| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Ministério da Administração Interna [MAI] recorre do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em 21.03.07 – que julgou procedente a acção administrativa especial interposta por P..., LDA [PP] – com sede no Lugar ..., Lousada – e anulou o acto do Director Nacional da Polícia de Segurança Pública [DN/PSP] que ordenou a suspensão da laboração da oficina pirotécnica da recorrida.
O MAI conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- O douto acórdão recorrido não fez adequado enquadramento e julgamento, em parte, da questão, ou seja, não se verifica o vício apontado ao acto impugnado – vício de forma por falta de fundamentação – e daí a razão do presente recurso, cujo âmbito de apreciação é delimitado a esta questão;
2- Resulta da matéria de facto provada e dos elementos constantes nos autos que o acto em causa não padece de vício de forma por falta de fundamentação;
3- A Constituição da República Portuguesa – artigo 268º nº3 – e a lei ordinária – artigos 124º-125º do CPA – impõem o dever de fundamentação dos actos administrativos;
4- Fundamentar é enunciar as razões ou motivos que conduzem à prática de determinado acto;
5- A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto;
6- É admitida a fundamentação per relationem, ou seja, por adesão aos fundamentos expostos em outras peças;
7- O despacho impugnado foi proferido sobre a informação de 21.12.2005, dos Serviços de Explosivos da DN/PSP e, concordando com o seu teor, nela se louvou, recolhendo os seus termos e fundamentos;
8- Essa informação contém com toda a clareza os motivos de facto que conduziram à decisão impugnada;
9- Essa informação também indica, de forma expressa, quais os preceitos legais em que a decisão administrativa se baseou;
10- Pelos elementos constantes dessa informação colhe-se, sem dificuldade, quais os motivos que determinaram a ordem de suspensão da laboração da oficina pirotécnica da autora;
11- Por isso, o despacho impugnado encontra-se devidamente fundamentado;
12- A fundamentação do acto impugnado não se limitou à remissão para um bloco de legalidade;
13- Da informação à qual foi aposto o acto impugnado constam e dela se permitem conhecer todas as premissas do acto e refere-se os motivos determinantes do conteúdo resolutório;
14- Da referida informação constam todos os factos e dela se remete para outras peças procedimentais que foram devidamente notificadas à autora que delas tomou conhecimento e sobre elas se pronunciou;
15- A autora colheu e apreendeu, sem dificuldade, quais os motivos que conduziram à decisão impugnada, tanto mais que, quer em sede graciosa, quer contenciosa, conseguiu esgrimir e atacar esses factos, tendo percebido perfeitamente o motivo da decisão;
16- A autora percebeu, como qualquer destinatário normal, porque motivo foi suspensa a laboração da sua oficina pirotécnica, não se tendo insurgido contra algum aspecto de menor consistência fundamentadora que a tivesse limitado ou condicionado na actuação impugnatória;
17- O acórdão recorrido, ao decidir diversamente do consignado nestas conclusões, designadamente ao apontar ao acto impugnado o vício de forma por falta de fundamentação, fez uma incorrecta análise e enquadramento jurídico, não tendo feito correcta interpretação quer do texto constitucional, quer dos preceitos constantes no CPA, referentes ao dever de fundamentação dos actos administrativos.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida.
A recorrida conclui assim as suas alegações:
1- Bem andou o acórdão recorrido ao entender que o acto impugnado padece de vício de forma por falta de fundamentação;
2- Com efeito, no mesmo não são mencionadas – nem tão pouco se conseguem deduzir - as razões de facto que levaram à sua prática;
3- O recorrido refere nas suas alegações de recurso que o acto sob censura se encontra devidamente fundamentado, pois o mesmo teve por base a informação datada de 21.12.2005;
4- Contudo, falece de todo razão ao recorrente, pois da mesma não consta qualquer fundamentação de facto;
5- Pelo que o acto em crise padece de vício de forma, por falta de fundamentação, conforme entendimento do tribunal a quo, devendo o presente recurso jurisdicional improceder;
6- Nos termos do disposto no nº1 do artigo 5º do DL nº87/2005 de 23.05, a DN/PSP pode adoptar medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como de proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos, de forma proporcional aos riscos que se pretendam eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e da integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens;
7- Ora, o acto administrativo que ordenou a suspensão da laboração da oficina da recorrida – nem tão pouco a informação datada de 21.12.2005 – mencionam quais as condições concretas em que a recorrida labora, e que impedem a laboração na sua oficina, nem tão pouco quais os riscos e danos que a actividade que leva a cabo provoca ou tem provocado;
8- Assim sendo, o acto impugnado carece de fundamentação de facto;
9- Acresce que a evidente falta de fundamentação de facto do acto impugnado impediu o tribunal a quo de conhecer do vício de violação do princípio da proporcionalidade;
10- Nas suas alegações de recurso, o recorrente parte do pressuposto erróneo de que o acto impugnado contém os fundamentos de facto que presidiram à sua prática, chegando à conclusão de que o dever de fundamentação que impende sobre a administração pública impõe a fundamentação de facto e de direito;
11- Com efeito isso é verdade, contudo o recorrente não cumpriu tal dever de fundamentação com a prática do acto sob censura - no que à fundamentação de facto respeita - tanto mais estando em causa um acto sancionatório;
12- Pelo que é patente o vício de forma por falta de fundamentação do acto impugnado, conforme o tribunal a quo decidiu, devendo o presente recurso jurisdicional improceder.
Termina pedindo a confirmação da decisão judicial recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido do provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
A- A autora é uma sociedade comercial cujo objecto é o comércio de fogo de artifício [ver documento de folhas 30 a 35 dos autos];
B- Para o exercício da sua actividade a autora possuiu uma oficina de pirotecnia no Lugar ..., freguesia da Lustosa, concelho de Lousada [ver documento de folhas 33 dos autos];
C- Desde de 20.10.1950, a fábrica de pirotecnia da autora dispõe do Alvará nº39 [ver documento de folhas 36 a 51 dos autos];
D- Com vista à mudança de instalações a autora, a 21.06.2001 apresentou um pedido de informação prévia [PIP] à Câmara Municipal de Lousada [ver documento de folhas 52 e 53 dos autos];
E- Pelo ofício nº3297, de 06.07.2001, a autora foi informada do deferimento do PIP [ver documento de folha 56 dos autos];
F- Em 26.10.2001, A..., sócio e gerente da autora constitui a sociedade comercial por quotas Pirotecnia ... - de A... & I..., Lda. tendo por objecto social o comércio, fabrico, importação e exportação de artigos de pirotecnia [ver documento de folhas 57 a 62 dos autos];
G- A Câmara Municipal de Lousada [CML] em 07.05.2003, emitiu o alvará de obras de construção nº83/03, relativo à edificação de novas instalações da sociedade Pirotecnia ... – de A... & I..., Lda. [ver documento de folha 64 dos autos];
H- A 03.05.2004, o DN/PSP assinou a carta de estanqueiro nº3265, autorizando a sociedade Pirotecnia...– de A... & I..., Lda. a comercializar material pirotécnico, bem como a instalar oito depósitos para armazenagem daquele material [ver documento de folhas 65 e 82 dos autos];
I- Em 26.10.2004, foi emitida informação da Área de Operações e Segurança da DN/PSP relativa à vedação da oficina da autora aí se referindo que […] a unidade fabril, se encontra, vedada com rede de ferro, com malha quadrada, a uma altura de um metro e oitenta aproximadamente. Esta cerca só se encontra interrompida no local em que existe cruzamento da área da oficina, com o caminho público. Para assinalar esta situação e local, o proprietário da referida firma, colocou corrente com elos de plástico, que atravessam o referido caminho e têm no meio, uma placa de plástico a indicar que existe uma oficina… [ver documento de folha 83 dos autos];
J- A 10.01.2005, a R... solicita ao Departamento de Armas e explosivos da PSP a concessão de alvará para o fabrico de fogo de artifício, bem como para o aumento da capacidade para os depósitos já licenciados, desencadeando a instrução do procedimento por parte da PSP [ver documento de folhas 84 e 85, 199 a 208 dos autos que aqui se dão por integralmente reproduzidas];
K- Em 15.06.2005, a R... apresentou na CML um pedido de licenciamento para a construção de uma indústria de pirotecnia ao qual foi atribuído o nº111/05 [ver documento de folha 86 dos autos];
L- No dia 28.04.2005, a autora apresentou no Departamento de Armas e Explosivos da PSP uma exposição na qual descrevia a situação em que se encontrava a sua oficina de pirotecnia e solicitava a prorrogação da vigência do alvará nº39 até à obtenção do alvará para as novas instalações em nome da firma Pirotecnia ...- de A... & I..., Lda. [ver documento de folhas 88 a 91 dos autos];
M- Através do ofício nº011150, de 01.06.2005, o Director do Departamento de Armas e Explosivos solicitou à autora a remessa do documento ou documentos referidos no artigo 6º do Decreto-lei 87/2005, de 23 de Maio no prazo de 45 dias a contar da recepção deste documento sob pena de ser suspensa a laboração da oficina [ver documento de folhas 92 e 93 dos autos];
N- Em resposta a autora remete em 14.07.2005, ao Departamento de Armas e Explosivos uma carta onde refere o seguinte [por excerto] 1. Esta empresa, ciente da necessidade de adaptação da sua actividade às novas exigências legais, com vista a garantir a segurança das pessoas e das coisas, lançou-se oportunamente num avultadíssimo investimento para a criação das novas instalações que obedecessem a todos os condicionamentos legais, garantindo o grau máximo de segurança, como é o objectivo da lei. […]. 4. As novas instalações da requerente licenciadas em nome de “Pirotecnia... - de A... & I..., Lda.” cumprem em absoluto as prescrições sobre a zona de segurança conforme planta já junta. 5. Como é evidente, mal estejam licenciadas as novas instalações, a requerente deixará de utilizar as antigas, o que prevê aconteça em breve, embora tal dependa do andamento do respectivo processo burocrático. 6. Entretanto, todavia, a requerente está a envidar todos os esforços para obter declarações relativas à posse da zona de segurança das instalações que ainda está a utilizar, de modo a cumprir, enquanto não lhe for possível concretizar a mudança de instalações, as exigências legais, nomeadamente do artigo 6º do DL nº87/2005, de 23 de Maio. 7. Assim formalizou já por escrito contratos de comodato com a proprietária dos terrenos correspondentes ao artigo nº184 […] bem como do comproprietário dos terrenos que correspondem aos artigos nº182 e nº2030 […]. 12. Isto equivale a dizer que a requerente tudo tem feito para cumprir as exigências legais, prontificando-se a transmitir a V. Exa. o resultado das diligências em curso à medida que forem sendo conhecidos os seus resultados, e bem assim a cumprir as demais determinações das entidades competentes, cumprindo em qualquer caso salientar que a sua ocupação no local actual é meramente provisória, e comprometendo-se a deixar as suas actuais instalações logo que concluídas e aprovadas as novas que traz em curso sob a firma PIROTECNIA ... – DE A... & I..., LDA. [ver documento de folhas 5-7 do processo administrativo, doravante, apenas PA];
O- A PSP remeteu à autora, em 25.07.2005, o ofício nº14890 com o seguinte teor: em resposta à carta de V. Ex.ª de 14.07.05, encarrega-me Sua Ex.ª o Director Nacional de informar que tomamos em atenção o conteúdo da mesma, no entanto e nos termos da lei em vigor, terá de dar cumprimento ao solicitado no nº1 do ofício 11150 de 1.6.05, sob pena de lhe ser suspensa a laboração da oficina pirotécnica [ver documento de folha 108 dos autos];
P- Através do ofício nº019772 de 19.10.2005, a PSP informa a autora que Pelo ofício nº11150 de 1.6.05 foi V. Exa. notificado que deveria proceder ao envio dos documentos solicitados de acordo com o artigo 6º do DL 87/05 de 23.5. Pelo ofício nº14890 de 25.7.05 foi novamente pedido que desse cumprimento ao ofício acima indicado. Até à presente data nada foi comunicado a essa Direcção Nacional. Assim fica V. Exa. notificado para no prazo de 10 dias a partir da recepção deste ofício, poderá nos termos do artigo 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo pronunciar-se sobre o processo, que aponta para o cancelamento do alvará nº 39 [ver documento de folha 109 dos autos];
Q- A autora exerce o direito de audição através de resposta apresentada em 28.10.2005 alegando, além do mais: […] que não é de sua responsabilidade a morosidade do processo de licenciamento e construção das suas novas instalações [ver documento de folhas 111 e 112 dos autos que aqui se dão por reproduzidas];
R- Em 21.12.05 é elabora na PSP informação com o seguinte teor: Pelo ofício nº11150 de 1.6.05 foi a firma notificada que deveria proceder ao envio dos documentos solicitados de acordo com o artigo 6º do DL 87/05 de 23/5.
Pelo ofício nº14890 de 27.7.05 foi solicitado à firma que desse cumprimento ao nº1 acima indicado, sob pena de lhe ser suspensa a laboração da oficina.
Como até à presente data a firma não comunicou nada a esta Direcção Nacional, foi feito o ofício nº19772 de 19.10.05 para se pronunciar nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA sobre o processo que aponta para o cancelamento.
Em 28.10.05 a firma solicita a esta DN que seja autorizada a laboração da oficina legalizada pelo Alvará nº39, apesar de não poder dar cumprimento ao nº1 do ofício nº11150 de 1.6.05, encontrando-se em negociações com os proprietários dos terrenos confinantes. A firma P... só pretende laborar nesta oficina até ser legalizada a nova oficina em nome de PIROTECNIA... DE A... & I..., LDA sita em ..., Lustosa, Lousada, cujo processo já veio da Câmara Municipal de Lousada e que vai seguir os seus trâmites neste serviço.
Pelo exposto, e se V. Exª concordar, esta repartição propõe que o representante legal da firma seja notificado que a laboração da oficina é suspensa, até que sejam repostas todas as condições previstas nos Decretos-Lei nº139/02 de 17.5 e 86/05 de 23.5 [ver documento de folhas 33 e 34 do PA];
S- Sobre esta informação recaiu o despacho de 24.12.2005, do Director do Departamento de Armas e Explosivos com o seguinte teor: Concordo. Proceda-se em conformidade [ver documento de folha 33 do PA];
T- Em 13.01.2006 os representantes da autora foram notificados, através de mandado de notificação, de que A laboração da oficina é suspensa, até que sejam repostas todas as condições previstas nos DL’s nº139/02 de 17 de Maio e 86/05 de 23 Maio [ver documento de folhas 35 do PA que aqui se dá por reproduzido].
De Direito
I. Cumpre apreciar a questão suscitada pelo recorrente MAI, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para o efeito pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
Efectivamente, a questão colocada pelo recorrente é apenas uma, e consiste em saber se a decisão administrativa impugnada [que determinou a suspensão de laboração da oficina pirotécnica] se encontra ou não devidamente fundamentada [nos termos exigidos pela CRP e pelo CPA].
O acórdão recorrido entendeu que não, e por isso anulou o acto impugnado, o ora recorrente defende que sim, e pede a revogação do acórdão.
II. Comecemos por enquadrar a questão dentro da respectiva economia processual.
A sociedade autora da acção administrativa especial [PP] pediu ao TAF de Penafiel a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado imputando-lhe, para tal, vício de violação de lei [violação do artigo 1º nº5 do DL nº87/05 de 23.05; do artigo 4º nº2 da Lei nº5/99 de 27.01; dos princípios da proporcionalidade e da boa-fé], e vício de forma por falta de fundamentação [artigos 268º nº3 da CRP, 124º e 125º do CPA].
Mediante o acórdão ora recorrido, o TAF de Penafiel conheceu e improcedeu três dos apontados fundamentos de violação de lei [relativos aos artigos 1º nº5 do DL nº87/05 e 4º nº2 da Lei nº5/99, e ao princípio da boa-fé], e procedeu o vício formal de falta de fundamentação, cuja verificação, a seu ver, impede o conhecimento da alegada violação do princípio da proporcionalidade.
Como sabemos, apenas o MAI [réu na acção] recorreu, reagindo exclusivamente à referida improcedência do vício de forma, o que significa que se conformou quer com a correcção e suficiência do julgamento sobre a matéria de facto quer com a improcedência dos fundamentos de violação de lei conhecidos no acórdão.
Antes de partir para a apreciação do vicio de forma apontado pela sociedade autora ao acto impugnado, o acórdão recorrido refuta o enquadramento deste no âmbito das medidas de polícia previstas nos artigos 2º e 4º da Lei nº5/99 de 27.01 [LOFPSP], e enquadra-o no âmbito das medidas cautelares [proibitivas] permitidas pelo artigo 1º nº5 do DL nº87/05 de 23.05.
Esta norma respeita a procedimento administrativo, da iniciativa da DN/PSP, relativo a títulos caducados [alvarás e licenças] de fabrico e armazenagem de produtos explosivos, visando a eventual atribuição de novos alvarás e licenças, e estipula o seguinte: até ser proferido despacho final, cabe à DN/PSP determinar a adopção das medidas cautelares de limitação da capacidade de fabrico ou de armazenagem, bem como de proibição de quaisquer operações incompatíveis com as condições concretas existentes nos estabelecimentos, de forma proporcional aos riscos que se pretendam eliminar ou reduzir, com vista à defesa das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais em bens [artigo 1º nº5 do DL nº87/05].
Relativamente à questão agora em apreço, consta do acórdão recorrido o seguinte: […] A autora assaca ao acto em crise o vício de violação de lei, por desrespeito do princípio da proporcionalidade e preterição do princípio da boa-fé.
Indica a autora que a ordem de suspensão ocorreu pelo facto de faltarem elementos formais [declarações dos proprietários dos terrenos circundantes] que não forneceu, e não por a sua actividade constituir um risco para a segurança da população, não sendo o acto em crise proporcional aos fins que se pretendem prosseguir. […]
[…] A proporcionalidade tem que se verificar entre o fim da lei e o fim do acto, entre o fim da lei e os meios escolhidos para atingir tal fim, e, por último, entre as circunstâncias de facto que dão causa ao acto e as medidas tomadas. O réu, ao praticar o acto, não indicou de que modo a laboração da fábrica traduz um risco, que com a medida imposta se pretenda eliminar ou reduzir, com vista à defesa da vida e da integridade física das pessoas, bem como a prevenção de danos materiais em bens.
Aliás, afigura-se que as condições da fábrica se mantêm inalteradas desde a caducidade do alvará nº39 e atribuição de licença provisória, que visou assegurar a manutenção provisória da laboração até à renovação do licenciamento.
O perímetro dos terrenos que integram a zona de segurança é o mesmo, a autora não conseguiu, ainda, fazer a prova a que se reporta o artigo 6º do DL 87/05 [propriedade ou posse desses terrenos], mas tal facto reconduz-se ao cumprimento de requisitos formais de renovação do licenciamento, não indicando o réu qualquer argumento em que alicerce a correspondência existente entre este concreto facto e a medida cautelar adoptada, uma vez que estas visam eliminar ou reduzir riscos, com vista à defesa da vida e integridade física das pessoas e da prevenção de quaisquer danos materiais.
Por outra banda, o réu não aduz qualquer indicação no sentido de evidenciar que a segurança dos cidadãos está em perigo, ou que as circunstâncias se alteraram para que agora esse perigo exista.
Perante a ausência dos elementos acima referidos concluímos não ser possível ao tribunal aferir da violação, ou não, do princípio da proporcionalidade tal qual vem invocado.
A questão reconduzir-se-á antes ao vício de falta de fundamentação, que a autora também assaca ao acto.
Nos termos do disposto no artigo 124º do CPA os actos devem ser fundamentados. […]
[…] É através da fundamentação que são transmitidos os fundamentos de facto e de direito do acto administrativo e se faz o controle da legalidade do acto.
E se isto é verdade com referência ao exercício vinculado de poderes, com mais acuidade se apresenta nos casos em que esse exercício é discricionário, como é o caso dos presentes autos. […]
[…] a fundamentação que está subjacente ao acto mostra-se insuficiente na indicação dos factos e na indicação do direito [artigo 125º nº2 do CPA].
Verifica-se que não são indicadas as razões [factos] que estão na base da escolha operada pelo réu [suspensão da laboração] desconhecendo-se a sua motivação.
