| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
SESP, L.da veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 21.04.2017, que julgou verificada a excepção de intempestividade da prática de acto processual e, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da instância na presente acção administrativa que a Recorrente move contra o Ministério da Administração Interna, pedindo que se considere que a Autora reúne todos os requisitos necessários à obtenção dos Alvarás A e C para exercício da actividade de Segurança Privada; que se considere que a sua recusa, seja para o Alvará A, seja para o Alvará C é ilegal e contrária ao disposto na Lei nº 34/2013 e à Portaria 273/2013, violando expressamente a Lei nº 34/2013 e os artigos 7 e 8 da Portaria supra citada; e que se condene o Ministério na concessão dos Alvarás A e C, no prazo mínimo determinado pelo Tribunal.
Invocou para tanto, em síntese, que o acto administrativo impugnado é nulo e não anulável, razão pela qual a acção é tempestiva.* O Recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida que julgou verificada a excepção da intempestividade da prática de acto processual.
B. Por isso e por mera cautela e no caso meramente académico de se entender que o presente recurso não tem efeitos suspensivos, desde já se requer a recusar na atribuição ao recurso de efeito meramente devolutivo, nos termos do artigo 143º, n.º5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com fundamento na circunstância de os danos decorrentes da atribuição de um efeito devolutivo serem incomparavelmente superiores aos danos que eventualmente poderiam resultar da sua não atribuição ou, subsidiariamente, em substituição da referida recusa de efeito meramente devolutivo, serem ordenadas pelo Tribunal quaisquer outras providências – que sinceramente não se conseguem antecipar quais seriam – que permitam à Autora manter a sua actividade durante o tempo necessário à apreciação do recurso.
C. A decisão contida na sentença recorrida assenta no pressuposto de que o prazo para a propositura da ação principal seria de apenas 3 meses – na medida em que “o vício do acto de indeferimento em que se funda a respectiva invalidade e, em consequência, a sua pretensão, corresponde ao de erro sobre os pressupostos de facto, gerador da mera anulabilidade daquela decisão administrativa” – razão pela qual o caso dos autos deveria subsumir-se à hipótese legal do artigo 69º, n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
D. Tal entendimento não está, porém, do ponto de vista jurídico, correcto, na medida em que são vários os vícios que apontam para a nulidade do referido acto de indeferimento. É assim, desde logo, porque – como reconheceu a Entidade Recorrida no ponto 5 do parecer sobre o qual incidiu a aposição manuscrita da decisão do recurso hierárquico – relativamente a um dos dois Alvarás de que a Recorrente é titular, a decisão de não renovação foi tomada sem que, contanto, o órgão instrutor tivesse tramitado o respectivo processo, aferido dos respectivos pressupostos ou tão pouco emitido qualquer tipo de pronúncia sobre os fundamentos de recusa, estando portanto verificados os requisitos do artigo 161º/2, alínea l), do Código de Procedimento Administrativo, segundo o qual são nulos “os actos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido”.
E. Em segundo lugar, a omissão de qualquer fundamentação no acto em causa relativamente à não renovação do Alvará A de que a Recorrente é titular constitui, pelo alcance da decisão em causa – que, recorda-se, a manter-se, conduzirá necessariamente à imediata insolvência da SESP, ao despedimento de mais de 120 pessoas e à imediata colocação em causa da segurança das várias centenas de entidades públicas e privadas (aproximadamente 1000, ao todo) que dela dependem, incluindo Hospitais, Câmaras Municipais, Lares e pessoas e bens em estado de especial vulnerabilidade – um caso de especial gravidade e intensidade que, de tão chocante, terá de necessariamente conduzir à sua nulidade por manifesta violação grave e grosseira do princípio da fundamentação.
F. Em terceiro lugar, deve ter-se presente que o acto de não renovação dos Alvarás – ao determinar a extinção das autorizações de que a SESP é titular, que lhe permitem levar a cabo os serviços de segurança privada, que constituem a única actividade permitida pelo seu objeto social – afecta, em toda a sua extensão, afectando por isso necessariamente o seu núcleo central, o direito fundamental da Recorrente, dos seus legais representantes e trabalhadores “à iniciativa económica privada”, estabelecido no artigo 61º da Constituição da República Portuguesa.
G. Se para além dessa afectação total do núcleo central desse direito fundamental – ou melhor da sua total remoção da esfera jurídica da Recorrente –, tivermos em consideração que o acto foi praticado em violação, grave e grosseira, do regime jurídico pelo qual se rege o acesso ao exercício da actividade segurança privada, na medida em que a Entidade Requerida tomou a decisão de não renovar os dois Alvarás de que a Recorrente é titular depois de:
* por sua escolha, ter apenas tramitado o procedimento (e apreciado os requisitos) relativamente a um deles, em manifesta violação do artigo 161º/2, alínea l), do Código de Procedimento Administrativo;
* não ter notificado a SESP do relatório da inspecção realizada às suas instalações, em manifesta violação do artigo 29º/3 da Portaria n.º 273/2013;
* ter omitido até à tomada de uma decisão final as deficiências por ela supostamente detectadas, em manifesta violação do artigo 29º/3 da Portaria n.º 273/2013;
* ter negado à Recorrente o direito a reparar as deficiências por ela detectadas, em manifesta violação do artigo 29º/3 da Portaria n.º 273/2013;
* não ter procedido à realização de uma “nova inspecção” às instalações da Recorrente, em manifesta violação do artigo 29º/3 da Portaria n.º 273/2013;
* ter remetido à Requerente sucessivas missivas em que, sem qualquer fundamento jurídico, a notificou de que a decisão de não renovação dos Alvarás era definitiva, apesar de ser do seu conhecimento que ela se encontrava impugnada;
* ter por diversas vezes referido à Recorrente que ela deveria suspender de imediato a sua actividade “sob pena de cometimento de ilícito criminal, previsto e punido pelo n.º 1 do artigo 57º da Lei n.º 34/2013”.
Se se tiver tudo isso em consideração, dizia-se, pode apenas concluir-se que o acto em causa está também ferido de nulidade por força do regime do referido artigo 161º, n.º 2, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo.
H. Em quarto lugar, o acto de não renovação dos Alvarás constitui, também pelo prisma da inequívoca violação do princípio do contraditório de que ele enferma, um acto nulo, nos termos do artigo 161º/2, alínea d) do Código de Procedimento Administrativo.
I. É, assim, desde logo, porque, como se expôs, o acto em causa foi praticado sem que a Requerente tenha alguma vez sido notificada do relatório das deficiências que lhe são imputadas ou tenha delas tido conhecimento por qualquer outra forma e sem que lhe tenha sido dada a possibilidade de, em devido tempo, as reparar ou sido ordenada uma “nova inspecção” – e tudo isto, como se viu também, em flagrante violação do artigo 29º/3 da Portaria n.º 273/2013 de 20 de agosto.
J. E é também assim porque, como se veio a perceber no final do procedimento, o acto tomado pela Entidade Requerida constituiu o pior e mais punitivo acto que uma pessoa colectiva pode ter, consubstanciado na impossibilidade de realizar a única actividade que, por força do princípio da especialidade do objeto a que estão adstritas todas as pessoas colectivas, ela pode realizar – em termos práticos, o acto em causa corresponde à extinção da Recorrente – na medida em que implicará a sua insolvência – ao desemprego de mais de 120 pessoas e a imediata colocação em situação de especial vulnerabilidade e alarme real de centenas de pessoas e bens.
K. Por último, importa salientar que, na pendência do procedimento em causa, o órgão instrutor veio a emitir uma a Circular n.º 07/SP/2015, de 14 de Setembro de 2015, através da qual o DSP – reconhecendo que o REASP impunha às empresas do sector um “conjunto de requisitos de ordem técnica, em relação às suas instalações operacionais, onde o grau de dificuldade de supressão era manifesto” – veio eliminar ou postergar no tempo a exigência do cumprimento de vários dos requisitos técnico-funcionais de que depende a atribuição e/ou renovação dos alvarás.
L. Tal circular é particularmente relevante para o caso sub judice, por um lado, porque a Entidade Requerida vem nela reconhecer expressamente que os requisitos técnico-funcionais – que tantos custos pessoais, técnicos e financeiros trouxeram à Recorrente – eram de um “grau de dificuldade de supressão manifesto”, o que, claro, contradiz flagrantemente um dos fundamentos da decisão de não renovação dos Alvarás da Recorrente, particularmente, a parte da decisão do recurso hierárquico em que se invoca que “toda a tramitação processual decorreu longamente e excedeu, largamente, o habitual” (ideia que repetiu, por exemplo, neste processo ou na ação principal).
M. Tal circular é ainda relevante pelo facto de uma das condições técnico-funcionais que a Entidade Requerida afirmava, na decisão de 7 de Julho de 2015, estar em incumprimento se encontrar directamente relacionada com um dos requisitos que, de acordo com a Circular n.º 07/SP/2015, de 14 de Setembro de 2015, passaram a estar dispensados até 1 de Setembro de 2018.
N. Ao atribuir à SESP um tratamento altamente desfavorável face ao que, simultaneamente, ia concedendo aos outros operadores do sector – nomeadamente àqueles que, por se terem atrasado na implementação das adaptações ao REASP, iniciaram o respectivo procedimento mais tarde – a Entidade Requerida violou de forma flagrante o princípio da igualdade, o qual constitui, como se sabe, um dos mais basilares e axiais princípios estruturantes do ordenamento jurídico português, tendo igualmente violado alguns concretos imperativos de tratamento igualitário de índole constitucional que dele decorrem – desde logo, a obrigação que incumbe à Administração de “assegurar a igualdade de oportunidades” [cf. artigo 81º, b)] ou de guiar a sua actividade com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé [cf. artigo 266º/2] – razão pela qual, deve, também por esta via, o acto em causa ser tido como nulo, nos termos do artigo 161º/2, alínea d) do Código de Procedimento Administrativo.
O. Uma interpretação diferente do artigo 123, n.º 1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos da que acima se propugna – resulta numa inconstitucionalidade material da referida norma, assim invocada, por violação do direito dos cidadãos à tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (a qual inclui, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas), tudo, nos termos dos artigos 20º, n.os 1, 4 e 5, 202º, n.º 2, 205º, n.º 1 e 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, inconstitucionalidade que se argui para todos os devidos e legais efeitos.
P. Por todo o exposto, o Tribunal recorrido violou precisamente os artigos 32º, n.º 10, 13º, 20.º, n.º 1, 58º, 61º, 81º, alínea b), 86º, n.º 1, 266º, n.º 2, 267º, n.º 5, 268º, n.os 3 e 4 da Constituição da República Portuguesa, 6º, 7º, 8º, 9º, 12º, 152º, n.º 1, alínea a), 161º, n.º 2, alíneas d) e l), 162º, n.º 2, 163º, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo, 7º, 66º, n.º 2, 69º, n.os 2 e 3, 113º n.º 1, 123º n.os 1 e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 29º, n.º 3 da Portaria n.º 273/2013 de 20.08, o que determina a revogação da sentença sub judice.* II - Matéria de facto.
São os seguintes os factos dados como provados na 1ª instância, sem reparos por qualquer das partes:
1- A Autora solicitou à Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública a renovação dos Alvarás nºs 142 A e 142 C, que titulavam o exercício da sua actividade de segurança privada – documentos nºs 2 e 3 juntos com o requerimento inicial que originou o processo cautelar nº 551/16.5 BRG.
2- O pedido de renovação solicitado foi rejeitado por despacho datado de 03.07.2015, proferido pelo Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, o que foi comunicado à Autora por ofício de 07.07.2015 – documento n.º 4 junto com o requerimento inicial que originou o processo cautelar nº 551/16.5 BRG.
3- Da referida decisão de indeferimento, a Autora interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna – cfr. documento n.º 5 junto com o requerimento inicial que originou o processo cautelar nº 551/16.5 BRG.
4- Por despacho de 10.03.2016, da Secretária de Estado Adjunta e da Administração Interna, foi negado provimento ao recurso hierárquico – cfr. documento n.º 6 junto com o requerimento inicial que originou o processo cautelar nº 551/16.5 BRG.
5- A aludida decisão que negou provimento ao recurso hierárquico foi notificada à Autora no dia 18.03.2016 – documento n.º 6 junto com o requerimento inicial que originou o processo cautelar nº 551/16.5 BRG.
6- A petição inicial que originou a presente acção foi remetida, via e-mail, a 23.09.2016 - consulta do SITAF e fls. 3 dos autos. * III – Enquadramento jurídico.
1. Da violação do princípio da igualdade.
Começamos por este, que é o último fundamento do recurso, pelo facto de o mesmo não ter sido invocado na 1ª instância e como tal não poder ser apreciado em sede de recurso.
A Autora introduz aqui uma questão nova em sede de alegações de recurso, uma vez que na 1ª instância, nunca alegou a violação do princípio da igualdade.
Conforme se decidiu no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 14.12.2012, no processo nº 356/12.2 CBR, com o mesmo Relator em cujo ponto I do sumário se escreve:
“Depois de proferida a decisão em primeira instância não pode ser apreciada, designadamente em sede de recurso jurisdicional, qualquer questão nova e, mesmo as de conhecimento oficioso, não podem aqui ser conhecidas se obstarem ao conhecimento de mérito, face ao disposto no artigo 87.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
No texto do mesmo acórdão refere-se:
“Vem-se entendendo, de modo uniforme, que em sede de recurso jurisdicional apenas podem ser tratadas questões que tenham sido invocadas ou suscitadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso – neste sentido ver a título de exemplo os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.03.2012, processo 00254709.7 BEMDL, e de 08-07-2012, no processo 00215/98 – Porto”.
Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se da questão da violação do princípio da igualdade.
2. Restantes fundamentos invocados.
Quanto aos demais fundamentos do recurso, todos eles foram invocados em 1ª Instância e decididos com total acerto pelo Tribunal a quo:
“Na medida em que estamos perante uma acção de condenação à prática do acto devido, importa atentar no artigo 69º do CPTA, que regula a matéria de prazos de propositura deste tipo de acção.
Estabelece o nº 2 da citada norma que “Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um acto de conteúdo positivo, o prazo de propositura da acção é de três meses, sendo aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 58.º e nos artigos 59.º e 60.
Acrescenta o nº 3 que “Quando, nos casos previstos no número anterior, esteja em causa um acto nulo, o pedido de condenação à prática do acto devido pode ser deduzido no prazo de dois anos, contado da data da notificação do acto de indeferimento, do acto de recusa de apreciação do requerimento ou do acto de conteúdo positivo que o interessado pretende ver substituído por outro, sem prejuízo, neste último caso, da possibilidade, em alternativa, da impugnação do acto de conteúdo positivo sem dependência de prazo.”
No caso em apreço, resulta da petição inicial que os vícios que a Autora imputa ao acto de indeferimento - em que a Autora funda a respectiva invalidade e, em consequência, a sua pretensão -, são geradores da mera anulabilidade daquela decisão administrativa e não de nulidade.
A este propósito e com maior detalhe dedicou-se o acórdão de 13.01.2017 do Tribunal Central Administrativo Norte – disponível para consulta em www.dgsi.pt - que manteve a decisão da 1ª instância proferida na acção cautelar nº 551/16, e que aqui transcrevemos na parte que releva:
“A Recorrente ataca a decisão recorrida, no essencial, por entender que imputou ao acto impugnado vícios geradores de nulidade e não de mera anulabilidade.
Aceitando assim o discurso da decisão recorrida no pressuposto de o acto ser meramente anulável, único (e essencial) pressuposto que entende errado na decisão recorrida.
Mas não tem razão quando aponta ao acto impugnado vários vícios geradores de nulidade, nos termos do disposto no artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo, pois em abstracto não são vícios dessa natureza.
Está aqui em causa o acto de indeferimento do pedido de renovação das licenças de que era titular para o exercício da actividade de segurança privada.
Invoca em primeiro lugar que terá de necessariamente conduzir à sua nulidade por preterição total do procedimento legalmente exigido relativamente a um dos alvarás, o Alvará 142 A.
Apoia-se no ponto 5 da informação que serviu de base ao indeferimento do recurso hierárquico, a decisão ora impugnada (documento n.º 6 junto com a petição inicial:
5. Do mesrno modo, não procede a argurnentação que, agora, procura a empresa trazer à colação, para que toda a tramitação processual referente aos Alvarás C seja transformada, sem rnais, em concessão de Alvarás A, Não só os requisitos a cumprir são diferentes, à luz da legislação aplicável, e a que nos temos referido, como todo o processo administrativo, a cumprir pelo interessado e a ser instruído e fiscalizado pela PSP, deverá, também, ser outro”.
Esta afirmação deve no entanto ser contextualizada no objecto do recurso hierárquico, definido logo no início da referida informação:
“ASSUNTO: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO POR S... - SEGURANÇA PRIVADA LDA., RELATIVO À RENOVAÇÃO DOS ALVARÁS 142 A e 142 C - REQUERIMENTO
1. A empresa S... - Segurança Privada, Lda., apresentou um requerimento, em 4 de fevereiro de 2016, que se dá aqui por integralrnente reproduzido para os devidos e legais efeitos, na sequência da interposição anterior de um recurso hierárquico, tendo em vista a revogação do despacho que rejeita o processo de renovação dos Alvarás 742 A e 142 C, emitidos ao abrigo do Decreto-Lei n's 35/2OO4' de 21 de fevereiro, e ambos válidos até 21 de outubro de 2013, entregues no Departamento de segurança Privada em 26 de fevereiro de 2014, proferido pelo Senhor Diretor Nacional da PSP, Superintendente LMPF, em 3 de julho de 2015”.
Ou seja a primeira afirmação não reconhece a inexistência de qualquer procedimento tendo por objecto o alvará 142 A apenas afirma que para este alvará não serve o que foi colhido para o alvará 142 C.
Mas a negação de qualquer procedimento relativamente ao Alvará 142 A é a negação do evidente: foi pedida a renovação de ambos os alvarás, foi indeferido esse pedido e este acto de indeferimento da renovação de ambos os alvarás foi o objecto da decisão, também negatória, do recurso hierárquico.
Não se pode, por isso, falar de preterição absoluta de procedimento legalmente exigido para o Alvará 142 A.
O mesmo se diga em relação à invocada falta absoluta de fundamentação quanto ao indeferimento da renovação do Alvará 142 A.
A informação que serviu de base ao indeferimento ora impugnado (documento 6 junto com a petição inicia) aponta, de forma clara e suficiente, os fundamentos de facto e de direito para o indeferimento de ambos os alvarás, em conjunto. Acrescentado, quanto ao Alvará 142 A, a circunstância de não poder ser aproveitados para o seu deferimento os actos de instrução praticados em relação à renovação do Alvará 142 C.
Em todo o caso, como tem sido entendimento pacífico na nossa jurisprudência, por regra a falta de fundamentação, como preterição de um direito instrumental, gera a mera anulabilidade; só gera a nulidade, nos termos do disposto na alínea f) do n.º2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991; alínea g) do n.º 2 do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015) se a fundamentação servir o conteúdo essencial de um direito fundamental, o que aqui não é o caso, como melhor veremos adiante.
Como se sustenta no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26.09.2002, no processo 0360/02:
“Este Supremo Tribunal tem, reiteradamente, decidido que a falta de fundamentação, consiste num vício de forma que não é gerador de nulidade mas de mera anulabilidade. Vejam-se neste sentido e a título meramente indicativo os Acórdãos da Secção, de 30/11/1995, no recurso n° 35.872, de 21/3/2002, no recurso n° 221/02 e do Pleno de 8/10/1998, no recurso 34.722, que veio reforçar aquela linha jurisprudencial de que não se vislumbram agora razões para divergir. Como se pode ler no primeiro daqueles Acórdãos, "Com efeito, nem todos os elementos do acto administrativo enumerados no n° 2 do artigo 123° do Código do Procedimento Administrativo constituem elementos essenciais do acto para efeitos do disposto no n° 1 do artº 133° do mesmo diploma, sendo entendimento dominante que a falta de fundamentação é geradora de mera anulabilidade. A história dos preceitos confirma este entendimento: na 2ª versão (1982) do Projecto do então chamado Código do Processo Administrativo Gracioso, após se estabelecer a regra de que eram nulos os actos a que faltasse qualquer dos seus elementos essenciais (n° 1 do artigo 174º), também se cominava a nulidade para os actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigida (alínea f) do n° 2 do mesmo artigo), o que implicava que a fundamentação não era considerada elemento essencial do acto; na versão definitiva do Código, retirou-se do elenco do n° 2 do correspondente artº 133° a menção aos actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigível, “pois a sanção adequada para eles não é a nulidade, mas a anulabilidade” (DIOGO FREITAS DO AMARAL e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, Coimbra, 1995, págs. 197 e 212; porém, admitindo a existência de casos em que a falta de fundamentação, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera nulidade, nos termos da alínea d) do n° 2 do citado artigo 133º, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume II, Coimbra, 1995, págs. 96-98 e 151". Sendo a fundamentação dos actos administrativos em si mesma um direito instrumental ou formal, com vista à defesa de outros de conteúdo material, não é de considerar como direito fundamental, salvo se em concreto serve a defesa de um direito desta natureza, o que não está adquirido nos autos.”
No mesmo sentido, o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 28.06.2013, no processo 01562/12.5 PRT.
O mesmo vale em relação à alegada violação do princípio do contraditório por o acto impugnado ter sido praticado, segundo invoca a Recorrente, sem que “tenha alguma vez sido notificada do relatório das deficiências que lhe são imputadas ou tenha delas tido conhecimento por qualquer outra forma e sem que lhe tenha sido dada a possibilidade de, em devido tempo, as reparar ou sido ordenada uma „nova inspeção‟ ”.
O exercício do contraditório é um direito instrumental em relação ao direito a exercer, neste caso, uma actividade económica.
No caso a Recorrente invoca que o acto ora impugnado veda aos seus legais representantes e trabalhadores o direito essencial “à iniciativa económica privada”, estabelecido no artigo 61º da Constituição da República Portuguesa, no caso, de segurança privada.
Mas não procede esta arguição.
Só a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental conduz à nulidade do acto – alínea d) do n.º2 do artigo 133º do Código de Procedimento Administrativo de 1991 (alínea d) do artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo de 2015).
Ora o direito de iniciativa económica privada, admitindo que é um direito digno da tutela dos “direitos, liberdades e garantias fundamentais”, não é um direito absoluto, antes está sujeito a limitações, de interesse público, incluindo as decorrentes da necessidade de licenciamento de acordo com as normas legais de direito ordinário.
Como se refere no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 09.11.2012, no processo 00382/07.3 CBR (ponto I do sumário):
“O direito à livre iniciativa económica privada, incluindo no setor da saúde, não constitui um direito absoluto mas antes um direito que, quer em termos constitucionais quer em termos legais, se mostra e pode ser objeto de introdução pelo Estado de limites e de restrições decorrentes, mormente, do “interesse geral” e do “assegurar, nas instituições de saúde de adequados padrões de eficiência e de qualidade”, bem como das necessidades e exigências ao nível, por exemplo, da “disciplina e controlo ao nível da produção, da distribuição, comercialização e uso dos meios de tratamento e diagnóstico”, por forma a que o Estado não se demita e cumpra aquilo que são as suas incumbências prioritárias em matéria do assegurar do direito à proteção da saúde [art. 64.º, n.º 3 da CRP].”
Ou seja, com este indeferimento, a Recorrente não ficou impedida, de forma absoluta, de exercer uma actividade económica. Ficou impedida de exercer a actividade económica de segurança privada nos moldes requeridos.
A ser ilegal o indeferimento (designadamente por erro nos pressupostos de facto e de direito), será apenas anulável, face à regra geral de invalidade consignada no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (de 1991).
