Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00110/05.8BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/18/2007

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Descritores:	FUNÇÃO PÚBLICA SUBSÍDIOS DE FÉRIAS E DE NATAL SUBSÍDIO DE TURNO CÁLCULO

Sumário:	I. No regime geral da função pública os subsídios de férias e de Natal são calculados em razão da remuneração base. II. O subsídio de turno, sendo embora um dos componentes do sistema retributivo, não faz parte da remuneração base e não releva para o cômputo do montante daqueles subsídios.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	06/29/2006
Recorrente:	Sindicato...
Recorrido 1:	Município de Coimbra
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Condenação à Prática Acto Devido (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
Sindicato…, devidamente identificado a fls. 01 e invocando a representação dos seus associados J...G...O...., J...G…C..., J...L... e M…, inconformado veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Coimbra, datado de 07/04/2006, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial pelo mesmo instaurada contra o MUNICÍPIO DE COIMBRA, identificado igualmente nos autos a fls. 01, na qual era peticionada a condenação à prática do acto devido (incluir o subsídio de turno no subsídio de férias e de Natal, proceder ao pagamento do subsídio de turno não incluído até Junho de 2003, bem como pagar indemnização pela mora fazendo acrescer às quantias antecedentes os juros de mora à taxa legal).
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 75 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
- Em virtude de serem operadores de estações elevatórias e depuradoras de um extinto quadro do Recorrido, os representados trabalharam em regime de trabalho por turnos percebendo o competente subsídio como resulta da matéria dos autos, por se tratar de factos peticionados e não contestados;
- O douto aresto recorrido entendeu que este suplemento não integrava a remuneração base à qual a lei faz reportar os subsídios de férias e de Natal;
- Acontece que o art. 5.º do DL n.º 353-A/89, de 16/10, estabelece que a remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício;
- A primeira é igual a 5/6 da remuneração base, acrescida dos suplementos fundamentais na fixação em zonas de periferia ou transferência que confira direito a subsídio de residência;
- A segunda (de exercício) é igual a 1/6 da remuneração base acrescida de outros suplementos que não aqueles conforme o disposto no n.º 3 do art. 5.º do DL n.º 353-A/89;
- E, as situações em que se perde o direito a esta remuneração constam da lei, nos termos do n.º 4, do art. 5.º, do DL n.º 353-A/89, como acontece com as faltas por doença até 30 dias, sendo certo que o funcionário para além dos 30 dias destas faltas recupera a remuneração de exercício na íntegra, ex vi, n.º 9, do art. 21.º do DL n.º 259/98;
- É que há serviços cujo funcionamento é inconcebível sem a prestação de trabalho por turnos;
- Serviços que pelas suas peculiares características requerem trabalhadores de carreiras e categorias específicas, em que a prestação de trabalho durante 7 horas e em 5 dias diários é insuficiente para garantir o funcionamento;
- O fornecimento de água não pode ser interrompido requerendo a presença ininterrupta de operadores de estações elevatórias, como a mobilidade dos munícipes requer a condução contínua das viaturas;
- Como aconteceu com os representados pelo Recorrente operadores de estações que, ao serviço do Recorrido, nunca trabalharam noutro horário que não fosse por turnos e por isso sempre receberam o correspondente suplemento;
- E os trabalhadores em regime de horário de trabalho por turnos integram escalas de serviço constantes da regulamentação do dito horário como resulta do determinado nas alíneas a), b) e c) do n.º 1, do art. 6.º, do DL n.º 259/98;
- Acresce que só há trabalho por turnos por necessidade do regular e normal funcionamento do serviço conforme estatui o n.º 1, do art. 20.º, do DL n.º 259/98;
- Por isso é que o subsídio de turno não está isento de incidência de quota para a Caixa Geral de Aposentações conforme o estabelece o art. 6.º do DL n.º 498/72, de 9/12, Estatuto da Aposentação, na sua actual redacção;
- Daí que só haja lugar a subsídio de turno enquanto for devido o vencimento de exercício. Confronte-se o n.º 9, do art. 21.º do DL n.º 259/98;
- Finalmente, nos termos do art. 15.º, do DL n.º 503/99, de 20/11, o funcionário sinistrado durante o período de faltas ao serviço mantém o direito à remuneração incluindo os suplementos de carácter permanente, e, nos termos dos n.ºs 2, 3, e 4 da Lei n.º 100/97, de 13/9, aplicável, ex vi, art. 34.º, n.º 1 daquele diploma, para o cálculo da competente indemnização o suplemento em causa releva igualmente.
- Por todas as razões antecedentes, torna-se compreensível e resulta fundamentada a formulação do art. 5.º, do DL n.º 353-A/89;
- Ou seja, ao concretizar os princípios gerais retributivos teve de proceder à adaptação a estas situações específicas que vindicavam solução/cobertura legal;
- De acordo, aliás, com o melhor Direito, designadamente, com aquele que subjaz ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 7 de Abril de 2005, publicado nos Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 528, página 2040, em que foi relator o Venerando Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha e para o qual, com a devida vénia, o Recorrente remete;
- Pelo que, a douta decisão recorrida viola todas as normas do art. 5.º do DL n.º 353-A/89, e, indirectamente, as alíneas a), b) e c) do n.º 1, do art. 6.º, n.º 1, do art. 20.º, n.º 9, do art. 21.º do DL n.º 259/98 e art. 6.º do Estatuto da Aposentação. (…).”
Termina no sentido da revogação da decisão recorrida, com as legais consequências. O R., aqui ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 86) nas quais, sem formular conclusões, sustenta a improcedência do recurso e a manutenção do julgado.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 99/100), parecer esse que notificado às partes não mereceu qualquer pronúncia (cfr. fls. 101 e segs.).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos normativos supra referidos (art. 05.º do DL n.º 353-A/89, e, indirectamente, arts. 06.º, n.º 1, als. a), b) e c), 20.º, n.º 9 e 21.º do DL n.º 259/98, 06.º do Estatuto da Aposentação) por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta julgou improcedente a acção administrativa especial em presença [cfr. conclusões de recurso supra reproduzidas].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Cada um dos representados, J...G...O..., J...G...C..., J...L... e M…, dirigiram em 01/04/2004 ao Presidente da CÂMARA MUNICIPAL DE COIMBRA requerimentos com o seguinte teor:
“(…)
1º
O exponente é funcionário do quadro de pessoal do Município de Coimbra, em funções na Empresa Municipal Aguas de Coimbra, EM, no regime de requisição. Concretamente, Operador de Estações Elevatórias Principal.
2º
Nessa qualidade, trabalhou cumprindo horário de trabalho por turnos.
3º
Tendo tido conhecimento dos pareces da ANMP e da CCRC, que se juntam constituindo os documentos n.º 1 e 2, segundo os quais o subsídio de turno deve ser incluído no abono do 13° mês e do subsídio de férias,
Vem requerer ao Exmo. Sr.. Presidente da Câmara Municipal de Coimbra se digne ordenar a respectiva reparação patrimonial, através do pagamento do subsídio de turno ilegalmente excluído dos subsídios de Natal e de Férias, com efeitos à data da entrada em vigor do DL n.º 353-A/89, de 16/10. (…)” - Docs. n.ºs 5, 6, 7 e 8 juntos com a PI, de fls. 11 a 14 dos autos;
II) Àqueles requerimentos foi junto o Parecer n.º 155 datado de 24/06/2003 da Divisão de Apoio Jurídico da Comissão de Coordenação da Região Centro com o assunto “Subsídio de turno, inclusão no subsídio de férias e no subsídio de natal” sobre o qual foi aposta pela Directora Geral da Administração Local a menção de “Concordo”, parecer que tem o seguinte teor:
“.....
A Câmara Municipal de Coimbra, através do oficio n.º 19243, de 5 de Junho, coloca a questão de saber se “o subsídio de turno deve integrar o subsídio de férias e o subsidio de Natal, considerando o disposto no Decreto-lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, que estabelece que no cálculo destes subsídios abrange-se apenas o vencimento da letra correspondente e as diuturnidades”.
A questão controvertida suscita-nos as seguintes considerações:
Como é sabido, e em sede de questão prévia, independentemente do alcance e sentido subjacentes à invocação da regulamentação contida no Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, não restarão dúvidas de que as normas do diploma implicitamente invocadas impõem uma leitura actualista que as compatibilize com o regime legal vigente, nomeadamente, em matéria de sistema retributivo da Função Pública (Decretos-Lei 184/89, de 2 de Junho e 353-A/89, de 16 de Outubro, e demais legislação complementar).
