| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, inconformada veio interpor recurso jurisdicional a sentença do TAF de Coimbra, datada de 24/02/2006, que julgou procedente a acção administrativa especial contra a mesma deduzido por A…, J…, A…, A… e D…, devidamente identificados nos autos, e consequentemente a condenou a “(…) proceder de acordo com o disposto no DL n.º 116/85 de 19 de Abril, aceitando e apreciando os pedidos de aposentação antecipada dos funcionários (…), considerando que o requisito de inexistência de prejuízo para o serviço se encontra preenchido, procedendo à contagem do tempo de serviço dos funcionários e, no caso de os quatro primeiros reunirem os 36 anos de serviço efectivo à data de 30 de Dezembro de 2003, e a última à data de 17 de Dezembro de 2003, a ré deverá proferir, no prazo de 30 dias a contar da notificação da presente decisão, os despachos a que se refere o n.º 7 do artigo 3.º do DL (…), com efeitos imediatos, e comunicando esse facto aos serviços de origem (…)”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 125 e segs.) conclusões nos termos seguintes:
“(…)
A) A douta sentença recorrida deve ser revogada, por o Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, não violar o princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade legislativa, consagrado no artigo 112.º da CRP, uma vez que não exige a observância de pressupostos legais que não se encontrem já consignados no regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, nem limita poderes discricionários nem retira qualquer margem de avaliação e de decisão do responsável máximo do serviço de origem, nem tão pouco invade a sua esfera de competência em matéria de gestão de pessoal.
B) O Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio estabelecer apenas, uniformemente, para toda a administração pública, em termos gerais e abstractos, a forma que deve revestir a fundamentação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, que a CGA deverá exigir sempre que proceda à apreciação de pedidos de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril.
C) O Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, tal como refere a Sentença de 18 de Janeiro de 2005, na parte que decorre de fls. 10 a 13, Proc.º 679/04.4BESNT, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, foi proferido no uso das competências próprias da Ministra de Estado e das Finanças e visou a definição dos critérios que vieram densificar o conceito previsto no Decreto-Lei n.° 116/85, de 19 de Abril, de "inexistência de prejuízo para o serviço", no sentido de alterar a praxis administrativa de então.
D) Igualmente, por, pelas razões invocadas, não ter havido violação de qualquer das normas contidas nos artigos do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, uma vez que, por a Câmara Municipal de Coimbra nunca ter enviado novos requerimentos nem tão pouco as notas biográficas do Autor e Outros devidamente rectificadas, designadamente contendo a fundamentação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, de acordo com o disposto no Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003.08.05, para que os processos pudessem ser apreciados, nunca os pedidos, por carecerem de objecto, poderiam ser objecto de decisão quer expressa quer tácita.
E) É que, na verdade, do que se trata é de uma questão de legalidade (a tutela do Governo sobre a autarquias respeita a isso mesmo): todos os actos carecem de ser fundamentados, de acordo com a lei. Se um despacho de inexistência de prejuízo para o serviço não cumpre aquele requisito, a intervenção do Governo torna-se legítima e, mais do que isso, obrigatória, tendo, assim, o M.º Juiz "a quo", quanto a esta questão, feito errada interpretação e aplicação da lei.
F) É à CGA que compete verificar se estão reunidas, ou não, todas as condições para a aposentação antecipada e não ao autor.
G) Assim, atento o estrito cumprimento da lei e do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, a que a Ré se encontra vinculada, em face do não preenchimento por parte do representado do autor de um dos requisitos exigidos para a atribuição de pensão ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, não podia ter tido outro procedimento do que proceder à devolução do respectivo processo até à sua completa instrução, pelo que o M.º Juiz "a quo", quanto a esta questão, também fez errada interpretação e aplicação da lei. (…).”
Conclui no sentido do provimento do recurso jurisdicional e revogação da sentença recorrida com as legais consequências
Os aqui ora recorridos apresentaram contra-alegações (cfr. fls. 140 e segs.) nas quais, em suma, pugnam pela manutenção do julgado, formulando as seguintes conclusões:
“(…)
A. A douta sentença recorrida decidiu, e bem, que “no caso dos Municípios, enquanto pessoas colectivas de substrato territorial diferentes do Estado e dotadas de autonomia, a referência ao membro do Governo competente (enquanto dirigente máximo do serviço) reporta-se ao presidente da Câmara Municipal da qual o requerente seja funcionário ou agente”;
B. Como também, e bem, entendeu que “O Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, a pretexto de uniformizar práticas e de concretizar o conceito legal de «prejuízo para o serviço», vai muito além dos pressupostos legais de concessão de aposentação antecipada constantes do Decreto-lei n.º 116/85, de 19 de Abril, retirando do responsável máximo do serviço de origem a margem de avaliação e decisão que a lei lhe confere, limitando os poderes discricionários que lhe eram conferidos por lei, e invadindo a sua esfera de competência em matéria de gestão de pessoal, pelo que viola o princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade legislativa, consagrado no art.112.º da CRP”;
C. E, bem assim, que a entidade recorrente “não actuou (apenas) com fundamento no DL n.º 116/85 e dentro dos limites por ele impostos, e pese embora actuando em obediência e observando o procedimento imposto pelo Despacho n.º 8677037MEF, incorreu em vício de violação da lei.”;
D. E, assim decidindo, a douta Sentença, ora recorrida, fez correcta aplicação do Direito e não merece qualquer censura. (…).”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional (cfr. fls. 157 a 159), parecer esse que mereceu oposição por parte da aqui recorrente [cfr. fls. 165 e 166).
Dispensados os vistos legais foi o processo submetido à Conferência. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 7ª edição, págs. 435 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Dr. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1).
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar procedente a acção administrativa especial fez errado julgamento do disposto nos arts. 01.º, n.º 1 e 03.º, n.ºs 2 e 3 do DL n.º 116/85, de 19/04, 112.º da CRP [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Pelo despacho n.º 867/03/MEF, de 05/08/2003, que consta de documento n.º 6, junto pelos autores com a petição inicial, e aqui se dá por reproduzido, a então Ministra de Estado e das Finanças determinou o seguinte:
«A Lei n.º 30 – B/2002, de 30 de Dezembro determinou no n.º 4 do artigo 9.º a revogação da possibilidade de aposentação antecipada dos funcionários prevista no DL n.º 116/85, de 19 de Abril a qual pressupunha uma avaliação das necessidades dos serviços.
A generalização indiscriminada do recurso à antecipação da aposentação, veio a traduzir-se numa situação de insustentável agravamento de custos da Caixa Geral de Depósitos, sem a correspondente e pretendida redução do mínimo de efectivos na Administração Pública. Pelo contrário, o automatismo e total ausência de fundamento de interesse público converteram em regra a aceitação dos pedidos muito antes da idade legalmente estabelecida, como é largamente demonstrado pelo número de aposentados em sectores carenciados como a saúde, a educação e a justiça.
Não só se procedia sistematicamente à substituição dos que viam aceite ‘sem prejuízo para o serviço’ a sua saída antecipada, como se permitiu o desperdício de capacidades técnicas, muitas vezes em áreas de grande especialização, com o respectivo investimento em formação.
Dirigentes, quadros técnicos, médicos, juízes e funcionários integrados em muitos outros cargos e carreiras em que a Administração Pública evidencia necessidades permanentes ou mesmo crescentes, puderam retirar-se, com pensão completa, em período de plena capacidade de trabalho e máxima qualificação e experiência profissional.
A total subversão do regime de aposentação antecipada com graves prejuízos para o interesse público determinou a revogação do DL 116/85.
Em sede de apreciação sucessiva da constitucionalidade da norma, veio o Tribunal Constitucional a declarar a inconstitucionalidade formal da norma revogatória por falta de audição prévia das organizações sindicais, de que resultou a repristinação do regime revogado.
Mantendo-se todos os pressupostos que determinaram a medida, há que garantir desde já que não haverá a pura e simples retoma das práticas anteriores, disciplinando com o rigor exigido pela Lei e pelo interesse público a apreciação das situações apresentadas ao abrigo do regime ainda em vigor.
Competindo à Caixa Geral de Aposentações verificar os requisitos legais para a determinação da aposentação e estando a possibilidade de antecipação condicionada à prévia verificação da inexistência de prejuízo para o serviço, determino:
1- A Caixa Geral de Aposentações só poderá proceder à apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do disposto no DL 116/85 desde que o deferimento venha fundamentado pelo serviço de origem com base nos seguintes elementos:
a) Declaração do dirigente máximo de não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas, contratação a termo certo, avenças ou tarefas, nos últimos dois anos.
b) Mapa comparativo do número de aposentações e de novas admissões, caso tenha havido, nos últimos dois anos.
c) Clara identificação dos motivos funcionais que permitam assegurar que, com base em critérios gestionários, o serviço pode garantir a actividade com menos pessoal, tendo em conta o plano de actividades e o balanço social.
d) Informação, relativamente aos funcionários em processo de aposentação, do número de anos de serviço no organismo e fundamento legal para a sua admissão.
e) Informação sobre as respectivas classificações de serviço nos últimos três anos, data da última promoção, curso de formação efectuados em serviço e respectivos custos.
f) Quaisquer outros elementos relevantes, de natureza funcional, que permitam confirmar a inexistência de prejuízo para o serviço.
2- A situações de comissão de serviço, destacamento ou requisição devem se consideradas, pela sua natureza, como determinadas pelo interesse do serviço onde as funções estão a ser prestadas, pelo que, enquanto se mantiverem, não poderá ser aceite a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço de origem.
3- A atribuição, no âmbito do respectivo Ministério, de quotas de descongelamento ou o recrutamento externo, a qualquer título, bem como a existência de tarefas e avenças, na carreira ou área funcional do funcionário nos últimos dois anos constituirá factor bastante para se considerar não estar demonstrada a inexistência de prejuízo.
4- As verbas correspondentes aos vencimentos e outras remunerações fixas do pessoal aposentado ao abrigo do DL 116/85 serão congeladas no orçamento do serviço.
5- Salvo situações devidamente justificadas, o deferimento dos pedidos de aposentação antecipada determina o congelamento de todas as vagas nas mesmas carreiras com idêntico conteúdo funcional no âmbito do respectivo Ministério, pressupondo-se ter sido previamente esgotado o recurso à reafectação ou mobilidade interna.
6- Para efeitos do disposto nos números anteriores, a Caixa Geral de Aposentações comunicará mensalmente ao Ministério das Finanças todos os casos que lhe forem remetidos devidamente informados, devendo devolver os que revelem deficiente fundamentação».
II) Os autores A…, J…, A…, A… e D…, são funcionários do quadro de pessoal do Município de Coimbra.
III) Por ofícios datados de 30 de Dezembro de 2003, os serviços a que os mesmos pertencem remeteram à CGA os processos de aposentação respeitante aos primeiros quatro autores – cfr. documento de fls. 8 do PA 1, documento de fls. 10 do PA 2, documento de fls.3 do PA 3 e documento de fls. 2 do PA 4.
IV) Por ofício datado de 19 de Dezembro de 2003, os serviços a que a mesma pertence remeteram à CGA o processo de aposentação respeitante à quinta autora – cfr. documento de fls. 9 do PA 5.
V) Sobre o requerimento de aposentação do primeiro autor, A…, está aposto o despacho de 26 de Dezembro de 2003 do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra, com competência delegada pelo Presidente da Câmara Municipal de Coimbra através do despacho 13/02 de 24 de Janeiro (cfr. fls. 6 do PA), com o seguinte teor: «Não há prejuízo para o serviço nem qualquer inconveniência na aposentação, uma vez que o serviço fica assegurado» - cfr. fls. 5 do PA 1.
VI) Sobre o requerimento de aposentação do segundo autor, J… está aposto o despacho de 30 de Dezembro de 2003 do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra, com competência delegada pelo Presidente da Câmara Municipal de Coimbra através do despacho 13/02 de 24 de Janeiro (cfr. fls. 8 do PA 2), com o seguinte teor: «Não há qualquer inconveniência na aposentação de J…, uma vez que o serviço fica devidamente assegurado» - cfr. fls. 6 do PA 2.
VII) Sobre o requerimento de aposentação da quinta autora, D…, está aposto o despacho de 17 de Dezembro de 2003 do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra, com competência delegada pelo Presidente da Câmara Municipal de Coimbra através do despacho 13/02 de 24 de Janeiro (cfr. fls. 6 do PA 5), com o seguinte teor: «Não há prejuízo para o serviço nem qualquer inconveniente na aposentação requerida, uma vez que o serviço fica devidamente assegurado» - cfr. fls. 8 do PA 5.
VIII) Por ofício datado de 27 de Janeiro de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do primeiro autor, A…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 9 do PA 1, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se destaca o seguinte: «uma vez que o pedido de aposentação não vem instruído com o que está determinado (…) no citado Despacho Ministerial, lamento ter de devolver o respectivo processo, tal como determina o n.º 6 do já referido Despacho».
IX) Por ofício datado de 22 de Janeiro de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do segundo autor, J…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 11 do PA 2, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se destaca o seguinte: «uma vez que o pedido de aposentação não vem instruído com o que está determinado (…) no citado Despacho Ministerial, lamento ter de devolver o respectivo processo, tal como determina o n.º 6 do já referido Despacho».
X) Por ofício datado de 15 de Janeiro de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do terceiro autor, A…, à Águas de Coimbra, E.M., nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 4 do PA 3, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se destaca o seguinte: «Ora, na presente data está em vigor o Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003 (…), pelo que esta Caixa só poderá proceder à apreciação do pedido de aposentação (…) desde que a inexistência de prejuízo para o serviço venha fundamentada, nos termos do n.º 1 do citado Despacho. Por outro lado, pese embora o determinado no ponto 2 do mencionado Despacho, considera-se que a requisição nessa empresa reveste um carácter excepcional dentro da figura da requisição, pelo que não se vislumbra, por esse motivo, qualquer impedimento. Junto se devolve o processo de aposentação, a fim de o despacho de inexistência de prejuízo para o serviço ser dado pelo Presidente da Câmara ou Vereador com competência delegada».
XI) Por ofício datado de 20 de Janeiro de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do quarto autor, A…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 3 do PA 4, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se destaca o seguinte: «uma vez que o pedido de aposentação não vem instruído com o que está determinado (…) no citado Despacho Ministerial, lamento ter de devolver o respectivo processo, tal como determina o n.º 6 do já referido Despacho».
XII) Por ofício datado de 12 de Janeiro de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do quinta autora, D…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 18 do PA 5, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se destaca o seguinte: «uma vez que o pedido de aposentação não vem instruído com o que está determinado (…) no citado Despacho Ministerial, lamento ter de devolver o respectivo processo, tal como determina o n.º 6 do já referido Despacho».
XIII) O Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra emitiu em 10 de Fevereiro de 2004, relativamente ao primeiro autor, A…., a declaração que consta de documento de fls. 10 do PA 1, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e de cujo teor se extrai o seguinte: «Os critérios gestionários ficam assegurados com o pessoal existente no quadro privativo. Por estes motivos declaro e dou parecer favorável à aposentação do referido funcionário».
XIV) O Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra emitiu em 23 de Fevereiro de 2004, relativamente ao terceiro autor, A…, a declaração que consta de documento único junto com as alegações, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e de cujo teor se extrai o seguinte: «Os critérios gestionários ficam assegurados com o pessoal existente no Quadro. Por estes motivos declaro e dou parecer favorável à aposentação do referido funcionário».
XV) O Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra emitiu em 23 de Fevereiro de 2004, relativamente ao quarto autor, A…, a declaração que consta de fls. 4 do PA 4, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e de cujo teor se extrai o seguinte: «Os critérios gestionários ficam assegurados com o pessoal existente no Quadro. Por estes motivos declaro e dou parecer favorável à aposentação do referido funcionário».
XVI) O Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Coimbra emitiu em 26 de Janeiro de 2004, relativamente à quinta autora, D…, a declaração que consta de documento de fls. 19 do PA 5, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e de cujo teor se extrai o seguinte: «Os critérios gestionários ficam assegurados com o pessoal existente no quadro privativo. Por estes motivos declaro e dou parecer favorável à aposentação do referido funcionário».
XVII) Por ofício datado de 23 de Março de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do primeiro autor, A…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 12 do PA 1, que aqui se dá por reproduzido, e cujo teor é o seguinte: «Nos termos da alínea a) do n.º 1 do Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003-08-05, proferido pela Senhora Ministra de Estado e das Finanças, a Caixa Geral de Aposentações só poderá proceder à apreciação dos pedidos de aposentação apresentados ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 116/85, desde que o dirigente máximo declare não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas contratação a termo certo, avenças ou tarefas, nos últimos dois anos. Verificando-se, pelos elementos juntos ao processo, que tal requisito não se encontra preenchido, uma vez que se declara que houve aumento de pessoal na área funcional do requerente da aposentação, o deferimento do pedido de aposentação não se encontra devidamente fundamentado em conformidade com o referido Despacho Ministerial, pelo que se devolve o respectivo processo».
XVIII) Por ofício datado de 23 de Abril de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do segundo autor, J…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 12 do PA 2, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se retira o seguinte: «o deferimento do pedido de aposentação não se encontra devidamente fundamentado nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003, proferido por Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças. Com efeito, da conjugação das alíneas a) e b) do n.º 1, com o n.º 3 do referido Despacho só se considera demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço desde que nos últimos dois anos (2002 e 2003) não tenha havido, no âmbito dessa Autarquia, a atribuição de quotas de descongelamento de vagas ou o recrutamento externo, a qualquer título, nem admissões para tarefas e avenças, na carreira ou área funcional do requerente. Nestes termos e em cumprimento do n.º 6 do Despacho Ministerial em causa, junto se devolve o respectivo processo de aposentação».
XIX) Por ofício datado de 15 de Abril de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do terceiro autor, A…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 5 do PA 3, que aqui se dá por reproduzido, e de cujo teor se destaca o seguinte: «o deferimento do pedido de aposentação não se encontra devidamente fundamentado nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003, proferido por Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças. Com efeito, da conjugação das alíneas a) e b) do n.º 1, do referido Despacho, só se considera demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço desde que nos últimos dois anos (2002 e 2003) não tenha havido a atribuição de quotas de descongelamento de vagas ou o recrutamento externo, a qualquer título, nem admissões para tarefas e avenças, na carreira ou área funcional do requerente. Nestes termos e em cumprimento do n.º 6 do Despacho Ministerial em causa, junto se devolve o respectivo processo de aposentação».
XX) Por ofício datado de 29 de Março de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo do quarto autor, A…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 6 do PA 4, que aqui se dá por reproduzido, e cujo teor é o seguinte: «Verificando-se, pelos elementos carreados ao processo, que nos últimos dois anos houve recrutamento externo, a qualquer título, não está demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço de acordo com a alínea a) do n.º 1 do Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003-08-05, proferido pela Senhora Ministra de Estado e das Finanças. Assim, o pedido não pode ser deferido, pelo que se devolve novamente o respectivo processo de aposentação».
XXI) Por ofício datado de 26 de Março de 2004, a CGA procedeu à devolução do processo da quinta autora, D…, à Câmara Municipal de Coimbra, nos termos e com os fundamentos constantes do documento que consta de fls. 21 do PA 5, que aqui se dá por reproduzido, e cujo teor é o seguinte: «Verificando-se, pelos elementos carreados ao processo, que nos últimos dois anos houve aumento de pessoal ou o recrutamento externo, a qualquer título, na carreira ou área funcional do (a) requerente, não está demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço de acordo com a alínea a) do n.º 1 e n.º 3 do Despacho n.º 867/03/MEF, de 2003-08-05, proferido pela Senhora Ministra de Estado e das Finanças. Assim, o pedido não pode ser deferido, pelo que se devolve novamente o respectivo processo de aposentação».3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas pela recorrente para se concluir pela sua procedência ou improcedência.
A recorrente argumenta em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida incorreu em erro no julgamento de direito quando considerou procedente a presente acção administrativa especial já que o fez com errada interpretação do disposto nos arts. 01.º, n.º 1 e 03.º, n.ºs 2 e 3 ambos do DL n.º 116/85, de 19/04, e 112.º da CRP.
Analisemos, fazendo um prévio cotejo dos normativos a considerar para esse efeito.
Preceitua-se no art. 01.º do aludido DL, que:
“1- Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.
2- O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados, se encontrem à data da entrada em vigor do presente decreto-lei pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações.”
Por sua vez prescreve-se no art. 03.º do mesmo diploma que:
“1- Os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.
2- No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto a inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
3- No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação de pensão provisória. (…).”
Resulta do art. 112.º da CRP, sob a epígrafe “Actos normativos”, que:
“1- São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2- As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.
3- Têm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
4- Os decretos legislativos têm âmbito regional e versam sobre matérias enunciadas no estatuto político-administrativo da respectiva região autónoma que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 227.º.
5- Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
6- Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes.
7- Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão;
8- A transposição de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional.”
Por fim importa ainda atender ao que decorre do art. 243.º da CRP que dispõe:
“1- As autarquias locais possuem quadros de pessoal próprio, nos termos da lei.
2- É aplicável aos funcionários e agentes da administração local o regime dos funcionários e agentes do Estado, com as adaptações necessárias, nos termos da lei.
3- A lei define as formas de apoio técnico e em meios humanos do Estado às autarquias locais, sem prejuízo da sua autonomia.”
A questão nuclear em discussão nestes autos já foi objecto de apreciação jurisprudencial por este Tribunal (cfr., entre outros, acórdãos de 03/11/2005 - Proc. n.º 01554/04.8BEPRT, de 22/06/2006 – Proc. n.º 00356/04.6BEPNF, de 22/06/2006 – Proc. n.º 01905/04.5BEPRT, de 22/06/2006 – Proc. n.º 00361/04.2BEBRG – ainda inéditos, de 10/11/2005 - Proc. n.º 00888/04.6BEVIS, de 07/12/2005 -Proc. n.º 00525/04.9BECBR, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00126/04.1BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00356/04.6BEVIS, de 12/01/2006 - Proc. n.º 00412/04.0BEVIS, de 18/05/2006 – Proc. n.º 00431/04.7BECBR, demais in: «www.dgsi.pt/jtcn»), bem como ainda pelo acórdão do STA de 03/11/2005 (Proc. n.º 0239/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»), todos com sentido decisório coincidente, ou seja, de que o despacho da Sr.ª Ministra de Estado e das Finanças n.º 867/03/MEF é ilegal, no essencial, por corporizar um regulamento que inova relativamente ao disposto nos arts. 01.º e 03.º do DL n.º 116/85, de 19/04.
Com efeito, pode ler-se na fundamentação do acórdão do STA, a cuja jurisprudência se adere e se sufraga, acompanhando-se, assim, também decidido nos citados acórdãos deste TCA Norte, o seguinte:
“(…)
É, pois, e antes do mais, a legalidade da não apreciação pela CGA do pedido de aposentação apresentado pelo A por não ter sido fundamentada a inexistência de prejuízo para o serviço nos termos enunciados naquele Despacho n.º 860/03/MEF que está essencialmente em causa.
Vejamos qual é o quadro legal convocável.
A Lei n.º 30-B/2002, de 30 de Dezembro, determinara, através do n.° 4 do seu art. 9.º a revogação da possibilidade de aposentação antecipada por parte dos funcionários públicos prevista no DL n.º 116/85, de 19 de Abril.
No entanto em sede de apreciação sucessiva da constitucionalidade da norma, veio o Tribunal Constitucional a declarar a sua inconstitucionalidade por falta de audição prévia das organizações sindicais, do que resultou a repristinação do regime revogado.
A Lei n.º 1/2004 de 15 de Janeiro, alterando disposições respeitantes ao Estatuto da Aposentação (com incidência nomeadamente no cálculo da pensão), e tendo operado a revogação do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, através do n.º 6 do seu art. 1.º ressalvou que o ali disposto “não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação”.
Ora, justamente o Decreto-Lei n.º 116/85 de 19 de Abril, depois de ponderar no seu preâmbulo que “a Lei do Orçamento do Estado para 1985 consagrou como medida de descongestionamento da Administração Pública a possibilidade de aposentação voluntária dos funcionários e agentes que possuam 36 anos de serviço, independentemente da respectiva idade”, nomeadamente “por razões de rejuvenescimento” (…).
Isto é, a um subscritor da Caixa Geral de Aposentações cujo processo de aposentação haja sido enviado a essa Caixa, pelos respectivos serviços, até à data de entrada em vigor daquela Lei 1/2004, era conferida a possibilidade de aposentação voluntária, independentemente da respectiva idade, se possuísse 36 anos de serviço e desde que se não verificasse prejuízo para o serviço.
Porém, o legislador do citado Decreto-Lei n.º 116/85 não estabeleceu em que moldes aquela não verificação de prejuízo para o serviço deveria ser declarada pelo serviço respectivo, tendo apenas estatuído no seu artigo 3.º a tramitação dos requerimentos solicitando a aposentação nos termos daquele n.º 1 do artigo 1.º, referindo concretamente que, os processos seriam informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
Mas, assim sendo, a conformação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço foi deferida ao respectivo departamento da Administração, e apenas sujeita a concordância do membro do Governo competente. Não entendeu assim o legislador estabelecer quaisquer balizas que pré-determinassem o conteúdo daquela declaração, conferindo àquele departamento ampla margem de ponderação e apreciação em tal matéria, um poder discricionário em suma, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido (…), e quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
Ainda que porventura se considerasse haver no caso um problema de aplicação de conceitos indeterminados, apenas em situações de erro manifesto de apreciação ou de aplicação de critério manifestamente inadequado é que a respectiva conduta da Administração poderia ser sindicada.
Ora, o Despacho 867/03/MEF estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada inexistência de prejuízo para o serviço. Isto é, onde o legislador mais não fez que deferir ao departamento da Administração respectivo a emissão de uma informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço dentro da aludida margem de livre actuação, aquele Despacho estatuiu que aquela informação deveria obedecer a parâmetros e condições que enunciou, definindo assim ele mesmo o conteúdo daquela informação. Em síntese, aquele Despacho inovou relativamente ao que era prescrito na lei, fazendo com que afinal o departamento da Administração respectivo deixasse de gozar em cada situação concreta da faculdade de informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço.
Só que tal conduta suscita relevantes questões que afectam a sua legalidade.
Na verdade, atentando no seu aludido conteúdo vê-se que o mesmo integra não um conjunto de meras instruções internas genéricas dirigidas aos serviços hierarquicamente dependentes do membro do Governo seu autor, mas antes, e tendo como destinatários todos os serviços da Administração Pública, lato sensu, uma efectiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição do estatuto da aposentação [o que nos coloca perante normas jurídicas de carácter geral e execução permanente produtoras de efeitos externos], exercida no desempenho do poder administrativo, revestindo assim natureza regulamentar, apresentando-se assim materialmente como despacho normativo embora se lhe não confira formalmente uma tal designação (…).
Ou seja, estamos perante um corpo de prescrições que não se esgota no âmbito da organização administrativa, na medida em que, da sua aplicação através de actos administrativos acabam por se operar efeitos em situações individuais e concretas exteriores à Administração, repercutindo-se concretamente na esfera jurídica dos interessados na aposentação, assim modelando a atribuição do respectivo estatuto.
Mas, assim sendo, importará então desde logo observar não se ter o mesmo Despacho pautado no respeito pelo princípio da primaridade ou precedência da lei [como o determina o preceituado no art. 112.º, n.º 8, da CRP e n.º 6 do art. 9.º da Lei n.º 74/98 de 11 de Novembro, quando ali se refere que, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão], no sentido de que são “ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço, na redacção então vigente - art. 115.º), pois que uma tal indicação se não vislumbra no Despacho em causa.
Por outro lado, de harmonia com o princípio da preferência ou preeminência (cf. art. 112.º, n.º 6, da CRP), os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (…), como afinal se fez através do Despacho em causa.
Por último, não consta ter sido o mesmo objecto de publicação como o determina o art. 119.º, alínea h) da CRP, o que, não afectando embora a validade do acto em causa gera no entanto a sua inoponibilidade ou não obrigatoriedade (…).
Aqui chegados pode e deve concluir-se que o Despacho em causa corporiza um regulamento que se não ateve ao respeito pela lei, nos enunciados termos, e bem assim que a CGA, com a conduta descrita na Mª de Fº (cf. pontos 4, 10, 12 e 13), traduzida em sucessivas devoluções (…) do processo de aposentação do A. com vista a que fosse “informado” de acordo com o Despacho 867/03/MEF, é legalmente inaceitável.
(…) Tendo em conta o exposto, e independentemente da indagação de outras questões (…), que não interessa dilucidar, afigura-se-nos que estamos em condições de concluir que o cumprimento do Despacho 867/03/MEF, a ser aplicado, levaria a que o departamento da Administração respectivo deixasse afinal de, através de um regulamento ilegal, gozar da faculdade outorgada por lei de poder informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço. (…)”.
Por outro lado e em complemento da argumentação que releva também nesta sede atente-se o que em caso semelhante foi decidido neste Tribunal no acórdão de 03/11/2005 (Proc. n.º 01554/04.8BEPRT ainda inédito) “(…) resulta inequívoco que a Administração Pública visando uma uniformização de procedimentos procurou com o despacho n.º 867/03/MEF de 5 de Agosto de 2003 da Senhora Ministra do Estado e das Finanças definir um modo de aplicação do Decreto-lei n.º 116/85, impondo aos dirigentes uma fundamentação rigorosa e discriminada em vários itens (descongelamento de vagas, mapa comparativo de aposentações e novas admissões etc.) nos casos de aposentação antecipada.
E que, desta forma só pode ter por objecto os dirigentes da Administração Central que estão hierarquicamente dependentes.
E, não se diga que ao pretender-se clarificar o texto normativo estava em causa uma interpretação autêntica desse texto.
É que, independentemente de a lei dever ou não ter definido o que deve entender-se por prejuízo para o serviço, com base em critérios lógicos e objectivos, e independentemente de existirem arbitrariedades e desfasamentos na referida aplicação que indesejavelmente vinham ocorrendo, nem por isso o suprimento de insuficiências da lei pode constituir uma interpretação de uma lei, que esta expressamente não refere, sendo manifestamente inovador.
E, se é certo que a aposentação antecipada não configura um direito incondicionado ou automático, antes dependendo a sua concessão, designadamente, de dela não decorrer prejuízo para o serviço, é também certo que o DL 116/85 basta-se com a declaração do departamento onde o interessado exerce funções e, em última instância, ao membro do Governo competente (artigo 3.º, n.º 2), pelo que é a este (neste caso ao Presidente da Câmara) que compete aferição do conteúdo desse conceito.
Estando em causa um funcionário da Administração Local o superior da cadeia hierárquica é o Presidente da Câmara e não o Ministro, pelo que não pode este estar vinculado ao Despacho que inovando relativamente a lei anterior impõe uma fundamentação ali não prevista.
(…) Dispõe o artigo 6.º, n.º 1 da CRP que:
“O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.”
Por sua vez, prescreve o artigo 242.º, n.º 1 da Lei Fundamental, sob a epígrafe de “tutela administrativa”, que:
“A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.”
As autarquias locais, embora possam ser objecto de fiscalização e controlo – como são – por parte do Estado, não fazem parte do mesmo, sendo antes entidades independentes e distintas deste.
O artigo 6.º da CRP, acima transcrito, consagra expressamente o princípio da autonomia local.
Significa isso, que as autarquias locais configuram formas de administração autónoma territorial, as quais se encontram dotadas de órgãos próprios e de atribuições específicas, de modo a prosseguirem os seus próprios interesses.
A autonomia local não exclui, porém, o exercício da tutela por parte do Estado. Contudo, trata-se, tão-só, de uma simples tutela de legalidade; ou seja, o Estado apenas afere do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, inexistindo, pois, tutela de mérito sobre as autarquias locais. É o que resulta do disposto no artigo 242.º da CRP.
A respeito do exercício dos poderes de tutela sobre as autarquias locais, ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 896 e segs.) que “definido de forma positiva, o conceito constitucional de tutela designa uma função administrativa de controlo … exercida de acordo com um procedimento juridicamente ordenado a tal efeito e apenas com a finalidade de verificar o cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos. Não se trata, por conseguinte de assegurar uma superioridade abstracta do poder central sobre o poder local, mas de garantir a unidade da ordem jurídica e o respeito da legalidade democrática. Estão, portanto excluídas à partida formas de tutela incompatíveis com essa função constitucional, nomeadamente a tutela orientadora (instruções, recomendações), a tutela homologatória, a tutela substitutiva, o recurso tutelar” (…).
Por sua vez, Freitas do Amaral, (in Curso de Direito Administrativo, pág. 707) diz-nos o seguinte: “Discute-se se a autoridade tutelar possui ou não o poder de dar instruções à entidade tutelada quanto à interpretação das leis e regulamentos em vigor ou quanto ao modo de exercer a competência própria da segunda. Os órgãos autárquicos podem, se assim o entenderem, consultar o Governo sobre dúvidas de interpretação de diplomas em vigor, ao que a Administração central deve estar preparada para responder. Mas as respostas do Governo não são ordens, nem instruções, nem directivas: são meros pareceres, e de carácter não vinculativo. Outra qualquer solução seria contrária aos princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública” (…).
Em suma, e seguindo ainda os ensinamentos de Freitas do Amaral, concluímos que “… o princípio da autonomia local vai muito mais longe, e, abrangendo embora a ideia de participação, também não se esgota nela, exigindo nomeadamente poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções impostas unilateralmente pelo Poder central” (… Curso de Direito Administrativo, 2ª edição, pág. 428).
(…) O despacho n.º 867/03/MEF (…) não vincula as autarquias locais, na medida em que estas estão apenas sujeitas, como vimos, a uma tutela de legalidade.
Ora, os poderes hierárquicos manifestam-se apenas dentro do Município, não havendo esse tipo de relações entre este e o poder central, sob pena de violação do princípio da autonomia das autarquias locais.
A entender-se que o despacho ministerial em causa obriga as autarquias, estaríamos face a uma violação do princípio constitucional da autonomia das autarquias locais, consagrado no artigo 6.º CRP e o princípio da legalidade da tutela administrativa sobre as mesmas, consagrado no artigo 242.º CRP. Ou seja, a entender-se desse modo, forçoso era concluir que o despacho em causa exorbita dos poderes inscritos na tutela de legalidade sobre as autarquias, única forma de tutela permitida pelo nosso ordenamento jurídico.
Nesse mesmo sentido se pronunciou o STA no Acórdão de 5/09/1990, no qual, a propósito de uma circular do Ministério da Reforma Administrativa, se refere o seguinte: “… aquele documento só poderia vincular os órgãos e serviços que se encontrassem na dependência do Governo e que ingressem a administração directa do Estado, e não já aqueles que pertenciam a entidades públicas distintas, como é o caso das autarquias locais. De resto, como se sabe, as autarquias locais possuem quadros de pessoal próprios, independentes do Estado e das demais autarquias, sendo esse um dos elementos da sua autonomia … E muito embora o regime jurídico aplicável aos funcionários e agentes da administração local seja o mesmo dos funcionários e agentes do Estado …, em ordem àquele princípio de autonomia, o Estado, através dos seus órgãos, não poderá exercer qualquer função de direcção relativamente aos órgãos autárquicos, sendo-lhe vedado emitir ordens ou instruções quanto à gestão do pessoal das autarquias, relativamente às quais apenas mantém uma tutela inspectiva.” (…)”.
Considerados os entendimentos ora expostos, que aqui se reiteram, e perante a factualidade descrita nos autos com relevância, entende-se que a decisão judicial em crise ao considerar que a actuação da autoridade recorrida infringiu os comandos legais em referência e, nessa medida, julgou verificado o requisito de aposentação dos AA. relativo à “inexistência de prejuízo para o serviço”, não enferma dos vícios que lhe são assacados no recurso jurisdicional “sub judice”, não se mostrando procedente a argumentação desenvolvida nos autos pela R., aqui ora recorrente [cfr. conclusões A) a G)], mormente, que haja infracção, por errada interpretação, do regime legal previsto nos arts. 01.º e 03.º do DL n.º 116/85, de 19/04, e 112.º da CRP.
Impõe o regime legal de aposentação previsto no DL n.º 116/85 que além da verificação do requisito da “inexistência de prejuízo para o serviço” o funcionário ou agente reúna ainda um outro requisito cumulativo que é o de o mesmo independentemente da sua idade dispor de 36 anos de serviço.
Daí que sobre a CGA impenda o dever de decidir a pretensão dos AA., aqui recorridos, uma vez elaborado o mapa de contagem do tempo de serviço definitivo dos mesmos, elaborando decisão final sobre as pretensões deduzidas.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente, mantendo-se a decisão judicial recorrida nos termos e com a fundamentação explanados.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim, a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo da R., aqui ora recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. DN.Após trânsito em julgado restituam-se aos ilustres mandatários/representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados. Processado e revisto com recurso a meios informáticos (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 14 de Setembro de 2006 |