O que significa também que não procede o argumento, acrescentado pela Recorrente de que o acto impugnado “foi praticado em violação, grave e grosseira, do regime jurídico pelo qual se rege o acesso ao exercício da actividade segurança privada”.
Não sendo o caso da violação do conteúdo essencial de um direito fundamental ou outra invalidade que determine a nulidade, a violação de lei, em particular a violação do artigo 29º, n.º3, da Portaria n.º 273/2013 de 20 de Agosto, ou a violação de princípios jurídicos, como princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé, ainda que evidente, grave e grosseira não está prevista como causa de nulidade do acto.”
A hipótese fáctica em apreço enquadra-se pois no n.º 2 do artigo 69.º do CPTA, sendo manifesto, face à factualidade apurada, que o prazo de três meses aí previsto se mostrava já ultrapassado à data da instauração da presente acção.
Mesmo ignorando a limitação do período de suspensão do prazo de impugnação contenciosa, decorrente da utilização de meios de impugnação administrativa, que é imposta pelo art. 59.º, n.º 4, 2ª parte, do CPTA, temos como data relevante a de 18 de Março de 2016, coincidente com o momento em que a Autora foi notificada da decisão de indeferimento do recurso hierárquico.
Ora, em 26.09.2016, data em que a presente acção foi instaurada, há muito que se mostrava já precludida a possibilidade de instauração da mesma, por decurso do respectivo prazo.
A situação é mais explícita ainda quando se tem em atenção que a decisão de indeferimento do pedido de renovação do alvará foi comunicada à Autora por ofício de 07.07.2015 e que o prazo legal de decisão do recurso hierárquico corresponde a 90 dias (cfr. art. 128.º do Código do Procedimento Administrativo), nos termos e para os efeitos da suspensão decorrente do mencionado artigo 59.º, n.º 4 do CPTA.
Assim, aqui chegados, é forçoso concluir que a presente acção foi interposta intempestivamente, o que acarreta a absolvição da instância, nos termos do artigo 89º, nº 2 e nº 4, al. k) do CPTA.”
De acordo, de resto, com o decidido por este Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2017, no processo n.º551/16.5 BRG (cautelar do presente processo), citado na decisão recorrida.
Nenhum dos vícios imputados se reconduz a uma hipótese de nulidade do acto, previstas no artigo 161º do Código de Procedimento Administrativo, mostrando-se como algo artificiosos os argumentos apresentados no sentido de reconduzir casos de mera anulabilidade a situações de nulidade que não surgem na lei tipificadas como tal.
Não imputando ao acto vícios susceptíveis, em abstracto, de gerar a nulidade do acto impugnado, a falta de apreciação desses vícios fica a dever-se, apenas, à inércia da Autora que não intentou a acção de impugnação no prazo legal de 3 meses.
Não há, portanto, denegação de justiça ou impedimento ilegal de acesso à Justiça mas apenas a atribuição do efeito legal previsto para o decurso do prazo para interpor uma acção, a sua rejeição.
Em suma, a decisão recorrida não violou, antes respeitou, os preceitos legais aplicáveis, e, em concreto, não violou os artigos 13º, 20º, n.os 1, 4 e 5, 32º, n.º 10, 58º, 61º, 81º, alínea b), 86º, n.º 1, 202º, n.º 2, 205º, n.º 1 e 266º, n.º 2, 267º, n.º 5, 268º, n.os 3 e 4, da Constituição da República Portuguesa, os artigos 6º, 7º, 8º, 9º, 12º, 152º, n.º 1, alínea a), 161º, n.º 2, alíneas d) e l), 162º, n.º 2, 163º, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo, os artigo s 7º, 66º, n.º 2, 69º, n.os 2 e 3, 113º n.º 1, 123º n.os 1 e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nem o artigo 29º, n.º 3 da Portaria n.º 273/2013 de 20.08.
Pelas razões expostas, não merece provimento o presente recurso, impondo-se manter a decisão recorrida. *** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional, pelo que mantêm a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 12.07.2018
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Alexandra Alendouro |
