| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
JUNTA FREGUESIA DE FC..., devidamente identificada nos autos, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 28.06.2013, que declarou aquele TAF incompetente em razão da matéria e absolveu o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (doravante «MAI») no âmbito da providência cautelar que a mesma havia deduzido contra este e na qual peticionava a suspensão das normas constantes do despacho do Sr. Diretor Geral da Administração Interna n.º 310.01.01-02/NSI e a intimação do requerido “à abstenção da prática de atos administrativos de execução daquelas normas”.
Formula a aqui recorrente nas respetivas alegações [cfr. fls. 44 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1) Vem o presente recurso interposto da sentença que determinou a absolvição do Réu da instância, com fundamento na incompetência material do Tribunal com a seguinte fundamentação: «A Requerente apenas imputa às normas suspendendas a ofensa de preceitos constitucionais em virtude das imputadas inconstitucionalidades à lei que se encontra na sua base, não lhe atribuindo qualquer outra ilegalidade, pelo que os tribunais administrativos carecem de competência para proceder ao seu conhecimento, por essa competência estar reservada exclusivamente ao Tribunal Constitucional (art. 281.º e 72.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos)».
2) Ora, ao contrário do que se diz naquela sentença, a requerente não imputa às normas suspendendas qualquer ofensa aos preceitos constitucionais, mas sim o vício de ilegalidade por erro nos pressupostos de direito.
3) As violações à Lei Fundamental são assacadas, no requerimento inicial à Lei n.º 22/2012, de 30 de maio e à Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro.
4) A fim de conhecer sobre o pedido formulado nos autos o Tribunal é chamado a conhecer e decidir sobre as questões de inconstitucionalidade referidas no ponto precedente destas conclusões.
5) No entanto, uma vez que essa questão não se identifica com o pedido formulado, apenas constitui uma questão incidental ou prejudicial imprópria, para o que o Tribunal tem competência conforme resulta dos arts. 204.º e 280.º, ambos da Constituição da República Portuguesa e arts. 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
6) De todos os modos nunca no caso dos autos estaria em causa a violação da competência exclusiva do Tribunal Constitucional constante do art. 281.º da Constituição da República Portuguesa ou da proibição do n.º 2 do art. 72.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pois não a ação de que depende a presente providência não tem por objeto a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral das normas suspendendas, mas apenas a declaração da ilegalidade daquelas normas com efeito restrito ao caso da Requerente.
7) A competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga para conhecer sobre a questão suscitada no presente processo cautelar resulta do art. 1.º e 4.º, n.º 1, al. b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do disposto nos artigos 72.º, n.ºs 1 e 2 (este a contrario) e 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e dos art. 204.º, 280.º e 281.º (este também a contrario) da Constituição da República Portuguesa, pelo que ao assim não decidir o Tribunal recorrido violou aquelas normas, devendo a sentença recorrida ser revogada ...”.
O ente requerido, ora recorrido, apresentou contra-alegações [cfr. fls. 57 e segs.] nas quais pugna pela manutenção do julgado sem que haja, todavia, formulado conclusões.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA apresentou parecer/pronúncia onde sustenta a improcedência do recurso jurisdicional [cfr. fls. 72/72 v.], posicionamento esse que alvo de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 73 e segs.].
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente sendo certo que se, pese embora por um lado, o objeto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 05.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC/2013 [na redação introduzida pela Lei n.º 41/013, de 26.06 - cfr. arts. 05.º e 07.º, n.º 1 daquele diploma -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC] [anteriores arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do CPC - na redação decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08] “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
As questões suscitadas e de que cumpre decidir resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar o TAF incompetente em razão da matéria incorreu em erro de julgamento dada a infração, mormente, do disposto nos arts. 01.º, 04.º do ETAF, 72.º, 73.º do CPTA, 204.º, 280.º, 281.º da CRP [cfr. respetivas alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como assente a seguinte factualidade:
I) No dia 09.05.2013, o Diretor Geral da Administração Interna emitiu o Despacho n.º 310.01-02/NSI, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido.
II) Em 30.05.2012, foi publicada no Diário da República n.º 105, Iª Série, a Lei n.º 22/2012, pela qual a Assembleia da República procedeu à determinação do regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica, designadamente estabeleceu os objetivos, os princípios e os parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica, enquadrou os termos da participação das autarquias locais na concretização do processo e consagrou a obrigatoriedade da reorganização administrativa do território das freguesias e regulou e incentivou a reorganização administrativa do território dos municípios.
III) Em 28.01.2013, foi publicada no Diário da República n.º 19, Iª Série, a Lei n.º 11-A/2013, pela qual a Assembleia da República deu cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio.«» 3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual antecedente cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas em sede desta instância de recurso jurisdicional “sub judice”.ð 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Braga em apreciação das questões e da pretensão cautelar deduzida pela requerente, aqui recorrente, contra o R.do «MAI» [na qual se peticionava a suspensão das normas constantes do despacho do Sr. Diretor Geral da Administração Interna n.º 310.01.01-02/NSI e a intimação daquele “à abstenção da prática de atos administrativos de execução daquelas normas”] entendeu que, “in casu”, carecia de competência em razão da matéria para o seu julgamento face ao disposto nos arts. 281.º da CRP e 72.º do CPTA, termos em que absolveu o recorrido da instância. ð 3.2.2. DA TESE DA RECORRENTE
Argumenta esta que a decisão judicial proferida é ilegal por haver incorrido em infração, nomeadamente, do disposto nos arts. 01.º e 04.º do ETAF, 72.º e 73.º do CPTA, 204.º, 280.º e 281.º da CRP, pelo que conclui pelo provimento do recurso jurisdicional e prossecução dos autos cautelares nos seus ulteriores termos. ð 3.2.3. DO OBJETO DO RECURSO JURISDICIONAL
I. Face ao dissídio ora objeto de apreciação cumpre centrar nossa atenção na análise e enquadramento do arguido erro de julgamento presente que se trata de questão [facto/direito] sobre a qual este Tribunal já teve oportunidade de proferir várias decisões, decisões essas seguindo o mesmo entendimento.
II. Com efeito, mostra-se sumariado no acórdão deste TCA de 26.09.2013 [Proc. n.º 1096/13.0BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»] que a “… competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o autor …”, que a “… ilegalidade dos regulamentos consiste sempre na infidelidade deles relativamente à fonte legal ...” pelo que se “… estiver em causa a incompatibilidade dessas normas com a Constituição, a análise e decisão desta matéria cabe ao Tribunal Constitucional e não aos tribunais administrativos, conforme resulta do artigo 281.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e do artigo 72.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos …” para além de que a ”… apreciação da inconstitucionalidade de normas constantes de diplomas legais que traduzem opções políticas constitui também, nos termos das mesmas disposições legais, matéria excluída da competência dos tribunais administrativos ...” na certeza de que a “… simples circunstância de a impugnação de normas, com base em inconstitucionalidades, ter sido deduzida por um número limitado de pessoas ou apenas por uma pessoa, não impede a conclusão de que se trata de uma apreciação de caráter geral e abstrato ...” e de que a “… decisão faz caso julgado apenas relativamente às partes no processo mas é uma decisão substancialmente geral e abstrata; o caso julgado diz respeito aos efeitos da decisão; não se confunde com a natureza da decisão em si mesma …”.
III. E da sua fundamentação extrai-se a seguinte linha argumentativa “… Como se disse na decisão recorrida, a presente providência foi instaurada como instrumental de uma ação administrativa especial de impugnação de normas constantes do Despacho nº 310.01-02/NSI, emitido, em 09/05/2013, pelo Diretor Geral da Administração Interna (…). (…) É aqui pedida a suspensão das normas constantes deste despacho e a intimação à abstenção da prática de atos administrativos de execução daquelas normas. (…) Entendem as Requerentes que as normas a suspender são materialmente administrativas, às quais atribuem o vício de ilegalidade por inconstitucionalidade decorrente da inconstitucionalidade das leis ao abrigo do qual foi proferido o despacho. (…) E esclarecem que «… não se poderá (a elas próprias) atribuir o vício de inconstitucionalidade … esse vício será apontado à Lei n.º 22/2012, de 30 de maio e consequentemente à Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, ao abrigo da qual as normas suspensas foram emitidas …». (…) Bem se decidiu no entanto pela incompetência dos tribunais administrativos para decidir o pleito. (…) Como se diz na decisão recorrida, a ilegalidade dos regulamentos consiste sempre na infidelidade deles relativamente à fonte legal. (…) Se estiver em causa a incompatibilidade dessas normas com a Constituição, a análise e decisão desta matéria cabe ao Tribunal Constitucional e não aos tribunais administrativos, conforme resulta do artigo 281.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e do artigo 72.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. (…) Citando acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18.08.2004, processo n.º 801/04, a eventual ilegalidade de uma pretensa norma que contivesse uma solução que ofendesse os princípios constitucionais não constituiria, em rigor, uma violação desses preceitos, mas antes «(…) uma violação da lei permissiva da edição do regulamento, ou porque essa lei apontava firmemente para uma solução diversa, ou porque ela, tendo embora um conteúdo indeterminado, não podia ser interpretada por forma a acolher a solução que no regulamento veio a ser adotada (…)», continuando este aresto «(…) os preceitos do género do art. 5.º do CPA não operam como causa direta da ilegalidade dos regulamentos administrativos. É sabido que vários desses princípios constam do CPA e da Constituição. Se eles fossem tomados como causa direta de ilegalidade, um regulamento que ofendesse algum dos princípios apresentar-se-ia simultaneamente como ilegal e inconstitucional. Mas, então, ficaria aberto o caminho para que os tribunais administrativos, em violação clara do art. 281.º, n.º 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa, passassem a substituir-se ao Tribunal Constitucional na aferição da conformidade dos regulamentos aos ditos princípios. E é precisamente por isso que Esteves de Oliveira e outros, no seu Código de Procedimento Administrativo Comentado (2.ª edição, pág. 84, in fine) sustentam a impossibilidade de a jurisdição administrativa declarar a ilegalidade dos regulamentos em virtude de ofenderem princípios que, embora também previstos no CPA, estejam acolhidos na Lei Fundamental». (…) Bem se decidiu, face a esta jurisprudência pacífica, que os tribunais administrativos carecem de competência material para proceder ao conhecimento do objeto da ação principal, por essa competência estar reservada exclusivamente ao Tribunal Constitucional (art. 281.º da CRP e 72.º do CPTA), pois as Requerentes apenas imputam às normas suspendendas a ofensa de preceitos constitucionais em virtude das imputadas inconstitucionalidades à lei que se encontra na sua base, não lhe atribuindo qualquer outra ilegalidade. (…) Não sendo competentes para conhecer da ação principal, também, não o são para conhecer qualquer providência que seja instrumental da mesma, tal como decidido …”.
IV. Prosseguindo na argumentação afirmou-se ainda no mesmo acórdão que o “… argumento, adiantado pelas Recorrentes, de que as inconstitucionalidades não são diretamente àquele despacho mas à Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, e à Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, ao abrigo das quais o despacho foi emitido, não impede, antes reforça a conclusão de que se trata de matéria alheia à competência dos tribunais administrativos. (…) Tais diplomas integram, inequivocamente, normas criadas no exercício de opções políticas gerais. (…) Como corolário do princípio da separação de poderes, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, está expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos expressos da alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. (…) Também não serve o argumento, invocado pela Recorrentes, de que o Tribunal é aqui chamado a apreciar relativamente a um caso concreto a questão da constitucionalidade das normas em apreço. (…) Na sua perspetiva a questão da inconstitucionalidade das normas não se identifica com o pedido formulado, constituindo antes uma questão incidental ou prejudicial imprópria, dispõe o Tribunal recorrido de competência para conhecer sobre aquela questão, como resulta das aludidas normas do arts. 204.º e 280.º, ambas da Constituição da República Portuguesa e art. 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ao contrário do caso tratado pelo citado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18.08.2004 (proc. n.º 801/04), pois na presente providência foi que decretasse a suspensão das normas ali referidas com efeitos circunscritos ao caso concreto. (…) Na verdade para que a declaração de inconstitucionalidade ficasse restrita ao caso concreto era necessário que o caso concreto tivesse algo que o circunscrevesse à situação concreta das Requerentes, ora Recorrentes. (…) E não tem. (…) Se a simples circunstância de a impugnação de normas, com base em inconstitucionalidades, ter sido deduzida por um número limitado de pessoas ou apenas por uma pessoa, impedisse a conclusão de que se trata de uma apreciação de caráter geral e abstrato, as normas constantes do artigo 281.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e do artigo 72.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, perderiam todo o sentido útil. (…) A decisão faz caso julgado apenas relativamente às partes no processo. Mas é uma decisão substancialmente geral e abstrata. (…) O caso julgado diz respeito aos efeitos da decisão; não se confunde com a natureza da decisão em si mesma. (…) Embora não enquadrando o argumento devidamente e suscitando uma questão cujo conhecimento acaba por ficar prejudicado com a presente decisão sobre a competência, a Entidade Recorrida, toca num ponto fundamental. (…) Diz a Recorrida que as normas em causa se inscrevem nas relações «intra-administrativas», isto é, entre órgãos da Administração e, portanto, não são dirigidas aos particulares, nem tiveram até ao momento «eficácia externa», pelo que, na sua perspetiva não podem ser atacadas contenciosamente nos termos dos artigos 130.º, n.º 1, e 73.º, n.º 2, do CPTA para que a norma possa ser atacada contenciosamente. (…) Na verdade as normas em causa, tanto do despacho como dos diplomas legais invocados, não têm qualquer repercussão direta na situação individual e concreta das Recorrentes, pelo menos nos termos em que a ação principal e a presente providência são configuradas. (…) Nem existe ato ou omissão da Administração que decorra da aplicação de tais normas e que se projete na situação individual e concreta das Requerentes. (…) O que significa que, substancialmente, a declaração de inconstitucionalidade que aqui viesse a ser decidida como pressuposto para a suspensão das normas em apreço, assumiria um caráter necessariamente geral abstrato. (…) Tanto basta para se decidir, como decidiu, que os tribunais administrativos são incompetentes para apreciar a presente providência cautelar …”.
V. Este entendimento foi sustentado igualmente pelos acórdãos deste TCA de 26.09.2013 [Proc. n.º 1094/13.4BEBRG] e de 25.10.2013 [Proc. n.º 1097/13.9BEBRG], ambos inéditos.
VI. Acolhendo-se e sufragando aqui o entendimento deste TCA supra enunciado, o qual se mostra plena e integralmente válido para a apreciação do litígio sob apreciação visto se estar perante mesma questão/argumentação jurídica expendida em ambos os autos, temos que se impõe concluir, sem necessidade de quaisquer outros considerandos, por inúteis, pela total improcedência do recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido e manutenção do julgado.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando, pela motivação antecedente, a decisão judicial recorrida com todas as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo da requerente cautelar, aqui recorrente, sendo que na mesma a taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do referido Regulamento - tendo em consideração a redação decorrente da Lei n.º 7/012 e o disposto no seu art. 08.º quanto às alterações introduzidas ao mesmo RCP -, e 189.º do CPTA].
Valor para efeitos tributários: 30.000,01 € [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP e fls. 29].
Notifique-se. D.N..Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que, eventualmente, hajam sido gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator [cfr. art. 131.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA].
Porto, 25 de novembro de 2013
Ass.: Carlos Carvalho
Ass.: Ana Paula Portela
Ass.: Maria do Céu Neves |
