| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
Recorrente: CMA & Cª, Ld.ª
Recorrido: Município de Arouca
Vem interposto recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, que julgou o tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pela Requerente.
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, do seguinte teor:
1. “A ré é a autarquia local, ou seja, uma pessoa colectiva de direito público (cfr. artº 235º, nº 2 da CRP).
2. Nos presentes autos está em causa a apreciação de uma relação contratual entre a autarquia local ré e a autora, sociedade comercial, sendo a primeira um ente público administrativo e a segunda pessoa colectivas latu sensu de direito privado, mas em que as questões a decidir, de acordo com a respectiva causa de pedir é uma relação contratual de natureza administrativa.
Senão vejamos,
3. No caso, a autora pede, a declaração da nulidade das cláusulas de resolução e reversão apostas no contrato identificado nos autos e, a consequente determinação do cancelamento do registo das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios que identifica;
4. O contrato de compra e venda é nominado e típico cuja noção se encontra plasmada no artigo 874.º, do Código Civil “Compra e venda é o contrato pelo qual se transmite a propriedade de uma coisa, ou outro direito, mediante um preço”.
5. Ora, estas cláusulas constantes dos contratos de compra e venda celebrados entre as partes não se encontram tipificadas no contrato de compra e venda tal como este se encontra definido na lei civil.
6. Resultam tais cláusulas das condições contratuais administrativamente impostas pelo Município de Arouca investido de ius imperium aos particulares ou pessoas colectivas que com ele pretendessem negociar a aquisição de lotes industriais na sobredita Zona Industrial.
7. A relação jurídica estabelecida entre Autora e Ré emerge da aplicação de Regulamento Municipal, cujo Loteamento foi efectuado antes pelo referido município e nas condições que este impôs, sem negociação prévia com os adquirentes, por intermédio dos seus órgãos Câmara Municipal e Assembleia Municipal, através do aludido um Regulamento do Loteamento.
8. O pedido e a causa de pedir que fundamentam esta acção administrativa, tal como configurada pela Autora, assentam na aplicação por parte do Município deste Regulamento.
9. A pretensão formulada pela Autora nesta acção reside na aferição da legalidade do acto praticado pelo Município, de acordo com as regras estabelecidas por esse Regulamento Municipal.
10. Destarte, a presente acção administrativa tem por objecto a apreciação da legalidade decorrente de uma relação jurídica administrativa e, nessa medida, ao invés do decido, são competentes para a dirimir este conflito os tribunais administrativos.
Isto porque,
11. Compete à jurisdição administrativa o conhecimento de acção em que, a título principal, é pedida a declaração de nulidade de cláusula resolutiva e, bem assim, a reversão, a favor de município, do direito de propriedade incidente sobre lotes por este vendidos a particulares.
12. A competência do tribunal deve ser apreciada em face dos termos em que a acção é proposta, ou seja, atendendo ao pedido formulado e à respectiva causa de pedir, não dependendo da legitimidade das partes nem da procedência da acção.
13. Perante o pedido formulado a título principal, nestes autos, que constituirá o pedido ao qual deve ser reportada a questão da competência material do tribunal, não há dúvidas que está em causa a apreciação de uma relação contratual entre a autarquia local ré e a autora, sociedades comerciais, sendo a primeira um ente público administrativo e a segunda pessoas colectivas latu sensu de direito privado, mas em que as questões a decidir, de acordo com a respectiva causa de pedir é uma relação contratual de natureza administrativa.
14. A sentença, aqui em crise, violou as normas ínsitas nos arts. 211.º, 212.º, 235.º da Constituição da Republica Portuguesa, o art. 4.º do ETAF e art. 2.º do Cód. de Processo nos Tribunais Administrativos.
Nestes termos e nos melhores de direito deve o presente Recurso merecer provimento, e como tal ser revogada a sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª Instância, que julgou verificada a exceção de incompetência material, sendo preferido acórdão que julgue como materialmente competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro para conhecer da acção administrativa, fazendo assim Vs. Exs. Justiça.”.* O Recorrido contra-alegou em termos que se dão por reproduzidos e, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:
“I - A Recorrente sustenta a sua discordância face à sentença em crise no facto de, nos autos, estar em causa a apreciação de uma relação contratual de natureza administrativa.
II - No entanto, a Recorrente falha na reunião dos pressupostos fácticos que permitam concluir pela caracterização da relação jurídica subjacente corno sendo de natureza administrativa.
III - Na demanda em apreço discutem-se os efeitos da resolução de contratos de compra e venda de lotes, celebrados entre as partes, que viria a ter como consequência a reversão da propriedade dos mesmos a favor do Município e, com relevo para a presente providência cautelar, a venda do lote n.º 8, decidida por deliberação da Câmara Municipal, em reunião de 22 de Agosto de 2017, ato que a Recorrente pretendia ver suspenso.
IV - E não, como a Recorrente afirma no 3° parágrafo do ponto III da sua motivação de recurso, "(...) a declaração da nulidade das cláusulas de resolução e reversão apostas no contrato identificado nos autos e; a consequente determinação do cancelamento do registo das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios que identifica", pois estas pretensões não têm qualquer expressão no pedido.
V - De qualquer modo, as cláusulas resolutivas apostas no contrato de compra e venda celebrado entre as partes em nada conflituam com a tipicidade do contrato de compra a venda, tal como este se encontra definido pelo art.° 874.0 do Código Civil, contrariamente ao que a recorrente advoga.
VI - O que não está em causa é um contrato de compra a venda passível de ser qualificado como administrativo ou celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, e assim subsumível à alínea e) do art.° 4.° do ETAF, tanto mais que o Código dos Contratos Públicos expressamente exclui do seu âmbito de aplicação o contrato de compra e venda, aí se incluindo o eventual procedimento pré-contratual de escolha do aquirente (cfr. art° 4°, n° 2, al. c)).
VII - Do mesmo modo, o ato cuja eficácia a Recorrente pretendia ver suspenso não passa de uma manifestação de vontade do Município de proceder à venda de bens do seu domínio privado, sendo que, quer a futura venda, quer o subsequente contrato de compra e venda, quer o procedimento prévio com vista à seleção do comprador, não são regulados por normas de direito público.
VIII - É, por isso, indiferente, para o caso, o facto de, na relação contratual estabelecida com a Recorrente, ser o Recorrido uma pessoa coletiva de direito público, pois este atua despojado do seu ius imperii, numa situação de paridade face à contraparte, não exercendo sobre ela qualquer posição de superioridade própria das relações jurídico-administrativas e não lhe impondo quaisquer condições contratuais.
IX - O que, configura uma relação de direito privado enquadrável nas prerrogativas de gestão privada do Recorrido, que este desenvolve através de atos que, "embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas coletivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares" (cfr. Pires de Lima e Antunes Varela, in "Código Civil Anotado", vol. III, páginas 510-511).
X - Não tendo o Recorrido praticado qualquer ato administrativo, mas apenas emitido uma simples declaração negociai (de resolução) de direito privado e uma posterior manifestação de venda.
XI - Razão pela qual se encontra excluído da esfera de atuação dos Tribunais Administrativos e Fiscais o litígio em apreço, porquanto, como eloquentemente ensina Vieira de Andrade (in "A Justiça Administrativa", página 56), "excluem-se, assim, em princípio, do âmbito substancial da justiça administrativa as questões administrativas de puro direito privado, isto é, as decorrentes da actividade de direito privado da administração (...)" .
XII - A Recorrente erradamente confunde o Regulamento da Venda de Lotes aprovado pela Câmara Municipal, em 19/10/1999, e pela Assembleia Municipal, em 06/11/1999, com os contratos de compra e venda dos lotes adjudicados no âmbito daquele Regulamento.
XIII - Se é verdade que o referido Regulamento de Loteamento é um instrumento de direito público que estabelece as condições definidas pelo Município de Arouca com vista à adjudicação dos vários lotes naquela Zona Industrial, certo é que o faz sem ter um destinatário determinado, visando tão-só apresentar as condições, por si pré-estabelecidas, mediante as quais se propõe negociar com quem se mostre para tal interessado.
XIV - Já a posterior celebração dos contratos de compra e venda tem lugar mediante o acordo personalizado das partes, que, regendo-se por disposições de direito privado, estipulam as condições e adaptam-nas aos seus interesses, mesmo que isso se manifeste por mera adesão a condições negociais e cláusulas resolutivas previamente estabelecidas pela parte vendedora, como acontece em tantos contratos de compra e venda celebrados entre dois particulares.
XV - Sendo de direito privado, previstas no Código Civil, as cláusulas ou condições resolutivas apostas nos referidos contratos e nas posteriores transações judiciais (em processos que correram seus termos na jurisdição comum, sem embargo qualquer por parte da ora Recorrente), reguladas pelos artigos 270° e ss. (condições resolutivas), 432° e ss. (resolução do contrato) e 762° e ss (cumprimento e não cumprimento das obrigações), bem como são de direito privado as normas e os princípios do direito registrai convocados naqueles contratos.
XVI - Pelo que, como decidiu o Tribunal de Conflitos em situação semelhante, a circunstância de tais contratos "terem decorrido da existência de um regulamento de direito público é absolutamente irrelevante pois a legalidade de tal regulamento não está a ser apreciada no contexto desta ação e a regulação de toda a atividade humana em sociedade decorre sempre da produção das leis que têm origem pública" (cf. vg. Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 22/09/11, consultável em www.dgsi.pt).
XVII - Por isso, andou bem a Mto Juiz a quo, ao decidir que "Requerente e Requerido convencionaram livremente os termos e as condições do contrato, sem qualquer imposição legal no que respeita ao respectivo regime substantivo do mesmo, assumindo a relação material controvertida uma natureza jurídico-privada (...) e, assim, aquela decisão de resolução, unia declaração negociai (...) e não um ato administrativo (pois não foi proferida ao abrigo de normas de direito público)."
XVIII - Razão pela qual não merece qualquer censura a decisão recorrida, que julgou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pela Requerente e absolveu o ora Recorrido da instância, devendo, em conformidade, negar-se provimento ao recurso e confirmar-se integralmente a sentença recorrida.
Termos em que, deve negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a douta decisão recorrida, assim se fazendo, Justiça.”.* O Ministério Público foi notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA.* De harmonia com as conclusões da alegação de recurso, que balizam o objecto do recurso (artigos 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi artigo 140º do CPTA), impõe-se determinar, se a tal nada obstar, se a decisão recorrida padece de erro de julgamento na decisão da excepção da incompetência material do tribunal, com violação das normas ínsitas nos artigos 211º, 212º, 235º da CRP, artigos 4º do ETAF e 2º do CPTA.
Cumpre decidir.* II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA
Consta da sentença recorrida:
«A) Em 15.09.2000, a Requerente celebrou com o Requerido um contrato de compra e venda, através do qual este transferiu para aquela a propriedade o prédio constituído pelo lote nove, urbano, sito no lugar da Mata, freguesia de Mansores, concelho de Arouca, descrito na Conservatória do Registo Predial deste mesmo concelho, sob o número novecentos e setenta e cinco daquela freguesia (cfr. fls. 104 e ss, do processo físico);
B) Em 20.10.2008, a Requerente celebrou com o Requerido um contrato de compra e venda, através do qual este transferiu para aquela a propriedade dos seguintes prédios:
i) o prédio constituído pelo lote oito, urbano, sito no lugar da Mata, freguesia de Mansores, concelho de Arouca, descrito na Conservatória do Registo Predial deste mesmo concelho, sob o número novecentos e setenta e quatro daquela freguesia; e
ii) o prédio constituído pelo lote dez, urbano, sito no lugar da Mata, freguesia de Mansores, concelho de Arouca, descrito na Conservatória do Registo Predial deste mesmo concelho, sob o número novecentos e setenta e seis daquela freguesia (cfr. fls. 48 a 53, do processo físico);
C) Em 30.07.2014, a Requerente e o Requerido celebraram uma transacção no processo n.º 94/14.1TBARC, que correu os seus termos no Tribunal Judicial de Arouca, Secção Única, de cujos termos se extrai o seguinte:
[imagem omissa]
(cfr. fls. 55 a 58, do processo físico);
D) Em 05.12.2014, naquele processo e pelo Tribunal da Comarca de Aveiro, Santa Maria da Feira, Instância Central, 2.ª secção cível, J2, a transacção a que se reporta a alínea anterior foi homologada por sentença (cfr. fls. 110, do processo físico);
E) Em 17.12.2015, foi homologada por sentença, a transacção celebrada nessa mesma data, entre Requerente e o Requerido, no processo n.º 99/14.2TBARC, que correu os seus termos na Comarca de Aveiro, Arouca, Instância Local, Secção de Competência Genérica, J1, de cujos termos se extrai o seguinte:
“(…) 1. Face à vontade manifestada pela 2.ª Ré, CMA & CA, Lda, de dar inicio à construção do pavilhão industrial a que se destina o lote n.º 9, descrito na Conservatória do Registo Predial com o número 975/20000615 e na respectiva matriz sob o artigo 754, através da presente transacção as partes aceitam modificar as cláusulas do contrato de compra e venda respeitante aos mesmos e celebrado entre o Município de Arouca e o primeiro Réu (Adalberto Correia Valente), em 15 de Setembro de 2000, submetendo-o às condições resolutivas constantes das cláusulas seguintes:
a) A 2.ª Ré tem de apresentar o pedido de licenciamento da actividade industrial devidamente instruído, dependendo do tipo de indústria, no Ministério da Economia ou na Câmara Municipal, conforme o caso, no prazo de 3 meses contados da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção.
b) A 2.ª Ré tem de apresentar a comunicação prévia, devidamente instruída, das obras de edificação na Câmara Municipal, no mesmo prazo de 3 meses a contar da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção.
c) A 2.ª Ré tem de apresentar, dentro dos prazos que lhe forem fixados, os elementos que venham a ser solicitados pelas entidades competentes no âmbito da apreciação dos pedidos previstos nas alíneas anteriores.
d) A 2.ª Ré tem de dar início à construção das respectivas edificações no prazo de 3 meses contados da data da admissão da comunicação prévia referida na alínea b) e a concluí-las no prazo máximo de 18 meses a contar da mesma data.
e) A 2.ª Ré tem de construir as edificações de harmonia com o Plano Director Municipal, projecto de loteamento aprovado, regulamento geral das edificações urbanas e demais normas legais aplicáveis à construção.
f) A 2.ª Ré tem de exercer a actividade no respeito pelas normas legais disciplinadoras estabelecidas.
g) A 2.ª Ré tem de fixar a sede social em Arouca, pelo menos desde o início da laboração e a mantê-la ai enquanto esta durar.
h) A 2.ª Ré pode utilizar as instalações que vier a construir para outra actividade industrial diferente da que inicialmente tinha previsto mas desde que afeta ao fim a que se destina o lote adquirido, de acordo com o Regulamento da Venda dos Lotes e a respectiva escritura de compra e venda.
2. Durante o prazo de 5 anos contados da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção, o lote de terreno, bem como os edifícios neles construídos, não poderão ser alienados entre vivos, arrendados ou onerados, nem tão pouco poderá ser cedido o seu gozo a qualquer título, excepto se a alienação, arrendamento ou cedência for feita a favor da sociedade por quotas, legalmente constituída, na qual a 2.ª Ré seja sócia com mais de cinquenta por cento do capital social.
§ É contudo permitida a constituição de hipoteca sobre os lotes para garantia de financiamento à construção dos edifícios e equipamentos a instalar quando obtido junto de instituições de crédito.
3. A 2.ª Ré deverá fazer prova de ter efectuado o registo do ónus referido no número anterior e das condições resolutivas constantes das alíneas a) a h) da cláusula primeira, na Conservatória de Registo Predial, no prazo de 30 dias contados da data do trânsito em julgado da sentença homologatória da transacção.
4. Os prazos referidos nas alíneas a), b), c), e d), da cláusula 1.ª e na cláusula 3.ª são improrrogáveis.
5. O não cumprimento de qualquer uma das condições e obrigações referidas anteriormente é causa de imediata resolução do contrato, sem necessidade de qualquer interpelação admonitória prévia, ficando a 2.ª Ré apenas com o direito:
a) ao recebimento do valor correspondente ao preço pelo qual foi transmitido o lote, sem quaisquer juros ou actualização;
b) e a levantar as benfeitorias que haja feito no lote, desde que o possa fazer sem detrimento do mesmo, sendo que não pode invocar direito de retenção nem de indemnização no caso de não lhe ser possível levantá-las sem detrimento dos lotes.
6. No caso de resolução do contrato, as partes conferem à presente transacção, acompanhada da ata da sessão da Câmara Municipal de Arouca em que venha a constar a deliberação de resolução e ao comprovativo da notificação dessa resolução, que poderá ser efectuada pessoalmente, por carta registada com aviso de recepção ou por notificação judicial avulsa, conforme opção do Autor, força de título bastante para o registo da resolução do contrato e do respectivo pedido de cancelamento da inscrição da aquisição a favor da 2.ª Ré.
7. As custas da acção ficam a cargo da 2.ª Ré.” (cfr. fls. 104 a 108, do processo físico);
F) Em 04.07.2017, a Câmara Municipal do Requerido tomou a seguinte deliberação:
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(cfr. fls. 124 e 125, do processo físico);
G) Em 10.08.2017, a Requerente interpôs a acção principal de que a presente providência cautelar corre por apenso, na qual peticiona a anulação da deliberação da Câmara Municipal do Requerido, a que se reporta a alínea anterior, e que decidiu “resolver os contratos de compra e venda dos lotes n.ºs 8, 9, e 10 do loteamento industrial da Mata, Mansores, registados respectivamente, na Conservatória de Registo Predial sob os n.ºs 974, 975 e 976 e inscrito nas respectivas matrizes sob os n.ºs 753; 754 e 755, devido ao incumprimento daquela cláusula e, proceder ao registo das resoluções e ao pedido de cancelamento das inscrições a favor da Autora” (cfr. fls. 1 e ss, do processo principal);
H) Em 22.08.2017, a Câmara Municipal do Requerido tomou a seguinte deliberação:
[imagem omissa]
(cfr. fls. 24 e 25, do processo físico);
I) Em 03.10.2017, a Autora interpôs a presente providência cautelar, na qual peticiona: “ser suspenso o acto Administrativo de Venda de lote n.º 8 do loteamento industrial da Mata, Mansores (…)” (cfr. fls. 1 e ss, do processo físico).* II.2 – DO MÉRITO DO RECURSO
A Recorrente veio a juízo pedir a suspensão da eficácia do acto que no petitório identifica como “acto Administrativo de Venda do lote n.º 8 do loteamento industrial da Mata, Mansores”.
Mas não identifica nenhum acto “de venda”, ou seja, um acto pelo qual se tenha transmitido a propriedade de uma coisa ou outro direito, mediante um preço.
De harmonia com o doc. 1, que juntou ao requerimento inicial (r.i.), e seu ponto 21, e tal como identifica no artigo 1 do r.i., verifica-se que em reunião ordinária de 22 de Agosto de 2017, e tal como consta em H) do probatório, o órgão executivo do Requerido Município de Arouca deliberou “ordenar a abertura de concurso de admissão para a venda do lote número oito, fixando em €5,00 (cinco euros) por metro quadrado a respectiva base de licitação”.
Eis o denominado acto suspendendo.
Donde, não é um acto “de venda”. É, isso sim, um acto de abertura de um procedimento administrativo de licitação destinado à posterior venda de um imóvel.
Vejamos agora o que diz o r.i. sobre a pretensão formulada ou a formular no respectivo processo principal.
Descortina-se no artigo 6 do r.i., embora arredia da assertividade que se imporia a quem pretende ver verificado o pressuposto do fumus boni iuris a que alude o nº 1 do artigo 120º do CPTA, a alusão à pretensão a formular no processo principal (nosso sublinhado): “A pretensão de anulação do acto suspendendo é defensável, comportando probabilidade de vir a obter ganho de causa na acção a tal destinada (…)”.
Como pretensão a formular no processo principal, indicou a anulação dessa deliberação, com fundamento em vício de forma, v.g. a falta de audiência de interessados, e em violação de lei, como erro na interpretação, integração ou aplicação de normas jurídicas, bem como inexistência ou ilegalidade dos pressupostos de facto ou de direito, relativos ao conteúdo do acto — veja-se artigos 41º e seguintes do r.i..
Na explicação do contexto precedente e conducente à prolação de tal acto de abertura de concurso de admissão para venda do lote 8, espraia-se a Requerente por considerandos que não constituem propriamente a causa de pedir – artigos 10 a 27 do r.i. — mas antes uma explanação do contexto precedente que serve à compreensão do universo onde se move o acto suspendendo e ainda para a conclusão que opera nos artigos 28 a 30 do r.i., de que a relação subjacente é uma relação administrativa e o acto suspendendo um “verdadeiro acto administrativo”.
De seguida, nos artigos 31 a 39 do r.i., nessa linha de argumentação e justificação, a Requerente qualifica o acto suspendendo como um acto administrativo.
Nos artigos 41º a 43, enuncia a viciação de que entende padecer o “acto impugnado”, que vem depois a especificar, quanto ao vício de forma, nos artigos 44 a 56 do r.i., e quanto à violação de lei, nos artigos 57 a 73 do mesmo r.i..
Sobre o periculum in mora manifesta-se nos artigos 74 a 88 e, em 89 a 97, todos do r.i., sobre a proporcionalidade e adequação da providência cautelar.
Portanto, o que a Requerente da medida cautelar afirma é que na respectiva acção principal vai pedir a anulação do acto aqui suspendendo (artigo 6 do r.i.), alegando, reitera-se: “A pretensão de anulação do acto suspendendo é defensável, sustentável, comportando probabilidade de vir a obter ganho de causa na acção a tal destinada…”. (nossos sublinhados).
É claro que, com a suspensão da eficácia de tal acto, a Requerente ora Recorrente visa, no fundo, mediatamente, evitar a futura venda do bem em causa, já que, aparentemente, discute em outro processo ou processos a legalidade da resolução, ainda não pacificada, portanto, de um contrato de compra e venda celebrado em tempos entre si e a autarquia, que tem por objecto o mesmo bem imóvel relativamente ao qual foi agora aberto procedimento de licitação.
Mas tal não substitui ou afasta o que nestes autos se evidencia expressamente como pedido, com atinente causa de pedir (já vimos acima), e pretensão a formular no processo principal.
Assim, como pretensão cautelar, pediu a Requerente a suspensão de uma deliberação que se verifica ordenar a abertura de concurso de admissão para a venda do lote número oito.
Como pretensão a formular no processo principal defende a ilegalidade desse acto, por vício de forma e por violação de lei.
Vejamos, tendo presente que “jura novit curia”, tal como verte o nº 3 do artigo 5º do CPC.
Comecemos pela sentença sob recurso. Tal como invocou a sentença recorrida, com apoio jurisprudencial, os tribunais judiciais são os competentes para conhecer de uma acção em que a pretensão dos autores se traduz na avaliação da legalidade de contratos de compra e venda e as consequências do seu incumprimento, que se concluiu serem contratos de direito privado, sendo que a circunstância de tais contratos terem decorrido da existência de um regulamento de direito público é absolutamente irrelevante, pois a legalidade de tal regulamento não está a ser apreciada no contexto desta acção e a regulação de toda a actividade humana em sociedade decorre sempre da prolação das leis que têm origem pública — colhe doutrina jurisprudencial que uniformemente vem decidindo nesse sentido.
Todavia, o caso que temos presente não se identifica com esse outro referido na jurisprudência cuja solução foi adoptada na decisão recorrida.
No presente caso não se discute a legalidade do contrato de compra e venda que é revelado no relatado contexto precedente ao acto suspendendo, ou qualquer outro contrato.
Neste processo cautelar vem pedida a suspensão da eficácia de um acto que decide abrir um procedimento de licitação destinado à alienação de um lote de terreno destinado a indústria. A medida cautelar destina-se a assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir na acção principal, tal como alegado no artigo 6 do r.i., de anulação de tal acto.
Relativamente ao procedimento na sequência do qual se efectuará a venda do imóvel, o Requerido aprovou em 1999 um regulamento para a venda de 10 lotes e que integra o lote ora em crise nos presentes autos, referente ao “Loteamento Industrial da Mata Mansores, 2ª fase” — doc. 3, junto pela sociedade Requerente, pacífico nos autos.
No estrito âmbito desse procedimento e atinente regulamento de venda, pelo qual o Município de Arouca se auto vincula no âmbito das suas competências materiais [cfr. nº 1 do artigo 33º, alíneas k), g) e h), do referido regime jurídico das autarquias locais aprovado pela Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro], cabe à Câmara decidir pela dita alienação, seu momento mais oportuno e a base da licitação (artigo 1º e 8º do regulamento), sendo, portanto, a alienação feita mediante licitação em hasta pública, com licitação pelos concorrentes previamente admitidos ao concurso nos termos do artigo 4º do dito regulamento.
Esse regulamento consubstancia um conjunto de normas gerais e abstractas, como tal, com natureza normativa, organicamente administrativo, porque emanado de órgãos da Administração, e materialmente administrativo, porque emanado no exercício da função administrativa e poderes de autoridade e gestão pública no segmento em causa — note-se que deste procedimento nascem direitos e deveres também para os particulares, designadamente no âmbito da pré-qualificação enquanto concorrente, da licitação e seu resultado, da adjudicação e decorrente direito de celebração do atinente contrato de compra e venda.
Estamos, pois, perante um específico procedimento administrativo regulado por regras gerais e abstractas sob a forma de regulamento, e bem assim por normas de direito administrativo, designadamente o Código do Procedimento Administrativo (cfr. artigos 1º e 2º), de que o acto suspendendo é o acto de abertura.
O referido procedimento desenrola-se em duas fases: (i) uma fase de formalização de candidaturas, que culmina com um ou mais concorrentes admitidos ao concurso, seguida de (ii) licitação em acto público, sendo que, nos termos do nº 3 do artigo 8º do Regulamento, “a adjudicação será feita ao concorrente que fizer a oferta mais elevada”.
Este específico procedimento administrativo, destinado a encontrar, por prévia qualificação seguida de licitação em hasta pública, o co-contratante adquirente do bem imóvel a alienar, não se confunde com o eventual contrato de compra e venda em si mesmo considerado, que vier a ser celebrado.
Nesse procedimento, as relações que se estabelecem têm uma natureza jurídico-administrativa e o acto que lhe dá início e aqui suspendendo visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, a escolha do co-contratante. Tem, pois, uma natureza administrativa (artigo 148º do CPA/2015).
Assim sendo, não se mostrando a matéria excluída da competência dos tribunais administrativos, designadamente por não ser subsumível à previsão normativa do disposto nos nº 2, 3 e 4, do artigo 4º do ETAF, mas antes subsumível à previsão das normas do seu nº 1, v.g. alínea a) a e), não se vislumbra motivo para concluir pela incompetência do tribunal administrativo para conhecer do pedido cautelar formulado, se a tal nada mais obstar, e do pedido de anulação do acto em causa na “acção a tal destinada”, como refere o Requerente, que, todavia, não identifica no requerimento inicial nem menciona ter já sido intentada.
Deve, assim, a decisão sob recurso ser revogada e substituída por outra que decide pela improcedência dos fundamentos da excepção da incompetência material do tribunal.*** III.DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar a decisão recorrida e em julgar improcedentes os fundamentos da excepção da incompetência material do tribunal administrativo para conhecer da matéria em causa.
Custas pelo Recorrido (artigo 527º do CPC).
Notifique e D.N..
Porto, 02 de Fevereiro de 2018
Ass. Hélder Vieira (o relator)
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Joaquim Cruzeiro |
