividade económica. Ficou impedida de exercer a atividade económica de segurança privada nos moldes requeridos.
A ser ilegal o indeferimento (designadamente por erro nos pressupostos de facto e de direito), será apenas anulável, face à regra geral de invalidade consignada no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
O que significa também que não procede o argumento, acrescentado pela Recorrente de que o ato impugnado “foi praticado em violação, grave e grosseira, do regime jurídico pelo qual se rege o acesso ao exercício da atividade segurança privada”.
Não sendo o caso da violação do conteúdo essencial de um direito fundamental ou outra invalidade que determine a nulidade, a violação de lei, em particular a violação do artigo 29º, n.º3, da Portaria n.º 273/2013 de 20 de agosto, ou a violação de princípios jurídicos, como princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé, ainda que evidente, grave e grosseira não está prevista como causa de nulidade do ato (…)”.

Reiterando esta linha jurisprudencial, e cotejando a alegação desenvolvida no requerimento inicial, entendemos ser forçosa a conclusão de que o alegado fundamento de invalidade, a proceder, jamais terá a virtualidade de contender com o núcleo essencial do direito à iniciativa privada, sendo, por isso, inidóneo a gerar a nulidade do ato ora impugnado.

Por sua vez, como se ponderou no aresto deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 25.02.2011, tirado no processo nº. 2382/07.4BEPRT:
“(…) o princípio do acesso ao direito, e da tutela jurisdicional efetiva, não se traduz numa abertura da via judicial a todo o custo.
Tais princípios, com assento constitucional [artigos 20º e 268º nºs 3, 4 e 5, CRP], exigem que a todos esteja aberta a via judicial, para defender as pretensões legítimas e ver reconhecidos os seus direitos, e que o Estado, que tem o monopólio da administração da Justiça, forneça aos cidadãos, dela carentes, todos os meios necessários para a poderem efetivar, ou seja, para poderem obter a tutela pretendida.
Como corolário destes princípios, o legislador exige, e bem, que as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas [artigo 7º do CPTA]. O que não impõe, nem o legislador ordinário nem o constitucional, é que a tutela jurisdicional efetiva tenha de ser feita a todo o custo, passando por cima das normas processuais, nomeadamente das normas sobre a caducidade da ação. Aliás, se as criou, se existem, é para serem respeitadas, sem que isso signifique coartar aqueles princípios, uma vez que o acesso ao direito e a tutela efetiva está assegurada dentro dos limites da legalidade, e não apesar deles.
E no caso, cremos, as normas aplicáveis sobre a caducidade do direito de ação são claras, não necessitando de uma interpretação pro actione (…)”.

Verificando-se que o julgamento de direito em torno da suscitada questão prévia de extinção do procedimento cautelar se encontra realizado nos moldes e termos preconizados na lei ordinária, isto é, sem qualquer inobservância do seu formalismo e bloco legal aplicável, há que considerar que o ali decidido em nada contende com o núcleo essencial com o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.º do C.P.T.A e na Constituição da República Portuguesa, não sendo de convocar o princípio pro actione previsto no artigo 7º do CPTA.

Do que vai exposto, torna-se, pois, manifesto que nenhum dos vícios invocados pela Requerente são suscetíveis de ser fulminados com o desvalor máximo da nulidade, encontrando-se, por isso, a presente ação de impugnação de ato administrativo sujeita a um prazo substantivo, de caducidade [artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA].

No caso sujeito, cabe notar que a Requerente tem conhecimento do ato impugnado, pelo menos, desde a data em que deduziu sem êxito a presente providência cautelar, ou seja, 17.08.2020.

Neste probatório, cabe notar que não se acolhe o pressuposto fáctico assumido na decisão judicial recorrida de que a Autora rececionou o ofício contendo a notificação do ato impugnado no dia 06.08.2020, por se tratar de matéria que carecia de mais e melhor densificação, para além de prova aprofundada, só alcançável com a plena demonstração de que a menção “recebido em 06.08.2020” foi, efetivamente, aposta pela Recorrente, não podendo, por isso, tal data ser absorvida no julgamento da matéria de facto.

Isso significa que a partir de então [17.08.2020] iniciou-se o prazo para a utilização do meio processual impugnatório, in casu, a ação administrativa especial, cuja instauração está sujeita ao prazo de três meses, nos termos do nº. 2 do artigo 58º do C.P.T.A, que terminou, já considerando o disposto no nº. 5 do artigo 139º do C.P.T.A, no dia 07.12.2020.

Na data em que a presente ação foi proposta, em 21.12.2020, já havia decorrido o prazo previsto no artigo 58°, n°. 2 alínea b) do C.P.T.A.

Ponderando todo o circunstancialismo descrito, é de concluir que a providência cautelar concedida já se mostra efetivamente caducada, por força do disposto na alínea a) do n.º 1 do art.º 123.º do C.P.T.A., visto que decorreram mais de 3 meses após a Requerente ter tomado conhecimento do ato impugnado sem ter sido instaurada a competente ação.

O que serve para concluir que a sentença recorrida não merece qualquer censura no que concerne ao seu julgamento de direito.

Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser concedido negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.

Ao que se provirá em sede de dispositivo.

* *

IV – DISPOSITIVO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “ sub judice”, confirmando-se a decisão judicial recorrida.

Custas pela Recorrente.

Registe e Notifique-se.

* *

Porto, 19 de fevereiro de 2021,

Ricardo de Oliveira e Sousa
João Beato
Helena Ribeiro