Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00022/20.5BEPRT-S1

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/09/2021

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Frederico Macedo Branco

Descritores:	ESTADO PORTUGUÊS – CITAÇÃO – REPRESENTAÇÃO EM JUÍZO - NULIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

Sumário:	I- A simples circunstância da citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado não afeta em nada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Público. II- A opção do legislador infraconstitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Ministério Público
Recorrido 1:	Centro de Competências Jurídicas do Estado
Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

N/A

Decisão Texto Integral:

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório

O Ministério Público, “agindo em nome próprio, como defensor da legalidade democrática”, veio Recorrer para esta Instância do “despacho proferido a 22 de Outubro de 2020, notificado a 26-10-2020 (...) que indeferiu o requerimento do Ministério Público no âmbito do qual foi arguida a inconstitucionalidade material das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17/09 e, arguida a nulidade por falta de citação do réu Estado”

Apresentou no seu Recurso o Ministério Público as seguintes conclusões:

1 – A presente ação foi intentada por F. contra “o Estado Português, representado pelo Ministério Público e estabelecimento prisional do Porto”, tendo, nos termos do disposto no artigo 25.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a citação do réu Estado Português sido dirigida unicamente para o Centro de Competências Jurídicas do Estado;
2 – A lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que entrou em vigor no dia 16-11-2019, introduziu no CPTA nova norma acima referida, que estabelece que quando seja demandado o Estado já não é citado o Ministério Público, em representação deste, como até agora sempre esteve consagrado, mas sim o Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por jurisapp, que é um serviço central da administração direta do estado, integrado na presidência do Conselho de Ministros;
3 – Sob a sua aparência puramente procedimental e regulamentar — o que bastaria para a considerar deslocada num diploma sobre processo administrativo —, trata-se de uma norma revolucionária, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, na redação igualmente conferida pela mesma lei n.º 118/2019;
4 – Com efeito, onde na anterior redação desta norma se previa ”(…) sem prejuízo da representação do estado pelo ministério público” passou, com a referida alteração, a prever-se ”(…) sem prejuízo da possibilidade de representação do estado pelo ministério público”, o que transformou numa exceção o que era uma regra, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, sendo que não se vislumbra qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado, ao menos potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso administrativo sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do n.º 1 do artigo 219.º da CRP;
5 – Pelo que, esse conjunto normativo esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do estado-administração, mostrando-se desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do n.º 1 do artigo 219.º da CRP;
6 – A norma do artigo 219.º, n.º 1 da CRP configura um imperativo constitucional, a observar pelo legislador ordinário, que contém a regra da atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado;
7 – Em 1 de janeiro de 2020 entrou em vigor o novo estatuto do Ministério Público, aprovado pela lei n.º 68/2019, de 27 de agosto — i.e, menos de um mês antes da publicação da lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se invoca, que continuou a confiar a representação do Estado ao Ministério Público (artigo 4.º, n.º 1, al. b)) e a prever a existência de um departamento central de contencioso do estado e interesses coletivos e difusos da procuradoria-geral da república‖, o qual passará a intervir também em matéria tributária e não apenas na cível e administrativa (artigo 61.º, n.º 1 e 2);
8 – A lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, que procedeu à 12.ª alteração no ETAF/2002, — i.e., menos de uma semana antes da edição da lei n.º 118/2019, a que pertencem as normas aqui questionadas —, não introduziu qualquer alteração ao disposto no artigo 51.º;
9 – A representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única exceção da hipótese residual contemplada na parte final do n.º 1 do artigo 24.º do vigente CPC), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário;
10 – A norma do n.º 1 do artigo 219.º da CRP, que confia ao Ministério Público a representação judiciária do estado-administração (central), possui natureza Auto exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país;
11 – Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de autonomia (artigo 219.º, n.º 2 da CRP), com a sua atuação sempre vinculada a critérios de legalidade e objetividade (artigo 3.º, n.º 2 do EMP) e, em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial; sendo a representação do estado nos tribunais por parte do ministério público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material;
12 – Porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a parte final do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, na redação conferida pelo artigo 6.º da lei n.º 118/2019, vem reduzir a representação do estado por parte do ministério público a uma pura eventualidade;
13 – A nova redação limita-se a acrescentar o substantivo possibilidade, mas desse modo transforma a regra da representação do estado pelo ministério público em exceção, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, não sendo inócuo que o conjunto de alterações legislativas no âmbito da jurisdição administrativa que ocorreram em 2019, de que faz parte aquele preceito, não tenha introduzido, paralelamente, o referido substantivo no artigo 51.º do ETAF.
14 – Do confronto da fórmula usada no CPTA (parte final do n.º 1 do artigo 11.º sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público) com a acolhida no CPC (artigo 24.º, n.º 1: ¯o estado é representado pelo ministério público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio…), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do estado por parte do ministério público tem carácter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta;
15 – A nova redação do artigo 11.º, n.º 1, in fine, do CPTA torna meramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, pelo que, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do ministério público, imposta pelo primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da CRP;
16 – A desarmonia dessa norma com a lex fundamentalis torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do n.º 4 do artigo 25.º, também aditado pela referida lei n.º 118/20, que estabelece que quando seja demandado o Estado a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado;
17 – No que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado-administração é unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação em juízo e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal);
18 – Por outro lado, nos termos do artigo 223.º, n.º 1 do CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas coletivas - como é o caso indiscutível do estado-administração - realiza-se na pessoa dos seus legais representantes;
19 – O único representante do Estado em juízo, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (pressuposta, por necessidade de raciocínio, a validade dessa declaração), é o seu representante natural, o ministério público, em quem deve ser realizada a citação;
20 – O mecanismo implementado pelo n.º 4 do artigo 25.º, conjugado com a parte final do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA, ambos na redação da lei nº 118/2019, conduz em linha reta, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do ministério público como representante do estado no processo administrativo;
21 – Acresce que a norma do n.º 4 do art.º 25.º CPTA, na redação da lei n.º 118/2019, vem atribuir ao centro de competências jurídicas do Estado a competência para coordenar os termos da (…) intervenção em juízo dos serviços a quem aquele entenda transmitir a citação, que, no caso dos autos (tal como noutros), não a transmitiu ao ministério público, estando sob sua decisão escolher quem vai representar o estado;
22 – Só um construtivismo artificial e preordenado pode sustentar a legitimidade constitucional da opção do legislador ordinário, creditando-a na faculdade de a Assembleia da República definir a competência do Ministério Público (cfr. artigo 165.º, n.º 1, al. p) da CRP), pois é verdade elementar que a lei formal também deve obediência ao princípio da constitucionalidade;
23 – Apesar da sua falta de clareza [que o despacho em crise reconhece] e desarmonia com a arquitetura do sistema processual, resulta do preceito que o dito centro pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciária do Estado ao Ministério Público - tratado como mero serviço administrativo - e coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo;
24 – Ou seja, o dito Centro passará a decidir, caso a caso, e ao contrário do referido na decisão recorrida, se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do artigo 219.º, nº 1 da CRP não permite a supressão do Ministério Público como representante do Estado (tal como sucedeu no caso concreto dos autos);
25 – Ao atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11.º, n.º 1 e 25.°, n.º 4 do CPTA configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação ao artigo 165°, n° 1, al. p) da CRP;
26 – A norma em causa prevê que, em vez do Estado, seja citado o referido Centro que transmitirá aos serviços competentes, e, se assim o entender (e quando o entender), a transmitirá ao Ministério Público. No entanto, o Ministério Público não é um serviço do estado-administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da ação – a citação - quando seja demandado o Estado representado pelo Ministério Público não pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto jurisdicional;
27 – No que concerne aos termos da respetiva intervenção em juízo, e ao contrário do referido na decisão recorrida, a norma ínsita na parte final do novo n.º 4 do artigo 25.º do CPTA confere à jurisapp competência para coordenar os próprios termos da intervenção do ministério público quanto a aspetos relativos à técnica do processo;
28 – Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no n.º 2 do artigo 219.º da CRP, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da administração;
29 – Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação da lei n.º 118/2019, de 17-09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219.º da CRP, n.º 1, primeira proposição (ao Ministério Público compete representar o Estado) e n.º 2 (o Ministério público goza de (…) autonomia…), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165.°, n.º 1 da CRP, pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277.°, n.º 1, da CRP;
30 – E, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do Estado Português (por força do disposto nos artigos 188.º, n.º 1, al. b), 187.º, al. a), 24.º, 196.º e 197.º, todos do CPC, subsidiariamente aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA) porquanto não incumbe ao Centro de Competências Jurídicas do Estado receber citações em nome do representante do estado na presente ação [ou sequer admitindo-se que fosse tal departamento a “citar” (ou “notificar” citação recebida) em substituição dos tribunais].
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, deve o douto despacho recorrido ser revogado e substituído por outro que determine:
a) a recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do n.º 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP;
b) E, em consequência, que:
- seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado, por erro na identidade do citado (artigos 188.º, nº 1, alíneas a) e b), e 187.º, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à petição inicial, e seja determinada a citação do estado no ministério público.”

O Recurso veio a ser admitido por Despacho de 4 de março de 2021

Não foram apresentadas contra-alegações de Recurso

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se pugna pela legitimidade passiva do Ministério Público em representação do Estado Português e pela correspondente nulidade decorrente da falta da sua citação.

III - Do Despacho Recorrido
No que aqui releva, consta do Recorrido Despacho:

“Da alegada falta de citação do Ministério Público
Alega o Ministério Público (MP) a nulidade, por falta de citação do Réu, Estado Português, e, consequentemente, requer a anulação de todo o processado após a petição, e a citação do Réu – Estado Português – no Ministério Público, fundamentando tal pretensão no pedido de recusa de aplicação do segmento final do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, na redação resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, por inconstitucionalidade material, por violação do parâmetro contido na primeira proposição do n.º 1 e n.º 2 do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).
Arguiu, assim, a nulidade da citação, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 187.º, alínea a), 188.º, n.º 1, alínea a) e 191.º do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA, com fundamento na recusa de aplicação do n.º 1 in fine do artigo 11.º do CPTA, conjugado com o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, por tais normas violarem o disposto no artigo 219.º n.º 1 e n.º 2 da CRP, e logo, serem materialmente inconstitucionais.
Ora, o artigo 219.º da CRP, com a epígrafe “Funções e Estatuto” prescreve que “1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática. 2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei. (…)”.
Por sua vez, o n.º 1 do artigo 11.º do CPTA prevê, hoje, que “Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”, e na redação anterior à alteração operada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, previa que “os tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público”.
Já o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, com a epígrafe de “Citações e Notificações”, prevê que “Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”, número este aditado com a referida lei.
Das normas transcritas resulta, assim, a possibilidade de o MP representar o Estado nas ações em que este seja parte demandada, e não, como antes, que essa representação seja assegurada pelo MP. Por tal motivo, a citação do Estado não opera já na pessoa do magistrado do Ministério Público, devendo antes ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. O facto de a citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, não significa que a representação do Estado não possa ser feita pelo Ministério Público, recaindo, antes sobre aquele organismo a obrigação de transmissão aos serviços competentes e de coordenação da respetiva intervenção em juízo.
Do exposto, resulta que o Ministério Público continua a ter competências de representação do Estado, não tendo já, contudo, que ser citado diretamente para que intervenha em tal veste. E é esta a questão – a da citação, que reveste importância para o nosso caso.
É certo que pode ser questionada a bondade do legislador ao determinar que a citação do Estado deva ser “unicamente” dirigida ao referido Centro de Competências Jurídicas do Estado, por se tratar de serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, integrado na Presidência do Conselho de Ministros e logo sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 91/2019, de 5 de Julho, e que aprova a orgânica do Centro de Competências Jurídicas do Estado), mas a questão que é colocada – e a única que tem relevo para os presentes autos – é se tais normas são violadoras do artigo 219.º n.º 1 e 2 da CRP, por reduzirem ou limitarem a representação do Estado que compete ao Ministério Público.
Colocada desta forma a questão, desde já deve ser dito que não assiste razão ao Ministério Público.
Com efeito, a citação é o ato pelo qual o Réu é chamado a intervir na ação – artigo 219.º n.º 1 do CPC, aplicável, ex vi do artigo 1.º do CPTA, sendo o Estado “representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita patrocínio por mandatário judicial próprio” – n.º 1 do artigo 24.º do CPC, admitindo, tal norma, que legislação especial derrogue tal representação pelo MP, ou conceda que essa representação seja feita por mandatário judicial e não pelo MP.
No âmbito da jurisdição administrativa, já há muito se discutia qual a intervenção do MP, resultando do n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, na redação inicial, ou seja, da Lei n.º 18/2002, de 22 de fevereiro, que “Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”, tratando-se, portanto, de uma interpretação restritiva do dispositivo constitucional contido no n.º 1 do artigo 219.º da CRP – vd. Alexandra Leitão, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, n.º 20, 2013, pág. 191 e segs., sem que daí resultasse uma qualquer inconstitucionalidade.
Donde resulta que existem ou existiram no nosso ordenamento jurídico normas que permitem limitar a função de representação do Estado cometida ao MP, sem que, com isso, coloquem ou tivessem colocado em causa o normativo constitucional, o que significa que, quando o n.º 1 do artigo 219.º da CRP atribui ao MP competência para representar o Estado, não lhe confere o exclusivo de tal representação.
Pelo que, nem a nova redação do n.º 1 do artigo 11.º, nem tão pouco o novo n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, padecem da alegada inconstitucionalidade material, pois que tanto o n.º 1 do artigo 11.º continua a possibilitar a representação do Estado pelo Ministério, tal como o n.º 4 do artigo 25.º não a põe em causa, apenas prescreve que a citação deve ser feita por intermédio do Centro de Competências Jurídicas do Estado, e logo, tais normas devem ser aplicadas ao presente caso. Concluindo pela constitucionalidade de tais normas, veja-se, ainda, o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, no Processo n.º 00902/19, de 3 de Julho de 2020, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
Tendo a citação sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, não se verifica qualquer nulidade como alegado, sendo ainda certo que o Ministério Público, depois de ter suscitado tal nulidade, interveio já no processo, apresentando contestação, pelo que a defesa do Estado não resulta, sequer, prejudicada – n.º 4 do artigo 191.º do CPC.
Mais se diga que as questões suscitadas quanto ao relacionamento do MP com o Centro de Competências Jurídicas do Estado, não são de ser consideradas para efeitos de aplicação o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA ao presente caso, na medida em que tal não importa para efeitos da citação do Estado, por intermédio do referido Centro.
Conclui-se, assim, que o processo não enferma de nulidades que o invalidem na totalidade. (...)

IV – Do Direito

Importa agora analisar e decidir o suscitado.

Refira-se que a presente questão já foi tratada no sentido que aqui se acompanhará, nos acórdãos deste TCAN nº 902/19.2BEPNF-S1, de 03-07-2020, e nº 1240/19.4BEPNF-S1, de 18-09-2020, e do TCAS nº 92/20.6BELSB-S1, de 02.07.2020 e nº 221/20.0BELSB-S1, de 21-01-2021.

A questão essencial que vem colocada, e que tem vindo recorrentemente a ser colocada pelo Ministério Público, é a de saber se as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação introduzida pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, deverão ser desaplicadas, por materialmente inconstitucionais, em termos que ao invés da citação ter sido dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO devia ter sido dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO por ser este quem deve representar na ação o demandado ESTADO PORTUGUÊS.

A questão surge na decorrência das alterações introduzidas ao CPTA pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, designadamente com a nova versão dada aos artigos 11º e 25º do CPTA que determinou diferenças na representação do ESTADO nos processos nos Tribunais Administrativos.

A aferição da eventual inconstitucionalidade daquelas normas por violação do artigo 219º nºs 1 e 2 da CRP, que foi suscitada na arguição da nulidade por falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS, relevará apenas se se concluir pela invocada inconstitucionalidade das indicadas normas, cuja aplicação seria assim recusada (cfr. artigo 204º da CRP).

Apreciemos os normativos em presença:

Dispõe o seguinte o artigo 219º da CRP:
“Artigo 219º
Funções e Estatuto
1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei. (…)”

Referia-se no artigo 11º do CPTA na sua versão original (Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro), o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.
4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.”

Com a revisão operada ao CPTA pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro os nºs 1 e 2 daquele artigo 11º foram alterados e aditado ainda um novo nº 6, os quais passaram a dispor o seguinte:

“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.
2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
(…).
6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativos.”

A Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que veio mais recentemente, modificar os regimes processuais no âmbito da jurisdição administrativa e tributária, procedeu a diversas alterações legislativas, alterando a redação do nº 1 do artigo 11º do CPTA, a qual passou a dispor o seguinte:

“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
- Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.
(…)”

Também o artigo 25º do CPTA foi modificado.
Na versão original do CPTA (Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro) lia-se o seguinte:
“Artigo 25º
Citações e notificações
Sem prejuízo do que, neste Código, especificamente se estabelece a propósito da citação dos contrainteressados quando estes sejam em número superior a 20, é aplicável o disposto na lei processual civil em matéria de citações e notificações.”

Com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015 passou a dispor-se do seguinte modo:
“Artigo 25º
Citações e notificações
1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil.
3 - A notificação determinada no número anterior pode realizar-se por meios eletrónicos, nos termos de portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.”

Com a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, foram modificados os nºs 3 e 4º do Artº 25º nos seguintes termos:
“(…)
3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.”

Na atual versão dos artigos 11º e 25º do CPTA resulta que a representação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada, fica agora apenas garantida a possibilidade da representação em juízo poder ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença.

Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público», tendo passado a citação a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros.

A questão está pois em saber se os referidos normativos, na sua atual redação, atentam a Constituição nos termos invocados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.

O que importa verificar é se ocorreu a invocada falta de citação do ESTADO, por a citação ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado nos termos atualmente previstos no artigo 25º nº 4 do CPTA.

O que releva aqui e agora é saber se a opção do legislador infraconstitucional, ao fazer operar a citação da pessoa coletiva ESTADO, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos tribunais administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, fere ou não o artigo 219º nº 1 da CRP, sabendo-se que a citação é o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender (cfr. artigo 219º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA).

Entendemos que não, como genericamente tem vindo a ser entendido em ambos os Tribunais Centrais Administrativos.

A questão da intervenção do Ministério Público nos Tribunais Administrativos e a sua representação do Estado, há muito que tem vindo a ser debatida.

Vieira de Andrade, chegou a defender o fim do patrocínio do Estado pelo Ministério Público, em especial nas ações de responsabilidade, in, “Reforma do Contencioso Administrativo – O debate universitário (trabalhos preparatórios), Vol. I, Coimbra Editora, 2003, pág. 70, e in, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª Edição, Almedina, 2004, pág. 267.

No mesmo sentido, associando-se à critica de continuar a atribuir-se ao MINISTÉRIO PÚBLICO a representação do ESTADO, Pedro Gonçalves, in, “A ação administrativa comum” – “A Reforma da Justiça Administrativa”, STVDIA IVRIDICA nº 86, Boletim da Faculdade De Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Dezembro 2005, pág. 167 (n. 90). Veja-se, ainda, Maria Isabel F. Costa, in, “O Ministério Público no contencioso administrativo Memória e "Razão de Ser"", Revista do Ministério Público, Ano 28, Abr Jun 2007,pág. 28, destacando ser função nuclear do MINISTÉRIO PÚBLICO a defesa da legalidade democrática, com expressão na ação penal e na ação pública do contencioso administrativo.

Em qualquer caso, a reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004, manteve a regra da representação do ESTADO pelo Ministério Público nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade civil, o que foi agora alterado pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, noa termos aqui em discussão.

O que está predominantemente em causa é saber se ocorreu nulidade em decorrência da ausência de citação do Ministério Público na presente Ação, e se pelo facto da citação ter sido direcionada para o CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, se deverá ser recusada essa metodologia por se mostrar a mesma inconstitucional, declarando-se a nulidade de todo o processado e determinando-se a citação do ESTADO através do MINISTÉRIO PÚBLICO.

Refere o artigo 188º nº 1 alínea b) do CPC, que há falta de citação “…quando tenha havido erro de identidade do citado”.

O que está aqui em causa é a pessoa coletiva ESTADO, sendo que a sua qualificação como pessoa coletiva decorre da própria Constituição, designadamente dos seus artigos 3º nº3, 5º nº 3, 18º nº 1, 22º, 27º nº 5, 38º nº 2, 41º nº 4, 204º nº 1 alínea b) e nº 2, 269º nºs 1 e 2, 271º nºs 1 e 4 ou 276º nº 4, sendo particularmente significativas, neste conspecto, as disposições onde lhe atribuem direitos ou deveres e às outras pessoas coletivas públicas – vide, a este respeito, Diogo Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, II edição, Almedina, pág. 213 ss.

Na versão anterior do CPTA o chamamento do ESTADO à ação sobre contrato ou relativa a responsabilidade civil que contra ele tivesse sido instaurada fazia-se através da citação dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que era quem atuava na ação em sua representação legal.

Como refere Alexandra Leitão, in, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, nº 20, 2013, pág. 13 ss. tratava-se aí de uma representação legal e não propriamente, como representação orgânica, como vinha sendo entendido em alguma doutrina “(…) enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas é, por assim dizer, lógica e ontológica, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal.”

A opção de proceder a uma única citação, no caso ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando numa mesma ação sejam demandados diversos ministérios, não deixa de ser uma opção politica e legislativa, a qual, só por si não põe em causa a Autonomia e legitimidade do Ministério Público, mormente como no caso em presença, em que este acabou por intervir no Processo.

Admite-se que o sistema legalmente estatuído, não é intuitivo nem linear, o que não significa que tal se revele inconstitucional.

De facto o sistema estabelecido é suscetível de se mostrar articulável com o Estatuto do MINISTÉRIO PÚBLICO (à data aprovado pela Lei nº 47/86 e atualmente aprovado pela Lei n.º 68/2019), onde se pode ler relativamente à intervenção principal do MINISTÉRIO PÚBLICO quando representa o ESTADO, as REGIÕES AUTÓNOMAS ou as AUTARQUIAS LOCAIS, que “…em caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio” (cfr. artigo 5º nº 1 alíneas a) e b) e nºs do Estatuto antigo e artigo 9º do Estatuto novo), prevendo-se desde logo a existência de departamentos de contencioso do ESTADO enquanto órgão de coordenação e de representação em juízo em matéria cível, administrativa e tributária (cfr. artigo 51º do Estatuto antigo e 61º do Estatuto novo) aos quais compete (cfr. artigo 52º nº 1 do Estatuto antigo e 61º nº 1 do Estatuto novo) a “…representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República (alínea a)); “…organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais” (alínea b)); “…assegurar a defesa dos interesses coletivos e difusos” (alínea c)); “…preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado” (alínea d)), e ainda “…apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo” (nº 2).

É certo que, no que concerne às ações cíveis, o CPC dispõe no seu artigo 24º, a respeito da representação do ESTADO que este é “…representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído” (nº 1), ressalvando-se que “…se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele”.

Em qualquer caso, é incontornável que a parte final do nº 4 do artigo 25º do atual CPTA, relativamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, afirma que este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” o que poderia condicionar a atuação do MINISTÉRIO PÚBLICO, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo).

Com efeito, nos termos Estatuto aprovado pela Lei nº 47/86, não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do MINISTÉRIO PÚBLICO em representação do ESTADO e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo).

Não obstante o referido, não se mostra censurável o entendimento adotado em 1ª instância de acordo com o qual “(...) nem a nova redação do n.º 1 do artigo 11.º, nem tão pouco o novo n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, padecem da alegada inconstitucionalidade material, pois que tanto o n.º 1 do artigo 11.º continua a possibilitar a representação do Estado pelo Ministério, tal como o n.º 4 do artigo 25.º não a põe em causa, apenas prescreve que a citação deve ser feita por intermédio do Centro de Competências Jurídicas do Estado, e logo, tais normas devem ser aplicadas ao presente caso. Concluindo pela constitucionalidade de tais normas (...)”.

Com efeito, e desde logo, não se alcança que as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o ESTADO seja demandado nos Tribunais Administrativos, possa considerar-se como integrando o núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO, à luz no nº 1 do artigo 219º da CRP.

Independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos artigos 11º e 24º do CPTA na versão introduzida pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165º nº 1 da CRP, o que é facto é que essa competência legislativa foi observada.

Como se sumariou no acórdão deste TCAN de 03/07/2020, no Proc. nº 00902/19.2BEPNF-S1:
«I – Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a prestação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença.
II - Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho).
III – A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.»,

Em concreto, o Ministério Público encontra-se, efetivamente, nos presentes autos, como representante do Estado Português, pelo que, a finalidade que pretende alcançar com a impugnação do despacho recorrido foi, por natureza, alcançada.

Por outro lado, e como sumariado no Acórdão do TCAS nº 92/20.6BELSB-S1 de 02-07-2020 “O Ministério Público tem outros meios para suscitar a inconstitucionalidade de normas que, in casu, não prejudicaram a sua intervenção nos autos em apreço, nem se prendem com o objeto do litígio do seu representado em juízo, designadamente, o mecanismo de fiscalização abstrata, no art. 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP, através do Procurador-Geral da República.”

No caso concreto em apreciação, e como referido em 1ª instância, “Tendo a citação sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, não se verifica qualquer nulidade como alegado, sendo ainda certo que o Ministério Público, depois de ter suscitado tal nulidade, interveio já no processo, apresentando contestação, pelo que a defesa do Estado não resulta, sequer, prejudicada – n.º 4 do artigo 191.º do CPC.”

Aqui chegados, tem pois que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão de 1ª Instância.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se o Despacho Recorrido.

Sem Custas

Porto, 9 de abril de 2021

Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa