| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO: O INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP com sede na Rua …, Lisboa, interpôs recurso jurisdicional da decisão proferida no TAF do Porto em 30/11/2010 que julgou procedente a acção administrativa especial contra si intentada pela CRUZ VERMELHA, NÚCLEO DE M. …, que anulou o acto impugnado [decisão do Director do ISS, IP – Centro Distrital do Porto que ordenou a reposição da quantia de 53.400,00€] por violação de lei, por erro nos seus pressupostos.* Formula o recorrente as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem:
«A - Entendeu o Douto Acórdão que o acordo de comparticipação financeira apenas suporta a teoria de que a comparticipação financeira da CDSS do Porto, no ano de 2005, é de 13.350,00 euros por mês, correspondendo a 534,00 euros por utente, não se podendo daí determinar a reposição de comparticipações já atribuídas.
B - Com o devido respeito, a recorrente não pode aceitar esta interpretação, que mais do que literal, revela ser extremamente restritiva quando feita nos moldes efectuados pelo douto Acórdão.
C - Atenta a leitura do nº 1, do artigo 9.º do Código Civil, “a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta, (…) as condições específicas do tempo em que é aplicada”, isto porque, as palavras reservam inúmeros significados e podem, por isso, oferecer diversas interpretações.
D - Pelo que, determinadas normas, pela sua indeterminação, abrangência e objectivos que perseguem, carecem de regulamentação, para clarificar determinadas questões susceptíveis de duvidosa interpretação.
E - É o caso da Norma XXI, nº 1, alínea d) e Norma XVIII, nº 1, alínea c) do despacho normativo nº 75/92, de 23 de Abril, que implicou a definição de orientações sobre a variação da frequência do número de utentes de estabelecimentos das instituições (…) (vide exposição de motivos da Circular nº 6).
F - Nesse sentido, servindo como complemento regulamentar aos normativos supra indicados, a Circular interna nº 6 de 06 de Abril de 2006, definiu rigorosamente a forma como tal deverá ser concretizado.
G - Ainda que não tivéssemos presente a referida Circular, certamente, que a intenção do legislador ao redigir aquela norma não foi a atribuição indiscriminada de contribuições, independentemente da efectiva utilização pelos utentes visados.
H - Se as contribuições pagas à recorrida, pela recorrente não serviram os objectivos visados, devem as mesmas, por uma razão de simples lógica, ser devolvidas porque inutilizadas.
I - Advirta-se para o facto de que a Norma XVI, nº 1, alínea h), estipula que as instituições estão obrigadas a respeitar (…) as recomendações técnicas decorrentes do exercício das atribuições específicas dos serviços competentes do ministério da tutela (…).
J - A Circular nº 6, sendo precisamente uma orientação técnica, está como tal, expressamente, prevista naquele normativo, enquanto instrumento capaz de obrigar a Autora nestes autos.
K - Afirmar, que a Circular em questão não tem qualquer relevância para o caso é inutilizar por completo a sua existência, a sua ratio, a qual, está desde logo bem justificada na sua exposição de motivos (vide doc. nº 1, primeira página).
L - Na verdade, o documento em causa, encontra-se ainda ao abrigo do princípio da legalidade administrativa, uma vez que a sua eficácia externa está prevista de forma clara, no despacho normativo nº 75/92, de 23 de Abril, mais concretamente na Norma XVI, n.º 1, alínea h), já referida.
M - A comparticipação, conforme decorre da legislação aplicável, estaria sempre condicionada ao número de utentes por mês e não, como diz a Recorrida, que a comparticipação seria efectuada “…de forma a suportar a totalidade do custo inerente ao funcionamento de uma estrutura necessária para acolher vinte e cinco pessoas”.
N - Assim prevê o ponto 2.1 da Circular nº 6, que refere que as alterações de frequência do número de utentes darão lugar à dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento sempre que a sua saída determine a abertura de vaga (…).
O - A contrario, ausência total de utentes, implica a dedução integral das prestações entregues, sendo que, in casu, essa dedução implica a devolução das contribuições.
P - Nesta óptica, não existindo utentes, não poderá existir comparticipação, pois a sua razão de ser, desaparece.
Q - A actuação da recorrente, observa quer a vontade do legislador quer a redacção das normas aplicáveis e o expressamente plasmado no acordo assinado, onde se pode ler que a comparticipação financeira do CDSS do Porto, no ano de 2005 é de 13.350€ por mês, correspondendo a 534€ por utente”, sendo que, se esta correspondência existe, a comparticipação deverá ser feita de acordo com o nº de utentes a usufruir do serviço.
