| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
CÂMARA MUNICIPAL DE MARCO DE CANAVESES e o recorrido-particular J…, funcionário daquela edilidade, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, datada de 10/11/2005, que julgou procedente o recurso contencioso instaurado pelo DIGNO MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO junto daquele TAF e consequentemente declarou nulas as deliberações daquela de 16/10/1989 e de 30/07/1990 que, respectivamente, procederam à reclassificação do recorrido-particular em cantoneiro de 2ª classe e em cantoneiro de limpeza.
Formulam os recorrentes, nas respectivas alegações (cfr. fls. 162 e segs. e correcção de fls. 268 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
1º - A sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia das questões suscitadas nas conclusões 5ª a 9ª, 10ª a 14ª e 16ª das contra-alegações dos ora Recorrentes no recurso contencioso, antes da sentença;
2º - De facto, no que toca ao 1º acto impugnado, a sentença não conheceu das seguintes questões:
a) A de saber se, considerando-se que, no 1º acto impugnado, se verificou uma reclassificação, e não uma integração na nova categoria, sempre deveria considerar-se verificado o requisito previsto no n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87, uma vez que, segundo o novo sistema, deixou de existir a categoria de praticantes - categoria esta que existia no quadro de pessoal da CMMC - e o 1º lugar de ingresso passou a ser precisamente o de cantoneiro de vias de 2ª classe, pelo que se verificou uma reorganização dos serviços efectuada pela própria lei;
b) A de saber se, mesmo que fosse de admitir que a deliberação impugnada violou o disposto no art. 51.º, n.º 3, do DL n.º 247/87, a posterior evolução do sistema legal acabou por convalidar a situação, porquanto o art. 4.º do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, diploma adaptado à administração local pelo DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, estabeleceu que podem dar lugar à reclassificação profissional o desajustamento funcional caracterizado pela não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas, ou seja, exactamente a situação que se verificou com o ora Recorrente Particular;
c) A de saber se, entendendo-se que a reclassificação do Recorrente Particular continuaria ilegal em virtude de não se ter verificado uma organização ou reestruturação parcial dos serviços, seria violado o princípio constitucional da igualdade, uma vez que, para a reclassificação dos funcionários a partir do DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, passaria a não ser necessária essa organização ou reestruturação parcial dos serviços;
3º - A sentença é ainda nula por falta de fundamentação em relação à questão suscitada na conclusão 15ª das contra-alegações dos ora Recorrentes, antes de sentença, de que a deliberação da Assembleia Municipal do Marco de Canaveses de 6.04.1990, publicada no DR II Série n.º 117, de 22.05.1990, se traduziu numa alteração da estruturação orgânica dos serviços da Câmara Municipal do Marco de Canaveses, com alterações profundas do quadro de pessoal e que essa alteração da estrutura orgânica e do quadro de pessoal se traduziu numa organização ou reestruturação parcial dos serviços, com modificação significativa de categorias de pessoal (designadamente de pessoal operário) e com a criação de numerosos lugares. A sentença limita-se a dizer que não ocorreu qualquer organização ou reestruturação parcial, sem apresentar qualquer fundamentação;
4º - A 1ª deliberação contenciosamente recorrida foi válida, ao abrigo do preceituado no art. 40.º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, em conjugação com o n.º 17 da Portaria 739/79, de 31 de Dezembro - em articulação com o DL n.º 191-C/79, de 25 de Junho, sendo que o ingresso de praticantes nas carreiras de pessoal não qualificado, como é o caso do Recorrido Particular, não estava dependente da prestação de provas práticas - cfr. n.ºs 16 e 17 da referida Portaria;
5º - Até lá, o que vigorou na ordem jurídica foi o sistema do DL n.º 191-C/79, de 25 de Junho, e a Portaria n.º 739/79, de 31.12, a qual veio exigir a prestação de provas aos ajudantes para o ingresso nas carreiras de pessoal operário qualificado e semiqualificado, sendo que o art. 40.º do DL n.º 247/87 remete expressamente para a referida Portaria n.º 739/79, pelo que, em caso de eventual contradição entre esta e o art. 29.º do DL n.º 248/85, seriam aqueles que prevaleceriam;
6º - Assim, uma vez que o ora Recorrente Particular havia prestado bom e efectivo serviço de praticante por mais de 1 ano, verificavam-se todos os pressupostos da integração na categoria de cantoneiro de 2ª classe, sendo irrelevante o facto de a CMMC ter utilizado o mecanismo da reclassificação em vez da integração; o acto é válido ao abrigo do princípio do aproveitamento dos actos;
7º - De qualquer modo, considerando-se que não se verificavam os pressupostos da integração na nova categoria, ao abrigo do art. 40.º do DL n.º 247/87, sempre deveria considerar-se verificado o requisito previsto no n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87;
8º - De resto, a eventual nulidade da 1ª deliberação contenciosamente impugnada não arrasta necessariamente a nulidade da 2ª;
9º - A 2ª deliberação impugnada não violou o disposto no n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, uma vez que a deliberação da Assembleia Municipal do Marco de Canaveses de 6.4.1990, publicada na II Série do DR n.º 117, de 22.05.1990, produziu uma alteração da estruturação orgânica dos serviços da Câmara Municipal do Marco de Canaveses, com alterações profundas do quadro de pessoal, sendo que tais alterações da estrutura orgânica e do quadro de pessoal se traduziram numa organização ou reestruturação parcial dos serviços;
10º - De resto, mesmo que se entendesse que essa deliberação da AMMC se limitou a produzir alterações no quadro de pessoal, nem por isso a reclassificação seria ilegal, sendo que a posterior evolução legislativa confirmou a correcção deste entendimento, porquanto o art. 4.º do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, diploma adaptado à administração local pelo DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, estabeleceu que podem dar lugar à reclassificação profissional o desajustamento funcional caracterizado pela não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas, ou seja, exactamente a situação que se verificou com o Recorrente Particular;
11º - A não ser assim, entendendo-se que a reclassificação do ora Recorrente Particular continuaria ilegal em virtude de não se ter verificado uma organização ou reestruturação parcial dos serviços, seria violado o princípio constitucional da igualdade, uma vez que para a reclassificação dos funcionários a partir do DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, passaria a não ser necessária essa organização ou reestruturação parcial dos serviços;
12º - Quando assim se não entenda, o ora Recorrente Particular adquiriu o direito ao lugar por usucapião, ao abrigo do disposto no artigo 1298.º do Código Civil, aplicável ex vi do n.º 3 do art. 134.º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que, após a 1ª deliberação impugnada - e desde 06.12.1989 - desempenhou as funções respectivas, com a convicção de que a nomeação fora legalmente efectuada, até à presente data, com sujeição à disciplina, hierarquia e horários dos serviços, ininterruptamente, à vista de toda a gente e sem oposição de quem que fosse;
13º - Assim, a eventual declaração de nulidade da deliberação impugnada tornou-se inútil, por superveniência, já que nenhumas consequências jurídicas ou práticas decorreriam dessa declaração de nulidade, sendo que, além do mais, prescreveu a obrigação que decorreria da declaração de nulidade, de reposição de quantias recebidas a mais, ex vi do disposto no art. 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho;
14º - Não existe qualquer obstáculo jurídico ao conhecimento da alegada aquisição do direito ao lugar, por usucapião, como suporte da declaração da inutilidade superveniente da lide no recurso contencioso de declaração de nulidade do acto impugnado;
15º - A tal não constitui obstáculo o disposto no art. 6.º do ETAF de 1984, visto que o princípio acolhido neste preceito, de que os recursos contenciosos, salvo disposição em contrário, são de mera legalidade, significa tão só que o tribunal, na apreciação e decisão sobre o pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência do acto administrativo, não tem poderes para definir a situação administrativa subjacente, condenar a administração à prática de qualquer acto ou dirigir-lhe quaisquer injunções, uma vez que não dispõe de poderes de jurisdição plena;
16º - De qualquer modo quanto ao sentido e alcance deste princípio, o regime processual regulado nos artigos 834.º e seguintes do Código Administrativo implica a “disposição em contrário” prevista no próprio art. 6.º do citado ETAF, tal como sucede, por exemplo, com o disposto nos artigos 69.º e 70.º da LPTA, para as acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, e nos artigos 71.º a 73.º do mesmo diploma, para outras acções;
17º - Se ao Recorrente Particular ficasse vedado discutir no presente recurso contencioso a questão da aquisição do direito ao lugar por usucapião, ele ficaria confrontado com a possibilidade de o tribunal declarar nulos o acto impugnado e só depois poder intentar uma acção para o reconhecimento do direito ao lugar, por usucapião, suportando entretanto as consequências jurídicas e práticas decorrentes da declaração de nulidade, tais como a perda do direito ao exercício do lugar, perda de vencimentos, etc;
18º - Tal implicaria que o recurso contencioso não lhe teria garantido a tutela jurisdicional efectiva do seu direito ao lugar que adquiriu por usucapião, o que violaria o princípio da tutela jurisdicional efectiva estabelecido no art. 268.º, n.º 4, da Constituição da República, após as revisões de 1989 e de 1997;
19º - Nesse caso, o art. 6.º do ETAF de 1984, eventualmente em conjugação com os artigos 842.º e 843.º do Código Administrativo e com o artigo 24.º, alínea a), da LPTA, entendidos como impondo que nos recursos contenciosos de actos da administração local só pode decidir-se pela validade ou invalidade dos actos jurídicos administrativos, não podendo neles ser discutida e decidida a aquisição do direito ao lugar, por usucapião, como suporte da verificação da existência de inutilidade superveniente da lide, viola o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva - art. 268.º, n.º 4, da Constituição.
Foram violadas as seguintes disposições legais:
- art. 668.º, n.º 1, alíneas d), 1ª parte, e b), do Código de Processo Civil;
- n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho;
- art. 4.º do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, diploma adaptado à administração local pelo DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro;
- art. 40.º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, e Portaria n.º 739/79, de 31 de Dezembro;
- art. 1298.º do Código Civil, aplicável ex vi do n.º 3 do art. 134.º do Código de Procedimento Administrativo;
- art. 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho;
- § 3º do art. 835.º do código Administrativo;
- art. 6.º do ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril,
- art. 268.º, n.º 4, da Constituição da República, após as revisões de 1989 e de 1997. (…).”
Concluem no sentido de que deve declarar-se nula a sentença, e suprida aquela nulidade deve julgar-se procedente o recurso jurisdicional e improcedente o recurso contencioso, sendo que, caso assim se não entenda, então deve declarar-se a inutilidade superveniente da lide por efeito da usucapião.
O recorrido apresentou contra-alegações (cfr. fls. 237 e segs. e reiteradas a fls. 358) nas quais conclui nos seguintes termos:
“(…)
1º - A douta decisão recorrida não violou os comandos legais indicados pelo recorrente.
2º - Antes, e de acordo com a factualidade emergente do procedimento e seus elementos, fez correcta aplicação dos preceitos legais ao caso aplicáveis.
3º - Assim sendo, a douta decisão sob recurso deverá ser mantida na íntegra. (…).”
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à conferência. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar, por um lado, se a decisão judicial padece de nulidade [art. 668.º, n.º 1, als. b) e d) 1ª parte do CPC] e, por outro, se aquela decisão ao julgar procedente o recurso contencioso em presença incorreu ou não violação dos arts. 40.º e 51.º, n.º 3 do DL n.º 247/87, 04.º do DL n.º 497/99, Portaria n.º 739/79, 1298.º do CC aplicável “ex vi” art. 134.º, n.º 3 do CPA, 40.º, n.º 1 do DL n.º 155/92, 835.º § 3º do Cód. Administrativo, 06.º do ETAF/84 e 268.º, n.º 4 da CRP [cfr. conclusões do recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
1) Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Em 05/01/1987, o Recorrido particular tomou posse do cargo de praticante de cantoneiro (vias) do Quadro do Município de Marco de Canaveses, para que fora nomeado por deliberação de 24/11/1986 da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, publicada no DR III de 11/11/1986 - Cfr. docs. de fls. 18 a 22;
II) Por deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 16/10/1989 publicada no DR III série n.º 280 de 06/12/1989 foi o Recorrido particular reclassificado em cantoneiro (vias) de 2ª classe, sem posse, passando a vencer pelo escalão 1, índice 115 desde 01/10/1989 - cfr. docs. de fls. 8 a 11 e 23 - (1.º ACTO RECORRIDO);
III) Por deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 30/07/1990 publicada no DR III série n.º 204 de 04/09/1990 foi o Recorrido particular reclassificado em cantoneiro de limpeza, de que tomou posse em 04/09/1990, passando a vencer pelo escalão 1, índice 120 - cfr. docs. de fls. 12 a 17, 24 a 27 (2.º ACTO RECORRIDO).
2) Ao abrigo do disposto no art. 712.º do CPC e considerando as cópias extraídas do DR juntas aos autos aditam-se ainda os seguintes factos:
IV) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 11/02/1985 e publicada no DR II Série n.º 81 de 08/04/1985 aprovou a organização dos serviços e quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 389 a 393 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
V) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses nas suas reuniões realizadas em 29/04/1985, em 31/01/1986, em 27/06/1986, em 31/10/1986 e em 27/03/1987 e publicadas no DR II Série n.º 157 de 11/07/1987 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 394 e 395 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
VI) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 07/07/1989 e publicada no DR II Série n.º 181 de 08/08/1989 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 396 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
VII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 06/04/1990 e publicada no DR II Série n.º 117 de 22/05/1990 aprovou novo quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 397 a 400 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
VIII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 05/04/1991 e publicada no DR II Série n.º 127 de 04/06/1991 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 401 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
IX) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 05/07/1991 e publicada no DR II Série n.º 237 de 15/10/1991 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 402 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
X) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 18/10/1991 e publicada no DR II Série n.º 301 de 31/12/1991 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 403 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XI) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 06/12/1991 e publicada no DR II Série n.º 78 de 02/04/1992 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 404 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 28/02/1992 e publicada no DR II Série n.º 104 de 06/05/1992 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 405 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XIII) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 24/04/1992 e publicada no DR II Série n.º 125 de 30/05/1992 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 406 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XIV) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 16/07/1992 e publicada no DR II Série n.º 219 de 22/09/1992 (rectificada no DR II Série, n.º 243, de 21/10/1992) aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 407/408 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XV) A Assembleia Municipal de Marco de Canaveses em reunião realizada em 28/12/1992 e publicada no DR II Série n.º 38 de 15/02/1993 aprovou alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 409 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido;
XVI) Através de publicação no DR II Série n.º 175 de 30/07/1994 veio ainda a ser comunicada a aprovação de alterações ao quadro de pessoal da Câmara Municipal de Marco de Canaveses nos termos e com o teor constante de fls. 410 dos presentes autos que aqui se tem por reproduzido. «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelos recorrentes no recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1. Das nulidades
3.2.1.1. Da nulidade por infracção ao art. 668.º, n.º 1, al. b) do CPC
Os recorrentes sustentam, por um lado, que a sentença lavrada nos autos enferma da nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. b do CPC porquanto considerou que na mesma não se fundamentou a conclusão de que não ocorreu qualquer organização ou reestruturação parcial dos serviços camarários.
Estipula-se no art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668.º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/9/94, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03, de 10/03/2005 - Proc. n.º 46.862 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Diga-se, desde já, que pese embora os recorrentes invoquem a nulidade da sentença por infracção ao disposto na al. b) do n.º 1 do art. 668.º do CPC não se vislumbra, todavia, das alegações e suas conclusões que a decisão judicial recorrida contrarie tal normativo.
A este respeito, a doutrina (Prof. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 140; Dr. J. Rodrigues Bastos in: “Notas ao Código de Processo Civil”, 3ª edição, vol. III, pág. 193; Prof. Anselmo de Castro in: "Direito Processual Civil Declaratório", Tomo III, pág. 141; Prof. Antunes Varela, Drs. M. Bezerra e Sampaio e Nora in: "Manual de Processo Civil", 2ª edição, pág. 687) e a jurisprudência (cfr. Acs. STJ de 14/04/1999 in: BMJ n.º 486, págs. 250, de 12/05/2005 - Proc. n.º 5B840 in: «www.dgsi.pt/jstj») têm feito notar que não deve confundir-se a eventual sumariedade ou erro da fundamentação de direito com a sua falta absoluta, pois, só a esta última se reporta a alínea em questão.
No caso não se descortina aquela falta absoluta de fundamentação da decisão judicial em crise, sem prejuízo da análise de fundo quanto às questões em discussão, análise essa que, todavia, não se mostra abarcada pela previsão do normativo em referência.
Nessa medida, improcede esta arguição de nulidade.* 3.2.1.2. Da nulidade por infracção ao art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC
Os recorrentes sustentam, por outro lado, que a sentença lavrada nos autos enferma da nulidade prevista no art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC porquanto não se pronunciou sobre as questões suscitadas nas conclusões 05.ª a 09.ª (funcionário foi “integrado” e não “reclassificado”), 10.ª a 14.ª (a ser “reclassificação” a mesma preenchia o requisito previsto no n.º 3 do art. 51.º do DL n.º 247/87) e 16.ª (consideração da evolução legislativa – art. 04.º do DL n.º 497/99, de 19/11 com a adaptação decorrente do DL n.º 218/00, de 09/09 - aponta no sentido da reclassificação e validade das deliberações impugnadas) das contra-alegações produzidas pelos mesmos no recurso contencioso de anulação na sequência do determinado no art. 848.º do Código Administrativo.
Vejamos.
O tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660.º, n.º 2 CPC), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lisboa 1997, págs. 220 e 221) do “(...) corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia.”
Questões para este efeito são “(...) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes” (cfr. Prof. A. Varela, in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “(...) as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão” (cfr. Prof. Alberto dos Reis, in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: ob. cit., págs. 220 e 221) “(...) O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668.º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659.º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder”.
A sentença é uma decisão jurisdicional proferida pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01.º e 04.º ambos do ETAF).
A mesma conhece do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668.º do CPC.
Ponderemos o caso em presença.
Da análise dos termos do processo e da sentença recorrida não se vislumbra que ocorra a arguida nulidade por omissão de pronúncia quanto às questões suscitadas nas conclusões 05.ª a 09.ª e 10.ª a 14.ª das contra-alegações produzidas porquanto resulta da aludida decisão judicial pronúncia no sentido de que se tratou, no caso, de uma reclassificação e que a mesma foi ilegal (atente-se no teor de páginas 07 a 10 da sentença – fls. 139/142 dos autos), do que resulta, por um lado, implicitamente o afastamento da qualificação jurídica como sendo uma integração e, por outro, é a própria decisão a afirmar que mesmo que fosse integração ainda assim a mesma não cumpriu o disposto no art. 29.º do DL n.º 248/85 (cfr. 2.º parágrafo da pág. 09 da sentença).
Já quanto à alegada omissão de pronúncia relativamente à conclusão 16.ª temos que o Mm.º Juiz “a quo”, na sentença recorrida, se limitou a afirmar que os actos nulos não produzem quaisquer efeitos desde o início, sendo insanáveis, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão.
Ora deste tipo de pronúncia não se pode concluir que tenha existido análise em detalhe da questão que lhe vinha colocada pelos aqui recorridos e que consistia em saber das eventuais repercussões que poderão ter as alterações legislativas sobre os actos nulos. De facto, para ser afastada tal questão não basta dizer que os vícios geradores de nulidade são insanáveis, é preciso analisar em concreto a questão que vem posta para se poder concluir com segurança que as eventuais alterações legislativas posteriores à prática do acto nulo nenhuma repercussão têm sobre o mesmo.
Pode-se, assim, concluir com facilidade que nesta parte a sentença enferma de vício de omissão de pronuncia nos termos do disposto no art. 668.º, n.º 1, al. d) do CPC.
Assim e pelo exposto julga-se parcialmente procedente a arguida nulidade.∞ 3.2.2. Do mérito do recurso
Decidiu-se na sentença recorrida que no caso ocorriam os vícios de violação de lei assacados às deliberações recorridas porquanto as mesmas foram proferidas em violação dos arts. 29.º, n.º 3 do DL n.º 248/85, de 15/07, 51.º e 63.º do DL n.º 247/87, de 17/06, e 88.º, n.º 1, al. f) do DL n.º 100/84, de 18/03.
Contra tal posicionamento se insurgem os recorrentes pugnando pela inverificação dos alegados vícios de violação de lei.
Vejamos.
A questão em presença não é nova neste Tribunal e já mereceu decisão do mesmo em douto acórdão de 22/06/2006 (Proc. n.º 1252/03 ainda inédito), reiterado no acórdão de 29/06/2006 (Proc. n.º 478/03 – Porto, também ainda inédito), jurisprudência esta que aqui se secunda e acolhe porquanto se subscreveram aquelas decisões e a solução ali firmada assume total e plena valia na situação “sub judice”.
Argumentou-se e sustentou-se no primeiro dos acórdãos citados, que com a devida vénia se reproduz na parte que aqui releva, que “(…) Partindo do pressuposto que assiste razão ao Ministério Público e que os actos que vêm impugnados são efectivamente nulos, face à factualidade concreta que foi alinhada na sentença recorrida (…), entendemos que o Tribunal a quo estava na posse dos elementos factuais indispensáveis para fazer a análise da situação concreta face ao disposto naqueles DL’s 413/91 e 489/99, devendo ponderar mesmo se o recorrente contencioso teria interesse em agir quando deduziu o seu recurso contencioso de anulação – (…) -, já que, enquadrando-se a situação dos recorridos (…), naquele regime excepcional, como efectivamente se enquadra, não havia, nem há qualquer interesse em declarar a nulidade dos actos que vêm impugnados, datado o primeiro de 6/12/89, uma vez que a sua regularização resulta “ope legis”, incumbindo ao juiz dela conhecer, ainda que oficiosamente, porque se trata da mera aplicação da lei […].
Para a regularização de situações de nomeações de funcionários camarários por meio de actos administrativos nulos vieram dispor os DL’s n.ºs 413/91 (…) e 489/99 (…).
Aí se estabelece um regime destinado à regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços dos municípios e freguesias que tenha sido admitido para lugares de ingresso, como o dos autos, ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradoras de nulidade ou inexistência, cfr. art. 1.º do DL n.º 413/91.
De facto, e no que para aqui interessa, tais diplomas legais, tiveram como virtualidade considerar providos nos respectivos lugares os funcionários que ocupassem lugares dos quadros mediante actos de nomeação nulos ou inexistentes, ou seja, nem sempre os actos de nomeação nulos ou inexistentes acarretam consigo a declaração de nulidade e seus respectivos efeitos, podendo existir casos em que as situações são regularizáveis e portanto não haverá que proceder a tal declaração de nulidade.
Esta inovação legislativa que se deu com estes Decretos-Lei destinou-se a regularizar estas situações jurídicas concretas que aqui apreciamos, e todas as outras que a elas se assemelhem, e teve como virtualidade convalidar os actos nulos ou inexistentes de nomeação dos funcionários por referência à data da sua prática; bom exemplo disso é o disposto no n.º 3 do art. 5.º do DL n.º 413/91 que manda atender ao tempo de serviço prestado antes da regularização para efeitos de progressão e promoção na carreira, bem como para efeitos de aposentação ou sobrevivência.
Trata-se, portanto, de legislação posterior à data da prática do acto que deve ser obrigatoriamente tida em conta na decisão que vier a ser proferida pelo Tribunal e que naturalmente funciona como excepção ao princípio geral da não-atendibilidade das modificações do direito vigente em sede de recurso contencioso de anulação.
Dispõe assim o art. 2.º, n.º 1 do DL n.º 413/91 que o pessoal que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso há mais de três anos – até 20/10/91 nos termos do DL n.º 489/99 -, à data da entrada em vigor do presente diploma, e desempenhe funções em regime de tempo completo, com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço, e de forma pacífica, pública e ininterrupta, considera-se provido nos respectivos lugares.
Ou seja, a caracterização da forma como as funções são desempenhadas é essencial e determinante para que o funcionário possa ver a sua situação abrangida pela regulamentação resultante de ambos os DL’s.
Devem essas funções ser desempenhadas de forma pacífica, pública e ininterrupta e com sujeição à disciplina, hierarquia e horário do respectivo serviço.
Ora, a situação dos autos enquadra-se perfeitamente nesta previsão legal, já que, tal desempenho de funções de forma pacífica, pública e ininterrupta está provado nos autos.
De facto tais diplomas legais destinam-se a reconhecer direitos aos “agentes putativos” e a impor um dever de regularização à Administração sendo que no caso desta se encontrar omissa quanto ao mesmo não deve o Tribunal dar o seu aval a tal omissão grave, desde logo porque, a obrigatoriedade que resulta para a administração de efectuar os provimentos dos funcionários ao abrigo dos presentes diplomas legais, cfr. art. 5.º, n.º 1, acarreta que tais deliberações de provimento assumam uma natureza meramente declarativa de direitos, limitando-se a verificar os pressupostos legais exigidos [que no caso se verificam] para o efectivo reconhecimento dos direitos legalmente consagrados.
É que, a consequência de o acto ser declarado nulo por decisão judicial é absolutamente anódina, já que, tal decisão judicial, não tem como virtualidade afastar a aplicação daquele regime legal, que prevalecerá sempre, independentemente do que o Tribunal possa decidir. Isto é, a regularização da situação dos recorridos, verificados que estão os pressupostos previstos no art. 2.º, n.º 1 do DL n.º 413/91, ocorre por força da lei como um direito reconhecido aos mesmos, com efeitos ex tunc, não havendo qualquer decisão judicial que a possa impedir, pelo que, impõe-se a improcedência do recurso contencioso de anulação por a nulidade dos administrativos impugnados entretanto verificada já se mostrar sanada ou convalidada por diplomas legais posteriores. (…).”
Também o Dr. Paulo Veiga e Moura a propósito do DL n.º 413/91, sustenta que “(…) este diploma institui o regime que se pautaria a regularização do pessoal do quadro dos serviços de municípios que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições geradoras de nulidade ou de inexistência jurídica (…)
As regras a que essa regularização deveria obedecer (está-se perante um poder vinculado, pelo que os órgãos incumbidos de proceder à regularização apenas têm de se certificar do percurso individual do agente putativo e subsumir os factos apurados à previsão legal) traduzem-se fundamentalmente nas três seguintes:
a) admissões nulas ou inexistentes em lugar de ingresso, ocorridas até 20 de Outubro de 1991 (…), e que envolveram o desempenho de funções em tempo completo e de forma subordinada, pacífica, pública e ininterrupta – o agente putativo tem direito a ser provido no lugar que ocupa (…);
b) admissões nulas ou inexistentes em lugar de acesso sem que dessa admissão tenham resultado tratamento mais favorável do que decorreria do normal acesso na carreira – o provimento efectua-se no lugar em que o funcionário se encontra (…).
Se deste provimento resultar tratamento mais favorável (…) então será provido no escalão primeiro da categoria para que possua habilitações legais, a determinar pela divisão do número de anos de serviço já prestados pelos módulos de tempo exigíveis para a promoção na respectiva carreira (…);
c) promoções nulas ou inexistentes – o provimento deve ser efectuado na categoria em que o funcionário se encontra (…), salvo se do provimento a efectuar nos termos do art. 5.º resultar um tratamento mais favorável do que o normal acesso na carreira, hipótese em que o provimento deve ser efectuado no escalão 1 de uma categoria inferior àquela em que o funcionário se encontra, a determinar de acordo com os módulos de tempo exigíveis para a promoção na carreira.
(…) a regularização instituída por este diploma é um direito reconhecido ao ‘agente putativo’ e um dever imposto à Administração. (…)” [in: “Função Pública (…), 2ª edição, vol. I, págs. 32 a 34].
Valendo aqui os considerandos supra reproduzidos e tendo presente a factualidade supra fixada temos, para nós, que se impunha oficiosamente e ora se impõe do mesmo modo julgar improcedente o recurso contencioso de anulação deduzido pelo aqui recorrido.
Com efeito, concluindo-se, como questão de princípio, que as deliberações impugnadas enfermariam dos vícios apontados, o que não é dado adquirido, temos que as posteriores alterações legislativas impedem, por força da sanação ou convalidação legalmente imposta pelos diplomas legais posteriores supra citados, que se extraiam as normais consequências de tais vícios, tornando-se inútil conhecer das restantes questões que vinham colocadas no recurso jurisdicional.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, julgando parcialmente nula, por omissão de pronúncia, a sentença recorrida;
B) Negar provimento ao recurso contencioso de anulação “sub judice” interposto pelo Ministério Público.
Sem custas, em ambas as instâncias, dada a isenção legal do aqui ora recorrido (art. 02.º da Tabela de Custas).
Notifique-se. D.N..Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º da LPTA).Porto, 03 de Outubro de 2006
Carlos Luís Medeiros de Carvalho
José Augusto Araújo Veloso
Ana Paula Portela (voto vencida com os fundamentos do voto de vencido do processo n.º 478/03) |
