Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00323/20.2BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/05/2021

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ELEITO LOCAL. INCOMPATIBILLIDADE. GABINETE DE APOIO.

Sumário:	I – Só há incompatibilidade para o exercício de funções em Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal por banda de Presidente de Junta de Freguesia se este exercer o mandato em regime de permanência.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Ministério Público
Recorrido 1:	V.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Perda de Mandato (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

N/A

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

O Ministério Público interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, em acção administrativa urgente para perda de mandato intentada contra V. (Sítio (…)), julgada improcedente.

O recorrente conclui:

1ª - Na sequência das últimas eleições autárquicas ocorridas em 01/10/2017, para o quadriénio de 2017 a 2021, o R. tomou posse, em reunião de 19/10/2017, como Presidente da Junta de Freguesia de (...), no concelho de (...), eleito como cidadão que encabeçava a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia, pertencente ao Grupo Cidadãos Eleitos Independentes por (...) (cfr. doc. de fls. 9 e 10 do suporte físico do processo).
2ª - Como Presidente da Junta de Freguesia de (...) e em reunião de 20/10/2017, o R. tomou posse, por inerência, como membro da Assembleia Municipal de (...) (cfr. docs. de fls. 17 a 25 do suporte físico do processo).
3ª - O R. mantém atualmente, no exercício do seu mandato para 2017-2021, as suas funções enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...) e, por inerência, membro da Assembleia Municipal de (...) (acordo).
4ª - Por despacho da Presidente da Câmara Municipal de (...) de 02/09/2019, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 207, de 28/10/2019, sob o Aviso n.º 17285/2019, o R. foi designado para o cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), cargo que mantém atualmente (cfr. docs. de fls. 26 e 28 do suporte físico do processo).
5ª - No exercício do mandato do R. enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...), não foi atribuído o exercício das suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia (acordo e cfr. doc. de fls. 27 do suporte físico do processo).
6ª - O R. não aufere qualquer remuneração pelo exercício das funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), recebendo apenas uma compensação para encargos, durante 12 meses, em cada ano, a qual ascende ao valor mensal de € 275,58 (cfr. docs. de fls. 27 e 42 do suporte físico do processo).
7ª- Na petição inicial foi considerado que ocorre uma incompatibilidade das funções de membro autárquico Presidente da Junta de Freguesia de (...) com as funções de membro do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), uma vez que o R. desempenha o mandato de Presidente da Junta de Freguesia em regime de permanência, a tempo parcial ou a meio tempo, o que constitui uma atividade profissional pública para efeitos do art.º 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05.
8ª - Na sua contestação quer o Réu fazer crer que as funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...) não são por si desempenhadas em regime de permanência, mas em regime de não permanência, já que nem sequer aufere qualquer tipo de remuneração pelo exercício dessas funções, mas apenas uma compensação mensal para encargos, apelando, por isso, que a sua a atividade exercida como eleito local não pode ser considerada uma atividade profissional pública para os efeitos do art.º 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, porquanto só o seria se exercesse essas funções em regime de permanência, a tempo inteiro ou a tempo parcial, o que não é, nem nunca foi, o caso, não ocorrendo, pois, qualquer incompatibilidade.
9ª - Resulta, portanto, do n.º 1 do art.º 3.º do EEL (Estatuto dos Eleitos Locais) que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades, públicas ou privadas, para além das que exercem como autarcas.
O n.º 2 do mesmo preceito exceciona, porém, uma situação em que pode não ser permitida a referida acumulação, isto é, quando as funções a exercer correspondam a cargos ou atividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabeleçam regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as referidas funções autárquicas (sublinhado nosso).
10ª - É o nos diz o Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, que se manteve-se em vigor “quanto aos membros da Casa Civil e do Gabinete do Presidente da República, do gabinete do Presidente da Assembleia da República, dos gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, dos gabinetes dos Representantes da República, dos gabinetes dos membros dos governos regionais, e dos gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais”, por salvaguarda expressa do n.º 5 do art.º 22.º do referido Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01 (sublinhado nosso).
11ª - Ora, prevê o art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, que “o disposto no presente diploma é aplicável: a) aos titulares dos cargos que compõem o Gabinete do Presidente da República e a respetiva Casa Civil, o Gabinete do Presidente da Assembleia da República e os gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, o Gabinete do Primeiro-Ministro, os gabinetes de membros do Governo, os Gabinetes dos Ministros da República para as Regiões Autónomas, os gabinetes dos membros dos Governos Regionais, os gabinetes dos governadores e vice-governadores civis e os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais; b) aos titulares de cargos equiparados a qualquer dos referidos na alínea anterior”.
12ª - E o art.º 3.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, sob a epígrafe “Incompatibilidades e impedimentos”, estipula que “a titularidade dos cargos a que se refere o artigo anterior é incompatível: a) com o exercício de quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, salvo as que derivem do exercício do próprio cargo; (…)”. Acresce que “a violação do disposto no artigo 3.º ou no n.º 3 do artigo anterior determina a demissão do cargo em que o infrator esteja investido” (art.º 5.º, n.º 1) (sublinhado nosso).
13ª – Assim, os titulares dos cargos que compõem os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais não podem, por incompatibilidade, exercer quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, o que significa, no essencial, a consagração de uma regra de exclusividade para o exercício daqueles cargos.
14ª – Aqui chegados dúvidas não há que o R. é, por um lado, titular de um dos cargos que compõem os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais e, por outro lado, exerce funções enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...) e, por inerência, enquanto membro da Assembleia Municipal de (...), conforme vem mencionado na sentença.
15ª - A questão que se coloca é, pois, a de saber se o exercício de funções no cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...) é incompatível com o exercício das funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), pelo facto de estas últimas funções (de Presidente da Junta de Freguesia de (...)) corresponderem ao exercício de “quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas”, na aceção da alínea a) do n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, sendo, por isso, incompatíveis com a titularidade do cargo de Secretário.
16ª - Veja-se o Parecer da PGR nº120/2005 e Ac do STA de 03/06/2003, proc. 0843/03 “De acordo com o disposto na alínea a) do nº1 do artigo 3º do Decreto-Lei 196/93, de 27 de maio, há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o “exercício de quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não”.
17ª – Assim como a 3ª conclusão desse Parecer donde se retira que: “Constitui atividade profissional Públia, para efeitos de citada norma do Decreto-Lei 196/93, o exercício de funções como membro de junta de freguesia, desde que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial – pelo que, nesse caso, ocorre a aludida incompatibilidade, cuja consequência será a demissão do cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal, nos termos do artigo 5º do mesmo diploma…”
18ª - Registe-se ainda, conforme Nuno da Silva Salgado que “teríamos como vereadores ´em regime de permanência´ aqueles que, em qualquer momento poderiam ser chamados, ainda que teoricamente, ao exercício das funções que lhe são inerentes, enquanto em ´regime de não permanência´ seriam todos os restantes, ou seja, aqueles que, normalmente só contribuem para a formação de vontade funcional e normativa do órgão de que são membros no seio das reuniões desse órgão ou nos casos concretamente determinados pelo mesmo órgão.”
19ª - Note-se a este propósito que no caso em análise, o Réu, não seria chamado “ainda que teoricamente”, mas sim em concreto, a desempenhar as suas funções, sem as dividir ou reparti-las com outrem, conforme ficou provado na ação, não interessando que estivesse em regime de permanência a tempo inteiro ou a meio tempo, já que tal definição só terá a ver com a dimensão da freguesia em questão.
20ª - Continuando: “Por outro lado, seriam vereadores “a meio tempo” todos aqueles, em regime de permanência, que exerceriam as suas funções dentro de um período de tempo concretamente determinado e a “tempo inteiro” todos aqueles que as exerceriam sem limitação de tempo, devendo as funções de uns e outros ser exercidas no decurso do período de expediente público.”
21ª - E, conclui o autor: “deste modo é inquestionável que, quer os vereadores “a meio tempo” quer os “a tempo inteiro”, seriam vereadores “em regime de permanência”.
22ª – Perante estes mesmos conceitos, sustento o Tribunal Constitucional (ver nota 31) que hoje são “fundamentalmente quatro as situações em que se podem encontrar os eleitos locais: a) em regime de permanência e exclusividade; b) em regime de permanência com acumulação de outras funções não remuneradas; c) em regime de permanência com acumulação de outras funções remuneradas, d) em regime de meio tempo”. E, acrescente-se, podem ainda encontrar-se em “regime de não permanência nem de meio tempo” (ver nota 32)
23ª - Cabe, deste modo à Lei 169/99, de 18 de setembro – atual Lei das Autarquias Locais (LAL), diploma que estabelece o regime de funcionamento e as competências dos órgãos dos municípios e das freguesias, a definição dos órgãos e membros das diferentes autarquias locais. (cfr. arts. 23º a 28º, já mencionados).
24ª – Pelo nº2 do artigo 24º vemos que os vogais serão dois, quatro ou seis, consoante o número de eleitores. E o artigo 26º determina que “os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou de meio tempo”.
25ª - O artigo 27º diz-nos em que condições os presidentes de juntas podem exercer o mandato, em regime de tempo inteiro ou em regime de meio tempo, conforme a dimensão da freguesia (ver nota 36).
26ª – E o artigo 28º estabelece a possibilidade de o presidente da junta atribuir o exercício das suas funções a outro membro da junta, ou reparti-las com outro ou entre outros membros da junta, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo (ver nota 37).
27ª – Aqui chegados, só se poderá concluir que o Réu/recorrido vem exercendo o mandato de Presidente da Junta de Alvares em regime de meio tempo, atento o disposto nos art.s 23º a 27º, nº1 e 2 do DL nº196/93, de 27 de maio, (LAL) e o número de eleitores da freguesia, que é de 606.
28ª – E também deve ser realçado o facto que no mandato do Réu não foi atribuído o exercício de suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia de (...), o que também significa que o mesmo se encontre em regime de permanência em meio tempo, e que tal nunca poderá ser qualificado como regime de não permanência, porque a lei o assim define e determina. (veja-se doc.4)
29ª – Exerceria o mandato em regime de não permanência apenas no caso, conforme dispõe o art.28º, nº1 e 2 da lei nº169/99, de 18 de setembro do Réu/Recorrido ter atribuído a um dos restantes membros da Junta o exercício das suas funções, ou tê-las repartido por um ou outros membros, seja em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, - embora no caso o seja a meio tempo tendo em atenção a dimensão da freguesia.
30ª – E a circunstância do Réu, visado não receber uma remuneração mensal não é relevante para determinar que o seu regime seja de não permanência, como já foi mencionado acima, e parece ser o entendimento exarado na sentença agora em crise.
31ª – Assim sendo, há que concluir que constitui atividade profissional pública para efeitos do art.3º, nº1 do citado diploma legal, o exercício de funções como membro da Junta de freguesia, desde que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial, independentemente de ser ou não remunerado, conforme dita a lei acima mencionada.
32ª – Dito de outra forma, o que determina o exercício do mandato em regime de permanência a tempo inteiro ou a tempo parcial é a dimensão da freguesia, e não o facto de ser remunerado ou receber uma pensão ou outra qualquer contrapartida, seja, compensação mensal para encargos.
33ª – Assim cremos que a interpretação vertida na sentença recorrida terá de ser afastada porque não está de acordo com o legalmente estabelecido, mas sim quanto a nós, ao arrepio da lei quando nela se entende o que diferencia tal regime de permanência ou não, passa pela remuneração ou não do visado, no caso do ora Réu/Recorrido, porque se ganha, e passo a citar “…..apenas uma compensação para encargos, como contrapartida do exercício de funções enquanto presidente de junta – tal aponta no sentido de que estas funções são desempenhadas em regime de não permanência, porque revelador de um desempenho do cargo irregular e descontínuo, sem a estabilidade inerente ao regime de permanência”.
34ª – Salvo o devido respeito por opinião contrária, a sentença recorrida faz uma interpretação singular sobre o teor da al. c) do nº1 do art.3º do Decreto-Lei 196/93, de 27 de maio, quando o legislador é claro o suficiente quando diz expressamente que há incompatibilidade entre o cargo de membro de gabinete de apoio de presidente ou vereador de câmara municipal e o “exercício de quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não”.
35ª – Ainda mais quando juntamos o outro argumento registado pela Mmª Juiz quando considera que não é suficiente que o Réu não tenha “…. atribuído o exercício dessas suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia de (...) (à luz do art.º 28.º, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18/09), situação que o excluiria do regime de não permanência, o qual só se verificaria se o R. tivesse atribuído a um dos restantes membros do executivo da freguesia o exercício das suas funções”, para se concluir que o mesmo desempenha o cargo de presidente em regime de permanência.
36ª – Então, diremos nós que perante tal circunstância, contrariamente ao concluído na sentença recorrida, faz todo sentido retirar que o Réu exerce o seu mandato, com regularidade e habitualidade, já que nem atribui ou reparte por outros membros o exercício das suas funções, exercendo só ele as funções que lhe foram distribuídas, daí o sentido da lei para aferir do modo como é exercido tal cargo, no caso em regime de permanência.
37ª – Assim, há que concluir que de acordo com os arts. 3º, nº1 c), e 23º a 28ª do diploma mencionado ficou provado que o Réu exerce as suas funções autárquicas em regime de permanência a meio tempo dada a dimensão da freguesia, recebendo em contrapartida uma compensação, sendo irrelevante para a fixação de tal regime o recebimento ou não de uma remuneração mensal, o que torna tais circunstâncias suficientes para assim se decidir, e ainda concluir que o mesmo, por isso mesmo, exerce o seu mandado com regularidade e habitualidade.
38ª – Assim sendo, pese embora a interpretação singular seguida pela Mmª Juiz “a quo” sobre a legislação em análise onde considera o contrário, terá que se concluir que constitui atividade profissional pública para efeitos do art.3º, nº1 do citado diploma legal, o exercício de funções como membro da Junta de freguesia, desde que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial, o que se verifica no caso, cuja apreciação se pretende ser revista.
39ª – Em consequência ocorre uma incompatibilidade entre as funções de membro Autárquico Presidente da Junta de Freguesia de (...), ora demandado, e cumulativamente membro do gabinete de apoio à Presidência da Câmara, no caso à Câmara de (...), que determina a demissão do cargo no Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara, ao abrigo dos arts.3º e 5º do DL nº196/93, de 03.05 – via art.22º, nº5 do DL nº11/2012, devendo ser revogada a sentença recorrida por contrária à Lei Autárquica e substituída por outra que satisfaça o pedido na petição inicial, ou seja que determine a Demissão do Réu, ora recorrido do cargo no Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara, ao abrigo dos arts. 3º e 5º do DL nº 196/93, de 03.05 – via art.22º, nº5 do DL nº11/2012.

Contra-alegou o recorrido, concluindo:

1. A Sentença recorrida, no ponto de vista, do Recorrido não merece o mais pequeno reparo, encontrando-se devidamente fundamentada tanto ao nível dos factos dados como provados, como ao nível do direito aplicado à realidade factual que ambas as partes aceitaram, razão pela qual se pugna pela sua confirmação e consequente improvimento do Recurso.
2. Nas págs. 10, 11, 12 e 13 da douta sentença recorrida é demonstrado, de uma forma preliminar em síntese, o seguinte:
O exercício dos mandatos de Presidente e Secretário da Junta de Freguesia pode ter lugar verificadas certas condições, em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, caso em que lhe corresponderá uma remuneração com periocidade mensal.
Sempre que essas funções sejam (ou devem ser) exercidas em regime de não permanência apenas lhes caberá atribuição de um abono sob a forma de, compensação mensal para encargos e com a natureza de ajudas de custo.
3. No Estatuto dos Eleitos Locais não se vislumbra qualquer exigência de exclusividade, em relação aos autarcas que exerçam as respetivas funções em regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo.
4. É óbvio, que aos Presidentes de Junta, eleitos locais, que exercem as suas funções em regime de não permanência e sem remuneração pelo exercício dessas funções, e são a maioria nas autarquias locais de todo o país, jamais se poderia exigir exclusividade de funções, constituindo essa exigência, uma verdadeira aberração e violação grosseira de princípios constitucionais elementares e dos Estatutos dos Eleitos Locais.
5. Esta questão da não exclusividade dos Presidentes de Juntas, em regime de não permanência e sem uma remuneração mensal pelas funções exercidas, parece-nos unanimemente aceite pela doutrina e jurisprudência.
6. “O Exercício de funções, como membro da Junta de Freguesia, in casu, como Presidente da Junta de Freguesia enquadra-se no conceito de “atividade profissional pública, na aceção, da alínea a) de 27/05, sendo, por isso, incompatível com a titularidade do cargo de Secretário de Gabinete de apoio ao Presidente ou Vereador da Câmara Municipal – se e na medida em que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial”.
7. Como está reconhecido e aceite pelas partes, o recorrido exerceu seu mandato de Presidente da Junta de Freguesia em regime de não permanência, isto é, sem regularidade, sem permanência e sem vencimento, como contrapartida de trabalho regular, habitual e periódico, como acontece com a generalidade dos presidentes de pequenas autarquias, do interior, com áreas de jurisdição e população cada vez mais reduzidas.
8. É evidente, que o mandato, nestas condições é exercido, fora do horário normal do trabalho das funções profissionais públicas ou privadas, que exercem, desempenhando tais cargos “pro bono”, muitas vezes à noite, aos sábados e domingos sem remuneração, recebendo um pequeno subsídio a título de ajudas de custo.
9. De acordo com o artigo 28º do LAL das Autarquias Locais a possibilidade de repartição, por parte do Presidente da Junta de Freguesia das suas funções com outro ou outros membros da Junta, só se coloca nas situações de regime de tempo inteiro ou de meio tempo, não se aplicando no caso concreto, ao Presidente da Junta, como resulta da matéria assente nos pontos 5 e 6 dos factos dados como provados:
5. No exercício do mandato do R. enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...), não foi atribuído o exercício das suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia (acordo e cfr. doc. de fls.27 do suporte físico do processo).
6. O R. não aufere qualquer remuneração pelo exercício das funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), recebendo apenas uma compensação para encargos, durante 12 meses, em cada ano, a qual ascende ao valor mensal de € 275,58 (cfc. Dos.c de fls. 27 e 42 do suporte físico do processo).
10. É certo, que as alargadas competências atribuídas à Junta de Freguesia são exercidas colegialmente por todos os membros, que compõem a Junta de Freguesia, no caso concreto 3 membros, incluindo, o Presidente numa freguesia rural e com pouca população (cerca de 1.000 pessoas) sendo irrelevante a distribuição das competências do Presidente, porquanto elas derivam das competências gerais atribuídas ao órgão deliberativo composto por três membros.
11. Sendo assim, como se defende na douta sentença (pág. 23) não há a mínima razão para a demissão do recorrido enquanto Presidente da Junta de Freguesia, por não se verificar a situação de incompatibilidade dessas funções com a titularidade do cargo Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...).

Com dispensa legal de vistos, vêm os autos a conferência.

Cumpre decidir, com regular instância, e já depois de definitivamente julgada, por antecedente aresto deste TCAN, questão de inadequação do meio processual relativamente ao pedido principal.

Os factos, fixados como provados pelo tribunal “a quo” :

1) Na sequência das últimas eleições autárquicas ocorridas em 01/10/2017, para o quadriénio de 2017 a 2021, o R. tomou posse, em reunião de 19/10/2017, como Presidente da Junta de Freguesia de (...), no concelho de (...), eleito como cidadão que encabeçava a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia, pertencente ao Grupo Cidadãos Eleitos Independentes por (...) (cfr. doc. de fls. 9 e 10 do suporte físico do processo).
2) Como Presidente da Junta de Freguesia de (...) e em reunião de 20/10/2017, o R. tomou posse, por inerência, como membro da Assembleia Municipal de (...) (cfr. docs. de fls. 17 a 25 do suporte físico do processo).
3) O R. mantém atualmente, no exercício do seu mandato para 2017-2021, as suas funções enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...) e, por inerência, membro da Assembleia Municipal de (...) (acordo).
4) Por despacho da Presidente da Câmara Municipal de (...) de 02/09/2019, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 207, de 28/10/2019, sob o Aviso n.º 17285/2019, o R. foi designado para o cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), cargo que mantém atualmente (cfr. docs. de fls. 26 e 28 do suporte físico do processo).
5) No exercício do mandato do R. enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...), não foi atribuído o exercício das suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia (acordo e cfr. doc. de fls. 27 do suporte físico do processo).
6) O R. não aufere qualquer remuneração pelo exercício das funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), recebendo apenas uma compensação para encargos, durante 12 meses, em cada ano, a qual ascende ao valor mensal de € 275,58 (cfr. docs. de fls. 27 e 42 do suporte físico do processo).
7) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 13/07/2020 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).

O direito:

O autor cumulou na acção dois pedidos: a demissão do R. do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), e, subsidiariamente, a perda de mandato do R..

O tribunal “a quo” julgou a acção improcedente, absolvendo o réu dos pedidos.

O recurso deixa fora de censura o julgamento feito quanto ao pedido subsidiário.

O tribunal “a quo” julgou improcedente a primeira pretensão, sob seguinte análise:
«(…)
Através da presente ação, o Ministério Público, ora A., pretende, em primeira linha, que o R. seja demitido do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), por incompatibilidade com o exercício das suas funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), com fundamento no art.º 22.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01, e nos art.^os 3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05.

Entende, em suma, que ocorre uma incompatibilidade das funções de membro autárquico Presidente da Junta de Freguesia de (...) com as funções de membro do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), considerando que o R. desempenha o mandato de Presidente da Junta de Freguesia em regime de permanência, a tempo parcial ou a meio tempo, o que constitui uma atividade profissional pública para efeitos do art.º 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05.

Contrapõe o R. que as funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...) não são por si desempenhadas em regime de permanência, mas em regime de não permanência, já que nem sequer aufere qualquer tipo de remuneração pelo exercício dessas funções, mas apenas uma compensação mensal para encargos. Defende, por isso, que a atividade exercida como eleito local não pode ser considerada uma atividade profissional pública para os efeitos do art.º 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, porquanto só o seria se exercesse essas funções em regime de permanência, a tempo inteiro ou a tempo parcial, o que não é, nem nunca foi, o caso, não ocorrendo, pois, qualquer incompatibilidade.

Vejamos.
Em matéria de exclusividade e incompatibilidades de funções dos eleitos locais, dispõe o art.º 3.º da Lei n.º 29/87, de 30/06 – diploma que aprovou o Estatuto dos Eleitos Locais (EEL) –, igualmente aplicável aos eleitos para órgãos das juntas de freguesia, por remissão operada pelo art.º 11.º da Lei n.º 11/96, de 18/04, que “os presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas atividades não autárquicas” (n.º 1), o que não revoga “os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou atividades profissionais” (n.º 2).

Resulta, portanto, do n.º 1 do art.º 3.º do EEL que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades, públicas ou privadas, para além das que exercem como autarcas. O n.º 2 do mesmo preceito exceciona, porém, uma situação em que pode não ser permitida a referida acumulação, isto é, quando as funções a exercer correspondam a cargos ou atividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabeleçam regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as referidas funções autárquicas.

Uma dessas leis é a que fixa o regime de incompatibilidades do pessoal de livre designação por titulares de cargos políticos, isto é, o Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, o qual, pese embora ter sido revogado pelo Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01 (diploma que, por sua vez, estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo), manteve-se em vigor “quanto aos membros da Casa Civil e do Gabinete do Presidente da República, do gabinete do Presidente da Assembleia da República, dos gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, dos gabinetes dos Representantes da República, dos gabinetes dos membros dos governos regionais, e dos gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais”, por salvaguarda expressa do n.º 5 do art.º 22.º do referido Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01 (sublinhado nosso).

Ora, prevê o art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, que “o disposto no presente diploma é aplicável: a) aos titulares dos cargos que compõem o Gabinete do Presidente da República e a respetiva Casa Civil, o Gabinete do Presidente da Assembleia da República e os gabinetes de apoio aos grupos parlamentares, o Gabinete do Primeiro-Ministro, os gabinetes de membros do Governo, os Gabinetes dos Ministros da República para as Regiões Autónomas, os gabinetes dos membros dos Governos Regionais, os gabinetes dos governadores e vice-governadores civis e os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais; b) aos titulares de cargos equiparados a qualquer dos referidos na alínea anterior”. E o art.º 3.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, sob a epígrafe “Incompatibilidades e impedimentos”, estipula que “a titularidade dos cargos a que se refere o artigo anterior é incompatível: a) com o exercício de quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, salvo as que derivem do exercício do próprio cargo; (…)”. Acresce que “a violação do disposto no artigo 3.º ou no n.º 3 do artigo anterior determina a demissão do cargo em que o infrator esteja investido” (art.º 5.º, n.º 1) (sublinhado nosso).

Do exposto decorre, assim, que os titulares dos cargos que compõem os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais não podem, por incompatibilidade, exercer quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas, remuneradas ou não, o que significa, no essencial, a consagração de uma regra de exclusividade para o exercício daqueles cargos.

No caso dos autos, extrai-se da factualidade provada – e nem sequer é controvertido entre as partes – que o R. se encontra atualmente investido no exercício de funções, no mandato para 2017-2021, de Presidente da Junta de Freguesia de (...), sendo, por inerência, membro da Assembleia Municipal de (...). E, por despacho da Presidente da Câmara Municipal de (...) de 02/09/2019, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 207, de 28/10/2019, sob o Aviso n.º 17285/2019, o R. foi designado para o cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), cargo que mantém atualmente (cfr. pontos 1 a 4 dos factos provados).

Ou seja, não há dúvidas de que o R. é, por um lado, titular de um dos cargos que compõem os gabinetes de apoio aos presidentes e vereadores a tempo inteiro das câmaras municipais e, por outro lado, exerce funções enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...) e, por inerência, enquanto membro da Assembleia Municipal de (...).

A questão que se coloca é, pois, a de saber se o exercício de funções no cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...) é incompatível com o exercício das funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), pelo facto de estas últimas funções (de Presidente da Junta de Freguesia de (...)) corresponderem ao exercício de “quaisquer outras atividades profissionais, públicas ou privadas”, na aceção da alínea a) do n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, sendo, por isso, incompatíveis com a titularidade do cargo de Secretário.

A questão não é, a nosso ver, de resposta imediata, antes solicitando um esforço interpretativo daquilo que se deva considerar “atividades profissionais, públicas ou privadas”, tarefa essa já levada a cabo, pelo menos em parte, no Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 120/2005, publicado em Diário da República n.º 151, 2.ª série, de 07/08/2006 (também citado pelo A. na petição inicial).

(…)
Do entendimento vertido neste Parecer (ao qual, aliás, aderimos na íntegra, não se vislumbrando razões interpretativas para do mesmo divergir) resulta, portanto, que o exercício de funções como membro de junta de freguesia – in casu, como Presidente de Junta de Freguesia – se enquadra no conceito de “atividade profissional pública”, na aceção da alínea a) do n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05 – sendo, por isso, incompatível com a titularidade do cargo de secretário de gabinete de apoio ao presidente ou vereador de uma câmara municipal – se e na medida em que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial.

Importa, assim, averiguar se, no caso concreto, o R. exerce o seu mandato em regime de permanência (tese do A.) ou em regime de não permanência (tese do R.).

Apelando novamente ao entendimento constante do Parecer n.º 120/2005, vimos que o mandato é executado em regime de permanência (seja a tempo inteiro, seja a tempo parcial) quando aí existe regularidade e habitualidade, correspondendo-lhe a perceção de uma remuneração (no sentido estrito da palavra, isto é, enquanto prestação a que alguém tem direito em contrapartida do seu trabalho, com caráter regular e periódico).

Pelo contrário, o mandato é executado em regime de não permanência quando o desempenho do cargo se apresenta como irregular e descontínuo, sendo a participação dos membros da autarquia nas tarefas autárquicas pouco mais que ocasional, o que explica e justifica que não lhes seja atribuída uma verdadeira remuneração (mas antes uma compensação para encargos ou senhas de presença).

Ora, presentes estes considerandos, temos que da factualidade provada nos autos não resultam elementos suficientes que permitam concluir, com o rigor para tanto exigido, que o R. exerce efetivamente as suas funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...) em regime de permanência.

Com efeito, a este propósito apenas se sabe que:
- no exercício do seu mandato enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...), o R. não atribuiu o exercício das suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia;
- o R. não aufere qualquer remuneração pelo exercício de funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), recebendo apenas uma compensação para encargos, durante 12 meses, em cada ano, a qual ascende ao valor mensal de € 275,58 (cfr. pontos 5 e 6 dos factos provados).

Julgamos que este segundo aspeto – o não pagamento ao R. de uma remuneração propriu sensu, mas apenas de uma compensação para encargos, como contrapartida do exercício de funções enquanto presidente de junta – aponta no sentido de que estas funções são desempenhadas em regime de não permanência, porque revelador de um desempenho do cargo irregular e descontínuo, sem a estabilidade inerente ao regime de permanência.

Por outro lado, o A. sustenta o exercício de funções autárquicas, pelo R., em regime de permanência (a meio tempo ou tempo parcial) apenas na circunstância de não ter sido atribuído o exercício dessas suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia de (...) (à luz do art.º 28.º, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18/09), situação que o excluiria do regime de não permanência, o qual só se verificaria se o R. tivesse atribuído a um dos restantes membros do executivo da freguesia o exercício das suas funções.

Julgamos, porém, salvo o devido respeito, que o facto de o R. não ter atribuído o exercício das suas funções aos restantes membros da Junta de Freguesia de (...) não permite concluir, por si só, em face do que acima ficou exposto, que o R. desempenha o cargo de presidente em regime de permanência. Seria necessário alegar e demonstrar, antes de mais, que tal mandato é exercido com regularidade e habitualidade, mediante a perceção de uma verdadeira remuneração pelas funções desempenhadas como Presidente da Junta.

Tais são, como vimos, as características essenciais que permitem integrar o exercício do cargo autárquico no regime de permanência (a tempo inteiro ou a meio tempo).

Por conseguinte, incumbindo ao A., de acordo com as regras da repartição do ónus da prova, demonstrar que o R. exerce o seu mandato, enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...), em regime de permanência – na medida em que é o A. que invoca a existência de uma situação de incompatibilidade, é a si que compete alegar e demonstrar os pressupostos e requisitos de que depende a verificação dessa incompatibilidade, enquanto seus factos constitutivos (art.º 342.º do Código Civil) –, a falta de prova ou apenas as dúvidas relativas ao exercício, pelo R., das suas funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...) em regime de permanência terão de ser resolvidas em desfavor do A., isto é, no sentido de não se poder dar como verificada a arguida situação de incompatibilidade.

Assim sendo, porque o exercício de funções como membro de junta de freguesia apenas é suscetível de se enquadrar no conceito de “atividade profissional pública”, na aceção da alínea a) do n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05, se e na medida em que tal cargo seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial, e não tendo resultado provado que o R. desempenha o seu cargo de Presidente da Junta de Freguesia de (...) em regime de permanência, impõe-se concluir que não se verifica a situação de incompatibilidade dessas funções com a titularidade do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...).

Termos em que improcede o pedido dirigido à demissão do R. do cargo de Secretário do Gabinete de Apoio à Presidência da Câmara Municipal de (...), por incompatibilidade com o exercício das suas funções de Presidente da Junta de Freguesia de (...), atentas as disposições conjugadas do art.º 22.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20/01, e dos art.^os3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05 [alínea a) do petitório final].

(…)
O recorrente em nada censura a decisão recorrida pelo enquadramento que fez da questão a resolver, sob égide da doutrina plasmada Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 120/2005, de 08-06-2006 (Diário da República n.º 151, 2.ª série, de 07/08/2006).

Mormente, quando, por mesmo entendimento, o tribunal “a quo” definiu o que, então, seria decisivo no pleito: «(…) resulta, portanto, que o exercício de funções como membro de junta de freguesia – in casu, como Presidente de Junta de Freguesia – se enquadra no conceito de “atividade profissional pública”, na aceção da alínea a) do n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 196/93, de 27/05 – sendo, por isso, incompatível com a titularidade do cargo de secretário de gabinete de apoio ao presidente ou vereador de uma câmara municipal – se e na medida em que o respetivo mandato seja desempenhado em regime de permanência, quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial.».

Mas enquanto o tribunal “a quo” ajuizou não estar demonstrado – em ónus da prova do autor - que o R. exerce o seu mandato, enquanto Presidente da Junta de Freguesia de (...), em regime de permanência, assim falecendo a acção, o recorrente entende ser possível afirmação de se estar perante mandato exercido em permanência.

Sem razão.
O cerne da sua argumentação volteia o disposto na Lei n.º 199/99, de 18/09 (Estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias), essencialmente perante o disposto nos:
Artigo 26.º
Regime de funções
Os membros das juntas de freguesia podem exercer o mandato em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, nos termos do artigo seguinte.

Artigo 27.º
Funções a tempo inteiro e a meio tempo
1 - Nas freguesias com o mínimo de 5000 e o máximo de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e de 50 km2 de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo.
2 - Nas freguesias com mais de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e de 100 km2 de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro.
3 - Desde que suportado pelo orçamento da freguesia, e sem que o encargo anual com a respetiva remuneração ultrapasse 12 /prct. do valor total geral da receita constante na conta de gerência do ano anterior, nem do valor inscrito no orçamento em vigor:
a) Pode exercer o mandato em regime de meio tempo o presidente de junta nas freguesias com até 1500 eleitores;
b) Pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro o presidente de junta nas freguesias com mais de 1500 eleitores e o máximo de 10 000.
c) Pode ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro mais um vogal do órgão executivo das freguesias com mais de 10 000 eleitores e o máximo de 20 000 ou das freguesias com mais de 7000 eleitores e de 100 km2 de área;
d) Podem ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro mais dois vogais do órgão executivo das freguesias com mais de 20 000 eleitores.
4 - Os tempos inteiros referidos nos números anteriores podem ser divididos em meios tempos, nos termos gerais.
5 - A possibilidade de exercício de funções a tempo inteiro habilita igualmente o exercício de funções apenas a meio tempo, nomeadamente nos casos em que tal seja necessário para assegurar o cumprimento dos limites com encargos anuais previstos no n.º 3.
6 - A possibilidade de exercício de funções a meio tempo nos termos do n.º 1, cujo pagamento de remunerações e encargos é assegurada pelo Orçamento do Estado, habilita igualmente o exercício de funções em regime de tempo inteiro desde que cumpridos os requisitos da alínea b) do n.º 3, caso em que a remuneração e encargos remanescentes são assegurados pelo orçamento próprio da freguesia.
7 - O número de eleitores relevante para efeitos dos números anteriores é o constante do recenseamento vigente na data das eleições gerais, imediatamente anteriores, para a assembleia de freguesia.

Artigo 28.º
Repartição do regime de funções
1 - O presidente pode atribuir a um dos restantes membros da junta o exercício das suas funções em regime de tempo inteiro ou de meio tempo.
2 - Quando ao presidente caiba exercer o mandato em regime de tempo inteiro pode:
a) Optar por exercer as suas funções em regime de meio tempo, atribuindo a qualquer dos restantes membros o outro meio tempo;
b) Dividir o tempo inteiro em dois meios tempos, repartindo-os por dois dos restantes membros da junta;
c) Atribuir o tempo inteiro a qualquer dos restantes membros.

Na lógica do recorrente, não tendo sido distribuídas funções, e, na consideração do número de eleitores da freguesia (606), aponta o disposto no referido art.º 27º que o mandato tenha de necessariamente ser considerado como exercido a meio tempo.

Na sua lógica, excluído estaria qualquer exercício em regime de não permanência, pois no particular caso (tendo em conta o número de eleitores), necessariamente teria de ser exercido a meio tempo, sendo que não acontece (nem poderia acontecer), que desse meio tempo pudesse ser despojado segundo o regime de repartição de funções previsto na lei.

Mas o recorrente faz uma errada leitura do disposto no referido art.º 27º, confundindo a faculdade dada na lei de como o eleito local “pode exercer o mandato”, com comando impositivo de como ele deva ser exercido.

Não é assim.
Logo a montante e à partida, o/um mandato pode ser exercido em regime de não permanência; a lei prevê que os casos em pode ser exercido em permanência, a tempo inteiro ou meio tempo; mas não o impõe; por outro lado, o exercício de um mandato em regime de não permanência também não tem de ser resultado do previsto no regime de repartição de funções, como o recorrente parece pressupor e querer apontar; e neste sentido o citado Parecer; se, efectivamente, um exercício de mandato em regime de não permanência pode até acabar por vir a resultar de uma repartição de funções (quando é hipótese de ser atribuído tempo inteiro a qualquer dos restantes membros), naturalmente se exigindo que para isso brote em origem de um mandato exercido em permanência, isso, não significa, nem vincula, que necessariamente um qualquer mandato tenha de ser exercido em regime de permanência (seja a tempo inteiro, seja a meio tempo), que só possa ser arredado por regime de repartição de funções.

O mandato em regime de permanência só por opção do eleito acontece.

Se não se revela essa opção, resta o que sempre é o pano de fundo do cenário, o exercício do mandato em regime de não permanência.

E nada contraria que seja esse aqui o caso, pois é até em consonância que o recorrido apenas recebe a compensação para encargos.

O autor/recorrente teria o ónus de demonstrar a incompatibilidade, e não o faz.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Porto, 5 de Março de 2021.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho