| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
C., intentou Ação Administrativa contra o Estado Português, tendente à condenação deste a pagar-lhe a quantia de €11.758,16, a título de danos patrimoniais, e a quantia de €7.000, a título de danos não patrimoniais, no montante total de € 18.758,16, no seguimento de vicissitudes verificadas no âmbito do concurso a que se candidatou para a categoria de Técnico Especializado de Serviço Social, aberto pela Escola Secundária com 3.º Ciclo do Ensino Básico Dr. (...), inconformado com a Sentença proferida em 14 de novembro de 2020, que julgou a Ação improcedente e, em consequência, absolveu o Réu do pedido, veio em 4 de janeiro de 2021, interpor recurso jurisdicional da referida decisão, tendo formulado as seguintes conclusões:
“1. A sentença recorrida baseia-se numa errada conceção dos efeitos jurídico-práticos decorrentes da anulação da decisão administrativa proferida no recurso hierárquico, que foi decretada na ação administrativa do Processo n.º 689/14.3BECBR;
2. A sentença recorrida esquece que o ato administrativo primário, traduzido na decisão de homologação da lista final dos candidatos no procedimento de candidatura, constitui a base jurídica considerada imediatamente eficaz para que tivesse sido celebrado o contrato com a candidata, erradamente classificada antes da recorrente, sendo que a decisão de contratar constitui uma mera decisão consequente da decisão de homologação da lista final de candidatos.
3. Ora o ato primário prolatado pelo Diretor da Escola, referido no ponto 4 do probatório, e o ato consequente mencionado no ponto 5 do mesmo probatório, são atos administrativos constitutivos de direitos que inscrevem na ordem jurídica efeitos jurídico-práticos que, nela, não existiam antes de eles serem praticados.
4. A decisão administrativa prolatada no recurso hierárquico, enquanto ato administrativo hierárquico, de segundo grau, tem o efeito jurídico primário de substituir, no plano do poder jurídico-constitucional da Administração (cfr. art.ºs 110.º, n.º 1 e 111.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, CRP), os efeitos jurídicos atribuídos ao ato primário, antes inscritos na Ordem jurídica pelos atos referidos nos pontos 4 e 5 do probatório, pelos efeitos jurídicos da graduação em primeiro lugar da ora recorrente, na lista final do procedimento de candidatura concursal de contratação e, com base neles, na decisão da sua contratação, nos termos constantes dos n.º 10 e 13 do probatório.
5. A revogação administrativa, decorrente da decisão do recurso hierárquico, substitui a decisão de homologação antes feita e a contratação efetuada com base nela, pelo que a decisão do recurso hierárquico projeta os seus efeitos constitutivos desde o início do ato administrativo revogado, tendo este ato desaparecido da Ordem Jurídica e passando a constar dela, até à decisão proferida na referida ação administrativa especial, os efeitos constituídos pela decisão do recurso hierárquico.
6. Deste modo, os efeitos constitutivos e conformativos da decisão do recurso hierárquico de substituição dos efeitos antes constituídos pelo ato primário operam desde a prática do ato revogado, pelo que a graduação e contratação da ora recorrente deve ser imputada relativamente a esse momento e até ao momento da anulação jurisdicional efetuada pela sentença no Proc. n.º 689/14.3BECBR.
7. A decisão jurisdicional, que anulou a decisão administrativa de provimento do recurso hierárquico, apenas produz efeitos laborais ex tunc e não ex nunc: tal limitação dos efeitos anulatórios decorre de o vício assacado ao ato de provimento do recurso hierárquico apenas ser gerador de anulabilidade e não da nulidade e ter por fundamento apenas vícios formais, e não vícios materiais.
8. Sendo assim, verifica-se que a ora recorrente tinha o direito de ser contratada e trabalhar e de ser paga do respetivo salário desde o momento em que foi celebrado o contrato com a concorrente A. até ao termo certo do seu contrato de trabalho, que se consumou antes da sentença proferida no Proc. 689/14.3BECBR.
9. O não exercício da prestação do trabalho por todo o período do contrato a termo resolutivo certo por parte da A., por detrimento dos efeitos constituídos pelo ato administrativo primário que favoreceram, “de facto”, a outra concorrente, provocou à ora recorrente os danos patrimoniais e não patrimoniais alegados na sua petição.
Termos em que, sempre contando com o douto suprimento de V.ªs Excelências, deve ser dado provimento ao recurso, assim se fazendo a devida JUSTIÇA!”
O aqui Recorrido/Estado Português, representado pelo Ministério Público veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 2 de fevereiro de 2021, no qual concluiu:
“1ª No caso em apreço, a questão fundamental a decidir respeita a saber se a A. Tem direito a ser indemnizada, pelo R./Estado Português, quanto aos danos patrimoniais e não patrimoniais por si sofridos na sequência das ilegalidades verificadas no procedimento de contratação de escola para Técnico Especializado de Serviço Social, aberto pela Escola Secundária Dr. (...) para o ano letivo de 2013/2014, reconhecidas com a decisão do recurso hierárquico proferida, em maio de 2014, pelo Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, que deu provimento ao aludido recurso, e com a subsequente contratação da A., apenas nesta data, para o cargo de Técnica Especializada na Escola Secundária Dr. (...)”.
2ª - Ou dito de outra forma, nos presentes autos, está em causa o pedido de uma compensação pecuniária, tendente à reparação de alegados danos - ou seja, o pagamento de uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, fundada na responsabilidade civil extracontratual do Estado, pedindo-se uma compensação pecuniária nos termos e para os efeitos da primeira parte do nº2 do art.º 11º do CPTA. Pretensão na alegada responsabilidade civil extracontratual do Estado, previsto na Lei n° 67/2007 de 31 de dezembro.
3ª- Ora, a Autora, vem fundamentar a sua pretensão, ou seja, o seu pedido de indemnização, pelo facto de ter sido concedido provimento ao seu recurso hierárquico, sendo que, em virtude desse facto, deveria ter sido ela a ficar posicionada em primeiro lugar e a ter celebrado contrato de trabalho logo no mês de outubro de 2013, e não só em maio de 2014, como sucedeu.
4ª- Significa o exposto, que a Autora baseia o seu pedido, ou seja, o seu direito a uma indemnização, no ato que concedeu provimento ao recurso hierárquico por si interposto, cuja apreciação de legalidade foi submetida a escrutínio judicial.
5ª - Ou seja, o ato, - no qual a Autora fundamenta a pretensão deduzida nos presentes autos, e, pese embora o facto de o tribunal lhe ter dado razão naquele processo - não se encontra ainda consolidado na ordem jurídica, pois em resultado da sentença que anulou os atos em causa, numa fase executiva da mesma decerto haverá a prolação de novos atos administrativos que conduzirão à abertura de novos prazos de impugnação (quer administrativa, quer contenciosa) inerente ao procedimento administrativo.
6ª- Considerando a hipótese, de anulação do ato em causa pelo tribunal, o que veio a acontecer, significa, além do demais, que a contratação da ora Autora nunca deveria ter ocorrido, pelo que, tudo quanto aduzido nos presentes autos, padece de imediato, já que naquele concurso deveria ter ficado em primeiro lugar a Autora que deu azo à ação com o n° 689/14.3BERBR, A. , acima referida, pelo que nenhum prejuízo suportou a ora Autora C., sendo tal pedido de indeminização extemporâneo, pela inexistência de ato, que veio a ser anulado por decisão judicial.
7ª- Diga-se ainda, que quanto à existência do direito à indemnização reclamado pela Autora, este dependerá sempre da verificação dos requisitos legais de que depende a existência da responsabilidade extra ou contratual do Estado por facto ilícito, nos termos da Lei n° 67/2007 de 31 de dezembro, sendo que, nos termos do preceituado no n° 1 do artigo 342° do Código Civil, "Àquele que invocar um direito cabe fazer prova dos factos constitutivos do direito alegado".
8ª- Com efeito, nos termos do n° 1 do artigo 7° da Lei n° 67/2007 de 31 de dezembro, «O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício».
9ª- E, como bem é referido na sentença recorrida os pressupostos da verificação de responsabilidade civil de acordo com o preceito legal em apreço são o facto voluntário, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante (ou seja, a culpa, a qual é apreciada nos termos do art.° 487 do CC), o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano, bastando a falta de um deles para que não haja obrigação de indemnizar.
10ª - Ora, a responsabilidade emergente de danos causados no exercício da função administrativa envolve assim, um juízo de censura sobre o comportamento do causador do prejuízo que, podendo e devendo ter optado por outra conduta, escolheu aquela que era censurável e potencialmente danosa, pelo que a responsabilização assenta fundamentalmente nas ideias de ilicitude e de culpa.
A ilicitude consiste numa ação ou omissão violadora:
- de princípios e regras constitucionais, legais ou regulamentares; - de regras técnicas; - de deveres objetivos de cuidado;
ou resultante do funcionamento anormal do serviço.
Sendo que, dessa ação ou omissão há de ter resultado a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos de alguém.
11ª - Por outro lado, a culpa decorre de um comportamento adotado com diligência ou aptidão inferiores àquelas que fosse razoável exigir, no caso, a um titular de órgão administrativo, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, com base nos princípios e regras jurídicas relevantes.
12ª- Sendo certo, que todo a construção jurídica do instituto da responsabilidade civil extra ou contratual do Estado assenta no pressuposto básico e fundamental, sem o qual, a análise dos restantes se mostra totalmente inócua — a verificação da existência do dano.
13ª- E, atendendo a que o ato/facto alegadamente ilícito (que cremos que não o é, já que nem tudo o que é ilegal é ilícito) no qual a Autora fundamenta a sua pretensão, e o qual consubstancia um dos pressuposto legais da existência da responsabilidade civil do Estado e, sem o qual, não existe obrigação de indemnizar, não se encontra ainda consolidado na ordem jurídica, ou seja não existe, uma vez que foi anulado e dará origem à renovação do ato com a aplicação das normas de procedimento adequadas e sem vícios de forma, contrariamente ao que aconteceu sem reincidir nas ilegalidades detetadas pela sentença anulatória, para a qual remetemos,
14ª- Verifica-se, nesta data, a manifesta inexistência de um dos pressupostos legais fundamentais dos quais a lei faz depender a existência da responsabilidade civil do Estado, e a consequente obrigação de indemnizar
15ª- Assim, e em conformidade com o exposto e, na linha do decidido pela Mmª Juiz “a quo” a matéria em litígio foi bem analisada e julgada, donde se conclui que só poderia o Estado Português ser absolvido do pedido pela improcedência da ação porque não provada.
Assim, Vossas excelências farão a habitual Justiça.”
Por Despacho de 18 de fevereiro de 2021 foi admitido o Recurso Jurisdicional interposto.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar se se mostrarão preenchidos os pressupostos tendentes à atribuição da pretendida indemnização por Responsabilidade Civil extracontratual.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:
“1) Em 10/10/2013 foi publicado o anúncio de abertura de procedimento concursal de contratação de escola para um Técnico Especializado de Serviço Social na Escola Secundária com 3.º Ciclo do Ensino Básico Dr. (...), na modalidade de contrato de trabalho a termo resolutivo certo, com duração anual, constando do referido aviso, além do mais, o seguinte:
“Caracterização das funções: Colaborar com os órgãos de administração e gestão da escola no âmbito dos apoios socioeducativos; promover as ações comunitárias destinadas a prevenir a fuga à escolaridade obrigatória, ao abandono precoce e ao absentismo sistemático; desenvolver ações de informação e sensibilização dos pais, encarregados de educação e da comunidade em geral, relativamente às condicionantes socioeconómicas e culturais do desenvolvimento e da aprendizagem; apoiar os alunos no processo de desenvolvimento pessoal; colaborar, na área da sua especialidade, com professores, pais ou encarregados de educação e outros agentes educativos na perspetiva do aconselhamento psicossocial; propor a articulação da sua atividade com a autarquia e outros serviços especializados, em particular nas áreas da saúde e segurança social, contribuindo para o correto diagnóstico e avaliação sócio-médico-educativa dos alunos com necessidades especiais, e participar no planeamento das medidas de intervenção mais adequadas”
(cfr. doc. de fls. 11 a 13 do processo administrativo).
2) A A. e A. foram opositoras, entre outros candidatos, ao referido concurso (cfr. doc. de fls. 21 a 27 do processo administrativo).
3) Em reunião do júri do concurso de 22/10/2013, foi elaborada e aprovada a lista final de ordenação dos candidatos, da qual consta a candidata A. em primeiro lugar, com a classificação final de 13,85 valores, e a ora A. em segundo lugar, com a classificação final de 10,65 valores, tendo sido as únicas candidatas que obtiveram uma pontuação final igual ou superior a 9,5 valores (cfr. docs. de fls. 28 a 39 do processo administrativo).
4) Em 23/10/2013 o Diretor da Escola Secundária com 3.º Ciclo do Ensino Básico Dr. (...) proferiu despacho de homologação da lista final de ordenação dos candidatos (cfr. doc. de fls. 39 do processo administrativo).
5) A candidata A. celebrou com a Escola Secundária Dr. (...) um contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, com início em 24/10/2013 e termo em 31/08/2014, para o exercício das “funções inerentes à sua especialidade no seio do apoio socioeducativo aos alunos”
(cfr. doc. de fls. 138 a 141 do processo administrativo).
6) Através de requerimento apresentado em 01/11/2013, a A. interpôs recurso hierárquico do ato de homologação da lista final dos candidatos ao concurso em apreço (cfr. doc. de fls. 146 a 149 do processo administrativo).
7) Através de requerimento datado de 14/01/2014, a A. solicitou junto da Provedoria de Justiça a sua intervenção no procedimento de recurso hierárquico interposto, alegando que “esta situação arrasta-se há já demasiado tempo, sem que as autoridades competentes manifestem interesse na celeridade do processo”, e pedindo que “se cumpra a legalidade que se exige num procedimento que até deveria considerar-se simples” (cfr. doc. de fls. 34 do suporte físico do processo).
8) A Provedoria de Justiça emitiu pronúncia sobre a queixa/exposição apresentada pela A., tendo da mesma sido dado conhecimento ao Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, através de fax enviado no dia 11/03/2014 (cfr. doc. de fls. 36 a 39 do suporte físico do processo).
9) Em 11/04/2014 foi elaborada a informação n.º I/EMAG/2415/2014, na qual foi proposto o deferimento da pretensão da A. no âmbito do recurso hierárquico, da mesma constando, além do mais, o seguinte:
“Dando cumprimento ao solicitado pelo Senhor Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, passamos a ajustar a nossa Informação I/MAG/1586/2014, no que concerne aos critérios de seleção utilizados no concurso de contratação de escola da Escola Secundária Dr. (...) – horário n.º 16, ao teor da apreciação feita pela Provedoria de Justiça.
1. Avaliação do portfólio
1.1 Na avaliação do portfólio a escola definiu, previamente, como subcritério, a Classificação do Estágio Curricular. Ora, este item não está incluído na lista dos que violam os princípios da legalidade e igualdade entre os candidatos, a que a Administração está vinculada, elencados na Circular n.º B13017959V, de 16/09/2013, da DGAE.
(…)
1.3 No entanto, a Provedoria da Justiça considera que ‘A seleção deste critério e a importância que lhe é conferida não parece minimamente justificável. Com efeito, não se compreende de que modo a classificação do estágio curricular poderá ser mais elucidativa relativamente às competências e aptidão dos candidatos do que, e.g., a nota final de licenciatura; as habilitações académicas; ou até a avaliação do estágio profissional. A importância relativa dada a toda esta nota suscita ainda mais graves reservas quando se constata que a candidata selecionada foi
classificada no estágio curricular com a nota final de 19 (tendo tido, e.g., 15 como nota final de licenciatura)’.
1.4 Segundo o parecer da Provedoria de Justiça, o subcritério ‘Formação na área de Serviço Social’ foi objeto de posterior deliberação pelo júri (Ata número dois do procedimento), em que se decidiu ‘só contabilizar as ações de formação diretamente relacionadas com serviço social no âmbito da educação e nas quais estava mencionado o número de horas’. Relativamente a este último aspeto, parece injustificada a desconsideração da formação adquirida quando não se encontra especificado o número de horas, devendo o júri ter adotado, na dúvida, um meio de ponderação dessa formação, igualmente aplicável a todos os candidatos. Acresce que não fica claro o que é que se entende por ‘formação em serviço social, no âmbito da educação’ quando o júri não atribui relevância a formação adquirida pela candidata preterida no âmbito da educação (nomeadamente de ações de formação no âmbito da educação e formação de adultos que ascendem a mais de 30 horas de formação não ponderada); mas atribui relevância a formação adquirida pela candidata selecionada no âmbito da educação para os direitos humanos (que não nos parece ter relevância na área de serviço social).
1.5 Ora, o Aviso de Abertura do concurso, para o subcritério formação na área de Serviço Social no âmbito da educação, fazia referência à ‘Atribuição de 1 ponto por cada 10 horas de formação’.
1.6 Assim se compreende que o júri não tenha contabilizado as ações de formação que considerou não estar relacionadas com o Serviço Social e/ou que o certificado não tinha mencionado o número de horas.
1.7 Relativamente aos comprovativos de formação que nos foram remetidos, constata-se que apenas é referido o tema das ações, não sendo identificadas as áreas científicas de formação e, em alguns casos, não é referida a duração (número de horas).
1.8 Daqui resulta a dificuldade de associar muitas ações a uma área científica.
2. Entrevista de Avaliação de competências
2.1 Relativamente a este critério, a Provedoria de Justiça refere que ‘Analisando os documentos disponibilizados pela Escola Secundária Dr. (...) verifica-se que, no âmbito da entrevista de avaliação de competências, o júri limita-se a atribuir uma pontuação aos candidatos, sem qualquer outra fundamentação ou exposição que permita reconstituir a valoração feita pelo júri em sede de entrevista. Acresce que os critérios de avaliação deste item constantes do Aviso de Abertura são formulados de modo repetitivo e muito amplo, não sendo aptos a, por si só, esclarecer e densificar a avaliação realizada pelo júri. Carece, pois, de fundamentação a avaliação realizada pelo júri em sede de entrevista’.
(…)
3. Número de anos de experiência profissional na área
3.1 A Provedoria de Justiça refere que há ‘erros graves na avaliação do critério número de anos de experiência na área:
‘Quanto à candidata selecionada, segundo esclarecimentos prestados pela Direção da Escola, o júri deliberou atribuir-lhe 4 pontos, relativos a uma alegada experiência profissional de cerca de 4 anos completos na área. Contudo, esta avaliação baseia-se por um lado na ponderação do estágio profissional (com a duração total de 9 meses); e na declaração emitida pela Escola Secundária Bernardino Machado que atesta inequivocamente que a candidata ‘exerceu funções de Técnica Superior de Serviço Social (…) em regime de voluntariado’. Ora como é sabido a experiência adquirida em regime de voluntariado poderá, ou deverá ser relevada a muitos títulos, mas nunca a título de experiência profissional. Se esta experiência não tivesse sido ponderada, a avaliação final da candidata seria, pois, inferior a 1 valor’.
‘Quanto à candidata C., o júri não atribui qualquer pontuação relativa a mais de 5 anos completos de experiência na Associação Cultural, Desportiva e de Solidariedade da Freguesia de (...) (entre 1 de fevereiro de 2005 e 28 de fevereiro de 2010). Não obstante, a declaração comprovativa de ‘técnica superior de serviço social, coordenadora pedagógica de formação, mediadora e formadora’ consta dos elementos apresentados com a candidatura da reclamante, bem como consta do portfólio a descrição das responsabilidades por exata assumidas. Apesar de a candidata exercer funções diversificadas, não deixa de resultar claramente das informações prestadas que, durante esse período, não cessou de exercer funções próprias de um técnico superior de serviço social. A pontuação a atribuir à candidata deveria, pois, ter sido de 7 valores (em vez de 2)’.
(…)
3.3 Não foi contabilizado o período de 01/02/2005 a 28/02/2010 declarado como tendo sido prestado no exercício das funções de técnica superior de Serviço Social, Coordenadora Pedagógica de Formação, Mediadora e Formação, na Associação Cultural, Desportiva e de Solidariedade da Freguesia de (...).
3.4 Com efeito, a declaração não especifica o tempo prestado em cada uma destas funções, pelo que não é possível determinar o tempo no exercício das funções de técnica de Serviço Social.
3.5 Da mesma forma, não foi tido em conta o tempo como docente, formadora de RVC e de Mediadora.
4. A Provedoria de Justiça finaliza a apreciação aludindo que ‘sobressaem diversos erros e vícios resultantes da violação de normas e princípios jurídicos fundamentais, que segundo se crê, e salvo melhor apreciação, são suscetíveis de comprometer decisivamente a validade de todos os atos consequentes deste procedimento”
(cfr. doc. de fls. 3 a 6 do processo administrativo).
10) Em 16/05/2014 o Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares proferiu o seguinte despacho, exarado sob a informação que antecede: “Concordo. Dou provimento ao recurso. Dê-se conhecimento aos interessados” (cfr. doc. de fls. 3 do processo administrativo).
11) Através do ofício n.º 253 de 21/05/2014, subscrito pelo Diretor da Escola Secundária Dr. (...), sob o assunto “Recurso Hierárquico – Concurso de Contratação de Escola – Técnico Especializado – C.”, foi A. notificada do seguinte:
“Dando cumprimento ao ofício n.º de saída S/9501/2014, de 19 de maio, da DGEstE – Direção Geral dos Estabelecimentos Escolares/Direção de Serviços da Região Centro, sobre o assunto mencionado em epígrafe, do qual se anexa cópia, comunicamos que o Exmo. Senhor Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, em 16/05/2014, proferiu o seguinte despacho:
‘Concordo. Dou provimento ao recurso. Dê-se conhecimento aos interessados’.
Assim sendo, comunica-se a V. Exa. que o Contrato de Trabalho em Funções Públicas a Termo Resolutivo Certo que celebrou com este Estabelecimento de Ensino e que teve o seu início em 24/10/2014, cessa a partir de 21/05/2014”
(cfr. doc. de fls. 1 do processo administrativo).
12) Através de ofício de 02/06/2014, subscrito pelo Diretor da Escola Secundária Dr. (...), sob o assunto “Recurso Hierárquico – Concurso de Contratação de Escola – Técnico Especializado – C.”, foi A. notificada do seguinte:
“Em aditamento ao n/ofício n.º 253 de 21 de maio, informamos que o Contrato de Trabalho em Funções Públicas a Termo Resolutivo Certo que celebrou com este Estabelecimento de Ensino e que teve o seu início a 24/10/2013, cessa a partir de 11/06/2014, após o gozo de férias a que tem direito”
(cfr. doc. de fls. 2 do processo administrativo).
13) Em 20/06/2014 a A. celebrou com a Escola Secundária Dr. (...) um contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, com início em 22/05/2014 e termo em 31/08/2014, para o exercício das “funções inerentes à sua especialidade no seio do apoio socioeducativo aos alunos” (cfr. doc. de fls. 189 a 192 do processo administrativo).
14) Em 06/10/2014 A. propôs ação administrativa especial contra o Ministério da Educação, aí figurando como contrainteressada a ora A., no âmbito do processo n.º 689/14.3BECBR, que correu termos neste Tribunal, no qual peticionou, além do mais, a declaração de nulidade ou anulação do despacho do Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, de 16/05/2014, que deu provimento ao recurso hierárquico interposto pela A. do ato de homologação da lista final de candidatos do concurso de contratação de escola em apreço, bem como a declaração de inexistência, de nulidade ou anulação do despacho do Diretor da Escola Secundária Dr. (...), de 21/05/2014, que determinou a cessação do contrato de trabalho que A. celebrou com aquele estabelecimento de ensino, com efeitos a partir de 21/05/2014, complementado pelo despacho de 02/06/2014, que determinou que tal cessação ocorresse apenas em 11/06/2014 (cfr. petição inicial do processo n.º 689/14.3BECBR, disponível no SITAF).
15) Em 12/12/2018 foi proferida sentença no processo n.º 689/14.3BECBR, já transitada em julgado, a qual, julgando parcialmente procedente a ação, anulou os atos aí impugnados, ou seja, o despacho de 16/05/2014, proferido pelo Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, que deu provimento ao recurso hierárquico interposto pela aqui A. contra o ato de homologação da lista final de candidatos do concurso de contratação de escola para recrutamento de Técnico Especializado de Serviço Social da Escola Secundária Dr. (...) e, bem assim, o ato do Diretor da Escola Secundária Dr. (...) que determinou a cessação do contrato que A. celebrou com aquele estabelecimento de ensino, com efeitos a partir de 21/05/2014, complementado pelo ato de 02/06/2014, que determinou que tal cessação ocorria apenas em 11/06/2014 (cfr. sentença do processo n.º 689/14.3BECBR, disponível no SITAF).
16) Os referidos atos foram judicialmente anulados, no âmbito do processo n.º 689/14.3BECBR, por padecerem do vício procedimental de falta de notificação dos contrainteressados, prevista no art.º 171.º do CPA (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11), bem como por não ter sido respeitado o procedimento exigido após a decisão do recurso hierárquico, isto é, porque, “tendo sido revogado o ato de homologação da lista final de ordenação dos candidatos, o concurso não se mostra devidamente concluído sem que o mesmo seja retomado e praticados os atos em falta de acordo com o decidido no recurso hierárquico, só assim se restabelecendo a legalidade que fora violada e só assim havendo fundamento bastante para a posterior celebração de contrato com a contrainteressada e concomitante cessação do contrato com a A.” (cfr. sentença do processo n.º 689/14.3BECBR, disponível no SITAF).
17) Consta, ainda, da sentença proferida no processo n.º 689/14.3BECBR o seguinte:
“Assim, considerando que os atos impugnados devem ser anulados com base na procedência, precisamente, de vícios de forma e de procedimento (vícios externos), dessa anulação não decorrem, forçosamente, as consequências que a A. dela pretende extrair através da formulação dos pedidos condenatórios em apreciação (declaração de que o contrato que celebrou com a Escola Secundária Dr. (...) não cessou e se encontra em vigor, a sua reintegração e o pagamento de todas as prestações pecuniárias devidas no âmbito da execução do contrato, bem como o reconhecimento do tempo de serviço como se tivesse cumprido tal contrato na íntegra), pois que o R. pode (ou não) renovar os atos praticados, substituindo-os por outros (também no sentido do deferimento do recurso hierárquico e da consequente cessação do contrato de trabalho da A.) que não reincidam nos vícios e ilegalidades detetados na presente decisão. O princípio do respeito do caso julgado não impedirá, pois, a substituição dos atos anulados por outros de conteúdo idêntico, desde que a substituição se faça sem repetição dos vícios (formais) determinantes da anulação” (cfr. sentença do processo n.º 689/14.3BECBR, disponível no SITAF).
18) Em virtude do contrato de trabalho celebrado, em 20/06/2014, com a Escola Secundária Dr. (...), a A. passou a auferir o vencimento base ilíquido mensal de € 1.373,13 (cfr. docs. de fls. 82 a 87 do suporte físico do processo).
19) A A. trabalhou como assistente administrativa na sociedade E., Lda., tendo auferido, entre fevereiro e maio de 2014, o valor total de € 1.763,74 (cfr. docs. de fls. 88 a 92 do suporte físico do processo).
20) A A. deu aulas de formação, entre fevereiro e maio de 2014, tendo auferido a esse título o valor total de € 2.135,00 (cfr. doc. de fls. 93 do suporte físico do processo).
21) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 14/12/2018 (cfr.
doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).”
IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado.
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se na decisão recorrida:
“A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas coletivas públicas, no domínio dos atos de gestão pública, rege-se pelo disposto no regime anexo à Lei n.º 67/2007, de 31/12 (doravante RRCE), em vigor à data dos factos.
Dispõe o art.º 7.º, n.º 1, do RRCE que “o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício”. Acrescenta o n.º 3 do mesmo preceito que “o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da ação ou omissão, mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço”.
Este tipo de responsabilidade corresponde, no essencial, ao conceito civilístico de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, com consagração legal no art.º 483.º do Código Civil, revestindo, porém, algumas especificidades quanto aos requisitos da ilicitude e da culpa tal como previstos nos art.os 9.º e 10.º do RRCE.
São, assim, pressupostos cumulativos da responsabilidade civil por facto ilícito:
a) o facto, comportamento ativo ou omissivo voluntário, condicionante do próprio evento enquanto processo causal;
b) a ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas a proteger interesses alheios;
c) a culpa, nexo de imputação ético-jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida de um homem médio ou de um funcionário ou agente típico, no sentido de que o lesante podia e devia ter agido de outro modo, podendo revestir as modalidades de dolo ou negligência;
d) a existência de um dano, ou seja, o prejuízo (de natureza patrimonial ou não) resultante da lesão ou ofensa (cfr. art.º 3.º, n.º 3, do RRCE);
e) o nexo de causalidade entre o facto e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada do art.º 563.º do Código Civil, ou seja, a obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão.
Nos termos do art.º 9.º, n.º 1, do RRCE, é ilícita a conduta, ativa ou omissiva, que (i) viole disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou (ii) infrinja regras de ordem técnica (ilegalidade) ou, ainda, (iii) que decorra da inobservância de deveres objetivos de cuidado, desde que, em qualquer caso, da mesma resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
No que respeita à culpa, o critério para a sua apreciação é objetivo e abstrato, devendo atender-se à diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor (cfr. art.º 10.º, n.º 1, do RRCE). Não obstante incumbir ao lesado, em regra, a prova da culpa do lesante (art.os 487.º, n.º 1, e 342.º, n.º 1, do Código Civil), o n.º 2 do art.º 10.º do RRCE estabelece uma presunção de culpa leve, prevendo que, “sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave, presume-se a existência de culpa leve na prática de atos jurídicos ilícitos”.
Regressando ao caso concreto, a A. fundamenta, em síntese, a responsabilidade civil do R. na circunstância de a colocação da candidata A. em primeiro lugar no procedimento de contratação de escola para recrutamento de um Técnico Especializado de Serviço Social na Escola Secundária Dr. (...) para o ano letivo de 2013/2014 e, bem assim, a sua subsequente contratação terem violado os princípios da justiça e da segurança jurídica, já que tal procedimento e contratação não obedeceram aos critérios estabelecidos, padecendo de diversas ilegalidades, as quais foram reconhecidas no âmbito do recurso hierárquico interposto pela A., que veio a obter decisão de provimento, pese embora tardia, e que, nessa medida, levou à cessação do contrato com aquela candidata, ilegalmente selecionada, e à contratação da A. para o referido lugar, em maio de 2014.
Pretende, por isso, ser ressarcida de todos os danos e prejuízos por si sofridos neste hiato temporal – de outubro a maio de 2014 –, uma vez que, se tivesse sido contratada ab initio, como deveria ter acontecido e como foi reconhecido no recurso hierárquico, a sua situação patrimonial e pessoal seria bem diferente.
Ou seja, o facto ilícito em que a A. alicerça o seu pedido indemnizatório reside na contratação ilegal da candidata A. , porque decorrente de um procedimento no qual foram constatadas e reconhecidas, em sede de decisão de recurso hierárquico, diversas ilegalidades, o que determinou, por um lado, a cessação do contrato daquela candidata com a Escola Secundária Dr. (...) e, por outro lado, a contratação da A. com efeitos a maio de 2014. Entende, também, que a decisão da referida impugnação administrativa, que lhe deu razão, pecou por tardia, já que esperava obter uma pronúncia favorável em tempo útil, o que não aconteceu.
É certo que as circunstâncias fácticas acima descritas efetivamente ocorreram, isto é, decorre dos factos provados que a A. obteve uma decisão favorável no âmbito do recurso hierárquico por si interposto do ato de homologação da lista final dos candidatos ao concurso em apreço, tendo por base o reconhecimento de que o resultado final do procedimento, com a escolha, seleção e contratação da candidata aí posicionada em primeiro lugar, em detrimento da A., padecia de diversas ilegalidades. E também se extrai da factualidade assente que, após a decisão do recurso hierárquico, foi cessado, por despacho do Diretor da Escola Secundária Dr. (...), o contrato que a candidata selecionada nesse procedimento havia celebrado com a escola e, logo depois, foi a A. contratada para ocupar o lugar inicialmente posto a concurso (por se tratar da candidata aí classificada em segundo lugar) (cfr. pontos 6 e 9 a 13 dos factos provados).
Sucede, porém, que as circunstâncias em que a A. ora alicerça a ilicitude da atuação do R., para efeitos de responsabilidade civil, vieram a sofrer alterações com a decisão proferida no processo n.º 689/14.3BECBR e que, a nosso ver, põem irremediavelmente em causa a pretensão indemnizatória que a mesma aqui pretende fazer valer, já que impedem a verificação do pressuposto da ilicitude.
Com efeito, no âmbito daquele processo (ação administrativa especial), intentado, em 06/10/2014, por A. (a candidata inicialmente selecionada) contra o Ministério da Educação, e no qual a ora A. figurou como contrainteressada, foi proferida sentença, em 12/12/2018, já transitada em julgado, que decidiu anular os atos aí impugnados, ou seja, o despacho de 16/05/2014, proferido pelo Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, que deu provimento ao recurso hierárquico interposto pela aqui A. contra o ato de homologação da lista final de candidatos do concurso de contratação de escola para recrutamento de Técnico Especializado de Serviço Social da Escola Secundária Dr. (...), e, bem assim, o ato do Diretor da Escola Secundária Dr. (...) que determinou a cessação do contrato que A. celebrou com aquele estabelecimento de ensino, com efeitos a partir de 21/05/2014, complementado pelo ato de 02/06/2014, que determinou que tal cessação ocorria apenas em 11/06/2014.
Tais atos foram anulados por padecerem do vício procedimental de falta de notificação dos contrainteressados, prevista no art.º 171.º do CPA (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11), bem como por não ter sido respeitado o procedimento exigido após a decisão do recurso hierárquico, isto é, porque, “tendo sido revogado o ato de homologação da lista final de ordenação dos candidatos, o concurso não se mostra devidamente concluído sem que o mesmo seja retomado e praticados os atos em falta de acordo com o decidido no recurso hierárquico, só assim se restabelecendo a legalidade que fora violada e só assim havendo fundamento bastante para a posterior celebração de contrato com a contrainteressada e concomitante cessação do contrato com a A.” (cfr. pontos
14 a 17 dos factos provados – sublinhado nosso).
Ou seja, de acordo com este julgado, a própria contratação da A. (desde outubro de 2013, como peticiona) sempre dependeria da retoma do procedimento concursal em crise, no sentido da prática dos atos necessários à sua conclusão, com escolha e seleção da A. Para ocupar o lugar concursado, sendo estes os atos devidos, e que estiveram em falta, na sequência da decisão de provimento do recurso hierárquico – e do probatório não consta que tais atos já tenham sido, entretanto, efetivamente praticados.
De outra banda, o certo é que, quer o ato que decidiu favoravelmente o recurso hierárquico interposto pela A., quer o ato que determinou a cessação do contrato de trabalho que A. celebrou com a Escola Secundária Dr. (...) – como ato consequente daquela decisão de provimento do recurso hierárquico – foram eliminados da ordem jurídica. O que significa, desde logo, que, para todos os efeitos, não existe, hoje, a decisão administrativa de reconhecimento das ilegalidades do procedimento de contratação de escola na qual a A. assentou, fundamentalmente, a verificação da ilicitude da atuação do R. no âmbito do seu pedido de responsabilidade civil, mantendo-se hoje também, e para todos os efeitos, válida a contratação de A. no lugar posto a concurso – porquanto o ato que determinou a cessação desse contrato desapareceu de igual modo da ordem jurídica.
Ademais, não se ignora que tais atos foram anulados com base na procedência de vícios formais/procedimentais, situação que, desde logo, permite a sua renovação – isto é, a prática de novos atos com o mesmo conteúdo –, mas sem reincidir nas ilegalidades então sancionadas. Como se deixou referido na sentença do processo n.º 689/14.3BECBR, “considerando que os atos impugnados devem ser anulados com base na procedência, precisamente, de vícios de forma e de procedimento (vícios externos), dessa anulação não decorrem, forçosamente, as consequências que a A. dela pretende extrair através da formulação dos pedidos condenatórios em apreciação (declaração de que o contrato que celebrou com a Escola Secundária Dr. (...) não cessou e se encontra em vigor, a sua reintegração e o pagamento de todas as prestações pecuniárias devidas no âmbito da execução do contrato, bem como o reconhecimento do tempo de serviço como se tivesse cumprido tal contrato na íntegra), pois que o R. pode (ou não) renovar os atos praticados, substituindo-os por outros (também no sentido do deferimento do recurso hierárquico e da consequente cessação do contrato de trabalho da A.) que não reincidam nos vícios e ilegalidades detetados na presente decisão. O princípio do respeito do caso julgado não impedirá, pois, a substituição dos atos anulados por outros de conteúdo idêntico, desde que a substituição se faça sem repetição dos vícios (formais) determinantes da anulação”.
No entanto, dos autos não consta, nem veio ao seu conhecimento, que tenham sido praticados, em execução da sentença em crise, novos atos de deferimento do recurso hierárquico interposto pela A. e de cessação do contrato de trabalho celebrado entre a escola e a candidata A. . Nem a A., aliás, veio requerer ou informar o que pudesse ter por conveniente no que respeita à sua pretensão indemnizatória em resultado do julgado proferido no processo n.º 689/14.3BECBR, do qual teve, naturalmente, imediato conhecimento por aí ter sido contrainteressada.
Assim sendo, impõe-se concluir que os factos nos quais a A. assenta a ilicitude responsabilizante da atuação do R. – a existência de uma decisão que deu provimento ao recurso hierárquico por si interposto do ato de homologação da lista final de candidatos do concurso de contratação de escola e que, reconhecendo as ilegalidades de que esse procedimento padecia, levou à imediata contratação da A., a qual, nessa medida, deveria ter ocorrido logo ab initio, aquando da conclusão do procedimento (em outubro de 2013), situação que está na origem dos danos aqui peticionados – não podem, todavia, surtir os efeitos pretendidos, considerando que a decisão do recurso hierárquico foi eliminada da ordem jurídica, porque judicialmente anulada (e, assim, também as consequências a extrair dessa decisão), o que impede, portanto, a verificação, com base nela (nada mais tendo sido alegado pela A. no seguimento da respetiva anulação), do requisito da ilicitude da atuação aqui em escrutínio. Por outro lado, como vimos, em face do determinado na sentença do processo n.º 689/14.3BECBR, a contratação da A. desde outubro de 2013 (que é, no fundo, o direito que a mesma entende ter sido violado com a atuação ilegal da Administração) estaria, em todo e qualquer caso, dependente da retoma do procedimento concursal, com a prática dos atos necessários à seleção da A., sem reincidência nas ilegalidades cuja existência foi reconhecida pela própria Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares, atos esses que, todavia, não se tem conhecimento que tenham sido praticados.
Ante todo o exposto, não sendo possível imputar ao R. qualquer atuação ilícita, este não é responsável pelos danos, patrimoniais e não patrimoniais, alegadamente causados à A., o que determina a improcedência do peticionado, ficando prejudicada a apreciação dos demais pressupostos da responsabilidade civil extracontratual e, bem assim, da questão da concorrência da culpa do lesado invocada pelo R. na contestação, nos termos e para os efeitos do art.º 4.º do RRCE.
Conclui-se, pois, que a presente ação não merece obter provimento, não podendo o R. ser condenado a pagar à A. a quantia indemnizatória peticionada, acrescida dos correspondentes juros de mora.”
Vejamos.
Refira-se desde já que se não vislumbram razões de censura relativamente à Sentença Recorrida.
Como se afirmou na referida Sentença, “(…) em face do determinado na sentença do processo n.º 689/14.3BECBR, a contratação da A. desde outubro de 2013 (que é, no fundo, o direito que a mesma entende ter sido violado com a atuação ilegal da Administração) estaria, em todo e qualquer caso, dependente da retoma do procedimento concursal, com a prática dos atos necessários à seleção da A., sem reincidência nas ilegalidades cuja existência foi reconhecida pela própria Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares, atos esses que, todavia, não se tem conhecimento que tenham sido praticados.”
Em bom rigor, fruto de uma sucessão de atos, estamos perante um pedido indemnizatório relativamente a um procedimento concursal inacabado, o que desde logo compromete a sua viabilidade.
Como igualmente afirmado em 1ª instância, o que sempre estaria aqui em causa seria verificar “se a A. tem direito a ser indemnizada, pelo R., quanto aos danos patrimoniais e não patrimoniais por si sofridos na sequência das ilegalidades verificadas no procedimento de contratação de escola para Técnico Especializado de Serviço Social, aberto pela Escola Secundária Dr. (...) para o ano letivo de 2013/2014, reconhecidas com a decisão do recurso hierárquico proferida, em maio de 2014, pelo Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, que deu provimento ao aludido recurso, e com a subsequente contratação da A., apenas nesta data, para o cargo de Técnica Especializada na Escola Secundária Dr. (...)”.
Singelamente, a Autora, aqui Recorrente assenta a sua pretensão na circunstância de ter sido concedido provimento ao seu recurso hierárquico, o qual determinou que deveria ter sido ela a ficar posicionada em primeiro lugar e a ter celebrado contrato de trabalho logo no mês de outubro de 2013, e não só em maio de 2014, como sucedeu.
Em qualquer caso, não poderá ser perdido de vista o decidido na Ação n° 689/14.3BERBR relativa ao controvertido procedimento concursal, que anulou o mesmo, o que sempre obrigaria a que o procedimento viesse a ser retomado.
Efetivamente, os atos concursais objeto de impugnação foram anulados naquele Processo no TAF de Coimbra, sempre obrigando à retoma do procedimento concursal, o que, não tendo sido feito, não permite sequer descortinar quem deveria ter sido definitivamente provido no lugar concursado.
Decorre do afirmado, que inclusivamente a ulterior contratação da aqui Recorrente não deveria ter ocorrido, pois que, não tendo o procedimento concursal sido retomado e concluído, está por saber qual seria a candidata provida no lugar concursado, o que como decidido em 1ª instância, determina a inexistência de qualquer direito indemnizatório por parte da aqui Recorrente, pelo inverificação dos requisitos legais de que depende a existência da responsabilidade extracontratual do Estado por facto ilícito, nos termos da Lei n° 67/2007 de 31 de dezembro.
Com efeito, nos termos do n° 1 do artigo 7° da Lei n° 67/2007 de 31 de dezembro, «O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício».
Em síntese e conclusão, e sem necessidade de acrescida argumentação, atendendo a que o procedimento concursal invocadamente ilícito, no qual a aqui Recorrente assenta a sua pretensão, não se encontra ainda terminado, e como tal consolidado na ordem jurídica, uma vez que foi anulado e não foi ainda renovado, não se materializou na esfera jurídica da Recorrente qualquer direito indemnizatório, tanto mais que não é possível afirmar que a vaga concursada seria necessariamente sua.
Assim, e por ora, tal como decidido em 1ª instância, não se mostram preenchidos os pressupostos legais fundamentais dos quais a lei faz depender a existência da responsabilidade civil do Estado, e a consequente obrigação de indemnizar.* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.* Custas pela Recorrente.* Porto, 18 de junho de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
