| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Município de Ovar [MO] recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu – em 16.07.2008 – que suspendeu a eficácia do despacho de 16.04.2007 do Vereador da Câmara Municipal de Ovar [CMO] que proibiu à requerente cautelar [D... Lda.] cargas e descargas de camiões, aos sábados, domingos e feriados, por serem barulhentas - a decisão judicial recorrida foi proferida no âmbito de processo cautelar em que D... demandou o MUNICÍPIO DE OVAR e a interessada particular M... pedindo ao tribunal que suspendesse a eficácia do referido despacho.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Os factos provados sob os nºs 5 e 6 da fundamentação de facto da sentença recorrida devem ser alterados no sentido de se considerar provado que em 28.09.07 a requerente solicitou certidão do despacho recorrido, bem como de todos os actos que o motivaram, face aos documentos juntos aos autos, uma vez que não foi feita qualquer outra prova;
2- O único documento com carimbo de entrada na CMO a requerer a certidão é de 28.09.07 e este não constitui renovação de outro anterior como consta do nº6 da fundamentação da sentença recorrida;
3- A recorrida tinha 30 dias após a notificação para fazer o pedido de certidão do acto que pretendia impugnar, sob pena de não se verificar a interrupção do prazo de interposição da acção;
4- Mesmo que se entenda que a recorrida solicitou a certidão dentro do prazo de 30 dias, devia aguardar o decurso de 10 dias para a entrega da certidão, dispondo de 20 dias para pedir a intimação judicial. Não o tendo feito, a interrupção do prazo verificou-se apenas por 30 dias, após o pedido de certidão;
5- Os factos e fundamentos alegados pela recorrida para impugnar o acto administrativo integram violação da lei e falta de fundamentação, pelo que - a proceder - seria apenas a anulabilidade e não a nulidade. Por esse motivo o prazo era de três meses;
6- A acção principal deu entrada em tribunal para além desse prazo de três meses, pelo que havia lugar à caducidade. Sendo assim, a pretensão cautelar, que é instrumental em relação à acção, não podia ser deferida;
7- Sem conceder, não se verificam os pressupostos para o deferimento da providência cautelar;
8- A providência cautelar foi deferida apenas com base na previsão da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, por considerar que o acto é manifestamente ilegal e, por isso, é evidente a procedência do pedido principal;
9- De todos os elementos do processo não resulta ainda - de uma forma perfunctória e sumária - que o acto impugnado é manifestamente ilegal;
10- A legalidade do despacho impugnado deverá ser apreciada no âmbito do Regulamento Geral do Ruído aprovado pelo DL nº9/2007 de 17 de Janeiro;
11- A recorrida estava autorizada a laborar aos sábados, domingos e feriados «desde que não efectuasse actividades ruidosas»;
12- Face à entrada em vigor do Regulamento Geral do Ruído, e à utilização do armazém para descargas aos domingos pelas 08H00, foi proferido o acto impugnado que, entre outros aspectos, notificava a recorrida de que não era permitido no armazém actividades barulhentas aos sábados, domingos e feriados, nomeadamente descargas de camiões;
13- A actividade de descarga de camiões pelas 08H00 de domingo deve considerar-se uma actividade ruidosa temporária tal como vem definida no artigo 3º alínea b) do Regulamento, por manifestamente provocar ruído nocivo ou incomodativo para quem vive nas imediações;
14- Nos termos da alínea a) do artigo 14º desse Regulamento, o exercício de tal actividade ruidosa, na proximidade de edifícios de habitação, é proibida aos sábados, domingos e feriados, e nos dias úteis das 20H00 às 08H00 horas;
15- A lei estabelece uma proibição geral, e se a recorrida pretendesse o exercício dessa actividade nesses dias teria de requerer licença para tal;
16- O armazém fica situado no meio de edifícios destinados a habitação, alguns de propriedade colectiva;
17- Para um cidadão comum é fácil imaginar o ruído de camiões com atrelado [semi-trailer] a fazerem manobras, a entrar no logradouro e armazém e a descarregar paletes com várias toneladas, tudo isto às 08H00 de domingo, quando na zona envolvente nesse dia se verifica ausência de outro ruído;
18- O direito ao sono, ao sossego e ao descanso são direitos constitucionais que se devem sobrepor ao lucro da actividade comercial;
19- Para este tipo de situações não é necessária a medição do ruído. Se a lei proíbe esse tipo de actividades ruidosas junto de habitações, aos sábados, domingos e feriados, e das 20H00 às 08H00 dos dias úteis, é porque entende que nesses dias e horários as pessoas têm direito ao descanso, ao sossego, ao sono e à tranquilidade que originam uma melhor qualidade de vida, em sobreposição a outros valores;
20- A questão em análise não se coloca no âmbito do Código da Estrada. As cargas e descargas no âmbito desse Código têm em vista a regulamentação e facilitação da circulação automóvel nas vias públicas;
21- Com a decisão recorrida foi invocada apenas a previsão na alínea a) do artigo 120º do CPTA, o recurso esgota-se nessa questão, sem prejuízo de não se verificar os requisitos das restantes previsões de fundamentos dos procedimentos cautelares.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como o indeferimento da pretensão cautelar.
A recorrida [D...] apresentou contra-alegações, que termina concluindo assim:
1- Vem a recorrente, não obstante o original do pedido de certidão de 14.08.07 [erradamente, é referido 14.08.2008] se encontrar junto aos autos, com carimbo e assinatura dela própria, insistir numa incompreensível invocação de extemporaneidade do pedido de certidão;
2- Tal conduta é inadmissível, uma vez que à recorrente, como entidade pública e representativa de todos nós, se exige uma conduta digna e acima de qualquer suspeita, pelo contrário, esta persistência na negação de um facto pessoal e notório, traduz-se, lamentavelmente, no descrédito da própria recorrente;
3- O pedido de certidão deu entrada em 14.08.07, ou seja, dentro dos 30 dias [o acto administrativo foi notificado em 24.07.2007], não tendo a recorrida entregue qualquer outro pedido de certidão, tendo-se a recorrida limitado, logo após este pedido, a dirigir-se à Câmara, por variadíssimas vezes, no sentido de obter a certidão, tendo sempre os serviços de atendimento assegurado que a mesma estava em tramitação e em prazo e que não precisaria de se preocupar uma vez que iria ser notificada para o seu levantamento;
4- Pelo que o procedimento cautelar estava em tempo, aliás como foi dado, e bem, como provado, pelo tribunal recorrido, litigando a recorrente com evidente má-fé;
5- A recorrida subscreve inteiramente a fundamentação plasmada na sentença, assim, a recorrida não foi previamente ouvida, violando-se o direito de audição artigo 100º do CPA;
6- E não se procedeu à medição do ruído, medição da competência da recorrente, pelo que não se pode aferir se as cargas e descargas provocam níveis de ruído que ultrapassem os limites legais, não estando o acto motivado, sendo manifesta a procedência da acção principal;
7- A administração pública no exercício do seu poder deve respeitar os diversos interesses envolvidos, confrontá-los avaliando os diversos interesses particulares de forma a valorá-los juridicamente, não tendo no caso em apreço, considerado que a ora recorrida emprega cerca de 16 trabalhadores, e dedicando-se à comercialização de bolbos de plantas que são transportados em câmaras frigoríficas da Holanda para Portugal, que estando impedido de descarregar aos domingos, porquanto a transportadora faz um dos carregamentos [na Holanda] às sextas-feiras, dia de funcionamento do mercado mundial de bolbos e flores, a mercadoria deteriora-se, causando sérios prejuízos à D..., não tendo os trabalhadores às segundas-feiras da parte da manhã mercadoria para manusear, para embalar […], mais implica a curto/médio prazo a insolvência da recorrida;
8- Tudo isto para proteger o [alegado] interesse particular duma específica moradora, M..., funcionária autárquica, que, por razões desconhecidas, mas sem dúvida, pessoais e mesquinhas, tem vindo a perseguir a recorrida, com queixas infundadas, constantes e infundadas, para todos os organismos públicos que lhe ocorrem à memória, tendo já sido instaurada contra tal moradora a competente acção criminal;
9- Note-se que não existe Regulamento Municipal de cargas e descargas na área do município, sendo por isso aplicável o Código da Estrada, que não proíbe descargas nesses períodos, tendo a recorrente usado os poderes públicos para fim diverso daquele para o qual a lei os conferiu, tendo assim sido praticado com desvio de poder;
10- O acto administrativo proíbe cargas e descargas aos sábados, domingos e feriados, restringindo severamente a actividade da empresa, justificando tal restrição com o ruído, sem proceder à medição do ruído, havendo, assim, contradição entre a motivação e a tomada do acto administrativo;
11- O acto é motivado com o ruído, mas o efeito jurídico do acto proíbe as cargas e descargas de camiões, condutas que nem sequer se sabe se provocam ruído;
12- O local onde a requerente exerce a sua actividade comercial está devidamente licenciado pela CMO, conforme certidão da licença de utilização, estando esta autorizada a laborar aos sábados, domingos e feriados;
13- Note-se que como consta do próprio despacho ora impugnado, e ao contrário do que a recorrente afirma, a zona não é uma zona habitacional, mas sim classificada, como espaço urbano C, ou seja, ZONA MISTA [ponto 1 do despacho];
14- Por último, é incompreensível que se venha alegar que camiões não possam circular nas vias públicas, são afirmações estranhas e desenquadradas da vida em sociedade, tanto mais que a casa da contra-interessada é contigua à via publica e a escassos 40m da linha de comboio que se ouve em quase toda a freguesia, tanto mais que nas vias passam também automóveis, motas, tractores e outros veículos, que não circulam silenciosamente.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida, com a manutenção da suspensão de eficácia do despacho em causa.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º do CPTA] a favor do provimento do recurso jurisdicional.
Notificadas desta pronúncia, as partes nada disseram.
De Facto
São os seguintes os factos que a sentença recorrida considerou como indiciariamente provados:
1- Por despacho de concordância datado de 16.04.2007, aposto na informação referente ao processo nº309/2004, emitido pelo Vereador da CMO [J...] em regime de permanência, com competência delegada [despacho do Presidente de 17.5.2002], foi decidido o seguinte: Proceder em conformidade com o teor das conclusões do parecer técnico infra com o qual concordo. Notifique [ver documento 1 junto com o requerimento inicial];
2- O parecer técnico a que se refere o mencionado despacho é do seguinte teor: «Atento o teor do ofício nº53330 de 03.042007 da Provedoria de Justiça, cabe informar:
1. O estabelecimento em causa localiza-se em espaço urbano C na planta de ordenamento do PDM, onde segundo respectivo regulamento a localização de depósitos/armazéns é viável, dependendo de uma avaliação da compatibilidade com a classe e categoria de espaço.
2. O PDM foi ratificado pela resolução de Conselho de Ministros n°66/95 e publicado na I série B do DR de 10.07.
3. O armazém foi licenciado em 06.08.86 e a licença de utilização concedida em 06.06.2005.
4. Conforme consta do parecer emitido pelos pontos aquando da vistoria, a laboração nas instalações ficou condicionada, nomeadamente cargas e descargas, a efectuar-se das 07H00 às 22H00 - período diurno estabelecido no DL nº292/2000 de 14.11.
5. Através da notificação nº2928 de 16.08.2005, o titular do processo foi alertado que poderia laborar no armazém aos sábados, domingos e feriados, desde que não efectuasse actividades ruidosas.
6. Com a entrada em vigor do novo diploma que estabelece o regulamento geral do ruído - DL nº9/2007 - são alteradas algumas das regras, nomeadamente, os limites do período diurno que passam das 07H00 às 22H00 para 07H00 às 20H00.
7. Considerando a alteração mencionada no ponto anterior;
8. Considerando o teor da notificação datada de 16.08.2005;
9. Considerando que pela descrição são efectuadas cargas e descargas de camiões aos domingos;
10. Propõe-se: notificar o proprietário do armazém, para que as actividades ruidosas tenham lugar somente entre as 07H00 e as 20H00, e que não são permitidas actividades barulhentas aos sábados, domingos e feriados, nomeadamente cargas e descargas de camiões.
11. Deverá dar-se conhecimento à reclamante do descrito nos pontos 5 a 10, assim como à GNR para que actue em conformidade com a legislação aplicável
12. Deverá dar-se conhecimento à Provedoria de Justiça de todo o teor da presente informação» - [ver documento 1 junto com o requerimento inicial];
3- A requerente é uma empresa de importação e comercialização de bolbos de flores, plantas e afins, exercendo a sua actividade no armazém sito na referida Rua ..., em Esmoriz;
4- A requerente foi notificada por despacho datado de 07.07.2007 recebido a 24.07.2007 do seguinte: “Para os fins julgados convenientes, junto remeto a fotocópia da notificação dirigida ao proprietário do prédio sito na Avenida dos Correios nº54, Esmoriz, do qual são locatários, e exploradores da utilização do mesmo. Alerta-se para o exposto no parecer técnico transcrito na referida notificação, designadamente pontos 6, 7, 8, 9 e cumprimento do ponto 10” – [ver documento junto a folha 86 dos autos];
5- A requerente, em 14.08.2007 requereu certidão do despacho recorrido, bem como de todos os actos que o motivaram – [ver documento junto a folha 110 dos autos];
6- Em 28.09.2007 a requerente renova o pedido de certidão;
7- A certidão foi emitida em 28.11.2007 tendo sido levantada em 04.12.2007 – [ver documento 1 junto com o requerimento inicial]; 8- O presente procedimento cautelar deu entrada no TAF de Viseu no dia 12.02.2008;
9- A acção administrativa especial deu entrada no TAF de Viseu, via electrónica, em 22.02.2008;
10- As descargas de uma ou duas paletes efectuam-se às quintas-feiras e aos domingos entre as 08H00 e as 10H00, provenientes de um camião da Holanda com câmaras frigoríficas, transportando bolbos e plantas;
11- Os camiões descarregam duas vezes por semana, dentro do armazém, demorando cerca de 12 a 15 minutos a descarregar;
12- A falta de descarregamento ao domingo leva a que os trabalhadores às segundas-feiras, da parte da manhã, não tenham mercadoria para manusear e para embalar;
13- Não existe Regulamento Municipal de cargas e descargas no Município de Ovar;
14- O armazém foi licenciado em 06.08.86 e a licença de utilização foi concedida em 06.06.2005;
15- Mediante a notificação nº2928 de 16.08.2005, o titular do processo foi notificado do seguinte: “Relativamente à laboração dos armazéns aos sábados, domingos e feriados, a mesma é viável, desde que não sejam efectuadas actividades ruidosas”;
16- Não foi efectuada qualquer medição.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser feito dentro das balizas estabelecidas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O presente processo cautelar foi intentado pela sociedade requerente [em 12.02.2008] como preliminar de acção administrativa especial de natureza impugnatória a deduzir contra o MUNICÍPIO DE OVAR, que, como agora sabemos, já deu entrada em tribunal [em 22.02.2008] [ver ponto 9 da factualidade provada].
Nele, a requerente cautelar [D...] pediu ao tribunal que suspendesse a eficácia do acto de 16.04.2007, mediante o qual um vereador da CMO, no uso de competência delegada, determinou que não lhe eram permitidas actividades barulhentas aos sábados, domingos e feriados, nomeadamente cargas e descargas de camiões [ver ponto 10 do parecer técnico, assumido pelo despacho].
Para o efeito, alega a requerente cautelar que o autor do acto suspendendo carece de competência material para o proferir, que tal acto não está suficientemente fundamentado, que foi tomado sem ela ter sido ouvida, que é desproporcional e foi proferido com desvio de poder [alínea a) e 2ª parte da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA]. Além disso, complementa, a execução do acto que visa impugnar provocar-lhe-á prejuízos difíceis de reparar [1ª parte da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA], sendo que a sua suspensão não lesa o interesse público [nº2 do artigo 120º do CPTA].
O município requerido opôs-se ao deferimento desta pretensão cautelar, invocando, além do mais, que aquando da sua dedução já tinha caducado o direito da recorrente impugnar judicialmente o acto ora suspendendo.
O TAF de Viseu julgou improcedente esta questão suscitada na oposição deduzida pelo município requerido, e suspendeu o acto em causa por considerar evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, por estar em causa, em seu entendimento, a impugnação de um acto manifestamente ilegal [artigo 120º nº1 alínea a) do CPTA].
Desta decisão judicial discorda o município requerido que, ora na qualidade de recorrente, lhe imputa erro de julgamento de facto [conclusões 1ª e 2ª] e erro de julgamento de direito [conclusões 3ª a 6ª e 7ª a 21ª].
III. Entende o município recorrente que a sentença recorrida labora em erro de facto, dado que os factos provados sob o seu nº5 [A requerente, em 14.08.2007 requereu certidão do despacho recorrido, bem como de todos os actos que o motivaram] e sob o seu nº6 [Em 28.09.2007 a requerente renova o pedido de certidão], devem ser alterados, pois o que resulta dos documentos juntos ao processo é, apenas, que em 28.09.07 a requerente solicitou certidão do despacho impugnado, bem como de todos os actos que o motivaram, não tendo sido efectuada, a tal respeito, qualquer outra prova [conclusões 1ª e 2ª].
Neste aspecto, o município recorrente carece manifestamente de razão, dado que se encontra junto aos autos um documento, com carimbo municipal e nota de recebimento de 14.08.2007 [ver folhas 110 e 111 do processo], em que a ora recorrida solicita ao Presidente da CMO, substancialmente, que ordene a emissão da dita certidão. Da junção deste documento foi o recorrente devidamente notificado [ver folhas 113 a 118 dos autos], não tendo impugnado a sua genuinidade ou fidelidade.
Não se compreende, pois, a alegação deste erro de facto por parte do recorrente, que, na hipótese mais benévola, será de atribuir apenas a alguma falta da devida atenção. Não cremos, todavia, que haja elementos susceptíveis de integrar uma hipótese de litigância de má-fé, como sugeriu a recorrida [conclusão 4 das contra-alegações] [artigo 456º do CPC], a qual sempre exigiria o apuramento de uma conduta processual dolosa ou gravemente negligente.
Improcede, pois, e sem mais, o invocado erro de julgamento de facto.
IV. No tocante ao erro de julgamento de direito, o município recorrente começa por reagir à apreciação efectuada pelo tribunal a quo quanto à questão da caducidade por ele suscitada no articulado oposição, discordando da respectiva improcedência [conclusões 3ª a 6ª].
A respeito, disse o julgador a quo o seguinte:
[…] Importa apreciar a questão da tempestividade do procedimento cautelar.
Resulta da matéria provada infra, que a requerente foi notificada em 24.07.07 do despacho cuja suspensão requer.
A requerente em 14.08.07 requereu certidão do despacho recorrido, bem como de todos os actos que o motivaram [ver documento junto a folha 110].
Em 28.09.07 a requerente renova o pedido de certidão.
A certidão foi emitida em 28.11.2007, tendo sido levantada em 04.12.2007 [ver documento 1 junto com o requerimento inicial].
O presente procedimento cautelar deu entrada no TAF de Viseu no dia 12.02.2008.
A acção administrativa especial deu entrada no TAF de Viseu, via electrónica, em 22.02.2008, ainda no prazo de 3 meses após a recepção da certidão.
Por outro lado, alega a requerente que a Câmara Municipal de Ovar proibiu cargas e descargas, matéria que se encontra regulada pelo Código da Estrada, na ausência de Regulamento Municipal, praticando um acto para o qual não tem competência.
Está, assim, o acto ferido dos vícios de desvio de poder, falta de fundamentação e incompetência em razão da matéria, pelo que é inválido e não há na motivação da deliberação, a clareza e a suficiência necessárias e essenciais para a validade do acto.
Assim sendo, podendo estar em causa vícios que inquinam o acto de nulidade, a interposição da acção pode ser feita a todo o tempo.
Pelo que, improcede a questão colocada.
Temos para nós que esta apreciação da questão da caducidade não estará de todo correcta, isto é, não estará correcta quanto à observância do prazo legal de impugnação de actos eivados de vício causador de anulação, e não estará correcta quanto à qualificação da sanção que deverá corresponder à eventual procedência dos vícios imputados ao acto suspendendo no requerimento cautelar.
Vejamos.
Parece claro que a notificação do acto efectuada em 24.07.07 à ora recorrida [ponto 4 da matéria de facto provada] terá sido deficiente, aliás, quanto a isto, não se verifica diferendo entre as partes.
Abria-se à ora recorrida, pois, como destinatária de notificação deficiente, a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta, ou a passagem de certidão que as contenha [artigo 60º nº2 do CPTA], sendo que a apresentação, no prazo de 30 dias, desse requerimento, interrompe o prazo de impugnação do acto [artigo 60º nº3 do CPTA]. Isto significa que, uma vez que estamos perante um prazo de natureza procedimental [contado nos termos do artigo 72º do CPA], a ora recorrida tinha a faculdade de requerer a emissão de certidão do despacho em causa até 05.09.2007, inclusive, sendo que, no dia em que o fizesse, o prazo de impugnação seria interrompido.
Efectivamente, tal aconteceu: no dia 14.08.2007, perfeitamente dentro dos 30 dias úteis referidos na lei, a ora recorrida requereu ao Presidente da CMO que ordenasse a certificação do despacho que lhe havia sido notificado de forma considerada deficiente [ponto 5 da matéria de facto provada].
Este requerimento de 14.08.2007 teve, pois, os dois referidos efeitos: interrompeu o prazo de impugnação judicial do despacho em causa [artigo 60º nº3 do CPTA], e iniciou a contagem do prazo de 10 dias concedido por lei à entidade requerida para se pronunciar, deferindo ou indeferindo o seu requerimento de certidão [artigo 71º nº1 do CPA]. Isto significa, dado que estamos, de novo, face a prazo procedimental, que o requerimento de certidão formulado pela ora recorrida deveria ser decidido pela administração até 29.08.2007, inclusive.
Mas não foi isto que aconteceu: a certidão requerida apenas veio a ser emitida em 28.11.2007, e foi levantada pela requerente em 04.12.2007 [ponto 7 da matéria de facto provada].
Acontece, todavia, que se a entidade solicitada não responder ao requerimento para passagem de certidão dentro do prazo legal de 10 dias úteis [artigo 71º nº1 do CPA], o requerente apenas continuará a beneficiar da interrupção provocada por tal requerimento se deduzir uma intimação judicial para passagem de certidão dentro do prazo subsequente de 20 dias úteis [artigo 105º do CPTA].
E como corolário desta última asserção, directamente derivada da lei, temos que quando prescinda de lançar mão dessa intimação judicial, começa a contar novo prazo de impugnação do acto a partir do termo desses 20 dias úteis. Isto significa que, no presente caso, porque a entidade solicitada não deu qualquer resposta dentro do prazo legal de 10 dias úteis, a ora recorrida poderia ter deduzido intimação judicial para passagem de certidão até ao dia 26.09.2007, inclusive [20 dias úteis contados a partir de 29.08.2007] [sobre o tema, ver Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina 2007, em comentário ao artigo 60º do CPTA; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, volume I, Almedina 2004, em comentário ao artigo 60º do CPTA].
A partir deste terminus [26.09.2007], iniciou-se nova contagem do prazo de três meses para impugnação do despacho em causa, com base em ilegalidades indutoras da sua anulação [artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA], o qual se conta nos termos do artigo 144º [nº4] do CPC [ex vi artigo 58º nº3 do CPTA], e terminou no dia 26.12.2007, inclusive [sobre a contagem deste prazo ver AC STA de 08.11.2007 in Rº703/07; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, volume I, Almedina 2004, páginas 381 e 382; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina 2007, página 348].
Ressuma, portanto, que quando a ora recorrida apresentou em tribunal o requerimento cautelar que despoletou os presentes autos, em 12.02.2008 [ponto 8 da matéria de facto provada], como preliminar de acção administrativa especial impugnatória, já tinha caducado, há mais de mês e meio, o seu direito de impugnar judicialmente o despacho em causa com base em ilegalidades indutoras de anulação.
O facto de a ora recorrida ter renovado o pedido de certidão em 28.09.2007, altura em que já estava terminado quer o prazo para decisão administrativa [artigo 71º nº1 do CPA], quer o prazo para intimação judicial [artigo 105º do CPTA], não tem o condão de subverter a aplicação destas regras limpidamente derivadas da lei, sob pena de as normas legais respectivas saírem desrespeitadas.
Tendo caducado o direito de impugnação judicial do despacho a suspender, naturalmente que o processo cautelar, que se vivifica na efectiva possibilidade dessa impugnação [artigos 112º nº1, 113º nº1 e 123º nº1 do CPTA], perde a sua razão de ser, ou seja, e em termos de técnica jurídica, deixa de ter objecto [aqui entendido em sentido amplo].
Deste modo, quer a caducidade do direito de impugnação seja encarada como uma questão prévia do mérito da pretensão cautelar, como fez o tribunal recorrido, quer seja encarada como condição de procedência dessa pretensão, no âmbito do fumus non malus juris [parte final da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA], sempre levaria ao indeferimento da mesma, no caso de estarem em causa, apenas, vícios indutores de mera anulabilidade do acto.
Tudo isto é válido, pois, e como vimos sublinhando, para o caso de serem imputados ao acto suspendendo, pela requerente cautelar, ilegalidades que, a existirem, conduzam à anulação do mesmo, pois apenas nesse caso será de aplicar o prazo de três meses previsto no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA.
Como é sabido, as ilegalidades susceptíveis de afectar um acto administrativo não levam, todas, às mesmas consequências jurídicas [a propósito, e entre outros, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 342 e seguintes; Vieira de Andrade, Validade do Acto Administrativo, DJAP, volume VII, página 582, e Nulidade e Anulabilidade do Acto, CJA nº43, páginas 41 a 48; Marcelo Rebelo de Sousa, Inexistência Jurídica, DJAP, volume V, páginas 231 e seguintes; Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, 5ª edição, página 799; Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, Código de Procedimento administrativo, 2ª edição, página 646].
Para além da figura controvertida da inexistência, temos que a lei, a doutrina e a jurisprudência, fazem a distinção entre dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.
A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, e tem como elementos caracterizadores o facto do acto ser, desde início, totalmente ineficaz [artigo 134º nº1 do CPA], ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão [artigos 134º nº2 e 137º nº1 do CPA], ser susceptível de impugnação e de conhecimento a todo o tempo perante qualquer tribunal ou órgão administrativo, permite a desobediência ou resistência dos particulares, tendo o seu reconhecimento natureza meramente declarativa [artigo 134º nº2 do CPA].
A anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, sendo o acto anulável juridicamente eficaz até ao momento da respectiva anulação [artigo 127º nº2 a contrario], susceptível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão [artigos 136º nº1, 137º nº2, e 141º do CPA], obrigatório para os particulares até ser anulado, carecer de impugnação num prazo certo e determinado perante um tribunal administrativo [artigo 136º nº2 do CPA e 58º do CPTA], tendo a sentença que reconhece a anulabilidade natureza constitutiva.
No nosso ordenamento jurídico-administrativo a anulabilidade constitui a invalidade-regra [artigo 135º do CPA], sobretudo em função da estabilidade da decisão administrativa, dado que a nulidade apenas existe nos casos expressamente previstos na lei.
Os casos de nulidade são, pois, aqueles que vêm estabelecidos no artigo 133º do CPA, que, sob a epígrafe de actos nulos, estipula que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine essa forma de invalidade [nº1], sendo nulos, designadamente: a) Os actos viciados de usurpação de poderes; b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2º em que o seu autor se integre; c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os actos praticados sob coacção; f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os actos que ofendam os casos julgados; i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente […] [nº2].
Tendo tudo isto presente, e voltando ao caso que nos ocupa, verificamos que a sociedade requerente cautelar alegou, como vícios que aponta ao despacho suspendendo, o seguinte: que o seu autor carecia de competência material para o proferir [dado que o acto se situa, a seu ver, no âmbito da legislação rodoviária]; que não está fundamentado de forma suficiente [porque não foi feita medição de ruído, e falta congruência à sua motivação]; que foi tomado sem a sua audiência prévia; que é desproporcional [dado que, diz, os camiões descarregam em cerca de 15 minutos]; e foi proferido com desvio de poder [dado que visa, segundo alega, dar resposta ao interesse particular da sua vizinha M...].
Ora, cremos não restar dúvida pertinente de que qualquer um destes vícios imputados ao acto, a proceder, acarretaria a sua mera anulação, mas não a sua nulidade. E isto porque não é apontada ao despacho a falta de qualquer elemento essencial, não lhe é apontada qualquer ilegalidade que caiba nas diversas exemplificações contidas nas várias alíneas da referida norma legal [artigo 133º do CPA], e tão pouco essa nulidade resulta de qualquer outra cominação expressa na lei.
Temos, assim, que a caducidade do direito de impugnação do acto suspendendo, acima apurada, terá de operar no presente caso, uma vez que, efectivamente, os vícios que lhe foram apontados no requerimento cautelar, a proceder, conduzem à sua mera anulação.
Impõe-se, portanto, a revogação da decisão judicial recorrida, e o consequente indeferimento da pretensão cautelar deduzida pela ora recorrida, sem necessidade de entramos na análise do respectivo mérito [conclusões 7ª a 21ª].
DECISÃO
Nos termos do exposto decidem, em conferência, os Juízes deste Tribunal, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a sentença recorrida;
- Indeferir a providência cautelar deduzida nos autos.
Custas pela ora recorrida, em ambas as instâncias, com taxa de justiça reduzida a metade - artigos 446º e 453º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alíneas a) e f) do CCJ.
D.N.
Porto, 27 de Novembro de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
