| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Ministério da Administração Interna, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por MOC, tendente a impugnar o despacho da Ministra da Administração Interna, de 16.08.2016, que lhe aplicou pena de demissão, convertida em pena de perda de pensão pelo período de 4 anos, inconformado com a Sentença proferida em 4 de janeiro de 2018, através da qual foi julgada procedente a ação, anulando-se a decisão objeto de impugnação, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
Formula o aqui Recorrente/MAI nas suas alegações de recurso, apresentadas em 30 de janeiro de 2018, as seguintes conclusões:
“I) Há um princípio vigente no ordenamento jurídico português - fixado no Código Penal (cfr. artigo 121°, nº 3), no próprio Estatuto Disciplinar de 2008 (cfr. artigo 6°, nºs. 1 e 6) e, depois, na Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas, de 2014 (cfr. artigo 178°, nºs. 1 e 5) e no atual Regulamento de Disciplina da GNR, alterado pela Lei n° 66/2014 (cfr. artigo 46°, nºs. 1 e 7) - acerca da prescrição dos procedimentos: a prescrição do procedimento disciplinar terá sempre lugar quando, desde o seu início, e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal' da prescrição acrescido de metade.
II) O artigo 55° do RD/PSP, datado de 1990, apresenta efetivamente uma lacuna em matéria de prescritibilidade do procedimento administrativo;
III) O artigo 66° do RD/PSP indica como "direito subsidiário" o "estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração centra!', que correspondeu, a partir de 1 de janeiro de 2009, ao Estatuto Disciplinar de 2008 e, a partir de 2014, à Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas;
IV) O estatuto disciplinar subsidiário tem uma norma sobre prescritibilidade do procedimento: a norma do artigo 6°, n° 6, do Estatuto Disciplinar de 2008 e a norma do artigo 178°, n° 5 da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas. Porém,
V) A integração da lacuna do artigo 55° do RD/PSP não se cumpre mediante uma operação de copiar/colar a norma do artigo 6°, n° 6 (c 178°, n° 5) do estatuto disciplinar subsidiário;
VI) A norma do artigo 6°, n° 6 (e 178°, n° 5) do estatuto disciplinar subsidiário está corretíssima quando inserida no seu próprio contexto: estabelece com a norma do artigo 6°, n° 1 (e 178°, n° 1) o princípio vigente no ordenamento jurídico português, que é referido na Conclusão I);
VII) Mas a mesma norma já não estabelece o referido princípio quando conjugada com a norma do artigo 55°, n° 1, do RD/PSP;
VIII) Significa que não é essa norma aquela que, nos termos do artigo 10° do Código Civil, se mostra adequada a integrar a lacuna detetada no artigo 55° do RD/PSP. E qual é ela, então?
IX) É a norma que estabeleça com a norma do artigo 55°, n° 1, do RD/PSP o princípio atrás enunciado. Concretizando,
X) É uma norma idêntica à que é prevista no artigo 46°, n° 7, do RD/GNR, alterado pela Lei n° 66/2014.
XI) Significa que o prazo de prescrição do procedimento disciplinar na PSP é de quatro anos e meio.
XII) A douta sentença erra igualmente na sua decisão sobre a "caducidade do direito de aplicar a pena', e exatamente pela mesma ordem de razões. De facto,
XIII) O RD/PSP vigente não fixa prazos perentórios para a tomada das diversas decisões procedimentais, mas somente prazos indicativos. Só um limite tem de ser observado pela PSP: o procedimento disciplinar não pode ultrapassar o prazo de prescrição do procedimento disciplinar,
XIV) O Ministério também considera que a douta sentença errou quando assinalou a ilegalidade do ato impugnado, decorrente da "inconstitucionalidade do artigo 26° do RD da PSP”,
Com efeito,
XV) O Tribunal Constitucional não declarou a inconstitucionalidade dessa norma "com força obrigatória geral'. Ora, sendo a Administração Pública um poder derivado, não lhe compete fazer juízos sobre a constitucionalidade das normas que vigoram na ordem jurídica; antes lhe compete aplicar as leis vigentes na ordem jurídica;
XVI) E a verdade é que o legislador não teve ainda a possibilidade de introduzir no artigo 26° do RD/PSP, aprovado em 1990, a alteração que introduziu, por exemplo, no artigo 34° do RD/GNR, alterado pela Lei n° 66/2014. Assim,
XVI) Ao Ministério não restava outro caminho senão dar aplicação no caso à norma vigente do RD/PSP.
Termos em que, com o douto suprimento dos Venerandos Desembargadores, deve o Tribunal julgar procedente o presente recurso e anular, em consequência, a douta sentença.”* O aqui Recorrido/ MOC veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 2 de fevereiro de 2018, aí concluindo:
“1 - Sendo o regime disciplinar aplicável ao arguido o constante na Lei 7/90, de 20 de fevereiro (RD/PSP), e de acordo com o disposto nos n.ºs. 1 e 2 do art.º 55.º, que não prevê qualquer prazo de instrução, é aplicável a Lei 58/2008 (ED/2008) de 09 de setembro, por remissão do art.º 66.º do RD/PSP.
2 - O n.º 6 do art.º 6.º do ED/2008 (anexo) prevê um prazo de 18 meses contados da data em que foi instaurado, para a conclusão do procedimento disciplinar, findo o qual, não tendo o trabalhador arguido sido notificado da decisão final, o procedimento disciplinar prescrevia
3 - Apesar da publicação da Lei 35/2014, de 20 junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) e que revogou a Lei 58/2008, de 9 de setembro, o ED/2008 continua a aplicar-se ao caso dos autos, pois que o artº 43º, nº 2 (preambular) da Lei 35/2014, consagra, expressamente, que enquanto não entrar em vigor a legislação referente ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, este rege-se pela lei aplicável antes da entrada em vigor da LTFP, isto é, a Lei 58/2008, de 09 de setembro - Cfr. Ac. TCAS de 26.03.2015, proferido no âmbito do processo n.º 11937/15 e TCAS de 16.03.2017, procº 999/16.5BESNT.
4 - Dado que o RD/PSP não prevê qualquer prazo para a entidade competente proferir a decisão (art.º 88.º) após a receção do processo, aplica-se, por remissão do art.º 66.º, a Lei 58/2008, de 09 de Setembro, conforme supra explicitado, que no n.º 4 do artº 55º estabelece o prazo 30 dias a contar do termo do prazo que ordene novas diligências ou da emissão de parecer.
5 - Dado não terem sido ordenadas novas diligências, nem emissão de parecer o direito de aplicar a pena caducou em 30.11.2015, ou no dia 14.12.2015, caso se entenda que o prazo é procedimental.
6 - É certo que os acórdãos proferidos pelo Tribunal Constitucional n.ºs. 858/2014 e 611/2016, no âmbito dos processos 360/14, 3ª Secção e 445/16, 1ª Secção, respetivamente, não têm força obrigatória geral. No entanto, dada a sua fundamentação clara, concisa e inquestionável na boa aplicação da justiça, devem ser seguidos.
Termos em que deve manter-se a sentença recorrida.”* O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 16 de fevereiro de 2018.* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 1 de Março de 2018, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente/MAI, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, “erro de direito”, no que concerne à “prescrição do procedimento disciplinar”, e à “caducidade do direito de aplicar a pena”.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:
“1) O autor exerceu funções, com a categoria de Agente Principal, na Polícia de Segurança Pública, Divisão de Trânsito, Comando Metropolitano P…;
Doc. 1 junto com a p.i.
2) Em 14.04.2004 foi-lhe instaurado processo disciplinar, por despacho do Comando Metropolitano do Porto, que recebeu o NUP 2004PRT00144DIS;
Doc. 1 junto com a p.i.
3) Aquele processo disciplinar referia-se a factos praticados entre 2002 e 2003, e que chegaram ao conhecimento da entidade empregadora em abril de 2004;
Doc. 1 junto com a p.i.
4) Foi também aberto processo de inquérito quanto aos mesmos factos, e que deu origem ao processo-crime que correu termos sob o n.º 208/04.0PTPRT na 1.ª Vara Criminal do Porto;
Doc. 1 junto com a p.i.
5) O processo disciplinar foi suspenso em 20.04.2005, com o fundamento na existência de um processo-crime;
Doc. 1 junto com a p.i.
6) No âmbito daquele processo-crime, foi proferido acórdão que transitou em julgado em 13.05.2009, e que condenou o arguido a uma pena de prisão de 3 anos, suspensa na sua execução por igual período;
Doc. 1 junto com a p.i.
7) A suspensão do processo disciplinar cessou em 16.07.2009, com a notificação do supra referido acórdão;
Doc. 1 junto com a p.i.
8) Foi proferida acusação no processo disciplinar, notificada ao autor em 25.01.2011;
Doc. 1 junto com a p.i.
9) O procedimento disciplinar foi remetido ao Ministério da Administração Interna, tendo dado entrada no Gabinete da Ministra a 30.10.2015;
Doc. 1 junto com a p.i.
10) A decisão foi proferida a 16.08.2016, tendo aplicado ao autor pena disciplinar de demissão, substituída pela pena de perda de pensão pelo período de 4 anos;
Doc. 1 junto com a p.i.
11) A decisão final referida foi notificada ao arguido em 20.09.2016;
Doc. 1 junto com a p.i.
12) O autor aposentou-se em 22.07.2009, depois de ter estado 5 anos na situação de pré aposentação;
Doc. 1 junto com a p.i.
13) O autor recebe uma pensão de aposentação no valor de € 1270,00;
Doc. 13 junto com a p.i.
14) É casado, sendo que a sua esposa está, também, aposentada;
Docs. 2 e 3 juntos com a p.i.
15) A pensão de aposentação da esposa é no montante mensal de € 758,57;
Doc. 3 junto com a p.i.
16) O casal não possui quaisquer outros rendimentos;
Doc. 4 junto com a p.i.
17) Contraiu um empréstimo para aquisição de habitação própria permanente, pagando a prestação mensal de € 202,03;
Doc. 5 junto com a p.i.
18) Contraiu um outro empréstimo, também aquando da aquisição de habitação própria permanente, pagando a prestação mensal de € 77,03;
Doc. 5 junto com a p.i.
19) Celebrou, ainda, um contrato de crédito com a COFIDIS, pagando a prestação mensal de € 198,00;
Doc. 6 junto com a p.i.
20) De água, paga a quantia mensal média de € 23,00;
Doc. 7 junto com a p.i.
21) De luz, a quantia média mensal de € 80,00;
Doc. 8 junto com a p.i.
22) De IMI, paga a quantia anual de € 304,27;
Doc. 9 junto com a p.i.
23) De seguro da habitação, a quantia anual de € 120,68;
Doc. 10 junto com a p.i.
24) Com telefone e internet, paga a quantia mensal de € 53,99;
Doc. 11 junto com a p.i.
25) A esposa do autor realizou uma tumorectomia da mama esquerda, na sequência de diagnóstico de cancro, em janeiro de 2012;
Doc. 12 junto com a p.i.
26) Continua a ser seguida, regularmente, no IPO do Porto.
Doc. 12 junto com a p.i.* IV – Do Direito
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“Prescrição do procedimento
Entende o autor que o procedimento disciplinar que lhe foi aplicado prescreveu por não ter sido notificado da decisão final no prazo de 18 meses desde a data em que cessou a suspensão do mesmo em virtude da pendência de processo-crime. Vejamos.
Conforme resulta dos autos, à data das infrações que lhe são imputadas, o autor exercia funções na PSP com a categoria de agente principal.
Portanto, é aplicável ao caso sub iudice o Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro. O referido Regulamento constitui um estatuto disciplinar especial aplicável “o pessoal com funções policiais dos quadros da Polícia de Segurança Pública (PSP)” (artigo 1.º, n.º 1).
(...)
Conforme resulta da análise do Regulamento referido, o mesmo não contém qualquer norma relativa à prescrição do procedimento disciplinar. Na verdade, o artigo 55.º apenas regula a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar e o artigo 56.º a prescrição da pena.
Tal regulamentação seguia a mesma lógica que se encontrava prevista no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro, nos termos do qual apenas se previa também a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar (artigo 4.º) e a prescrição das penas (artigo 34.º).
Entretanto, com a entrada em vigor da Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, foi revogado o supra referido Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (artigo 5.º).
O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro estabelece a par dos regimes prescricionais já referidos (prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar – artigo 6.º, n.ºs 1 a 5 – e prescrição de penas – artigo 26.º) um regime inovador, a prescrição do próprio procedimento disciplinar (artigo 6.º, n.ºs 6 a 8).
O referido artigo 6.º, n.º 6 determina que “o procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.”
Este último aspeto é verdadeiramente inovador e não encontra eco no Regulamento Disciplinar da PSP, pelo que, por força do artigo 66.º desse Regulamento é de aplicar o regime disciplinar geral subsidiariamente.
(...)
Porque se adere a esta fundamentação há que concluir que se verifica no caso em apreço prescrição do procedimento, já que, como resulta dos autos cessada a suspensão do procedimento disciplinar a 16.07.2009, o autor apenas foi notificado da decisão final em 2016, ou seja, muito depois do decurso do prazo de 18 meses referido.
Repare-se que o prazo de 18 meses contende com as garantias dos arguidos em processo disciplinar. O legislador com a introdução deste novo prazo pretendeu impedir que estivessem pendentes indefinidamente processos disciplinares contra determinado funcionário com o clima de suspeição que se gera, o que é prejudicial não só para o próprio funcionário mas também para o próprio serviço.
Repare-se que o legislador estabeleceu o prazo de 18 meses para duração do processo disciplinar e não o prazo de prescrição acrescido de metade, pelo que a argumentação da entidade demandada carece de apoio verbal na norma do artigo 6.º, n.º 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09 de setembro.
A isto acresce que se fosse propósito do legislador afastar a aplicação do artigo 6.º, n.º 6 no caso dos agentes da PSP não poderia deixar de introduzir no respetivo regime disciplinar específico norma legal que afastasse tal aplicação ou que regulasse de modo diverso estabelecendo, por exemplo, outro prazo prescricional. Ao não o fazer, não pode deixar de ver-se em tal comportamento do legislador uma opção pela aplicação subsidiária desse regime, já que não é razoável que se sustente que o legislador desconhecia a existência de regimes especiais como o dos agentes da PSP.
Este comportamento consciente do legislador é reforçado pelo facto de no caso da GNR ter optado expressamente por introduzir uma norma que afasta a aplicação do artigo 6.º, n.º 6 referido – repare-se que o artigo 46.º, n.º 7 do Regulamento de Disciplina da GNR, aprovado pela Lei n.º 145/99, de 1 de setembro, prevê expressamente que “a prescrição do procedimento disciplinar tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade.”
Ora, o regime subsidiário do Regulamento Disciplinar da PSP é o regime disciplinar geral e não o Regulamento de Disciplina da GNR. O legislador consciente das especificidades da GNR entendeu introduzir uma norma específica relativa à prescrição do procedimento disciplinar afastando, portanto, a aplicação do artigo 6.º, n.º 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro. E não teve comportamento idêntico relativamente à PSP, pelo que não pode deixar de se verificar a aplicação deste último normativo tal como foi consagrado.
É necessário sublinhar que não existe qualquer incompatibilidade decorrente do facto de o prazo normal de prescrição ser de 3 anos – este reporta-se ao facto de poder ser instaurado procedimento disciplinar a contar do momento em que é praticada a falta. O prazo do procedimento disciplinar pretende impedir a incerteza e a desconfiança geradas pelo facto de haver um procedimento disciplinar que, uma vez instaurado, nunca mais tem decisão, gerando um sentimento de injustiça que o legislador considerou prejudicial para as finalidades da punição, preferindo colocar cobro a tal situação através de um regime específico de prescrição do próprio procedimento.
Assim, é de concluir que assiste razão ao autor quanto a este ponto.
Caducidade do direito de aplicar a pena
Entende o autor que tendo a decisão impugnada sido tomada após 291 dias após a receção do procedimento disciplinar no Ministério demandado caducou o direito de lhe ser aplicada pena disciplinar. Vejamos então.
O artigo 66.º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, determina que “o processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal.”
Como sublinham quer o autor quer a entidade demandada o referido Regulamentos Disciplinar não estabelece qualquer prazo para a decisão final, o que significa que é de aplicar o regime disciplinar geral dos funcionários públicos.
(...)
A tese da entidade demandada de que este normativo legal não é aplicável carece em absoluto de sustentação legal. O próprio Regime disciplinar da PSP determina expressamente a aplicação subsidiária do regime disciplinar geral no caso de falta ou omissão de regras.
Ora, como a própria entidade demandada reconhece não existem regras específicas no Regime Disciplinar da PSP quanto à tomada de decisão e respetivos prazos e consequências, pelo que é de aplicar a regulamentação prevista para os funcionários públicos em geral, ou seja, é aplicável o prazo de caducidade do direito de aplicar a pena cujos normativos foram transcritos supra.
Consequentemente, não é possível seguir a argumentação da entidade demandada.
Conforme resulta dos autos, o processo disciplinar instaurado ao autor foi enviado para o Ministério da Administração Interna, onde deu entrada no Gabinete da Ministra em 30.10.2015. A decisão apenas foi proferida a 16.08.2016.
Assim, caducou o direito de aplicar a pena ao autor, pelo que lhe assiste também razão quanto a esta argumentação.
Inconstitucionalidade do artigo 26.º do RD da PSP
Entende o autor que o normativo que lhe foi aplicado é inconstitucional por violação do princípio da igualdade e da dignidade da pessoa humana. Apreciando:
O artigo 26.º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, estabelece o seguinte:
Artigo 26.º
Situação de aposentação e de licença ilimitada
1 - Relativamente aos funcionários e agentes aposentados, verificam-se as seguintes especialidades:
(...)
c) A pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.
(...)
Conforme resulta dos autos, ao autor foi aplicada pena disciplinar de demissão, tendo esta sido substituída pela perda do direito à pensão pelo período de 4 anos por aplicação do artigo 26.º, n.º 1, al. c) supra transcrito.
As questões de inconstitucionalidade suscitadas pelo autor foram analisadas no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 858/2014 de 10.12.2014. Em tal acórdão é referido o seguinte que se transcreve:
(...)
“Entende-se, por todo o exposto, que a norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na medida em que determina para os funcionários e agentes aposentados a perda do direito à pensão pelo período de 4 anos, em substituição da pena de demissão, sem salvaguardar a perceção de um rendimento mínimo que lhe permita satisfazer as necessidades básicas, viola o princípio da proporcionalidade.”
Porque se adere a tal argumentação, afigura-se que seria de afastar a aplicação do normativo consagrado no artigo 26.º, n.º 1, al. c) do Regulamento Disciplinar da PSP.
E repare-se que no caso em apreço é importante notar que a suspensão do pagamento da pensão ao autor, para além de não cumprir as finalidades de prevenção geral e especial coloca em causa a própria sustentabilidade do agregado familiar do autor. O autor e a sua esposa teriam que fazer face aos custos e encargos que comprovadamente têm apenas com base na pensão da esposa do autor, a qual é manifestamente insuficiente para permitir uma vida condigna, já que subtraindo a tal pensão os gastos fixos que têm não lhes restaria um montante suficiente para permitir a duas pessoas viver com condições dignas. Repare-se que nos custos apresentados não entraram valores relativos a alimentação e vestuário, que embora variáveis são valores que naturalmente todas as pessoas têm que fazer face.
No entanto, afigura-se que no caso em apreço deve garantir-se um interpretação à luz da Constituição tendo em conta designadamente a entrada em vigor no artigo 12.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09 de setembro.
O artigo referido determina que “em caso de cessação da relação jurídica de emprego público, as penas previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 9.º são executadas desde que os trabalhadores constituam nova relação jurídica de emprego público.”
Ora, afigura-se que também esta norma é de aplicar subsidiariamente nos termos do disposto no artigo 66.º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, que determina que “o processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal.”
Portanto, no caso em apreço afigura-se que, face aos princípios constitucionais referidos no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 858/2014 de 10.12.2014 e visto a aplicação subsidiária do artigo 12.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09 de setembro impõe-se concluir que a pena de demissão apenas é passível de aplicação caso o autor constitua nova relação jurídica de emprego público.
Consequentemente, é de anular a decisão impugnada.”
Vejamos:
Refira-se desde já que se acompanha o entendimento adotado pelo Tribunal a quo.
Da prescrição do procedimento
O que está desde logo em causa é a interpretação a adotar relativamente ao Artº 55º nº 1 do RD/PSP.
Refere o aludido normativo, cuja epígrafe é “Prescrição do procedimento disciplinar”, que:
“1 – O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infração tiver sido cometida.
2 – Excetuam-se as infrações disciplinares que constituam ilícito penal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.
(…)”
É patente que o nº 1 do referido normativo se refere a instauração do procedimento disciplinar, em face do que o seu nº 2 não pode deixar de se referir igualmente, ao prazo de instauração do procedimento.
Aqui chegados, não há pois no referido Regulamente qualquer norma relativa ao prazo de instrução do procedimento, sendo certo que o próprio artº 66º do RD/PSP estabelece que o processo disciplinar se rege pelas suas normas, e, quando for caso disso, perante uma qualquer omissão detetada, pelas regras constantes do regime disciplinar geral aplicável à generalidade dos Funcionários da Administração Pública.
Aquando da entrada em vigor do RD/PSP, regia o regime disciplinar dos funcionário da Administração Pública, o DL 24/84, de 16 de janeiro, o qual veio a ser revogado pela Lei 58/2008, de 9 de setembro.
O Regime disciplinar de 2008, entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2009, previa já expressamente a prescrição do procedimento disciplinar, bem como as circunstâncias em que ocorreria a sua suspensão.
Efetivamente, previa-se no n.º 6 do art.º 6 um prazo máximo de 18 meses, contados da data em que foi instaurado, para a conclusão do procedimento disciplinar, findo o qual, não tendo o trabalhador arguido sido notificado da decisão final, o procedimento disciplinar prescrevia.
Em qualquer caso, com a entrada em vigor da Lei 35/2014, de 20 junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) foi revogada a referida Lei 58/2008, sendo que, em qualquer caso, o regime disciplinar de 2008, continuou a ser aplicável à PSP, em virtude do artº 43º, nº 2 da Lei 35/2014, consagrar, expressamente que aquele regime se manteria aplicável ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, até à entrada em vigor de um regime disciplinar próprio.
O regime disciplinar da Administração Pública mostra-se assim aplicável em termos subsidiários à PSP, como resulta do artigo 66º do RD/PSP.
Assim sendo, uma vez que o regime disciplinar geral da Administração Pública (Lei nº 58/2008) introduziu inovatoriamente o regime de prescrição do procedimento disciplinar, e uma vez o regime disciplinar constante do RD/PSP não prevê nem afasta tal causa de prescrição, terá de se entender que subsidiariamente lhe será aplicável tal normativo, como resulta do artigo 66º do RD/PSP.
Efetivamente, uma vez que o RD/PSP não prevê, designadamente no seu artigo 55º, a prescrição do procedimento disciplinar por esgotamento de prazo máximo para a sua duração, quando for caso disso, terá de se lhe aplicar o disposto no artigo 6º nº 6 da Lei nº 58/2008, que prevê que “o procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.”
Sublinha-se, tal como resultava já da decisão proferida no Tribunal a quo, que não se previu qualquer alargamento do prazo da prescrição do procedimento disciplinar por excesso do prazo máximo da sua duração, em face do que, na ausência de tal previsão, impunha-se rejeitar o entendimento de que o prazo máximo de duração do procedimento disciplinar seria de 5 anos, por falta de qualquer suporte legal.
Isto mesmo já havia resultado do sumariado nos acórdãos do TCAS de 16.03.2017, procº 999/16.5BESNT e acórdão do TCAS de 26.03.2015, procº 11937/15, onde se sumariou, designadamente, que “Se o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (Lei nº 58/2008) introduziu uma nova causa de prescrição – a prescrição do procedimento disciplinar – estabelecendo inovatoriamente um prazo máximo para a sua duração (que não existia no anterior regime disciplinar do DL. nº 24/84), prazo com finalidades garantísticas, e se o regime disciplinar próprio do pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública (PSP) constante da Lei nº 7/90, não afasta (nem afastou, após a aprovação e entrada em vigor da Lei nº 58/2008) tal causa de prescrição, nem prevê prazo específico distinto daquele, tem que proceder-se à aplicação supletiva daquele normativo, em consonância com o disposto no artigo 66º do RDPSP (Lei nº 7/90).
Em face do que precede, não merece neste aspeto censura a decisão proferida em 1ª instância
Da caducidade do direito de aplicar a pena
Entendeu o tribunal a quo, tal como vinha peticionado, que tendo a decisão objeto de impugnação sido praticada após 291 dias após a receção do procedimento disciplinar no Ministério demandado, terá caducado o direito de lhe ser aplicada pena disciplinar.
Como se disse já, o artigo 66.º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, determina que “o processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal.”
Por outro lado, é patente que o referido Regulamentos Disciplinar não estabelece qualquer prazo para a decisão final, o que determina que seja de aplicar também neste aspeto o regime disciplinar geral dos funcionários da Administração Pública.
Inexistindo regras específicas no Regime Disciplinar da PSP quanto à tomada de decisão e respetivos prazos, será efetivamente de aplicar a regulamentação prevista para a generalidade dos funcionários.
Assim tendo o Processo Disciplinar instaurado sido enviado para o Ministério da Administração Interna, onde deu entrada no Gabinete da Ministra em 30.10.2015. e tendo a decisão final sido proferida em 16.08.2016, é manifesto que, aquando da decisão, estava já esgotado o correspondente prazo, uma vez que o aplicável n.º 4 do artº 55º da Lei 58/2008 estabelece que o prazo para proferir a decisão final é de 30 dias a contar do termo do prazo que ordene novas diligências ou da emissão de parecer.
Não tendo sido ordenadas quaisquer novas diligências, nem emissão de parecer por parte do superior hierárquico do arguido, a decisão terá sido proferida já após ter caducado o direito de punir.
Em face do que precede, não merece também neste aspeto censura a decisão proferida em 1ª instância
Da inconstitucionalidade do art.º 26.º do RD/PSP
As questões de constitucionalidade que aqui se colocam foram já expressamente apreciadas pelo Tribunal Constitucional nos Acórdãos n.ºs. 858/2014 e 611/2016, no âmbito dos processos 360/14, 3ª Secção e 445/16, 1ª Secção, em sede de fiscalização concreta, impondo-se adequar o decidido a tal entendimento.
O artigo 26.º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, estabelece o seguinte:
Artigo 26.º
Situação de aposentação e de licença ilimitada
1 - Relativamente aos funcionários e agentes aposentados, verificam-se as seguintes especialidades:
(...)
c) A pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.
(...)
Na situação dos autos foi aplicada pena disciplinar de demissão, tendo esta sido convertida na perda do direito à pensão pelo período de 4 anos por aplicação do referido artigo 26.º, n.º 1, al. c) do RD/PSP.
Na presente situação estamos pois perante a aplicação de uma pena de demissão, numa situação de aposentação, convertida na perda da pensão por 4 anos, nos termos de norma declarada, em concreto, como inconstitucional pelo TC.
O Tribunal Constitucional tem vindo a ter um entendimento redutor das consequências de cortes significativos em pensões, o que veio a determinar que tenha vindo declarar, em concreto, a inconstitucionalidade do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na medida em que este normativo determina para os funcionários e agentes aposentados a perda do direito à pensão pelo período de 4 anos, em substituição da pena de demissão, sem salvaguardar a perceção de um rendimento mínimo que lhe permita satisfazer as necessidades básicas, por violação do princípio da proporcionalidade.
Em bom rigor, o Tribunal Constitucionalidade em Fiscalização concreta determinou “julgar inconstitucional a norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na parte em que determina para os funcionários e agentes aposentados a substituição da pena de demissão pela perda total do direito à pensão pelo período de 4 anos, por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2.º da Constituição”.
Aderindo, tal como o fizera já o Tribunal de 1ª Instância, aos pressupostos que determinaram a referida declaração de inconstitucionalidade, importa em consequência, mais uma vez, declarar que não merece censura a decisão, também neste aspeto, adotada pelo tribunal a quo.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando a Sentença objeto de Recurso.
Custas pelo Recorrente
Porto, 1 de março de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Rogério Martins (Em substituição) |