R - Acrescente-se que a comparticipação financeira não se destina a subsidiar as despesas correntes com o funcionamento dos equipamentos ou serviços, se não houver utentes que façam despesas e usufruam do funcionamento dos equipamentos e serviços.
S - E, não tendo havido utentes nos meses de Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro, que destino teve os 53.400€ entregues à recorrida, com o objectivo de acolher e providenciar cuidados, que não foram efectivamente prestados, nem por um só momento, como ficou, inegavelmente provado nos autos.
T - Aliás, conforme refere a Norma XII, nº 3 do Despacho Normativo 75/92, a celebração e manutenção dos acordos de cooperação celebrados pressupõe (…) “a existência de condições mínimas necessárias ao normal desenvolvimento das actividades, designadamente ao nível do adequado dimensionamento e funcionalidade dos equipamentos e dos aspectos inerentes à capacidade técnica e de gestão”.
U - Logo, a instituição tem que se erguer sem contar para tal, com a comparticipação no âmbito deste tipo de acordo de cooperação celebrado com o ISS».* A recorrida CRUZ VERMELHA PORTUGUESA – DELEGAÇÃO DE M. … contra-alegou no sentido da improcedência do recurso mas não deduziu conclusões.* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artº 146º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia.* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento depois de colhidos os respectivos vistos legais.*
2 - FUNDAMENTOS
2.1 - MATÉRIA DE FACTO Da decisão judicial recorrida resultam assentes os seguintes factos:
«i) No dia 25 de Novembro de 2005, foi celebrado um acordo de cooperação entre o Instituto de Segurança Social, I.P., Centro Distrital de Segurança Social do Porto e a Cruz Vermelha Portuguesa, Núcleo de M. …, aqui entidade demandada e Autora, respectivamente, conforme emerge da análise de fls. 76 a 79 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
ii) Por ofício da entidade demandada, com a referência NCRS-UAS, datado de 06.06.2006, foi a Autora notificada para proceder à reposição da verba de 53.400.00€ e, para no prazo de 10 dias úteis, exercer o seu direito de audiência prévia, conforme emerge da análise de fls. 158 e 159 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
iii) A Autora exerceu o seu direito de resposta nos termos e com os fundamentos que fazem fls. 41 a 50 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
iv) Requereu a final a realização da diligência complementar de prova de inquirição de testemunhas, conforme emerge da análise de fls. 41 a 50 do PA apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
v) Em 3 de Julho de 2006, a Directora do Núcleo de Cooperação e Respostas Sociais da entidade demandada, M. …, produziu a informação que faz fls. 52 do PA apenso, na qual se refere: “A Cruz Vermelha Portuguesa - Núcleo de M. … na sua resposta em sede de audiência prévia não carreou para o processo quaisquer elementos relevantes para a alteração da proposta de decisão notificada. Nomeadamente, não questiona que nos meses de Setembro a Dezembro de 2005 a Casa Abrigo não acolheu qualquer utente. Do acordo de cooperação consta a lotação da Casa Abrigo (25 utentes), bem como o montante da comparticipação por utente a cargo deste Centro Distrital. Ora, segundo o disposto na orientação técnica nº 6 de 06/04/2004, as alterações de frequência do número de utentes implicam a dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente. E, seguindo a orientação do Instituto de Segurança Social, I.P., a referida circular nº 6 incluindo a orientação acima referida, é aplicável às Casas de Abrigo Vítimas de Violência Doméstica. Assim, face ao contratualmente assumido no acordo de cooperação e ao legalmente disposto, não tendo a Cruz Vermelha Portuguesa - Núcleo de M. … acolhido utentes nos meses de Setembro a Dezembro de 2005, não poderia ter recebido a comparticipação financeira do Centro Distrital de Segurança Social. Tendo-a recebido, este recebimento foi indevido e, por isso, terá que ser reposto a este Centro Distrital. Por último, acresce que a requerida inquirição de testemunhas é de todo irrelevante e perfeitamente dilatória porquanto não traria quaisquer elementos novos e relevantes para a decisão, particularmente quanto ao fundamento fáctico causal da reposição proposta, ausência de utentes (…)”.
vi) Sob a informação referida em v) foi exarado o seguinte despacho: “Concordo. Notifique a CVP/N. M. … [ ] 07.072006 [ ] LC. … [ ] Director do Centro Distrital do Porto”, conforme emerge da análise de fls. 52 do P.A. apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido [ACTO IMPUGNADO].
vii) Por ofício da entidade demandada, com a referencia UAS/NCRS, de 12.07.2006, foi a Autora notificada para proceder à reposição da verba de 53,400,00€ relativo ao acordo referido em i), conforme emerge da analise de fls. 53 do P.A. apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido
viii) Em 14.08.2006, a autora deduziu recurso hierárquico do acto impugnado, objecto de indeferimento por deliberação do Conselho Directivo do Instituto demandado, datada de 08.06.2007, conforme emerge da análise de fls. 57 e seguintes do P.A. apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
ix) Reproduz-se na integra o teor do acordo de cooperação referido em i):
...
x) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos que integram, quer os presentes autos, quer os autos cautelares apensos, quer ainda o PA apenso aos autos».*
2.2 - O DIREITO: O recurso jurisdicional interposto pelo recorrente será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº 3 e 4, e 690º, todos do CPC aplicáveis “ex vi” do artº 140º do CPTA e, ainda, do artº 149º do mesmo diploma legal – cfr. o comentário a este propósito efectuado in “Justiça Administrativa”, Lições, pág. 459 e segs”, do Prof. Vieira de Andrade.* QUESTÕES A DECIDIR:
Na decisão recorrida, foram julgadas inverificadas as ilegalidades assacadas ao acto impugnado respeitantes à preterição de audiência prévia e falta de fundamentação, mas o mesmo foi anulado por violação de lei, por erro nos pressupostos.
E, é contra este segmento da decisão recorrida que vem interposto este recurso jurisdicional, precisamente com vista a que se aplique as Normas II, XII, XVI, XXII do Despacho Normativo nº 75/92, bem como, a Circular Interna nº 6 de 06/04/2006, pretendendo-se, em suma, que se entenda e declare que a comparticipação está dependente do número de utentes por mês e, assim sendo, as alterações de frequência do número de utentes dá lugar à dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento sempre que a sua saída determine a abertura de vaga. Ou seja, não existindo utentes, não poderá existir comparticipação.
Na decisão recorrida, deixou-se consignado o seguinte:
«Finalmente, defende ainda a Autora que o acto impugnado ENFERMA DE VICIO DE VIOLAÇÃO DE LEI, POR ERRO NOS SEUS PRESSUPOSTOS, pois não “(…) decorre do acordo escrito assinado que a comparticipação financeira efectuada pela CDSS do Porto esteja condicionada ao número de utentes que em cada momento a casa de abrigo acomode (…)”.
Acresce que “(…) tratando-se de acordo atípico, é muito duvidosa a aplicabilidade da [Norma XXII nº 6] ao caso sub judice (…) mas de qualquer forma, (…) não está a ser violada nenhuma da suas normas”.
(…)
Conforme emerge do exposto, as questões que importa resolver são as de saber, por um lado, se o acordo firmado entre as partes permite acolher a conclusão que a comparticipação financeira efectuada pela CDSS do Porto está condicionada ao numero de utentes que em cada momento a Casa de Abrigo acomode e, por outro, se é aplicável à situação da Autora a Norma XXII nº 6 do Despacho Normativo nº 75/92, de 23 de Abril, sendo que, em caso afirmativo, deverá ainda apurar-se se está a ser violada alguma das suas normas.
Ora, no tocante à primeira das questões que importa resolver, importa afirmar, desde já, que o acordo de comparticipação financeira não tem o alcance que a entidade demandada pretende fazer crer, pois dele apenas resulta, no ponto em apreciação, que a comparticipação financeira da C.D.S.S. do Porto, no ano de 2005, é de 13.350,00 euros por mês, correspondendo a 534,00 euros por utente [cfr. clausula iv) do anexo i)].
Daí que não se possa acompanhar, com referência ao aludido acordo de comparticipação, o entendimento perfilhado pela demandada ora em análise, isto é, que o valor da comparticipação auferida pela Autora depende do número de utentes que esta acomodar por mês.
Por sua vez, no que tange à segunda das questões aqui suscitadas, cumpre, antes do mais, sublinhar que o Despacho normativo nº 75/92, de 23 de Abril, constitui uma forma de regulamento ministerial, emanado em nome do seu autor, sem revestir qualquer formalidade normativa solene, e com publicação na Iª Série do Diário da República como requisito de eficácia.
Revela-se no conteúdo, sentido e fim como um regulamento que concretiza normas que passarão a regular os acordos de cooperação entre os centros regionais de segurança social e as instituições particulares de solidariedade social [IPSS] e outras organizações não lucrativas que prossigam fins idênticos.
Sendo assim, deve considerar-se que a aqui Autora, por se assumir como uma instituição de socorro voluntária que nasce da preocupação de prestar auxílio a todos os feridos, dentro e fora dos campos de batalha; de prevenir e aliviar o sofrimento humano, em todas as circunstâncias; de proteger a vida e a saúde; de promover o respeito pela pessoa humana; de favorecer a compreensão, a cooperação e a paz duradoura entre os povos [in http://www.cruzvermelha.pt/movimento/principiosfundamentais.html], integra o escopo de entidades [não lucrativas que prosseguiam fins idênticos] a que resulta aplicável o apontado Despacho Normativo nº 75/92, de 23 de Abril.
Vejamos, pois, agora se a Autora violou a Norma XXII do citado Despacho Normativo nº. 75/92, de 23 de Abril, invocado pela entidade demandada.
Para facilidade de análise, convoquemos o normativo em análise.
“(…)
Norma XXII
Comparticipação financeira dos centros regionais
(…)
6 - Os centros regionais devem, em regra, proceder anualmente aos necessários ajustamentos da comparticipação financeira decorrentes da variação anormal de frequência do número de utentes, da alteração da situação económico-financeira da instituição e da qualidade dos serviços prestados (…)”
Conforme decorre do exposto, sempre se verifique uma variação anormal da frequência do número de utentes, alteração da situação económico-financeira da instituição e da qualidade dos serviços prestados, devem os centros regionais proceder a ajustes anuais em matéria de comparticipação financeira.
Quer isto dizer que, na hipótese de tal se verificar, os centros regionais poderão reduzir [embora também possam aumentar] o montante das comparticipações inicialmente atribuídas a determinadas instituições.
Contudo, não poderão, pelo menos com base na norma XXII em análise, determinar a reposição de comparticipações já atribuídas, pois que aquela [norma] assim não o permite e/ou o prevê.
E se assim é, então haverá que concluir-se, que, também com referência à Norma XXII do citado Despacho Normativo nº 75/92, de 23 de Abril, o acto impugnado baseou-se em premissas erradas.
Finalmente, não se venha argumentar que a ordem de reposição censurada nos autos resultou da aplicação da Circular nº 6, cuja cópia faz fls. 123 a 128 dos autos, [que mais não é do uma mera orientação administrativa que densifica, explicita ou desenvolve o citado despacho normativo nº 75/92, definindo previamente o conteúdo dos actos a praticar pela administração], pois a aferição da sua legalidade deve ser efectuada através do confronto directo com o correspondente despacho normativo e/ou acordo de comparticipação financeira e não com a circular, que se interpõe entre o referido despacho normativo e/ou acordo de comparticipação financeira e o acto, os quais [despacho normativo e acordo de comparticipação], já aqui vimos que, não habilitam a Administração a actuar nos moldes censurados nos autos.
Conclui-se, pois, por tudo o quanto ficou exposto, que o acto impugnado enferma de vicio de violação de lei, por erro nos seus pressupostos».
Insurge-se o recorrente contra esta decisão, argumentando que foi feita uma interpretação restritiva do nº 6 da norma XXII, da al. d) do nº 1 da Norma XXI, da al. c) do nº 1 da Norma XXVIII, e da Norma II do Despacho Normativo nº 75/92 de 23/04 em desrespeito ao artº 9º do Cód. Civil, e que o despacho impugnado que determinou a reposição da verba em causa [53.400€], é legal, pelo facto de não ter havido utentes nos meses de Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro de 2005 na Casa de Abrigo “Recomeçar”.
E, efectivamente, cremos que lhe assiste razão, não existindo razões legais para manter a decisão recorrida.
Senão vejamos:
Resulta de forma inequívoca do próprio acordo de cooperação firmado entre ambos os intervenientes, que esta comparticipação está dependente ou condicionada ao número de utentes que estejam acomodados em cada mês na Casa de Abrigo “Recomeçar”, porque senão não fazia sentido a redacção dada à cláusula IV do Anexo I [A comparticipação financeira do CDSS do Porto, no ano de 2006, é de 13.350,00 euros por mês, correspondendo a 534,00 euros por utente] – sub nosso.
E também não faria sentido que se tivesse consignado na cláusula II do mesmo anexo que a …a lotação estabelecida no acordo é de 25 utentes (mulheres e respectivos filhos) e que … o número de utentes abrangidos pelo acordo é de 25 utentes (mulheres e respectivos filhos) – sub. nosso.
Ou seja, se este número foi estipulado como número limite de acolhimento, na Casa de Abrigo “Recomeçar” é porque se pretendeu deixar consignado que a verba a atribuir teria de ter em conta o número de pessoas que fossem acolhidas, pois, só esta interpretação se conjuga com o teor da cláusula IV do Anexo I, que apesar de referir que a comparticipação financeira é na sua globalidade de 13.350.00€ mensais, não deixa de referir que este montante corresponde a 534.00€ por utente.
Assim, tem de se entender que, pese embora, pudesse ter ficado mais clarificada esta questão, a verdade é que da conjugação do teor das normas aplicáveis, a única conclusão que se pode retirar é que existe um valor fixado por cada pessoa acolhida.
Aliás, se assim não fosse, uma instituição como a recorrida que não se assume como tendo fins lucrativos, acabaria por beneficiar indevidamente de verbas que não visavam os objectivos predefinidos, pois, estava a receber dinheiro que não estava a aplicar a nenhum utente, podendo dar-se o caso de outras instituições estarem a deixar de receber pessoas carenciadas, por falta de verba e de espaço.
Deste modo, basta-nos o teor da cláusula IV do Anexo I, para dissiparmos quaisquer dúvidas acerca da forma estipulada para a comparticipação financeira, que naquele ano de 2006, perspectivando a lotação máxima de 25 pessoas, fixou a verba em 13.350.00€ mensais [basta, inclusive, proceder à operação aritmética para, em termos lógicos chegarmos a este raciocínio], sendo completamente desnecessária, face a esta redacção, a existência de norma que fixasse esta interpretação de qualquer outra forma mais explícita.
Por outro lado, e tal como decidido na sentença recorrida, resulta também inequívoco que à recorrida [instituição não lucrativa que prossegue fins idênticos aos prosseguidos pelas instituições particulares de solidariedade social] é aplicável o Despacho Normativo nº 75/92 de 23/04.
Só já discordamos do ali decidido quando se afirma que no caso concreto não se mostra violada a Norma XXII, que define a “Comparticipação financeira dos centros regionais”, uma vez que, os ajustamentos anuais ali referidos, visam precisamente, apurar a taxa de ocupação, a situação económico-financeira e a qualidade dos serviços prestados, pois, só desta forma, se fiscaliza o modo como estão a ser geridos dinheiros públicos.
E, naturalmente, que a taxa de ocupação, sendo um dos elementos e ter em consideração, é essencial para se reajustar a comparticipação a atribuir.
Aliás, se assim não fosse, não se justificavam estes ajustamentos anuais, bastando estipular-se que a cada instituição seria sempre atribuída, anualmente, uma verba fixa, independentemente de poder ou acolher alguém, facto que ultrapassa a racionalidade e boa gestão dos dinheiros públicos que se pretende implementar nestas instituições através destas comparticipações.
De igual forma, não se entende, que se possa extrair destas normas, a impossibilidade de pedir a restituição de dinheiro, quando se mostra comprovado que a instituição, em termos de capacidade, não atingiu os seus propósitos. Então, que lógica existiria nestas normas que acabámos de referir e no teor do Despacho Normativo nº 75/92 de 23/04, se se chega à conclusão que durante “X” meses do ano, a instituição não acolheu utentes e se financiou a instituição, como se eles tivessem lá permanecido?
É que o facto de inexistir, de forma explícita/expressa uma norma que preveja esta restituição, não impede a entidade que procede à comparticipação e fiscalização de pedir a devolução de dinheiro sempre que se alterem as circunstâncias que determinaram a 1ª avaliação que deu origem àquela atribuição.
Atento o exposto, nada mais se impõe analisar, designadamente, a apreciação da Circular nº 6, por ser uma “Orientação Técnica” que apenas se limita a explicitar o Despacho Normativo aplicável ao caso concreto.
Impõe-se, pois, com estes fundamentos, revogar a decisão recorrida e julgar válido o despacho impugnado.*
3 - DECISÃO: Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da recorrida.
Notifique.
DN.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” artº 1º, do CPTA).
Porto, 10 de Maio de 2012
Ass. Maria do Céu Neves
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Ana Paula Portela |
