Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01938/19.7BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/17/2020

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	RECURSO.

Sumário:	I) – É de negar provimento ao recurso que deixa incólume um dos fundamentos que autonomamente justificou a decisão recorrida. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	IMT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P.
Recorrido 1:	P., Lda.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

IMT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P. (Av.ª (…), (…)), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção administrativa intentada por P., Lda. (Loteamento (…), (…), (…)).

O recorrente conclui:

1. Não se aceita a Sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou procedente, por provada, a ação administrativa, e em consequência determinou a anulação da Deliberação do Conselho Diretivo do IMT, lP, de 16 de Setembro de 2019 (que declarou a caducidade da autorização ATP n.° 02, de 16 de Abril de 2018 - que havia autorizado a Autora a realizar ensaios previstos no Acordo relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a utilizar nestes Transportes (ATP) - e que declarou a extinção do procedimento por impossibilidade/inutilidade do seu objeto), com a consequente expurgação da mesma do ordenamento jurídico.
2. Na verdade, considerando que o decurso do prazo de um ano da autorização emitida à P., LDA. terminara em Abril de 2019, e que (nessa data) nem a condição de vir a instalar o projetado túnel de frio, nem a condição de obter acreditação do IPAC para os restantes ensaios ATP foram concretizadas pela Autora, ora Recorrida, não tendo, por isso, nenhuma delas sido cumpridas, verificou-se a extinção do procedimento (a autorização ATP concedida em 16-04-2018), por ocorrência de circunstância superveniente que tornou inútil ou impossível o seu prosseguimento, como seja, a verificação da caducidade pelo decurso do prazo de um ano, e o facto de o mesmo ter sido sujeito, a duas condições (cumulativas), que não foram observadas por essa entidade.
3. Assim, verificou-se a extinção do procedimento, por ocorrência de circunstância superveniente que tornou inútil ou impossível o seu prosseguimento, como seja a verificação da caducidade pelo decurso do prazo de um ano, e o facto de o mesmo ter sido sujeito, a duas condições (cumulativas), que não foram observadas por essa entidade.
4. Nestes termos, foi a Autora, ora Recorrida, notificada, ao abrigo do previsto no artigo 95.º n.° 1 do CPA, de que o procedimento foi declarado extinto, uma vez que a finalidade a que ele se destinava ou o objeto da decisão se tornaram impossíveis ou inúteis, pelos motivos acima explanados.
5. De facto, a caducidade constitui uma das formas de extinção dos atos administrativos, distinguindo a doutrina duas modalidade possíveis de caducidade: a caducidade preclusiva e a caducidade sanção (cfr. Acórdão do TCAN de 15/04/2014, Processo n.° 00440/12. 2BEBRG).
6. Na caducidade preclusiva está em causa "a mera contagem de um prazo", pelo que a sua declaração não tem efeitos constitutivos (vide o citado Ac.).
7. Assim sendo, a caducidade em discussão nos presentes autos é uma caducidade preclusiva, que opera automaticamente, não havendo lugar à audiência prévia dos interessados, prevista nos artigos 121.º e ss. do CPA.
8. Deste modo, mal andou o Tribunal a quo ao julgar que "De facto, verifica-se que, no caso em apreço foi preterida a formalidade essencial consignada no artigo 121.º e seguintes do CPA, determinante da anulabilidade do acto impugnado”
9. Mais se refere que, contrariamente ao julgado pelo Tribunal a quo, o ato impugnado não violou o princípio do interesse público, nem o da boa administração, porquanto face ao decurso do prazo de um ano, e não tendo a Autora, ora Recorrida, cumprido os requisitos para poder realizar os ensaios ATP, outra medida não poderia ter sido adotada pelo IMT que não fosse a cessação (caducidade) dessa autorização, porquanto a mesma é a única capaz de satisfazer o interesse público de reposição da legalidade violada, pelo que o ato em crise, foi adequado e proporcional aos objetivos a realizar, sendo que nenhum outro ato com conteúdo diverso poderia ter sido adotado no caso concreto.
10. Decorrido o prazo de um ano, a Autora, ora Recorrida, não demonstrou estar apta para disponibilizar todos os ensaios à certificação dos equipamentos abrangidos pelo Acordo ATP, incluindo os ensaios realizados em túnel frio, da qual ficou comprovado ainda não possuir a respetiva acreditação do IPAC, não assegurando por isso o cumprimento integral dos requisitos estabelecidos na Deliberação n.° 433/2015, de 30 de março.
11. Acresce a isto que, contrariamente ao julgado pelo Tribunal a quo, o facto de o processo em causa não ter sido decidido no prazo legalmente estabelecido, não dá lugar a um deferimento tácito, mas tão só a um eventual incumprimento do dever de decisão.
12. É que à luz das alterações introduzidas no novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), desapareceu o elenco de situações em que ocorria o deferimento tácito dos procedimentos, passando a prever-se, genericamente, que o deferimento tácito só existe quando seja expressamente cominado na lei ou em regulamento.
13. Desta feita, estabelece o n.° 1 do artigo 130.º do citado diploma (CPA) que existe deferimento tácito quando a lei ou regulamento determine que a ausências de notificação da decisão final sobre a pretensão dirigida o órgão competente dentro do prazo legal tem valor de deferimento.
14. No caso em apreço, nem na Deliberação n.° 433/2015, nem na legislação aplicável, existe qualquer norma legal que determine o deferimento tácito do pedido.
15. Com efeito, o n.° 5 da mencionada Deliberação refere que "O pedido de autorização para a realização de ensaios e emissão dos certificados previstos no Acordo ATP é decidido pelo IMT, I. P., no prazo máximo de 30 dias, sendo favorável em caso de verificação de todos os requisitos".
16. Ora, a verificação de todos os requisitos inviabilizaria qualquer lógica de deferimento tácito, e, entender em sentido contrário, é uma interpretação abusiva da deliberação e da lei.
17. Mais, como bem deveria saber a Autora, ora Recorrida, não bastaria apresentar um pedido de prorrogação, mas sim demonstrar que cumpria os requisitos constantes da Deliberação - o que não fez.
18. Na verdade, a Autora, ora Recorrida, limitou-se a juntar documentação que demonstrava que estava ainda a tentar cumprir os requisitos, tentando adiar a caducidade da autorização, com base num requerimento que não estava devidamente instruído nos termos da Deliberação n.° 433/2015.
19. Em suma, a Autora, ora Recorrida, não demonstrou que cumpria os requisitos exigidos para operar.
20. Razão pela qual o pedido de autorização formulado pela Autora, ora Recorrida, nunca poderia ter sido deferido tacitamente.
21. Aqui chegados, conclui-se que o ato impugnado não padece de qualquer ilegalidade ou vício, não podendo pois proceder a pretensão da Autora, ora Recorrida.
22. Mal decidiu o Tribunal a quo ao concluir que Ante o exposto, tem pois de proceder a pretensão da autora; sendo o ato impugnado ilegal e ineficaz. Devendo, por isso, ser expurgado da ordem jurídica, com as concomitantes consequências legais."

Contra-alegou a recorrida, dando em conclusões:

1º O recurso jurisdicional foi interposto contra a douta e irrepreensível sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga em 11 de Fevereiro p.p., a qual, em sede de antecipação da decisão, julgou totalmente procedente a acção pela qual se impugnava (e pedia a suspensao da eficácia) do acto que declarara a caducidade da Autorização ATP n° 02 - que autorizara a ora recorrida a realizar os ensaios previsto no Acordo ATP - e a extinção do respectivo procedimento.
2º Em sede de conclusões, o recorrente jurisdicional não questiona a bondade e o acerto de três dos vícios pelos quais o Tribunal a quo anulou o acto impugnado, - falta de fundamentação; violação de lei por erro nos pressupostos e violação dos princípios da boa fé, justiça, proporcionalidade e igualdade -, pelo que sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões e nelas não se questionando a procedência de tais vícios, é por demais inquestionável que nesse segmento formou-se caso resolvido e, como tal, a actividade cognitiva deste douto Tribunal é irrelevante e não permitirá alterar o segmento decisório da sentença em recurso e a anulação por ele decretada.
Em qualquer dos casos,
3º O aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento ao anular o acto impugnado por incumprimento do princípio da audiência dos interessados, uma vez que antes do termo do prazo de um ano foi requerida a renovação da autorização ATP 02 (v., nº 17 da factologia provada), pelo que a decisão de não aceitar tal prorrogação, de considerar caduca a autorização e de extinguir o procedimento teria de ser submetida a audiência dos interessados, justamente para que a A. pudesse demonstrar que até o interesse público da sã concorrência justificava a concessão da prorrogação e que não havia qualquer inutilidade ou impossibilidade de o procedimento prosseguir e ser renovada a autorização – até por nessa data já o túnel de frio já estar construído e ter sido sollcitada a acreditaçio junto do IPAC (v. neste sentido, o facto dado por provado sob o nº 16).
Acresce que,
4º Também não assiste a menor razão ao recorrente jurisdicional quando sustenta que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao anular o acto impugnado por violação do princípio do prossecução do Interesse público, uma vez que não só o interesse público não determinava que fosse inútil ou impossível a renovação da autorização ATP02, como seguramente tal interesse justificava pelo contrário que numa altura em que o túnel de frio já estava construído e a acreditação solicitada (e já obtida) se renovasse a referida autorização, de forma a acabar com o monopólio que existia em Portugal e que tinha justificado quer a deliberação do IMT quer a imposição da A. construir um túnel de frio para poder a passar a realizar a fatalidades dos ensaios ATP.
Na verdade.
5º Tal como demonstrou o aresto em recurso, é por demais evidente que é absolutamente contrário ao interesse público (e aos demais princípios que nem sequer foram questionados pelo recorrente jurisdicional) que o IMT não tenha prorrogado a autorização ATP 02 e tenha considerado extinto o procedimento, sobretudo num momento em que o túnel de frio já estava construído e o pedido de acreditação já havia sido efectuado (como se deu por provado no ponto 16 da factotogia assente) e até já foi aprovado.
6º Com efeito, basta pensar que se quando a A. não tinha o túnel de frio sequer construído o Interesse público não se opôs nem em nada saiu prejudicado com a concessão da autorização ATP02, por maioria de razão esse mesmo Interesse público não impede a renovação da Autorização num momento em que o túnel de frio já está construído e a respectivo acreditaçâo já fora solicitada (e até já foi obtida).
7º Para além disso, se o objectivo da Deliberação n°434/2015/IMT e da imposição da construção do túnel de frio à A. era acabar com o monopólio do ISQ e "...permitir ao mercado regras de transparência e critérios bem definidos para o desenvolvimento de uma concorrência leal e efectiva (v, neste sentido, doc. n° 2 junto com a p.i.), muito naturalmente não havia qualquer motivo de interesse público que justificasse a inutilidade ou Impossibilidade de se renovar a autorização ATP num momento em que esse túnel já estava construído e acreditação requerida (e até atribuída), sendo absolutamente contraditório que seja nesse momento que o IMT se lembre que a renovação da autorização que pode acabar com o monopólio que se pretendia acabar - e pelo qual se impôs a obrigação de a A. gastar uns milhares de euros na construção do túnel de frio - é contrária ao interesse público e por ele não permitida.
8º Se, por fim, o próprio IMT previu na autorização ATPO2 que esta autorização pudesse ser renovada - justamente por bem saber que a constrJço do túnel de frio demorava tempo e estava dependente de autorizações de outras entidades públicas -, muito naturalmente era por o interesse público, na sã e leal concorrência, ser de tal ordem que até se permitia que a autorização fosse renovada caso o túnel de frio e a acreditação não fossem concretizadas dentro de um ano, pelo que seguramente não é o interesse público que impede a prorrogação da autorização quando o túnel já está construído e a acreditação obtida e, sobretudo, quando com a não renovação da autorização se perpetua a situação de monopólio que o interesse público pretendia eliminar e erradicar.
Por fim,
9° Não assiste a menor razão ao recorrente jurisdicional quando sustenta que o aresto em recurso incorreu em erro de julgamento ao considerar que o pedido de renovação/prorrogação da autorização ATP 02 havia sido decidida favoravelmente na ausência de resposta ao fim de 30 dias (como determina o nº 5 da Deliberação nº 433/2015), seja por a A. ter demonstrado cumprir todos os requisitos exigidos para esse efeito pelo nº 1 da referida Deliberação n° 433/2015, seja por em sede de recurso jurisdicional o recorrente não conseguir sequer demonstrar qual dos referidos requisitos não haviam sido cumpridos e demonstrados pela A., razão pela qual não logrou demostrar o pressuposto de que dependia o erro de julgamento que imputa ao aresto em recurso.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º do CPTA, emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.

Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir.

Os factos, que na decisão recorrida vêm enunciados como provados:
1. A “P., LDA. ”, ora Autora, é uma sociedade comercial que se dedica, entre outras, à inspecção e verificação de ensaios de veículos e máquinas industriais [cf. factualidade não impugnada].
2. Em 01 de Setembro de 1970, foi celebrado o Acordo Relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a Utilizar nestes Transportes (doravante, Acordo ATP) e respectivos Anexos - o qual foi aprovado, para ratificação, pelo Decreto do Governo n.º 30/87, de 14 de Agosto, e cujo teor, aqui, se tem presente [cf. factualidade notória; cf. Decreto do Governo n.º 30/87, de 14 de Agosto; cf. Acordo ATP cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
3. Em Portugal, desde o ano de 2003, que o Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ) é a única entidade que se encontra autorizada a realizar os ensaios necessários à certificação de equipamentos abrangidos pelo Acordo ATP [cf. factualidade não impugnada].
4. Em 30 de Março de 2015, foi publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 62, a Deliberação n.º 433/2015 do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., na qual se determinou, além do mais, o seguinte, a saber:
“1 - Podem ser autorizadas à realização de ensaios previstos no ATP as entidades que:
a) Estejam acreditadas pelo Instituto Português de Acreditação (IPAC), I.P., de acordo com a NP EN ISO/IEC 17025, para realização dos ensaios necessários à verificação do cumprimento das disposições fixadas no Acordo ATP e seu anexos técnicos;
b) Possuam profissionais com formação técnica adequada e experiência de, pelo menos, um ano no domínio dos ensaios de temperatura;
c) Os profissionais sejam em número suficiente à realização das tarefas necessárias à realização dos ensaios e à certificação ATP de equipamentos para veículos de transporte de produtos alimentares perecíveis que pretendam executar;
d) A atestação da conformidade técnica seja assegurada por um técnico titular de formação superior e com, pelo menos, 3 anos de experiência no domínio dos ensaios de temperatura;
e) Os riscos decorrentes da atividade, nomeadamente os que causem danos aos veículos ou equipamentos propriedade de terceiros, estejam cobertos por um seguro de responsabilidade civil adequado.
(…)
14. Se o IMT.IP verificar que a empresa autorizada corre o risco de deixar de cumprir os requisitos que fundamentaram a decisão de autorização, notifica a empresa para, no prazo máximo de 6 meses, regularizar a sua situação.
15. Se a empresa autorizada deixar de cumprir um ou mais dos requisitos fixados na presente deliberação, o IMT, I.P. revoga a autorização” [cf. documento (doc.) n.º 2 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
5. Em 28 de Dezembro de 2017, a Autora apresentou, junto dos serviços do Réu, um pedido de autorização para a realização de ensaios necessários para a certificação de equipamentos abrangidos pelo Acordo ATP (pedido, esse, instruído com os elementos e respectiva documentação de suporte exigidos pela Deliberação n.º 433/2015 referida em 4)) [cf. factualidade não impugnada; cf. documento (doc.) n.º 3 (e respectivos anexos) junto com o requerimento inicial e documentos constantes de fls. 65/167 do Processo Administrativo-Instrutor digital (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
6. O Réu dispunha do prazo de 30 dias úteis para decidir o pedido de autorização formulado pela Autora e referido em 5) [cf. factualidade não impugnada; cf. ponto 5. da Deliberação n.º 433/2015, publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 62, de 30 de Março de 2015].
7. Em 05 de Março de 2018 - não tendo sido notificada de qualquer decisão proferida pelo Réu sobre o pedido referido em 5) -, a Autora propôs, neste Tribunal, uma acção administrativa, na qual, peticionou a condenação do Réu a permitir-lhe a realização dos “ensaios previstos no Acordo ATP” [cf. documento (doc.) n.º 3 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
8. Em 16 de Abril de 2018, o Réu concedeu à Autora a Autorização n.º ATP 02, através da qual, a Autora foi autorizada a realizar os ensaios previstos no Acordo relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a utilizar nestes Transportes - autorização, essa, cujo teor se reproduz, a saber: “…

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

…” [cf. documento (doc.) n.º 4 junto com o requerimento inicial e constante de fls. 58/64 do Processo Administrativo-Instrutor digital (PA) cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
9. Por comunicação datada de 19 de Abril de 2018, a Autora foi informada que a autorização reproduzida em 8) havia sido emitida pelo prazo de um ano, renovável, e na condição de “a Prova Ímpar vir a instalar o projectado túnel do frio e de obter do IPAC acreditação para os restantes ensaios ATP” [cf. documentos (docs.) n.º 5 e n.º 6 juntos com o requerimento inicial e constantes de fls. 57 do Processo Administrativo-Instrutor digital (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
10. Em 30 de Janeiro de 2019, a Autora constituiu um direito de superfície sobre um prédio urbano, sito na estrada Nacional, junto à CP, da união das freguesias de (...) e (...), concelho de (...), pelo qual pagou ao proprietário o montante de € 28.000,00 [cf. documento (doc.) n.º 7 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
11. Em Fevereiro de 2019 - na sequência da Autora ter requerido junto dos competentes serviços camarários -, a Câmara Municipal de (...) emitiu, em nome da Autora, o Alvará de Licença de Obras de Construção n.º 12/19, com vista ao licenciamento da demolição da edificação existente no prédio identificado em 10) e da construção do pavilhão para instalação do túnel do frio - Alvará, esse, pelo qual, a Autora pagou taxas municipais no montante de € 13.582,60 [cf. documento (doc.) n.º 8 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
12. A Autora procedeu à construção do pavilhão referido em 11), tendo despendido cerca de € 450.000,00 [cf. documentos (docs.) n.º 9 a n.º 16 juntos com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
13. Na construção do túnel do frio, a Autora despendeu cerca de € 500.000,00 [cf. documentos (docs.) n.º 17 a n.º 28 juntos com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
14. A Autora adquiriu os equipamentos necessários à realização de ensaios ATP, certificação de veículos e à sua instalação [cf. documentos (docs.) n.º 30 a n.º 33, e n.º 38 a n.º 39 juntos com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
15. A Autora procedeu à contratação de pessoal habilitado para poder realizar os ensaios de inspecção para os quais foi concedida a Autorização n.º ATP 02 reproduzida em 8) [cf. documentos (docs.) n.º 34 a n.º 37 juntos com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
16. Em 12 de Março de 2019 - na sequência de ter concluído o túnel de frio -, a Autora solicitou junto do IPAC a acreditação para ensaios a realizar em Túnel de Ensaios Termodinâmicos, designadamente para medição do coeficiente global de transmissão térmica (k) em equipamentos isotérmicos e a avaliação da eficiência do dispositivo térmico - máquinas frigoríficas [cf. documento (doc.) n.º 38 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
17. Em 18 de Março de 2019, a Autora apresentou, junto do Réu, pedido de renovação da Autorização n.º ATP 02 reproduzida em 8), nos seguintes termos, a saber:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

…” [cf. documento (doc.) n.º 39 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
18. Mediante Ofício datado de 19 de Setembro de 2019, o Réu considerou que a autorização concedida para a realização de ensaios ATP 02 caducara em 15 de Abril de 2019, pelo que o procedimento administrativo se considerava extinto por o objecto da decisão se tornar impossível ou inútil – Ofício, esse, cujo teor se reproduz, a saber:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

…” [cf. documento (doc.) n.º 1 junto com o requerimento inicial e constante de fls. 3/4 do Processo Administrativo-Instrutor digital (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido] - acto ora impugnado.
19. A intenção de declarar a caducidade da Autorização n.º ATP 02 reproduzida em 8) (bem como a intenção de extinguir o procedimento por impossibilidade/inutilidade do seu objecto) não foi precedida de audiência prévia da Autora [cf. factualidade confessada pelo Réu no artigo 40.º da oposição].
20. Em 2003, o Réu autorizou o Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ) a realizar os ensaios necessários para a certificação de equipamentos abrangidos pelo Acordo ATP, sem que tal entidade se encontrasse munida da devida acreditação pelo Instituto Português de Acreditação, I.P. (IPAC), de acordo com a NP EN ISO/IEC 17025 [cf. documento (doc.) n.º 40 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
21. Em 2015, o Réu concedeu ao Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ) um prazo suplementar para comprovar que detinha as condições necessárias para que a autorização referida em 20) lhe continuasse a ser concedida [cf. documento (doc.) n.º 40 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
22. Em 29 de Novembro de 2017, o Réu renovou a Autorização n.º ATP 01 ao Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ), ainda que tal entidade não tenha procedido à construção do novo túnel (o que colocava “em risco a capacidade técnica de resposta às solicitações dos seus clientes”) [cf. documento (doc.) n.º 49 junto com o requerimento inicial e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].
23. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes do presente processo (e seu apenso) e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) [cf. documentos (docs. constantes dos autos (e do processo n.º 1938/19.7BEBRG-A) e do Processo Administrativo-Instrutor (PA) e cujo teor integral, aqui, se dá por reproduzido].

A apelação:
Preliminarmente.
A decisão recorrida foi antecedida de uma outra, nestes termos:
«(…)
II. Como é sabido, o art. 121.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) faz depender a decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal dos seguintes pressupostos, a saber: (i) simplicidade do caso ou existência de uma situação de urgência na sua resolução definitiva; (ii) constarem do processo cautelar todos os elementos necessários para a decisão; e, (iii) o processo principal já tiver sido intentado. Ora, é notório que tais pressupostos se encontram preenchidos, no caso em apreço. Senão, Vejamos.
Quanto ao primeiro requisito supra referido - existência de uma situação de urgência na sua resolução definitiva -, o mesmo encontra-se preenchido, na medida em que a decisão que melhor serve os interesses da “P., Lda. .” é aquela que, em definitivo, decida sobre o direito que a mesma se arroga de ver declarada a nulidade ou a anulação da Deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., de 16 de Setembro de 2019, que declarou a caducidade da autorização ATP n.º 02, de 16 de Abril de 2018 [que lhe havia autorizado a realizar ensaios previstos no Acordo relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a utilizar nestes Transportes (ATP)] [cf. petição inicial do processo n.º 1938/19.7BEBRG-A e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. informação obtida via SITAF].
No tocante ao segundo requisito supra referido, o mesmo também se encontra preenchido, na medida em que do presente processo e do respectivo Processo Administrativo-Instrutor (PA) constam todos os elementos que permitem conhecer, desde já, da causa principal.
Finalmente, no que respeita ao terceiro requisito supra referido, resulta notoriamente que a acção principal já foi intentada em 24-10-2019; tendo a Entidade Requerida contestado a mesma [cf. petição inicial e contestação do processo n.º 1938/19.7BEBRG-A e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; cf. informação obtida via SITAF].
Encontram-se, assim, preenchidos os pressupostos referidos no art. 121.º do CPTA.

III. Nos termos e pelos fundamentos supra expostos, consideram-se preenchidos os requisitos previstos no art. 121.º do CPTA, pelo que se decide antecipar a decisão sobre o mérito da causa principal, proferindo-se decisão sobre a alegada ilegalidade da Deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., de 16 de Setembro de 2019, que declarou a caducidade da autorização ATP n.º 02, de 16 de Abril de 2018 [que lhe havia autorizado a realizar ensaios previstos no Acordo relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a utilizar nestes Transportes (ATP)].
Pelo que, tendo sido antecipado o juízo da causa principal, os presentes autos decidirão do mérito da mesma, tendo o processo n.º 1938/19.7BEBRG-A perdido supervenientemente o seu objecto que foi, agora (por efeito da convolação operada), transferido para o presente processo de natureza urgente [cf. art. 121.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)]. Para tanto, tem-se aqui presente o teor dos articulados (petição inicial e contestação) apresentados no âmbito do Processo n.º 1938/19.7BEBRG-A cujo objecto foi transferido para o presente processo.
(…)».
Na sequência, foi decidido o mérito da acção, vindo a final dada a seguinte estatuição: «(…) julgo procedente, por provada, a presente acção administrativa; e, em consequência determino a anulação da Deliberação do Conselho Directivo do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., de 16 de Setembro de 2019 - que declarou a caducidade da autorização ATP n.º 02, de 16 de Abril de 2018 [que havia autorizado a Autora a realizar ensaios previstos no Acordo relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a utilizar nestes Transportes (ATP)] e que declarou a extinção do procedimento por impossibilidade/inutilidade do seu objecto -, com a consequente expurgação da mesma do ordenamento jurídico (…)».
É sobre esta última decisão que recai o presente recurso.
Que teve a seguinte ponderação de direito:
«(…)
Como é sabido, em 01 de Setembro de 1970, foi celebrado o Acordo Relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a Utilizar nestes Transportes (doravante, Acordo ATP) e respectivos Anexos - o qual foi aprovado, para ratificação, pelo Decreto do Governo n.º 30/87, de 14 de Agosto.
Ora, o Acordo ATP tem em vista melhorar as condições de conservação da qualidade dos produtos alimentares perecíveis no transporte internacional; (i) tendo sido estabelecido que era essencial melhorar as condições de conservação no desenvolvimento do comércio de produtos alimentares perecíveis, e (ii) tendo sido acordado que, no transporte internacional de produtos alimentares perecíveis, só podem ser designados como equipamentos «isotérmicos», «refrigerados», «frigoríficos» ou «caloríficos» os equipamentos que satisfaçam as definições e normas enunciadas no seu anexo 1. O Apêndice I do mencionado Anexo I estabelece ainda as disposições relativas ao controlo da conformidade com as normas por parte dos equipamentos isotérmicos, refrigerados, frigoríficos ou caloríficos. É ainda referido que, salvo em casos devidamente identificados, o controlo da conformidade com as normas prescritas no Acordo realizar-se-á em estações de ensaio designadas ou aceites pela autoridade competente do país de matrícula ou registo do equipamento. Ainda assim, admite-se excecionalmente que sejam feitos controlos de isotermia fora de estações de ensaio.
Acresce que, nos termos do art. 2.º do Acordo ATP - aprovado pelo Decreto do Governo nº 30/87, de 14 de Agosto -, cada parte contratante em tal acordo adoptaria as disposições necessárias para que os equipamentos a que se referia o seu art. 1.º estivessem em conformidade com as normas legais, procedendo ao controlo e ensaio dos mesmos, de forma a que estes tenham um certificado que comprove a sua conformidade.
Sendo que, nos termos do ponto n.º 1 da Deliberação n.º 433/2015 do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. - publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 62 -, “podem ser autorizadas à realização de ensaios previstos no ATP as entidades que: a) Estejam acreditadas pelo Instituto Português de Acreditação (IPAC), I.P., de acordo com a NP EN ISO/IEC 17025, para realização dos ensaios necessários à verificação do cumprimento das disposições fixadas no Acordo ATP e seu anexos técnicos; b) Possuam profissionais com formação técnica adequada e experiência de, pelo menos, um ano no domínio dos ensaios de temperatura; c) Os profissionais sejam em número suficiente à realização das tarefas necessárias à realização dos ensaios e à certificação ATP de equipamentos para veículos de transporte de produtos alimentares perecíveis que pretendam executar; d) A atestação da conformidade técnica seja assegurada por um técnico titular de formação superior e com, pelo menos, 3 anos de experiência no domínio dos ensaios de temperatura; e) Os riscos decorrentes da atividade, nomeadamente os que causem danos aos veículos ou equipamentos propriedade de terceiros, estejam cobertos por um seguro de responsabilidade civil adequado…”.
Mais, nos pontos n.º 14 e n.º 15 da referida Deliberação n.º 433/2015, “se o IMT.IP verificar que a empresa autorizada corre o risco de deixar de cumprir os requisitos que fundamentaram a decisão de autorização, notifica a empresa para, no prazo máximo de 6 meses, regularizar a sua situação”; sendo que “se a empresa autorizada deixar de cumprir um ou mais dos requisitos fixados na presente deliberação, o IMT, I.P. revoga a autorização”.
Pelo que tal Deliberação n.º 433/2015 visa “…permitir ao mercado regras de transparência e critérios bem definidos para o desenvolvimento de uma concorrência leal e efectiva…”.
Assim, compulsada a factualidade supra julgada provada em 8) a 23) - e para a qual, aqui, se remete por uma questão de economia processual -, desde já, se adianta, que assiste razão à Autora.
Com efeito, em 28 de Dezembro de 2017, a Autora apresentou, junto dos serviços do Réu, um pedido de autorização para a realização de ensaios necessários para a certificação de equipamentos abrangidos pelo Acordo ATP (pedido, esse, instruído com os elementos e respectiva documentação de suporte exigidos pela Deliberação n.º 433/2015); tendo o Réu, em 16 de Abril de 2018, concedido à Autora a Autorização n.º ATP 02, através da qual, a Autora foi autorizada a realizar os ensaios previstos no Acordo relativo a Transportes Internacionais de Produtos Alimentares Perecíveis e aos Equipamentos Especializados a utilizar nestes Transportes (mormente, os ensaios respeitantes (a) a “Equipamento frigoríficos – eficiência do dispositivo térmico (Máquina frigorifica) – TME_MR – Verificação da eficiência térmica – Equipamento mecanicamente refrigerado, Edição n.º 2 de 30.06.2016, Acordo ATP (Anexo I – Equipamento em serviço)”, (b) a “Equipamento isotérmicos – Determinação das cotas dimensionais -TME_DE – Determinação de cotas, Edição n.º 00 de 15.10.2015, Acordo ATP (Anexo I – Equipamento em Serviço); e (c) a emitir os certificados da realização dos referidos ensaios). E, sendo que, por comunicação datada de 19 de Abril de 2018, a Autora foi informada que tal Autorização n.º ATP 02 havia sido emitida pelo prazo de um ano, renovável, e na condição de “a Prova Ímpar vir a instalar o projectado túnel do frio e de obter do IPAC acreditação para os restantes ensaios ATP”.
Ora, em Fevereiro de 2019, a Câmara Municipal de (...) emitiu, em nome da Autora, o Alvará de Licença de Obras de Construção n.º 12/19, com vista ao licenciamento da demolição da edificação pré-existente e ao licenciamento da construção de um pavilhão para instalação do túnel do frio. A Autora procedeu à construção do referido pavilhão, bem como à construção do túnel do frio. Mais, a Autora adquiriu os equipamentos necessários à realização de ensaios ATP, certificação de veículos e à sua instalação; tendo procedido à contratação de pessoal habilitado para poder realizar os ensaios de inspecção para os quais foi concedida a referida Autorização n.º ATP 02. Entretanto, e na sequência de ter concluído o túnel de frio, a Autora solicitou, em 12 de Março de 2019, junto do IPAC, a acreditação para ensaios a realizar em Túnel de Ensaios Termodinâmicos, designadamente para medição do coeficiente global de transmissão térmica (k) em equipamentos isotérmicos e a avaliação da eficiência do dispositivo térmico - máquinas frigoríficas. Sendo que, em 18 de Março de 2019, a Autora apresentou, junto do Réu, pedido de renovação da Autorização n.º ATP 02. Todavia, mediante Ofício datado de 19 de Setembro de 2019, o Réu considerou que a mencionada Autorização n.º ATP 02 havia caducado em 15 de Abril de 2019, pelo que o procedimento administrativo se considerava extinto por o objecto da decisão se tornar impossível ou inútil.
Mais, acresce que, em 2003, o Réu autorizou o Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ) a realizar os ensaios necessários para a certificação de equipamentos abrangidos pelo Acordo ATP, sem que tal entidade se encontrasse munida da devida acreditação pelo Instituto Português de Acreditação, I. P. (IPAC), de acordo com a NP EN ISO/IEC 17025. Tendo o Réu, em 2015, concedido ao Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ) um prazo suplementar para comprovar que detinha as condições necessárias para que a Autorização n.º ATP 01 lhe continuasse a ser concedida. Ademais, certo é que, em 29 de Novembro de 2017, o Réu renovou a mencionada Autorização n.º ATP 01 ao Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ), ainda que tal entidade não tenha procedido à construção do novo túnel (o que colocava “em risco a capacidade técnica de resposta às solicitações dos seus clientes”).
§ Por aqui, facilmente se constata que o acto impugnado - bem como toda a actuação do Réu para com a Autora - viola os mais elementares princípios que norteiam a actividade administrativa, designadamente, os princípios da prossecução do interesse público, da boa administração, da boa-fé, da justiça, da proporcionalidade, e do princípio da igualdade consignados nos arts. 4.º a 10.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Sendo que, de acordo com tais princípios, o Réu, enquanto entidade pública, (i) deve prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, (ii) devendo pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade, (iii) e deve tratar de forma justa e com boa-fé todos aqueles que com ele entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa. Mais, (iv) nas suas relações com os particulares, o Réu não pode privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razões arbitrárias e discricionárias. Sendo que (v) o Réu, na prossecução do interesse público, deve adoptar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos (devendo, as suas decisões que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos administrados afectar essas posições, na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar). Finalmente, (vi) o Réu deve tratar de forma imparcial aqueles que com ele entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.
Com efeito, o Réu concedeu autorização à Autora por ela reunir todos os requisitos exigidos para o efeito (exigindo apenas que esta instalasse um túnel de frio - motivo, pelo qual, lhe concedeu um prazo para esse efeito de um ano e previu expressamente a possibilidade de tal prazo ser renovado). Todavia, certo é que, no momento em que a Autora conclui o túnel de frio e reúne todas as condições para poder realizar em tal túnel os ensaios ATP a que o mesmo se destinava, o Réu invocou que a licença era válida exclusivamente por um ano, olvidando que ele próprio previra a possibilidade da sua prorrogação e acaba por declarar extinto um procedimento por o seu objecto - que era a concessão ou prorrogação da Autorização n.º ATP 02 – ser impossível ou inútil. Mantendo-se, assim, em Portugal, o regime de monopólio do Laboratório de Ensaios Termodinâmicos (LABET) do Instituto de Soldadura e Qualidade (ISQ).
Tal conduta do Réu (e o acto impugnado) violou, inequivocamente, os princípios elementares de justiça, da boa fé, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público, porquanto tais princípios impunham que o procedimento não fosse declarado extinto, na medida em que a concessão da autorização não era impossível (até porque o Réu não invocou nenhuma razão relacionada com o túnel de frio que impedisse o seu funcionamento) nem inútil (dado que com a declaração da caducidade da autorização concedida à Autora, subsiste, em Portugal, um regime de monopólio de outra entidade na realização de ensaios ATP - o que o Réu pretendia evitar com a Deliberação n.º 434/2015). A violação de tais princípios determina a anulabilidade do acto impugnado.

§§ Mais, resulta do teor do acto impugnado que o mesmo padece do vício de forma por falta de fundamentação (violando também o preceituado no art. 95.º do CPA).
Com efeito, a decisão de extinção do procedimento de renovação da Autorização n.º ATP 02 não contém uma única razão de facto quanto à impossibilidade de prorrogação do prazo anteriormente concedido – e cuja prorrogação expressamente se previra – nem justificação para que o objecto do procedimento se tenha tornado impossível ou inútil (isto porque se o objecto do procedimento era conceder a autorização para evitar uma situação de monopólio e assegurar uma concorrência leal e efectiva, o Réu teria de invocar razões que justificassem o motivo de tal desiderato se ter tornado impossível ou inútil).

§§§ Ademais, o acto impugnado enferma de erro nos pressupostos, considerando que não existia (nem existe), no caso em apreço, nenhuma circunstância determinante da impossibilidade ou inutilidade do objecto do procedimento. Faz-se notar que o procedimento em apreço nos autos visa terminar com uma situação de monopólio e fomentar uma concorrência leal e efectiva, pelo que enquanto não existissem outros operadores no mercado não ocorreria qualquer inutilidade do procedimento administrativo. E, enquanto o Réu não demonstrasse que a Autora não reunia as condições e os requisitos exigidos pela Deliberação n.º 433/2015, não existia nenhuma impossibilidade de o objecto do procedimento ser alcançado. Mais, a Autora requereu, expressamente, a prorrogação do prazo procedimental, pelo que não se vislumbra, in casu, a existência de nenhuma impossibilidade ou inutilidade no prosseguimento do procedimento cuja extinção foi declarada ilegalmente pelo Réu - o que também é determinante da anulabilidade do acto impugnado.
Ilegalidade, essa, que também se verifica em virtude de tal acto violar o preceituado nos pontos n.º 14 e n.º 15 da Deliberação n.º 434/2015 - isto porque, o Réu apenas poderia revogar a Autorização ATP 02 concedida à Autora se e na medida em que esta deixasse de cumprir os requisitos de ordem técnica que haviam justificado a concessão da autorização e, mesmo assim, apenas se a Autora nos seis meses seguintes não regularizasse a situação. Com efeito, no acto impugnado não é mencionado que a Autora não tenha cumprido ou tivesse deixado de cumprir os requisitos que haviam permitido atribuir-se-lhe a referida Autorização n.º ATP 02 - o que é demonstrativo que tal autorização teria de ser prorrogada pelo menos por mais seis meses, de forma a que se verificasse se o túnel de frio estava concluído e certificado no final de tal período. Tal ilegalidade determina a anulação do acto impugnado.
Acresce que, não tendo a declaração de caducidade da Autorização n.º ATP 02 (nem a extinção do procedimento por impossibilidade/inutilidade do seu objecto) sido precedida da competente audiência prévia, procede o vício procedimental que lhe foi assacado pela Autora. De facto, verifica-se que, no caso em apreço, foi preterida a formalidade essencial consignada no art. 121º e seguintes do CPA, determinante da anulabilidade do acto impugnado.

§§§§ Finalmente, o acto impugnado também violou o acto de deferimento tácito, entretanto formado, quanto ao pedido de renovação da autorização ATP n.º 02.
Com efeito, em 18 de Março de 2019, a Autora solicitou junto do Réu a renovação da Autorização n.º ATP 02 - pedido, esse, recepcionado em 19 de Março de 2019. Pelo que o Réu dispunha do prazo máximo de 30 dias úteis para decidir o pedido de autorização formulado, nos termos do ponto n.º 5 da Deliberação n.º 433/2015.
Assim, o Réu ao ter notificado a Autora, somente em Setembro de 2019 - de que considerava que a Autorização n.º ATP 02 havia caducado em 15 de Abril de 2019 e de que havia sido declarado extinto o procedimento administrativo por o objecto da decisão se tornar impossível ou inútil -, contribuiu para a formação de acto de deferimento tácito.
Como é sabido, quando o regulamento - como o é a Deliberação n.º 433/2015 - determina que a ausência de notificação da decisão dentro do prazo estipulado tem o valor de deferimento, a ausência de decisão do pedido formulado pela Autora em 18 de Março de 2019 implica que a decisão é favorável e que o pedido foi tacitamente deferido [cf. art. 130.º do CPA] - motivo, pelo qual, já tendo existido deferimento tácito, não pode ser juridicamente extinto o procedimento por caducidade.
Ante o exposto, tem pois de proceder a pretensão da Autora; sendo o acto impugnado ilegal e ineficaz. Devendo, por isso, ser expurgado da ordem jurídica, com as concomitantes consequências legais.
(…)».
Como se vê, a deliberação impugnada nos presentes autos foi anulada por várias razões, conhecidas na sequência do que preliminarmente o tribunal “a quo” equacionou ser seu dever de pronúncia quanto aos “diversos vícios, a saber: (i) violaria os princípios da prossecução do interesse público, da boa administração, da boa-fé, da justiça e da proporcionalidade, (ii) violaria o preceituado no art. 95.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), (iii) padeceria de vício de forma por falta de fundamentação, (iv) enfermaria de erro nos pressupostos, (v) violaria o disposto nos n.ºs 14 e 15 da Deliberação n.º 434/20157IMT, (vi) padeceria do vício procedimental por preterição da audiência prévia; (vii) violaria o princípio da igualdade entre dois operadores económicos do mercado; e, (viii) violaria o acto de deferimento tácito, entretanto formado, quanto ao pedido de renovação da autorização ATP n.º 02.”.
O tribunal “a quo” emitiu o seu juízo, concluindo, entre o mais do julgamento que justificou a invalidação do acto, que o réu/recorrente “violou, inequivocamente, os princípios elementares de justiça, da boa fé, da proporcionalidade”.
Ponto que o recurso em nada impugna.
Como se sumaria em Ac, deste TCAN, de 28-06-2019, proc. n.º 02192/18.3BEBRG, «É de negar provimento ao recurso que deixa incólume um dos fundamentos que autonomamente justificou a decisão recorrida».
Cfr. Ac. do STA, de 14-01-2015, proc. nº 0973/13:
I – O recurso jurisdicional tem como objecto a sentença recorrida e destina-se a anulá-la ou alterá-la com fundamento em vício de forma (nulidade) ou de fundo (erro de julgamento) que o recorrente entenda afectá-la.
II – Se a sentença julgou improcedente a pretensão do impugnante com mais do que um fundamento, o recurso só terá utilidade (virtualidade de se repercutir na decisão recorrida) se atacar todos esses fundamentos, sendo que se o não fizer relativamente a um deles, sempre a decisão se manterá incólume com base neste (relativamente ao qual se verificou o trânsito em julgado).

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.

Porto, 17 de Abril de 2020.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho