| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
F… veio interpor, a fls. 219 e seguintes, o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 30 de Outubro de 2009, a fls. 197-213, pelo qual foi julgada improcedente a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, intentada contra o Município de Viseu para deferimento do pedido de legalização de um aviário.
Invocou para tanto que o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 59º, n.º 3, do Plano Director Municipal de Viseu, o princípio dos direitos adquiridos por usucapião e o princípio da não retroactividade das leis.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem respectivo objecto:
a) O Autor/recorrente instaurou acção administrativa especial contra o Município de Viseu do despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Viseu, A…, datado de 21/12/2004, de deferimento do pedido de legalização de aviário.
b) O autor/recorrente entre outros fundamentos da acção insertos na PI corrigida a violação do disposto no artº 59º, nº 3 do Regulamento do PDM de Viseu.
c) O Douto acórdão proferido pelo TAF de Aveiro - tendo a acção sido instaurada do TAF de Viseu - deu como improcedente o pedido formulado pelo Autor.
d) O artigo 59º,nº 3 do PDM de Viseu dispõe: “ Os compromissos legalmente assumidos e com direitos reconhecidos, anteriores à data em vigor do PDM, ficam salvaguardados nos termos decorrentes da legislação aplicável”.
e) Os pavilhões/aviários do Autor estão construídos desde pelo menos o ano de 1980, ano em que o Autor se dedica ininterruptamente à actividade avícola (criação de frangos).
f) O PDM de Viseu entrou em vigor no ano de 1995, quinze anos depois do início da actividade do Autor que pretende ver legalizada.
g) Da legislação em vigor à data – DL 38382 de 07.08.1951 (RGEU) - a construção efectuada pelo Autor era legalizável.
h) No ano de 1995, os elementos da equipa que elaboraram o PDM e que por certo fizeram inspecções ao local, levantamentos topográficos e demais actos do terreno necessário à efectivação, planeamento, estudo e elaboração do regulamento do PDM,, constataram funcionalmente a existência dos pavilhões/aviários do Autor.
i) Não foi o Autor notificado até 2003 para a legalização ou demolição dos ditos aviários.
j) Criou por isso a entidade demandada ao Autor a expectativa séria que os pavilhões/aviários estariam em situação permitida pelo PDM, no mínimo seriam legalizáveis.
k) Por isso o artigo 59º, nº 3 do PDM, com todo o respeito tem aplicação ao caso.
l) O Tribunal “ a quo” ao decidir que aquando da entrada em vigor do PDM de Viseu, não existia por parte da Entidade demandada qualquer compromisso legalmente assumidos com o Autor e com direitos reconhecidos, isto é qualquer licença, informação prévia, projecto de arquitectura aprovado, protocolo, etc.
m) Está, e com o máximo de respeito o dizemos, a interpretar e aplicar o artigo 59º, nº 3 do PDM do concelho de Viseu, de forma meramente literal, e formalista.
n) Restringindo a interpretação e aplicação jurídica ao corpus normativo, desvalorizando o telos normativo que in casu, só pode ser o da manutenção das expectativas.
o) Seriamente presumidas pelo Autor da possibilidade de legalização dos pavilhões dos aviários.
p) Expectativas alicerçadas face ao tempo decorrido - desde 1980 até à criação e entrada em vigor do PDM- 1995 e desde esta data até 2003, data que foi confrontado o Autor com a intenção e depois decisão da Câmara de Viseu em encerrar e demolir os aviários.
q) A dar-se razão ao acórdão em crise estar-se-ia por certo a expurgar a ratio da norma, que é de interesse público que é a salvaguarda de direitos que á data seriam protegidos e realizáveis pelo direito constituído, seria distorcer até a própria arquitectura de princípios jurídicos e constitucionais, in casu como exemplo o da não retroactividade da lei.
r) A vingar a tese do douto acórdão é não atribuir importância a direitos adquiridos por usucapião e expectáveis à luz dos normativos que à data determinavam as condições de legalização e licenciamento.
s) Quanto a nós o douto acórdão proferido pelo Tribunal “ a quo” violou o artigo 59º, nº 3 do PDM de Viseu, e os direitos adquiridos por usucapião e expectáveis à luz do direito aplicável à data da construção dos aviários e violou o princípio na não retroactividade das normas.
t) Assim como violou a LOTJ pois o TAF de Aveiro não é competente para decidir o presente pleito, pois a acção foi instaurada e decorreu normalmente no TAF de Viseu. * Ficou assente no acórdão recorrido, sem reparos, a seguinte matéria de facto:
A. Em 14.05.2003 deu entrada na Câmara Municipal de Viseu – C.M.V. uma denúncia anónima contra o A., alertando para a situação do aviário da propriedade do Autor nos termos constantes de fls. 5 e 4 do Processo SEA/55 apensado aos autos.
B. Tal denúncia foi ainda dirigida à Administração Regional de Saúde do Centro, Sub-região de Saúde de Viseu, organismo que deu conhecimento da mesma ao Sr. Presidente da C.M.V. sugerindo, “perante a gravidade das afirmações”, que fosse feita uma vistoria conjunta ao aviário em questão e participação da situação denunciada à DRAOT – Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território do Centro. – Cfr. fls. 3, 2 e 6 do Proc. SEA/55.
C. Em 23.07.2003 foi realizada uma vistoria ao aviário do A. por um Técnico de Saúde Ambiental do Centro de Saúde de Viseu e por um Fiscal Municipal da C.M.V., constando do consequente Auto de Vistoria em II: “o conjunto de aviários não estão devidamente legalizados, estando o Sr. B… a tentar proceder à sua legalização” e em IV: “Deverá o participado apresentar levantamento topográfico onde conste a implantação dos estabelecimentos de exploração avícola (…)” – Cfr. fls. 14 e 13 do Proc. SEA/55.
D. Por Ofício n.º 18442 de 04.08.2003 foi o então denunciado, ora A. notificado pela C.M.V. para apresentar o referido levantamento topográfico, o que o fez em 15.09.2003 – Cfr. fls. 9, 26, 11 e 10 do Proc. SEA/55.
E. Por Ofício n.º 18439 de 04.08.2003 da C.M.V. deu-se conhecimento à DRAOT do Centro da referida denúncia e do constante do Auto de Vistoria, designadamente o “desvio do leito do riacho…”. – Cfr. fls. 18 do Proc. SEA/55.
F. Por ofício de 01.09.2003 a DRAOT do Centro vem informar a C.M.V. que “há indícios de que tenha havido um desvio de cerca de 2,5m da linha de água, aquando da construção do aviário o que terá ocorrido há mais de 20 anos.” – Cfr. fls. 23 do Proc. SEA/55.G. O Proc. n.º SEA/55, foi junto ao processo de licenciamento do aviário requerido em 02.07.2003 pelo A. e ao qual foi dado o n.º L-449/03.
H. Para além da C.M.V. e da Administração Regional de Saúde do Centro, Sub-região de Saúde de Viseu, foi também destinatária da denúncia anónima supra referida a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, Divisão Sub-Regional de Viseu que, por Ofício n.º 878 de 15.07.2003, a remeteu à C.M.V., dando, assim, origem ao Processo S2-33/03, junto para os devidos efeitos legais – Cfr. fls. 3, 2 e 5 do Proc. S2-33/03
I. Após solicitação da C.M.V., a Junta de Freguesia de Côta, em 05.09.2003, veio pronunciar-se sobre a “Reclamação contra F…” dizendo que este “desenvolve a actividade avícola mais ou menos desde 1980”. – cfr. fls.7 do Proc. S2-33/03.
J. Em 22.09.2003 foi proferida a Informação n.º 1243/03 da Divisão de Edificação e Fiscalização (D.E.F.) do Departamento de Habitação e Urbanismo da C.M.V., e em 30.09.2003 proferido Despacho com o seguinte teor: “Notifique-se o proprietário para proceder ao encerramento dos aviários visto não estarem nem poderem ser licenciados, no prazo de 60 dias” (…) “…e para efeitos do disposto no n.º 3 do art. 106º do D.L.555/99 se pronunciar quanto à intenção da Câmara ordenar a demolição.” – Cfr. fls.8 do Proc. S2-33/03.
K. Em 04.11.2003, veio o A., então denunciado e requerente, no âmbito da audição do interessado prevista no referido art. 106, n.º 3 do D.L. n.º 555/99, de 16.12, conforme consta de fls. 20 do Proc. S2-33/03, alegar, em suma, que os aviários já se encontravam construídos há mais de 20 anos; que aquando da sua construção o PDM não estava em vigor; que a demolição em causa acarretará prejuízos para o requerente e família; requerendo, a final, pelo não decretamento da demolição – Cfr. fls. 20 e 19 do Proc. S2-33/03.
L. O Proc. n.º S2-33/03 foi junto ao processo de licenciamento n.º L-449/03.
M. Em 02.07.2003, deu entrada na C.M.V. um pedido de licenciamento de obras, em nome do A., mediante o qual requer a “legalização de construção – aviário” – Cfr. fls. 70 a 1 do Processo Administrativo L - 449/03.
N. Em 08.07.2003 a Divisão de Edificação e Fiscalização (D.E.F.), do Departamento de Habitação e Urbanismo (D.H.U.) da C.M.V., profere a Informação n.º 896/03 com o seguinte teor:
(…)
“1.º- O requerente possui um conjunto quatro Aviários, existentes e a funcionar já há vários anos (…) estando no entanto os localizados em zona afectas ao Espaço Florestal I e Reserva Ecológica Nacional, definidos no P.D.M., não sendo nas condições actuais possível a legalização pretendida, tendo em conta o disposto na alínea c) do n.º 3 do art. 39º e no n.º 1 do art. 21º do regulamento do P.D.M., nomeadamente por o terreno onde se inserem os aviários não ter área suficiente para o efeito, e colidir com a R.E.N.” Cfr. fls. 72 do P.A.
O. Em 28.07.2003 foi proferida nova informação da D.E.F., a Informação n.º 1013/03, que propõe que face ao facto de “a pretensão em causa se localiza em Espaço Florestal I e Reserva Ecológica Nacional, não sendo aí possível a legalização pretendida por violação do disposto na alínea c) do n.º 3 do art. 39º e no n.º 1 do art. 21º, respectivamente, do regulamento do Plano Director Municipal “ deve a mesma “indeferir-se com base na alínea a) do n.º 1 do art.º 24.º do Decreto n.º 555/99 de 16 de Dezembro, com a nova redacção dada pelo Decreto lei n.º 177/01 de 4 de Junho” – Cfr. fls.75 do P.A.
P. Em 01.09.2003, foi exarado na referida informação Despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Viseu, com o seguinte teor “indeferido de acordo com a informação”, António da Cunha Lemos, comunicado ao A., pelo Ofício n.º 21041 da Secção de Obras Particulares datado de 11.09.2003. – Cfr. fls. 75 e 86 do P.A.
Q. Em 10.10.2003, veio o A., apresentar um requerimento, dirigido ao Presidente da C.M.V., solicitando a reapreciação do processo nos termos constante de fls. 96 e 95 do P.A.
R. Em 19.11.2003, o A. reuniu com o Vereador Câmara Municipal de Viseu, Botelho Pinto, e na sequência dessa reunião e atento o facto do aviário em causa se encontrar construído há mais de 20 anos, foi proferida a Informação n.º 1531/03 da D.E.F. do D.H.U. da C.M.V., solicitando-se um parecer do Gabinete Jurídico, designadamente quanto à aplicabilidade do disposto no art. 59º do regulamento do P.D.M. – Cfr. fls. 98 do P.A..
S. O requerido Parecer da Divisão de Serviços Jurídicos da C.M.V., veio a ser proferido em 12.02.2004 concluindo pela não subsunção do caso do Autor ao preceituado no art. 59º, n.º 3 do P.D.M nos termos constantes de fls.125 a 117 do P.A.
T. A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região Centro, a solicitação da C.M.V., emitiu parecer no sentido da não aplicação ao caso em apreço do disposto no art. 59º, n.º 3 do P.D.M. – Cfr. fls.126, 129 a 127 e 131 e 139 do P.A..
U. O referido pedido de parecer foi comunicada ao Autor, mais se informando o mesmo que “qualquer decisão sobre o processo OCP n.º 449/2003” se encontrava suspensa – Cfr. fls. 131 do P.A.
V. Em 06.09.2004 foi proferida a Informação n.º 1025/04 da D.E.F. com o seguinte teor:
“ (…)
1.º- A pretensão em causa se localiza em Espaço Florestal I e Reserva Ecológica Nacional e definidos no Plano Director Municipal, não sendo aí possível a legalização pretendida, tendo em o disposto no n.º 3 do art. 39º e do disposto no art. 21º, respectivamente, ambos do regulamento do Plano Director Municipal ainda em conta o referido no parecer anexo do Gabinete Jurídico”
2.º Face ao exposto, pretensão em causa deve também indeferir-se com base na alínea a) do n.º 1 do art. 24º do Decreto Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro, com a nova redacção dada pelo Decreto lei n.º 177/01 de 4 de Junho.
3.º- Deve ainda notificar-se o requerente (…) para proceder ao encerramento e demolição do aviário em causa (…).” – Cfr. fls. 150 do P.A.
W. Em 21.12.2004 foi exarado na referida informação Despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Viseu, António da Cunha Lemos, com o seguinte teor “indeferido de acordo com a informação” – Cfr. fls. 150 e 156 do P.A e doc. 1 anexo com a Petição Inicial.
X. O referido despacho foi notificado ao A., pelo ofício da Secção de Obras Particulares datado de 18.01.2005, assinado pelo vereador António da Cunha Lemos, por delegação de competência do Presidente da Câmara Municipal de Viseu, mais o notificando para no prazo máximo de 180 dias, proceder ao encerramento e demolição do aviário em causa – Cfr. fls. 150 e 156 do P.A e documento 1 anexo com a Petição Inicial.
Y. Foi publicado nos lugares de estilo, edital datado de 16 de Janeiro de 2002, sob o título “subdelegação de competências” do qual consta que o Presidente da Câmara Municipal de Viseu dá público conhecimento, ao abrigo da competência que lhe confere a alínea v) do n.º 1 do artº 68.º da lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e em cumprimento do preceituado no n.º 2 do artigo 37.º do Código do Procedimento Administrativo, que, nesta data, proferiu despacho de subdelegação de competências que lhe foram delegadas pela Câmara Municipal, na sua reunião ordinária de 14-01-02, no Senhor vereador António da Cunha Lemos, (…) concessão de licenças para operações urbanísticas (…)” – cfr. docs. n.ºs 3 e 4 anexos à Contestação.
Z. O aviário do Autor é composto por quatro pavilhões conforme Memória Descritiva e Justificativa de fls. 51 do PA.
AA. Uma pequena área daquela onde se encontra implantado o aviário do Autor, encontra-se em Área de Expansão (Ae), prevista no artigo 30º do P.D.M. – “Espaços Urbanizáveis” – cfr. doc.s n.ºs 1 e 2 anexos à contestação.* Enquadramento jurídico.
1. A violação da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais.
Invoca o recorrente que a acção foi instaurada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que é o competente para decidir o pleito e não o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro.
A questão assim colocada prende-se com a eventual violação das regras da competência territorial estabelecidas nos artigos 16º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, lei especial para os tribunais administrativos e fiscais (e não na Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais que sucedeu à Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, aplicável aos tribunais judiciais).
Sucede que esta questão não pode ser apreciada.
Na verdade por despacho de 03.04.2009, a fls. 186, foi ordenada a remessa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, invocando-se a instalação próxima deste Tribunal e a deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 10 de Setembro de 2008.
Este despacho não é de mero expediente nem, claramente, foi proferido no uso de um poder legal discricionário, pelo que era recorrível – artigo 679º, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Não é de mero expediente porque interfere com a posição das partes, em especial com a posição do requerente que nos termos da lei geral tem o direito a intentar – e ver decidida – a acção no tribunal da área da sua residência e não num tribunal distante – artigo 16º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O despacho em apreço foi notificado ao autor, ora recorrente, através do seu mandatário, por ofício de 05.05.2009, e dele não recorreu.
Formou-se, por isso, caso julgado relativamente ao tribunal territorialmente competente para decidir o pleito pelo que no presente processo a questão não pode voltar a ser discutida – artigo 672º do Código de Processo Civil.
Termos em que não se conhece desta questão.
2. O acerto do acórdão recorrido – o vício de violação do disposto no artigo 59º, n.º 3, do Plano Director Municipal de Viseu, e dos princípios dos direitos adquiridos por usucapião e da não retroactividade das leis.
Sustenta o recorrente que a interpretação do artigo 59º, nº 3 do PDM do concelho de Viseu, acolhida pelo acórdão recorrido é meramente literal e formalista, desvalorizando a finalidade da norma que só pode ser o da manutenção das expectativas.
Determina o art. 59.º, n.º 3, do Plano Director Municipal de Viseu o seguinte:
“Os compromissos legalmente assumidos e com direitos reconhecidos, anteriores à data de entrada em vigor do PDM, ficam salvaguardados nos termos decorrentes da legislação aplicável.”
A letra da lei não permite a interpretação pretendida pelo recorrente pois “compromissos legalmente assumidos” e “direitos reconhecidos” não se confunde com “direitos adquiridos por usucapião”, ou “expectativas”, legítimas ou não.
E o esforço interpretativo das normas não pode ir ao ponto de contrariar o respectivo texto; há-de ter na letra da lei um mínimo de correspondência – n.º 2 do artigo 9º do Código Civil.
Ora não corresponde à letra da lei, antes a contraria, colocar “direitos adquiridos” ou “expectativas” onde consta “direitos reconhecidos” ou “compromissos legalmente assumidos”.
A finalidade da lei foi deixar incólumes ao Plano Director Municipal de Viseu as situações em que já tinham sido reconhecido direitos ou tinha havido o compromisso, legalmente fundado, de os reconhecer.
Trata-se de uma solução equilibrada entre, por um lado, os interesses dos particulares que viram os seus direitos reconhecidos ou com a promessa, legal, de serem reconhecidos, e, por outro, o interesse público na imediata entrada em vigor de um instrumento fundamental para o “desenvolvimento económico e social, bem como a sustentabilidade e a solidariedade intergeracional na ocupação e utilização do território” (n.º 2 do artigo 8º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro).
Em particular o plano director municipal, no termos do n.º 2 do artigo 84º do mesmo diploma “é um instrumento de referência para a elaboração dos demais planos municipais de ordenamento do território e para o estabelecimento de programas de acção territorial, bem como para o desenvolvimento das intervenções sectoriais da administração do Estado no território do município, em concretização do princípio da coordenação das respectivas estratégias de ordenamento territorial.”
Compreende-se assim que se tenha salvaguardado, transitoriamente, apenas os direitos reconhecidos ou em vias de o ser por compromissos legalmente assumidos, em respeito pelo princípio da segurança jurídica e da protecção dos direitos adquiridos e das legítimas expectativas.
Mas não se compreenderia que se pretendesse também acautelar a situação dos particulares que, por inércia ou outro motivo qualquer, não cuidaram de legalizar em tempo situações como a que aqui está em apreço e de verem reconhecidos os seus direitos pelas autoridades competentes.
Do ponto de vista do interesse do Estado e geral das comunidades, seria inaceitável que um instrumento de planeamento territorial estivesse eternamente dependente da iniciativa do particular ver reconhecidos ou seus direitos ou interesses à luz de legislação que se pretende alterar para os fins do novo planeamento territorial.
Do lado das autarquias em particular, também existe a necessidade de segurança, legítima e legal, na perspectiva de não estarem sujeitas a poder ver, a todo o momento, surgir a pretensão de um particular incompatível com os planos directores municipais que querem ver implementados.
Daí a solução equilibrada de apenas se conceder relevância aos direitos reconhecidos ou compromissos assumidos: com esses as autarquias podem e devem contar.
Os “direitos adquiridos” não são portanto, nos termos do preceito aqui em análise, os direitos adquiridos por usucapião, e as “expectativas” são apenas as que se fundam em compromissos assumidos legalmente.
O que não é o caso.
Como se refere no acórdão recorrido, aquando da entrada em vigor do Plano Director Municipal de Viseu, em 1995, não existia na Câmara Municipal qualquer dado, informação ou pedido de licença relativamente construção do aviário do ora recorrente.
Consequentemente, aquando da entrada em vigor do referido P.D.M., não existia por parte da Entidade demandada qualquer compromisso legalmente assumidos com o autor e com direitos reconhecidos, isto é qualquer licença, informação prévia, projecto de arquitectura aprovado, protocolo ou outro instrumento.
Daí que a sua situação não esteja contemplada no preceito em apreço.
E não se trata de aplicação retroactiva da lei.
A entidade demandada limitou-se a aplicar ao pedido de licenciamento o quadro legal vigente à data em que o pedido foi deduzido, no qual se integra o Plano Director Municipal de Viseu que classifica o terreno onde o aviário está implantado como “Espaço Florestal I” e “Reserva Ecológica Nacional”, não sendo aí possível a legalização pretendida por violação do disposto na alínea c) do n.º 3 do art. 39º e no n.º 1 do art. 21º, respectivamente, do regulamento do Plano Director Municipal.
Termos em que se impõe julgar o recurso jurisdicional improcedente.* Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo na íntegra o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC, já reduzida a metade.* Porto, 10 de Dezembro de 2010
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
