| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência do Tribunal Central Administrativo Norte
1. …., residente em Valdecanillas, nº …, - B1 … – …. Madrid, Espanha, recorre da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 14/4/03, que ordenou a reposição no seu estado inicial de um terreno com a área de cerca de 40.000 m2 onde efectuou obras de terraplanagem tendo em vista à exploração de águas para rega.
Em alegações, formulou o recorrente as seguintes conclusões:
a) O fundamento do presente recurso assenta no indeferimento da providência de suspensão judicial de eficácia dos despachos do Ex.mo Senhor Vereador da Câmara Municipal de Barcelos requerida pelo requerente;
b) Entende o recorrente que houve erro de apreciação da matéria de facto alegada para justificação dos pressupostos, especificamente o requisito positivo constante da alínea a), do n° 1, de que depende a procedência da providência de suspensão de eficácia dos actos administrativos à luz do artigo 76° da L.P.T.A:
c) Considera o Recorrente que pelo facto de ter alegado um prejuízo no montante de Euros 50.000,00 não implica que o requisito positivo constante da alínea a), do nº 1 do artigo 76° da L.P.T.A. não se encontre preenchido,
d) Primeiro, o facto de alegar um montante não implica que o requisito positivo não se mostre preenchido, o que o requerente alegou foi que no caso de se proceder à execução dos despachos que determinaram a reposição dos terrenos no estado inicial, isso implicaria um prejuízo imediato de Euros: 50.000,00 respeitante às culturas que se encontravam em processo produtivo;
e) Não pretendeu dizer que esse seria o seu único prejuízo, pretendeu, desde logo, demonstrar que o prejuízo imediato seria aquele montante;
f) O que se depreende clara e inequivocamente das alegações posteriores do requerente, ao referir que a não suspensão de eficácia dos actos em mérito levaria à sua falência e acarretaria o despedimento de vários trabalhadores;
g) E só uma análise simplista e descontextualizada dos factos alegados pelo requerente é que levaram o Tribunal "a quo" a emitir a sentença de que ora se recorre;
h) A alegação de uma situação iminente de falência, da impossibilidade do cumprimento de várias obrigações contratuais e de despedimento de trabalhadores é por demais evidente que se configura como uma situação de prejuízo de difícil reparação,
i) De tal forma que a decisão do recurso contencioso interposto do acto já não permitirá uma reconstituição específica mas apenas uma compensação pelo dano causado, o que nos permite concluir que estamos em face de um dano irreparável e, como tal, susceptível de obter suspensão dos despachos do Ex.mo Senhor Vereador da Câmara Municipal que determinaram a reposição dos terrenos no seu estado inicial;
j) Nesta matéria é imperativo que nos escudemos nas iluminadas prelecções do conspícuo Juiz Conselheiro José Manuel Santos Botelho: "Como casos paradigmáticos do preenchimento do conceito de prejuízo de difícil reparação, quer a doutrina, quer a jurisprudência tem apresentado todos aqueles casos em que a execução do acto implica o imediato encerramento de estabelecimentos comerciais ou industriais ou a cessação de actividades profissionais livres, já que tais situações geram originam lucros cessante indetermináveis com rigor e envolvam a perda de clientela, também não quantificável, numa base de certeza" (..) "Já para Martim Rebollo a suspensão deverá ser concedida naqueles casos em que a reparação "in natura" seja impossível ou pelo menos difícil" (Vide José Manuel Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4" edição, Almedina, pág. nº 588),
k) Resulta claramente do exposto que a execução do acto implicará o imediato encerramento da actividade agrícola exercida pelo requerente, pois a reposição do terreno implicará a cessação de exploração de água primacial à subsistência da actividade;
l) Segundo, refere a douta sentença que o requerente não faz qualquer tipo de prova relativamente à iminente situação de falência e de perda de postos de trabalho;
m) Como foi alegado pelo requerente a presença de água nos terrenos é de extrema necessidade para que se possam levar a cabos as produções das rações para animais;
n) Não olvidemos que o desenvolvimento e subsistência da actividade exercida pelo requerente depende directamente da existência de água, é uma actividade onde o recurso natural água desempenha um papel primordial;
o) Um conhecimento mínimo das actividades do sector agrícola (primário) permite-nos, desde logo, concluir, com certeza, que a água é o denominador comum a todas elas, de cuja existência elas dependem directamente;
p) Não subsistem, portanto, dúvidas sobre a directa causalidade entre a reposição do terreno no seu estado inicial e as consequências supra alegadas, nem sobre os prejuízos que o Requerente poderia sofrer;
q) É assim, evidente, que (como exige a lei) "a execução do acto" - in casu a reposição do terreno no estado inicial - causa "provavelmente prejuízo de difícil reparação para a Requerente", pois é impossível a reconstituição in natura da situação da Requerente aquando da decisão final do recurso contencioso de anulação;
r) Reiterámos que se considera provado o preenchimento do requisito da alínea a) do artigo 76° da L.P.T.A., dada a situação irremediavelmente desfavorável em que a Requerente será colocada pela execução do acto em causa.
Contra alegou a entidade requerida, ora recorrida, pugnando pela manutenção do decidido.
O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.
2. A sentença recorrida considerou provada a seguinte mataria de facto:
a) O requerente dedica-se à indústria agrícola;
b) O requerente é dono e legítimo possuidor de vários prédios rústicos sitos em Milhazes, Barcelos;
c) Em face da inexistência de água nos diversos prédios do requerente, atrás referidos, este efectuou num deles uma operação de terraplanagem, no intuito de proceder a exploração de água de rega para todos eles;
d) Tal operação de terraplanagem não foi precedida do respectivo licenciamento;
e) Por despacho do requerido, datado de 13/11/02, foi ordenado o embargo das obras de terraplanagem efectuadas pelo requerente num dos seus prédios sito em Cardal, Milhazes, Barcelos - cfr. processo instrutor;
f) Dá-se por reproduzido para todos os efeitos legais o teor do auto de embargo de obras efectuado na sequência do despacho, atrás identificado, constante do Processo administrativo apenso;
g) Por despacho do requerido, datado de 14/4/03 foi ordenado ao Recorrente para, no prazo de 30 dias, proceder à reposição do terreno, com a área de cerca de 40 000 m2, onde efectuou uma terraplanagem sem licença, no intuito de abrir poços destinados à exploração de água de rega para uso de terrenos agrícolas, em Cardal, Milhazes, Barcelos, no seu estado inicial - cfr. Processo instrutor;
h) Tal acto foi notificados ao requerente por ofício da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 17.JUN.03 - cfr. processo administrativo apenso.
3. Antes de mais há que precisar qual é o acto cujos efeitos se pretende suspender.
O ora recorrente, no cabeçalho do requerimento inicial, solicitou a suspensão de eficácia da “decisão de reposição do terreno com a área de cerca de 40.000 m2 no seu estado inicial ... notificada pelo ofício nº 385, datado de 17 de Junho de 2003”, sendo certo que nesse ofício referem-se dois despachos, um de 14/4/02 e outro de 16/6/03, ambos proferidos pelo Vereador da Câmara Municipal. Todavia, no pedido identifica o acto como sendo do Governador Civil do Distrito de Braga, datado de 10/8/1999. Por sua vez, a decisão recorrida considerou que a suspensão tem por objecto os dois actos constantes do ofício nº 385.
Tendo em conta apenas os efeitos jurídicos cuja eficácia se pretende suster e que são a reposição do terreno no estado em que se encontrava antes das obras de terraplanagem e de nivelamento, o único acto decisório que criou tais efeitos na esfera jurídica do recorrente foi o despacho de 14/4/02. Quer nos autos quer nos processos administrativos apensos não há qualquer alusão ao despacho do Governador Civil, pelo que só por mero lapso do requerente se compreende a referência que lhe faz. E o despacho de 16/6/2003 do Vereador da Câmara Municipal exarado no mandado de notificação do despacho de 14/4/03, apenas ordena nova notificação desse despacho (agora, por carta registada), uma vez o mandado não foi cumprido pelo facto do recorrente se encontrar em Espanha. Trata-se, pois, de um acto complementar do despacho de 14/4/03, por natureza irrecorrível e, por conseguinte, insusceptível de suspensão de eficácia. Por isso, o acto cuja eficácia se quer suspender só pode ser o despacho de 14/4/03.
Delimitado o acto suspendendo, a única questão que vem em recurso jurisdicional respeita ao preenchimento do conceito juridicamente indeterminado «prejuízo de difícil reparação» que é um dos requisitos condicionantes da suspensão referidos no artigo 76º da LPTA.
Subjacente ao instituto da suspensão de eficácia dos actos administrativos está sempre um conflito de interesses, o do particular na paralisação imediata dos efeitos lesivos do acto e o interesse da Administração na sua execução imediata. Ao regular no artigo 76º da LPTA as condições da suspensão, o legislador deixa antever o objectivo de resolver tal conflito de forma adequada, equilibrada e proporcionada, por modo a que a um só tempo se consiga satisfazer o interesse público sem sacrificar as posições jurídicas dos particulares, que de resto é o parâmetro de toda a actuação administrativa (cfr. art. 4º do CPA).
Temos assim, por um lado, o objectivo de evitar uma lesão irremediável dos direitos e interesses do particular durante o decurso do recurso contencioso decorrente da irreversibilidade dos prejuízos na eventualidade da sua procedência (alínea a) do art. 76º) e, por outro, o objectivo de não pôr em causa a eficácia da acção administrativa na realização do interesse público (alínea b) do art. 76º). Ao fixar os requisitos da suspensão através de conceitos jurídicos indeterminados (“prejuízo de difícil reparação» e «grave lesão do interese público», a lei remete para o juiz a árdua tarefa de, em cada caso concreto, preencher ambos os conceitos numa decisão que não fruste o equilíbrio de interesses delineado e pretendido pelo legislador. No contraste entre os prejuízos que a execução causará ao requerente e os danos que a suspensão provoca ao interesse público deve dar-se prevalência aos de mais elevada consideração ou de maior intensidade. Nesta ponderação sobressai uma ideia de proporcionalidade, em que o tribunal procura sopesar os interesses públicos relativos prosseguidos pela execução do acto com os interesses particulares obtidos com a sua suspensão. A decisão num sentido ou noutro tem que ser feita de modo justo e equilibrado, evitando sacrifícios injustificados e desproporcionados dos direitos dos particulares e dos interesses públicos tocados pelo acto.
A avaliação, valoração e ponderação destes interesses contraditórios com vista à determinação daquele cuja intensidade mais justifica uma decisão no sentido da suspensão ou da execução tem que assentar nas circunstâncias de facto trazidas ao processo pelo requerente.
Segundo jurisprudência constante, cabe ao requerente especificar os prejuízos e alegar os factos que permitam concluir pela sua irreparabilidade ou difícil reparação. E não se trata de quaisquer factos, mas sim de factos objectivos, minimamente concretizáveis, que revelem uma probabilidade séria ou um a fundado receio de verificação de danos. Os prejuízos a que alude a alínea a) do artigo 76º, cujo ónus de especificação concreta e demonstração sumária impende sobre o requerente, são apenas aqueles que se possam considerar adequados ou prováveis da própria execução do acto. A exigência legal de um nexo de causalidade entre o «os prejuízos de difícil reparação» e a execução apela ao tribunal a realização de um juízo de prognose, de forma a prever se é ou não provável ou verosímil que, executado o acto cuja suspensão se requer ocorram prejuízos de difícil reparação para o requerente. Mas a convicção do juiz sobre a probabilidade da ocorrência de prejuízos em consequência da execução imediata do acto tem que assentar em factos concretos, bem determinados, credíveis e verosímeis, pelo menos em termos de experiência comum.
Ora, também em nossa opinião os elementos de facto trazidos aos autos pelo recorrente não são suficientemente concretos para se poder concluir que da execução imediata do acto advirão para o recorrente consequências dificilmente reversíveis ou reparáveis.
Em primeiro lugar, a fonte de todos os prejuízos invocados com a reposição imediata do terreno no estado em que se encontrava antes das obras é a destruição das captações de água existentes que, em cadeia, conduz à perda de culturas (plantas destinadas à rações para animais), à impossibilidade de cumprimento de obrigações contratuais e ao despedimento de trabalhadores, e, por fim, à falência do recorrente. Acontece que o acto administrativo que ordenou a suspensão das obras de terraplanagem e nivelamento foi o despacho de 13/11/2002, ficando o recorrente a partir desse despacho impossibilitado de continuar os trabalhos com vista à abertura de poços para exploração de água. Ora, quer da informação que antecedeu o despacho a determinar o embargo das obras quer do auto de embargo (cfr. doc. de fls. 5 e 3 do p.a) não consta que as captações de água tivessem sido concluídas. Não há referência a quaisquer poços de águas ou a instalações para o feito, com reservatórios, motores, canalizações instalações eléctricas, etc. Não existe quaisquer elementos de onde se possa concluir que no subsolo do local onde foi efectuada a terraplenagem nasce ou corre água e que a mesma chegou efectivamente a ser captar antes do embargo, assim como não se sabe quantos poços ou furos foram feitos para a captar e qual o respectivo caudal. Se poços não foram feitos nem existe água suficiente para os fins pretendidos pelo requerente não se vê como é que a reposição do terreno no estado anterior às obras pode destruir aquilo que não existe ou que não chegou a ser feito. Se o recorrente procedeu a plantações antes de Novembro de 2003, curiosamente uma época que é mais de colheitas do que sementeiras, tendo em vista a possibilidade de captar água em terrenos contíguos, então o acto que originou a hipotética perda de culturas foi o que ordenou o embargo e não o que ordenou a reposição. Portanto, se pretendia continuar os trabalhos a fim de explorar as nascentes de água para efeitos de rega das plantações já efectuadas deveria ter requerido a suspensão de eficácia do acto que ordenou o embargo e não do acto que ordenou a reposição do terreno no estado em que se encontrava. Se efectuou as plantações após o embargo, a eventual perda de culturas não pode ser um dano imputável à ordem de embargo e à ordem de reposição, pois nessa data já sabia que não podia contar com a água do local embargado.
Em segundo lugar, e admitindo que à data do embargo já haviam sido construídos os poços ou furos de captação de água, não é verosímil que a reposição ordenada pelo despacho suspendendo conduza necessariamente à destruição de tais captações. É um facto notório, que não precisa de demonstração, que a abertura de um poço ou de e um furo artesianos não envolve a movimentação de terras numa área de 40.000 m2 e da forma como se constata nas fotografias incluídas no processo administrativo apenso. Tais obras de terraplanagem e de nivelamento de terreno numa tão vasta área até parece destinarem-se a fins diferentes dos que se conseguem com a abertura de poços ou furos. Ora, a reposição do relevo no estado que se encontrava não tem que destruir necessariamente as captações de água, caso elas existam. O recorrente tem sempre a possibilidade de deixar os poços ou furos, sem que isso afronte ou altere o relevo existente. O que lhe é exigido é apenas que reponha o terreno no estado em existia anteriormente, mas isso não é incompatível com a existência de poços ou furos de captação de água. A reposição do terreno não inviabiliza de todo a captação de água ali existente, pois o que embargo das obras pretendeu foi impedir grande movimentação de terras e não a captação de água através de poços de escasso diâmetro. Repare-se que o recorrente diz que está autorizado a captar água no local, mas na verdade o que ele solicitou à Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território foi a captação de água de apenas um poço com 20 m de profundidade e que tem instalada um bamba de 3 CV, destinada a rega e consumo humano, o que no entender desse organismo até está isento de licenciamento (cfr. doc. de fls. 51 e 52 dos autos). Ora, o recorrente pode repor a área de 40.000 m2 no estado se encontrava e de seguida abrir o poço de 20 metros de profundidade, com cavalagem de 3 CV, obtendo desse modo a água necessária à rega das culturas efectuadas. Mas se a reposição impossibilita a abertura dos poços, não está ainda excluída a possibilidade de se abrir o poço noutro local do terreno, situação em que o prejuízo fica circunscrito às despesas com a reposição e às despesas com a abertura do novo poço, mas em ambos aos casos de fácil quantificação.
Por fim, não mercê censura a decisão recorrida quando considera não transparecer da alegação do requerente uma invocação fáctica concreta e especificada, no que concerne à alegação dos prejuízos. O problema não se cinge tanto à perda das colheitas, pois aí o requerente quantifica-o em 50.000,00 €, o que é suficiente para não dar como verificado o requisito negativo da alínea a) do artigo 76º da LPTA. A questão é mais complexa porque o requerente faz derivar desse prejuízo a situação de iminente falência, impossibilidade de cumprimento de obrigações contratuais e despedimento de trabalhadores. Estes são os danos que ele considera de difícil reparação caso o recurso contencioso obtenha provimento. Naturalmente que uma indemnização posterior pode não ser capaz de repor a situação que existia antes da pratica do acto se dele resultar a cessação da actividade do recorrente. Poderá sempre prognosticar-se danos que não serão apagados, reparados ou compensados em caso de procedência do recurso. Mas para se fazer tal juízo era necessário que o recorrente tivesse ido mais longe na suas afirmações, especificando quais os compromissos que assumiu e com quem, que indemnização terá que pagar por não os cumprir, que reflexos isso tem na sua situação patrimonial, que despesas já teve com as culturas, que trabalhadores terão que ser despedidos. Sem uma maior concretização dessas afirmações e da actividade da sua empresa agrícola não está o tribunal em condições de fazer um juízo de prognose sobre a ocorrência provável da falência da empresa. A realidade económica em que o recorrente se move não está suficientemente esclarecida nos autos para se poder concluir que a perda de determinadas culturas conduz inevitavelmente ao encerramento da sua empresa. Como não é normal acontecer que a perda de algumas culturas conduza ao encerramento de uma empresa agrícola, há necessidade de se invocar factos objectivos, minimamente concretizáveis, dos quais se possa concluir com certo grau de verosimilhança e probabilidade que da execução imediata da ordem de reposição resulta necessariamente a falência da empresa do requerente ou a sua própria insolvência.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo requerente, com taxa de justiça que fixo em 100 € e procuradoria em 50 €.
Porto, 06-05-2004
Lino José B.R. Ribeiro
João Beato O. Sousa
Maria Isabel S.P. Soeiro |
