| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo: I
RELATÓRIO
1 . GM. …, identif. nos autos, inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 17 de Julho de 2012, que, por um lado, julgou inadmissível a resposta às oposições apresentadas pelos Réus/Recorridos "REFER - Rede Ferroviária Nacional, EPE" e Município de Baião e assim ordenou o respectivo desentranhamento e, por outro, não admitiu o incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução.* A recorrente formulou alegações que finalizou com as seguintes conclusões:
"i. É recorrido o despacho de fls. 172 e verso que (i) ordenou o desentranhamento dos requerimentos constantes de fls. 121 a 127, 147 a 153 e 166 a 171 dos autos, bem como (ii) não admitiu o requerimento de declaração de ineficácia de actos de execução indevida de fls. 129 a 133 dos autos;
ii. Tal despacho viola a lei processual administrativa e princípios como os da legalidade, promoção do acesso à justiça e da tutela jurisdicional efectiva;
iii. Os requerimentos de fls. 121-127, 147-153 e 153-166 dos autos visaram a pronúncia sobre matéria de excepção e sobre factos novos e posteriores à entrada da providência cautelar e da citação das Requeridas;
iv. Com efeito, a Requerente estruturou a causa de pedir no sentido de peticionar, a final, que os Requeridos fossem condenados a não fechar a passagem de nível, com a adopção de medidas alternativas de resolução do problema;
v. Mais peticionou que fossem citados com a advertência de que deveriam ser suspensos os trabalhos conducentes à supressão e fecho da passagem de nível, nos termos do artigo 128º do CPTA;
vi. Em sede de contestação, as Requeridas vieram afirmar que já tinham executado a obra cuja realização se pretendia suspensa pela providência;
vii. Por constituir matéria nova, posterior em relação à entrada da providência e da citação das Requeridas, e também impeditiva e extintiva o direito da Requerente, podia esta pronunciar-se;
viii. Para a boa decisão da causa e para aferir do direito da Requerente, a análise desta nova realidade é imprescindível e uma das questões a decidir. Sendo imprescindível para aferir dos pressupostos da acção cautelar: fumus bonis iuris e periculum in mora;
ix. Ao não assim considerar, violou o tribunal a quo o disposto nos artigos 118º do CPTA e art. 3º, nº4 do CPC;
x. Por outro lado, entende-se que tanto o mecanismo previsto no artigo 128º do CPTA é aplicável ao caso como sempre pode o Tribunal declarar a ineficácia dos actos praticados pelas Requeridas já depois da sua citação para os presentes autos e cuja execução se pretende suspensa por via da acção cautelar;
xi. A posição do Tribunal recorrido é excessivamente formalista, pois “agarra-se” à qualificação dada à providência, ignorando por completo todo o seu conteúdo, expresso de modo claro na causa de pedir e no pedido formulado;
xii. A intenção do legislador, no domínio do CPTA, é claramente dar prioridade à prossecução da justiça material, restringindo ao máximo os casos em que os formalismos processuais impedem o conhecimento do objecto da causa;
xiii. Por leitura da causa de pedir e do pedido, e respeitando os princípios inerentes ao processo judicial administrativo, devia e podia o Tribunal ter aplicado o mecanismo instituído no artigo 128º do CPTA pois estamos perante acto consubstanciado na realização de obras pretendidas suspensas;
xiv. Por consideração da causa de pedir, do pedido e do regime legal das providências cautelares, tem o Tribunal poderes para declarar a ineficácia e ilegalidade dos actos praticados depois da citação que confrontem e esvaziem o objecto da providência cautelar (e que por esta se pretendem evitar);
xv. Seria sempre de admitir o conhecimento da questão pois nos processos cautelares os poderes do Tribunal são bastantes amplos, não se limitando aos pedidos formulados pelas partes;
xvi. Também a natureza do processo cautelar administrativo permite o conhecimento da questão e a adopção das providências que melhor satisfaçam o direito do Requerente, não se mostrando o Tribunal vinculado totalmente ao alegado e peticionado pelas partes;
xvii. Decorre tal conclusão da possibilidade de cumulação de tipos de providência (mesmo de diferente natureza), da cumulação de pedidos, do poder do Tribunal em adoptar outras providências não peticionadas pelo Requerente e de substituição das providências cautelares decretadas;
xviii. O despacho recorrido, ao não aceitar controlar os actos praticados pelas Requeridas, viola o regime legal inerente às providências cautelares administrativas – e a sua finalidade -, que pressupõe a manutenção da situação fáctica existente entre a data da citação das Requeridas e a decisão final da providência cautelar, com a abstenção na prática dos actos que pela providência se pretendem sustar;
xix. Ao não assim considerar, violou o tribunal a quo o disposto nos artigos 2º, 7º, 112º e 128º do CPTA e os princípios inerentes ao regime legal das providências cautelares".
Termina pedindo que:
"Na procedência do recurso, deve o despacho ser revogado e substituído por outro que admita os requerimentos de fls. 121-127, 147-153 e 153-166 e o requerimento de fls. 129-133, traduzido no pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução aí descritos, com as consequências legais daí advenientes".* Notificado das alegações da recorrente, veio apenas a recorrida "Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE" apresentar contra alegações, formulando as seguintes conclusões:
"1. De acordo com os artigos 302º a 304º do CPC e os artigos 112.º a 119.º do CPTA, as providências cautelares apenas admitem o requerimento inicial e a oposição, pelo que não é admissível a apresentação de um articulado de resposta às oposições.
2. A recorrente instaurou uma providência cautelar não especificada e não uma providência cautelar de suspensão de eficácia de um acto administrativo, pelo que não pode aplicar-se ao processo em apreço o regime previsto no referindo n.º 1 do art.º 128.º do CPTA".* 2 . Cumprido o disposto no art.º 146.º do CPTA, o Digno Procurador Geral Adjunto, pronunciou-se, fundamentadamente, pela negação de provimento ao recurso, sendo que apesar de notificado este Parecer às partes, estas nada disseram.* 3 . Sem vistos, dado o disposto no art.º 36.º, ns. 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
Com interesse para a decisão dos autos, importa reter os seguintes factos:
1 . Em 5/6/2012, a recorrente instaurou "providência cautelar não especificada" contra a "Rede Ferroviária Nacional - REFER - EPE" e Município de Baião, formulando, a final, os seguintes pedidos:
"Devem ser citados os Requerentes com a advertência de que devem ser suspensos os trabalhos conducentes à supressão e fecho da passagem de nível, nos termos do artigo 128.º do CPTA;
E, julgada procedente, condenar-se os Requerentes a:
i) A não fecharem a passagem de nível, colocando alternativamente:
a) Sinalização de proibição de trânsito de circulação no sentido sul/norte, permitindo-se unicamente a circulação no sentido norte/sul da via rodoviária que cruza a passagem de nível, na medida em circulando neste sentido, existe visibilidade satisfatória para o caminho de ferro, o que não coloca em perigo pessoas e bens;
b) Colocar passagem de nível com guarda, permitindo-se a circulação na via rodoviária;
ii) Ou, a encontrar solução para o problema, no prazo de 60 dias, o que poderá passar pela construção de outro arruamento, que permita o acesso à habitação da Requerente nos mesmos moldes dos actuais, sendo que até à concretização dessa hipótese, não deve a actual via de ligação para a habitação da Requerente ser suprimida.
..." - cfr. fls. 51 a 66 dos autos.
2. Citados os R./Recorridos, veio a Rede Ferroviária Nacional - REFER- EPE, apresenta oposição, referindo, inter alliud, que "... a passagem de nível encontra-se já encerrada, sendo proibido pelo n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 568/99, de 23 de Dezembro, a sua reabertura" - cfr. art.º 29.º da oposição - cfr. fls. 68 a 76 dos autos.
3. Por sua vez, o Município de Baião, na sua oposição, refere - art.º 6.º- que "No caso concreto, a obra que a requerente visava impedir com a interposição da presente providência (fecho da passagem de nível) já se encontra concluída", e continua - art.º 7.º - que "como se encontra concluído o acesso alternativo levado a efeito pelo Município", que - art.º 8.º - "Foi também retirado o murete a que a requerente alude no artigo 16" e mais refere que - art.º 9.º - "pelo que não correspondem à realidade actual as fotografias juntas aos autos".
4. Notificada das oposições referidas, veio a A./Recorrente, nos termos do requerimento de fls. 85 a 87 dos autos, pronunciar-se acerca das oposições e depois de fazer referência à informação nelas veiculada de que a passagem de nível já havia sido suprimida, concluído o acesso alternativo e retirado o murete - pontos 1 a 5 - dizer que apresenta requerimento autónomo onde pede a declaração de ineficácia dos actos de execução indevidos.
Depois - pontos 7 e ss. - pronuncia-se acerca da bondade (ou não) das alegadas melhorias efectivadas pelos recorridos, defendendo a falta de condições da alternativa adoptada, o que lhe causa sérios prejuízos e irreparáveis.
5. Nos termos do requerimento de fls. 92 a a 96 dos autos, veio ainda a A./recorrente requerer a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, com base na informação fornecida pelos recorridos nas respectivas oposições, nomeadamente que a passagem de nível já havia sido suprimida, concluído o acesso alternativo e retirado o murete - sendo iguais os pontos 1 a 5 do requerimento, referido em 4 - o que se mostra em desconformidade com a suspensão da obra que deveria ter acontecido com a citação dos recorridos, sendo mesmo que, no requerimento inicial, peticionou a suspensão dos trabalhos conducentes à supressão e fecho da passagem de nível, nos termos do art.º 128.º do CPTA, até à resolução do problema.
6. Apreciando os requerimentos, ditos em 4 e 5 apresentados pela A./Recorrente, o TAF de Penafiel considerou inadmissível a apresentação de articulado de resposta às oposições apresentadas e, nessa conformidade, ordenou, após trânsito, o seu desentranhamento e não admitiu sequer o incidente de pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução, porque não está em causa um acto administrativo.
2 . MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise das questões objecto do recurso jurisdicional, fazendo-se uma análise crítica da decisão recorrida, tendo por limite as violações que a recorrente lhe imputa, em sede de alegações de recurso, melius, das conclusões das alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.*** Atentas as alegações da recorrente, bem como a fundamentação que subjaz à decisão questionada, o litígio que nos cumpre decidir pode essencialmente objectivar-se nos seguintes itens:
--- (in) admissibilidade do requerimento de fls. 85 a 87 dos autos - pronúncia quanto às oposições apresentadas pelos RR. /recorridos; e,
-- admissão (ou não) do incidente de pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução alegadamente indevidos.* Quanto à (in) admissibilidade do requerimento de fls. 85 a 87 dos autos.
Dispõe o art.º 118.º do CPTA, sob a epígrafe “Produção de prova”:
“1 - ...
3 - Juntas as contestações ou decorrido o respectivo prazo, o processo é concluso ao juiz, que pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias.
... "
E o art.º 119.º do CPTA, acerca do "Prazo para a decisão" preceitua no seu n.º 1, que:
"O juiz ou relator profere decisão no prazo de cinco dias contado da data da apresentação da última contestação ou do decurso do respectivo prazo, ou da produção de prova, quando esta tenha tido lugar".
Destas normas, resulta que efectivamente, neste tipo de processos cautelares e urgentes, não se prevê a possibilidade do A./requerente responder às contestações.
Porém, sempre entendemos que, se apresentadas excepções, no exercício do princípio do contraditório, pode a parte responder, embora apenas e só referente a matéria de excepção - neste sentido, cfr. anotação 3.ª ao art.º 118.º, Prof. Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Carlos Alberto Cadilha, in "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 2.ª ed. revista, 2007, pág. 690/691.
O mesmo se poderá entender no caso de terem sido trazidos ao processo elementos novos que imponham que se mande exercitar o princípio do contraditório - art.º 3.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil -, que deve estar imanente a todo o processo. * Ora, no caso dos autos, porque nenhuma excepção foi deduzida nas contestações apresentadas pelos recorridos, mas apenas dada a informação de que já haviam terminado as obras que a requerente pretendia ver suspensas com a presente providência - o que importou que apresentasse ao mesmo tempo o incidente de pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução alegadamente indevidos - cremos que a "resposta" apresentada se mostra desprovida de qualquer interesse prático, pois que além, dos pontos 1 a 6 - sendo que nestes se repete o que se diz no requerimento de pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução alegadamente indevidos - se limita a rebater argumentos apresentados nas contestações e reafirmando a tese veiculada na pi.
Deste modo, porque os factos relevantes são os que também constam do pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução alegadamente indevidos, entendemos que inexiste razão para se admitir a resposta em causa, mesmo em prol do princípio do contraditório. * Quanto ao incidente de pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução alegadamente indevidos.
Nesta parte, entendemos que a razão está do lado da recorrente.
Dispõe o artigo 128.° nº1 do CPTA que: “quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
Na verdade, os actos administrativos não são apenas actos jurídicos, mas também actos materiais, fruto (ou não) de puros actos administrativos em sentido jurídico.
No caso, a recorrente - mal ou bem, o que apenas relevará em sede de apreciação de mérito - pretendia com a presente providência - e independentemente da sua classificação como nominada ou não especificada - que, na pendência da acção principal, fossem suspensas as obras que importavam, essencialmente, o encerramento da passagem de nível, que, no seu entender, melhor defende os seus interesses.
Assim entendida, é manifesto que, se lhe aplica a norma do n.º 1 do art.º 128.º do CPTA, no sentido de, logo que as autoridades administrativas recebam o requerimento inicial, não poderem, no caso, prosseguir a execução do acto que importaria o encerramento da passagem de nível; ou seja, recebido o requerimento inicial, ou determinavam, de imediato, a paragem das obras em curso, com vista a atingir a mudança de passagem na linha do comboio, ou então, deveriam, no prazo de 15 dias, tomar resolução fundamentada que reconhecesse que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
Deste modo, parece-nos evidente que, à situação concreta dos autos, se aplica o art.º 128.º do CPTA, proibição de executar o acto administrativo, pelo que, em vez do TAF de Penafiel rejeitar liminarmente o incidente deduzido pela recorrente, processado nos presentes autos - n.º 5 do art.º 128.º do CPTA - deveria ter ordenado a notificação dos interessados, no caso os RR./Recorridos, para, no prazo de 5 dias, se pronunciarem - n.º 6 do mesmo art.º 128.º.* Em resumo e conclusão, procedendo apenas o recurso, nesta parte, importa, na sua procedência parcial, que o TAF de Penafiel determine o processamento do incidente, de acordo com o preceituado no art.º 128.º do CPTA.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em conceder parcial provimento ao recurso e assim manter a decisão recorrida quanto à inadmissibilidade/desentranhamento do requerimento de fls. 85 A 87 dos autos e ordenar ao TAF de Penafiel que, admitido o incidente de pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução alegadamente indevidos, de cumprimento ao disposto no n.º6 do art.º 128.º do CPTA.* Custas pela recorrente e recorrida Rede Ferroviária Nacional - Refere, EPE, na proporção de metade para cada uma.* Notifique-se.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 16 de Novembro de 2012 Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