Pese embora o réu faça referência à reposição de “todas as condições previstas nos DL’s 139/02 de 17.05 e 87/05 de 23.5” o certo é que, a remissão para um bloco de legalidade não é suficiente para fundamentar o acto.
Acresce referir, que a exposição dos fundamentos de facto não tem de ser prolixa, bastando que seja suficiente, importando no entanto, que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
Ora, tal conhecimento não retiramos da fundamentação que alicerçou a prática do acto. […]
[…] o acto está ferido de vício de forma por falta de fundamentação, o que importa declarar.
Vejamos, pois, se esta decisão judicial está correcta.
A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como uma concretização do dever geral de fundamentação dos actos administrativos, que de forma expressa e acessível devem dar a conhecer aos respectivos destinatários as razões por que se decide de determinado modo e não de outro [artigos 268º nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA].
A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.
Fundamentar é, portanto, enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a autoridade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito em que a decisão administrativa assenta.
O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, deste modo, um importante sustentáculo da legalidade administrativa, enquanto o direito à fundamentação constitui um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo. A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que não permita entender as concretas razões de direito que motivaram o acto.
A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.
No dizer de jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Esta doutrina não é posta em causa pelo ministério recorrente que, aliás, e conforme decorre das suas conclusões, a ela adere.
A questão proposta não emerge, pois, de um litígio de natureza teórica, de um confronto de teses, constituindo antes um problema eminentemente prático.
De facto, na perspectiva do recorrente o despacho impugnado louva-se na informação de 21.12.05 [ponto R do provado], sendo que a mesma contém com toda a clareza, segundo ele, os motivos de facto e as razões de direito que justificaram a determinação da suspensão de laboração da oficina, tanto assim que a autora demonstrou tê-las percebido bem.
Cremos que este juízo está correcto.
Não resta qualquer dúvida de que o despacho impugnado [ponto S do provado] demonstra concordância com a informação de 21.12.05, e manda proceder em conformidade com a mesma.
Temos, pois, que limitando-se o despacho impugnado a isto, toda a sua fundamentação de facto e de direito terá de resultar de forma directa [texto da informação] ou indirecta [remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas] dessa informação. Caso não resulte, deverá ainda ajuizar-se se emana, de uma forma suficiente, clara e indiscutível, do contexto em que o acto foi praticado.
Consta do próprio texto da informação de 21.12.05 [ponto R do provado] que ela é produzida na sequência dos ofícios nº11150 [ponto M do provado], nº14890 [ponto O do provado], nº19772 [ponto 19772] e da pronúncia da ora recorrida em sede de audiência prévia [ponto Q do provado]. A informação de 21.12.05 faz referência expressa a estes elementos documentais, e resulta do seu contexto que a decisão de suspender a laboração da oficina de pirotecnia da autora surge como consequência lógica dos mesmos.
Desses elementos se retira, com clareza, que a P... foi notificada pelo Director do Departamento de Armas e Explosivos da PSP para apresentar, em 45 dias, e sob pena de ser suspensa a laboração da oficina, o documento ou documentos a que se refere o artigo 6º do DL nº87/05 – esta norma exige que o titular do estabelecimento [oficina] seja proprietário do terreno que integra a zona de segurança, ou pelo menos seja seu possuidor, mediante contrato escrito celebrado com o respectivo proprietário e que lhe permita observar as restrições legais. Pode ainda o titular do estabelecimento demonstrar a sua posse sobre a zona de segurança, mediante a apresentação de autorização escrita, emitida pelo proprietário ou comproprietários do terreno ou terrenos, donde conste uma declaração de não oposição à instalação do estabelecimento nem à constituição da sua zona de segurança, sendo que este documento deve ser emitido em data posterior à entrada em vigor do DL nº87/05 [24 de Maio de 2005].
Na sequência desta notificação, a P... respondeu que estava a construir umas novas instalações, licenciadas em nome da PIROTECNIA ... – DE A... & I... LDA, e que mal estas estivessem preparadas deixaria de utilizar as antigas. Entretanto, iria utilizando estas últimas, sendo que estava a envidar esforços para conseguir todas as declarações relativas à zona de segurança, tendo já conseguido algumas [o ofício nº14890 surge como resposta a esta carta].
Foi novamente notificada de que, não obstante a sua resposta, teria, nos termos da lei, de apresentar o documento ou documentos que lhe foram solicitados, sob pena de lhe ser suspensa a laboração da oficina pirotécnica.
Perante o seu silêncio, a P... foi notificada para se pronunciar [audiência prévia] sobre a intenção de cancelamento do seu alvará nº39, tendo vindo dizer que não era da sua responsabilidade a demora do licenciamento e construção das suas novas instalações.
Assim surgiu a informação que levou ao despacho impugnado, a qual, após fazer alusão aos elementos acabados de referir, propõe que o representante legal da P... seja notificado de que a laboração da oficina é suspensa até que sejam repostas todas as condições previstas nos DL’s nº139/02 de 17.05 e 87/05 de 23.05 [erradamente refere-se o DL nº86/05]. O que foi ordenado.
Neste contexto, e não obstante a falta de referência expressa à factualidade que baseia a decisão administrativa, e a assaz genérica referência às condições previstas nos DL’s nº139/02 e 87/05, cremos ser perfeitamente possível a um destinatário normal, colocado face ao teor do acto e suas circunstâncias, ficar a conhecer os motivos de facto e de direito que levaram à decisão tomada: foi assim decidido porque a P... não fez prova de estar na propriedade, ou na posse relevante, de uma zona de segurança, tal como é exigido pelo artigo 6º do DL nº87/05 de 23 de Maio.
O acto impugnado está, pois, e ao contrário do que foi decidido pelo acórdão recorrido, suficientemente fundamentado.
III. Como deixamos dito, oportunamente, o acórdão recorrido julgou procedente o vício de forma, e entendeu que a verificada falta de fundamentação do acto impugnado o impedia de conhecer o vício de violação do princípio da proporcionalidade.
Desobstruído esse alegado impedimento, cumpre-nos conhecer, portanto, deste vício de violação do princípio da proporcionalidade.
Este princípio, enquanto imposição feita à actuação dos órgãos e agentes administrativos, está consagrado nos artigos 266º nº2 da CRP e 5º nº2 do CPA. De acordo com o primeiro, a Administração deve actuar com respeito pelo princípio da proporcionalidade, e reza o segundo que as decisões da administração que colidam com direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.
Tal princípio, como bem se refere no acórdão recorrido, releva particularmente no âmbito do exercício de poderes discricionários, onde funciona como verdadeiro limite interno da discricionariedade.
A actuação administrativa está limitada, pois, por esta exigência constitucional e legal, que lhe impõe que os meios empregues sejam proporcionais ao fim que visa atingir. Esta proporcionalidade terá, assim, de se verificar entre o fim da lei e o fim do acto, e entre as circunstâncias que dão causa ao acto e as medidas tomadas para atingir o fim por ele visado.
No presente caso, cremos ser evidente que tanto o artigo 6º do DL nº87/05 como o acto administrativo impugnado visam, embora obviamente em planos distintos, uma e a mesma coisa: garantir a segurança de pessoas e coisas mediante a imposição de uma zona de segurança que, para o efeito, deverá pertencer ou estar na posse relevante do titular do estabelecimento.
E é precisamente a prossecução da segurança das pessoas e coisas que justifica a medida cautelar de suspensão tomada pelo DN/PSP, uma vez que a falta de comprovação da titularidade de uma zona de segurança deixa fora da alçada da P... garantir a inviolabilidade do respectivo espaço, criando assim uma situação de insegurança insusceptível de ser colmatada doutra forma.
Tanto basta para que deva improceder a invocada violação do princípio da proporcionalidade.
Deve, por conseguinte, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, ser revogado o acórdão recorrido no que respeita à improcedência do vício de falta de fundamentação, e ser julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido quanto à decisão proferida sobre o vício de forma;
- Julgar improcedente a acção administrativa especial.
Custas pela aqui recorrida em ambas as instâncias, com redução da taxa de justiça a metade [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 18º nº2, 73º-A e 73º-E nº1 alíneas a) e b), do CCJ].
D.N.
Porto, 13 de Março de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