Posto isto, diga-se que o subsídio de turno se caracteriza e justifica como um suplemento remuneratório (alínea d) do n.º 1 do art. 19.º do DL n.º 184/89 e n.ºs 1 e 2 do art. 11.º do DL n.º 353-A/89) atribuído aos funcionários e agentes que, “por necessidade do regular e normal funcionamento do serviço” (n.º 1 do 20.º do Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto), se vêem obrigados a prestar serviço em condições mais penosas e exigentes do que a generalidade dos restantes trabalhadores, mercê das particularidades do horário de trabalho a que estão sujeitos e inerentes ao trabalho por turnos, “desde que um dos turnos seja total ou parcialmente coincidente com o período nocturno” (n.º 1 do art. 21.º do DL n.º 259/98).
Por outro lado, da leitura do n.º 3 do art. 17.º do DL n.º 184/89, parece resultar, sem margem para erro, que os subsídios de férias e de Natal integram aquilo que o preceito designa por “remuneração base anual”.
E precisando o conceito de remuneração base integrada pelas remunerações de categoria e de exercício, nos termos do n.º 1 do art. 5.º do DL n.º 353-A/89 - prescreve o n.º 3 do mesmo preceito e diploma que “a remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos a que eventualmente haja lugar” (salientámos), “excepção feita aos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro” (vide n.º 2 do artigo 5.º referido supra). Acrescente-se, ainda, quanto à caracterização do subsidio de turno a que a prestação de trabalho por turnos pode dar origem, que, nos termos do n.º 9 do art. 21.º do D.L. n.º 259/98, só há lugar a subsídio de turno enquanto for devido o vencimento de exercício.”
Posto isto, e reconduzindo-nos a uma expressão simplista — sem perder de vista o aduzido no pedido de parecer quanto ao subsídio de Natal — cremos ser pacífica a afirmação de que “o vencimento da letra correspondente acrescido das diuturnidades” foi, com a entrada em vigor do DL n.º 353-A/89, de 16.10, substituído pela remuneração base, com o sentido e alcance acima professados o que, a nosso ver, torna óbvia, neste particular, a resposta à questão formulada.
Por outro lado, no que ao cálculo do subsidio de férias diz respeito, afigura-se facilitada a resposta pela simples leitura dos n.ºs 3 e 4 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, na actual redacção, quando prescrevem:
“3 - Além das remunerações mencionadas no n.º 1, o funcionário ou agente tem ainda direito a subsídio de férias nos termos da legislação em vigor, calculado através da multiplicação da remuneração base diária pelo coeficiente 1,365.
4 - O período de férias relevante, em cada ano civil, para efeitos do subsídio de férias não pode exceder 22 dias úteis” (salientámos).
Em conclusão:
O subsídio de turno deve integrar a remuneração base utilizada para a determinação do montante dos subsídios de férias e de Natal em todas as situações em que ao mesmo funcionário seja abonado, na remuneração base do mês relevante para o respectivo cálculo, o vencimento de exercício. ….” - Doc. n.º 9 junto com a PI, de fls. 15 a 17 dos autos;
III) Àqueles requerimentos foi junto o Ofício datado de 31/03/2004 subscrito pela Directora-Geral da Direcção-Geral das Autarquias Locais, dirigido ao Chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Administração Local, com o assunto “Subsídio de turno – incorporação nos subsídios de férias e de natal” com o seguinte teor:
“… Em referência ao assunto em epígrafe, informo V. Ex.ª de que a DGAL elaborou uma solução interpretativa uniforme sobre o mesmo, homologada por despacho de 15 de Março de 2004, de sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local, cujo teor se transcreve:
a) O subsídio de turno configura um suplemento remuneratório, estando subjacente a sua atribuição à condição particular de o trabalho ser prestado em regime de turnos (alínea d) do n.º 1 do art. 19.º do DL n.º 184/89, de 2 de Junho).
b) Atendendo a que a remuneração base integra a remuneração da categoria e a remuneração de exercício – estando esta última ligada à efectividade de serviço – e sendo o subsídio de turno devido quando seja abonada a remuneração de exercício (n.ºs 1 e 3 do art. 5.º do Dec-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro) deverá o mesmo acrescer-lhe;
c) No tocante ao subsídio de férias, o legislador estabelece, no n.º 1 do art. 4.º do Dec-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, que durante o período de férias o funcionário ou agente é abonado das remunerações a que teria direito se se encontrasse em serviço efectivo, com excepção do subsídio de refeição, pelo que equipara as ausências por motivo de gozo de férias a serviço efectivo;
d) Numa leitura actualista dos arts. 10.º e 11.º do Dec-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, o legislador estatui que o subsídio de férias deverá corresponder ao vencimento a que o funcionário ou agente tiver direito no dia 1 de Junho de cada ano civil, pelo que, sendo a remuneração de categoria e a de exercício abonadas durante o período de férias, o subsídio de turno deverá ser incluído no subsídio de férias;
e) Numa leitura actualista do n.º 1 do art. 2.º do Dec-Lei n.º 496/80, o legislador determina que o subsídio de Natal corresponde a um montante igual ao do vencimento que é auferido pelo funcionário, reportado ao dia 1 de Novembro, o qual compreende a remuneração de categoria e a de exercício, incorporando esta última os suplementos remuneratórios a que o funcionário tenha direito.
Nestes termos, também o subsídio de Natal deverá incorporar o subsídio de turno.
f) De referir que o Tribunal da Relação de Lisboa, em Acórdão proferido em 26 de Fevereiro de 2002, pronunciando-se unicamente sobre a questão do subsídio de férias, considerou que o subsídio de turno, quando pago regular e habitualmente, integra o conceito de retribuição e, portanto, deve ser incluído no pagamento devido pelo período de férias e respectivo subsídio. ….” - Doc. n.º 10 junto com a PI, de fls. 18 e 19 dos autos;
IV) Os requerimentos mencionados em I) supra não deu o Réu Município de Coimbra qualquer resposta.
3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão suscitada para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
Argumenta o mesmo, em suma, que a decisão judicial objecto de recurso ao entender que no e para o cálculo dos subsídios de férias e de Natal não é contabilizado o valor recebido a título de subsídio de turno pelos associados do recorrente, enquanto operadores de estações elevatórias e depuradoras dos então Serviços Municipalizados, fez errada aplicação e interpretação do art. 05.º do DL n.º 353-A/89, e, indirectamente, arts. 06.º, n.º 1, als. a), b) e c), 20.º, n.º 9 e 21.º do DL n.º 259/98, 06.º do Estatuto da Aposentação.
Vejamos, fazendo um prévio cotejo dos normativos a atender para a decisão da questão em discussão.
O sistema retributivo da função pública foi objecto duma profunda reforma operada pelo DL n.º 184/89, de 2 de Junho, o qual veio estabelecer “os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública” (cfr. art. 01.º) e definir como seu âmbito de aplicação (cfr. art. 02.º) os “… serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos …” e os “… serviços e organismos que estejam na dependência orgânica e funcional da Presidência da República, da Assembleia da República e das instituições judiciárias”.
Nos termos do disposto no art. 15.º, n.º 1 daquele DL o sistema retributivo da função pública é composto por:
“…
a) Remuneração base;
b) Prestações sociais e subsídio de refeição;
c) Suplementos”.
E no n.º 2 do mesmo normativo estipula-se que “não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior”.
Resulta do art. 17.º do diploma em referência que:
“1 - A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.
2 - ….
3 - A remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei. …”
Ainda segundo o n.º 1 do art. 19.º do mesmo diploma “… os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho e só podem ser considerados os que se fundamentem em:
a) Trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou em outros regimes especiais de prestação de trabalho;
b) Trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade;
c) Incentivos à fixação em zonas de periferia;
d) Trabalho em regime de turnos;
e) Falhas;
f) Participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, não acumuláveis com a alínea a).”
Finalmente, no n.º 3 do mesmo preceito estatui-se que “… a fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante Decreto-Lei”.
O DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro veio, por sua vez, desenvolver e regulamentar os princípios gerais contidos no citado DL n.º 184/89, prevendo-se no seu art. 04.º, n.º 1 que a “… remuneração base mensal correspondente a cada categoria e escalão referencia-se por índices...” e no artigo seguinte, sob a epígrafe de “Remuneração base”, foi fixado o seguinte regime:
“1 - A remuneração base integra a remuneração de categoria e a remuneração de exercício.
2 - A remuneração de categoria é igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro.
3 - A remuneração de exercício é igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar.
4 - As situações e as condições em que se perde o direito à remuneração de exercício constam da lei”.
Resulta do n.º 1 do art. 11.º daquele mesmo diploma o seguinte:
“… Consideram-se suplementos os acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos obedecem ao estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, considerando-se extintos todos os que nele não se enquadrem.”
Por outro lado temos que o diploma legal que regulava de forma sistemática a atribuição dos subsídios de férias e de Natal ao funcionalismo público era o DL n.º 496/80, de 20 de Outubro.
Neste diploma e quanto ao subsídio de Natal prevê-se no seu artigo 02.º, n.º 1 que “… O pessoal abrangido por este diploma tem direito a receber, em cada ano civil, um subsídio de Natal, pagável em Novembro, de montante igual ao vencimento da letra correspondente, acrescido das diuturnidades a que tenha direito no dia 1 daquele mês.”
E no que tange ao subsídio de férias estipulava-se no seu art. 10.º que ao “… pessoal na efectividade de serviço será atribuído, em cada ano civil, um subsídio de férias pagável por inteiro no mês de Junho …”, sendo que no art. 11.º se previa que:
“1 - O subsídio de férias será de montante igual à remuneração correspondente aos dias de férias que os funcionários e agentes tenham direito a gozar em cada ano civil.
2 - No cálculo do subsídio abrange-se apenas o vencimento da letra correspondente e as diuturnidades a que os funcionários e agentes tenham direito na data em que iniciam o gozo das férias.
3 - (...)”
Decorre, por fim, do art. 04.º do DL n.º 100/99, de 31/03 que:
“1 - Durante o período de férias o funcionário ou agente é abonado das remunerações a que teria direito se se encontrasse em serviço efectivo, à excepção do subsídio de refeição.
2 - (...)
3 - Além das remunerações mencionadas no nº 1, o funcionário ou agente tem ainda direito a subsídio de férias nos termos da legislação em vigor, calculado através da multiplicação da remuneração base diária pelo coeficiente 1,365.
4 - O período de férias relevante, em cada ano civil, para efeitos do abono do subsídio de férias não pode exceder 22 dias úteis.
5 - (...).”
Sendo estes os normativos legais a considerar em particular importa, agora, concatená-los e tecer alguns considerandos de enquadramento jurídico dos mesmos, tendo em linha de conta os entendimentos doutrinais e a evolução da nomenclatura legal utilizada.
Assim, na lição do Prof. Marcello Caetano era proposta uma classificação doutrinal que procedia à distinção entre “vencimento principal” e “vencimentos acessórios”, sendo que o “… vencimento principal é a remuneração certa ou remuneração-base do cargo público, fixada por lei independentemente das circunstâncias relativas à pessoa que nele será provida, e ao lugar e ao modo do respectivo exercício …” e os “… vencimentos acessórios são as importâncias que a lei manda pagar para atender às circunstâncias especiais de cada funcionário, ou às despesas extraordinárias que o exercício da função lhe acarrete …”, incluindo aquele Professor entre os “vencimentos acessórios”, os “subsídios e abonos” destinados “a indemnizar o funcionário de despesas ou riscos especiais a que o sujeite a função” (in: “Manual de Direito Administrativo”, 10.ª Ed., 7.ª reimp., Almedina, vol. II, pág. 767).
Outra classificação importante respeita à distinção entre “vencimento de exercício” e “vencimento de categoria”.
Segundo o mesmo Professor “são vencimentos de exercício todos os que, em princípio, só devem ser abonados quando o funcionário se encontre no efectivo desempenho das funções do cargo e por efeito desse desempenho.
Somente em casos especiais a lei permite que o funcionário receba esses vencimentos sem se encontrar no desempenho do seu cargo …”.
E, mais adiante, sustenta ainda aquele Autor que, “… em regra, as situações em que o funcionário tem direito a vencimento sem exercer o cargo apenas dão lugar ao abono da parte correspondente à categoria …” (in: ob. cit., pág. 766).
Também o Dr. João Alfaia, ao debruçar-se sobre a ligação entre o exercício de funções e as várias modalidades de remunerações, salienta que “… a relação entre o exercício de funções e as remunerações varia de intensidade consoante as modalidades destas: muito forte quanto às remunerações bonificadas do trabalho prestado em condições especialmente penosas (pois verificam-se apenas na situação de serviço efectivo em sentido estrito ou rigoroso) ...” (in: “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, 1988, vol. II, pág. 764).
No entendimento do Dr. Paulo Veiga e Moura “… a remuneração apresenta-se como o correspectivo económico da prestação de trabalho, rectius, do exercício efectivo de funções.
O direito à sua percepção subjectiva-se com o efectivo exercício de funções correspondentes ao lugar ocupado, considerando-se que o funcionário ou agente se encontra em tal situação quando execute as tarefas que lhe são distribuídas, quando não o faça por motivo que não lhe seja imputável ou quando a lei equipare a inexecução de funções ao exercício efectivo. Daqui decorre que a remuneração possa ser devida sem que haja ‘service fait’ …” [in: “Função Pública …”, 2.ª edição, vol. I, págs. 261 e 262).
Da análise dos normativos citados supra temos que, na terminologia legal, o sistema retributivo que vigorou até Outubro de 1989 baseava-se num “vencimento principal” referenciado por uma letra e num conjunto de “vencimentos acessórios”, incluindo-se nestes as diuturnidades, as gratificações especiais pelo desempenho de funções, os subsídios e abonos que visavam indemnizar despesas ou riscos decorrentes do exercício de funções.
Com o novo sistema retributivo, que entrou em vigor em 01 de Outubro de 1989, o mesmo passou a estar assente nos “princípios de equidade interna e externa” (cfr. art. 14.º do DL n.º 184/89) e a ser apenas composto pelos seguintes componentes: a “remuneração base”, os “suplementos”, as “prestações sociais” e o “subsídio de refeição” (cfr. art. 15.º do mesmo DL).
Nas palavras do Dr. Paulo Veiga e Moura a remuneração base "… é a contrapartida pecuniária devida aos funcionários públicos e agentes administrativos pela ocupação de um dado lugar na hierarquia de um serviço público" (in: ob. cit., págs. 268 e 269), sendo que a mesma é composta, nos termos legais, pela “remuneração de categoria” (que é igual a cinco sextos da remuneração base e à mesma acrescem os suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência ou outro) a qual visa remunerar “… o lugar ocupado no seio da hierarquia …” e pela “remuneração de exercício” (que corresponde a um sexto da remuneração base e ao mesmo acrescem os suplementos não referidos no n.º 2 do art. 05.º DL n.º 353-A/89 a que eventualmente haja lugar) que pretende “… fundamentalmente, retribuir o exercício efectivo das funções próprias de uma dada categoria …”.
Atente-se, porém que, no que respeita ao vencimento de exercício, existem situações de ausência de prestação de trabalho que não têm como efeito a perda da remuneração de exercício e verificam-se outras que determinam essa perda.
Já as “prestações sociais” constituem "… abonos de segurança social que espelham a solidariedade social devida ao acréscimo de encargos suportados pelo agregado familiar do funcionário ou agente com a satisfação de algumas necessidades básicas …", funcionando ainda "… como medidas de prevenção e protecção de algumas necessidades decorrentes da relação jurídica de emprego com a Administração Pública …" (cfr. Dr. Paulo Veiga e Moura in: ob. cit., págs. 277/278).
No que diz respeito aos “suplementos” os mesmos, no dizer dos arts. 19.º do DL n.º 184/89 e 11.º do DL n.º 353-A/89, são os “… acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho …” e destinam-se a "… remunerar as específicas condições em que o trabalho é prestado ou as particularidades que envolvem a sua execução. Traduzem a concretização legislativa do direito fundamental à retribuição segundo o «quantidade, natureza e qualidade» do trabalho …", sendo que obedecem “… a um numerus clausulus, pelo que os serviços e organismos administrativos apenas podem proceder ao seu pagamento se ocorrer alguma das circunstâncias tipificadas no art. 19.º do DL 184/89 …. Se tal suceder, a atribuição dos suplementos ficará dependente das condições e do regime fixado no decreto-lei para cada um deles …” (cfr. Dr. Paulo Veiga e Moura in: ob. cit., págs. 315 e 316).
Temos, assim, que as “prestações sociais” acrescem à remuneração base e resultam directamente da existência de uma relação de emprego público, sem constituírem contrapartida da prestação de trabalho e sem sequer pressuporem uma efectiva prestação de serviços porquanto, por detrás, está a ponderação de necessidades pessoais.
Já os “suplementos” estão intrinsecamente ligados ao trabalho prestado e com a sua remuneração se atende ao tipo de trabalho e aos condicionalismos da sua prestação, sem personalização.
Ora no que se refere a estes temos que o legislador, ao contrário do que acontece quanto aos que acompanham a remuneração de categoria, não menciona expressamente o tipo de suplementos que acrescem ao vencimento de exercício, limitando-se a estatuir que serão aqueles a que “eventualmente haja lugar.” Na óptica do legislador, os suplementos remuneratórios, com excepção daqueles que acompanham a remuneração de categoria, acrescem à remuneração de exercício, quando sejam devidos.
Uma eventual associação entre vencimento de exercício e suplementos remuneratórios dependerá das circunstâncias especiais que rodeiam a prestação de trabalho e sobretudo da concreta configuração legal dos mesmos (cfr. arts. 19.º do DL n.º 184/89, 05.º, 11.º, 12.º e 37.º, n.º 3 do DL n.º 353-A/89].
No entanto, desde que haja lugar, nos termos do respectivo regime, ao abono de determinado suplemento, ele acrescerá naturalmente à remuneração de exercício, com excepção, como é óbvio, daqueles que o legislador faz expressamente acrescer à remuneração de categoria.
Por outro lado, como ficou dito atrás, segundo o estatuído no n.º 3 do art. 05.º do DL n.º 353-A/89 os “suplementos”, com excepção dos que acompanham a remuneração de categoria, acrescem ao vencimento de exercício quando devidos.
Como vimos cabe ao legislador na regulamentação concreta dos suplementos determinar as condições em que haverá lugar à sua atribuição.
No que se refere ao subsídio de turno o legislador veio associar o referido suplemento ao vencimento de exercício, já que se dispõe no art. 21.º, n.º 9 do DL n.º 259/98, de 18 de Agosto, que “… só há lugar a subsídio de turno enquanto for devido o vencimento de exercício …”, o que significa que, sendo abonado o vencimento de exercício, haverá igualmente lugar à atribuição do subsídio de turno.
Será, todavia, que no cálculo dos subsídios de férias e de Natal terá de ser contabilizado o valor do suplemento “subsídio de turno”?
Cremos que a resposta a esta questão terá de ser negativa.
De facto, da conjugação dos arts. 15.°, n.º 1 do DL n.º 184/89, 05.º, n.ºs 2 e 3 do DL n.º 353-A/89 resulta claramente a separação entre “remuneração base” e “suplementos”, distinguindo-se naquela a remuneração de categoria e a de exercício, sendo que a estes componentes da “remuneração base” podem ser acrescidos - não as integram – os “suplementos” caso e se se verificarem as respectivas condições de atribuição.
E, de acordo com o n.º 1 do art. 19.º do DL n.º 184/89 “… os suplementos são atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho ...”, não assistindo o direito ao respectivo abono quando a prestação de trabalho não está sujeita aos ónus arrolados nas várias alíneas dos n.ºs 1 e 2 do dispositivo, nem, por maioria de razão, quando não há prestação de trabalho, por ocorrência de algum dos tipos de ausência previstos na lei.
Da articulação entre os normativos invocados resulta, de forma óbvia e segura, que ao serviço efectivo normal corresponde apenas a “remuneração base”, enquanto que ao serviço efectivo onerado corresponderá a “remuneração base” acrescida de suplemento.
Daí que como consequência necessária desta regra, nas situações de ausência que a lei equipara a ‘serviço efectivo” para efeitos remuneratórios, a equiparação é a serviço efectivo normal, assegurando todos os direitos correspondentes a desempenho de funções em circunstâncias não agravadas pelas “particularidades específicas” que o n.º 1 do art. 19.º citado impõe como condição de percepção dos suplementos.
É que o montante dos subsídios de Natal e de férias era, de acordo com os arts. 02.º, n.º 1 e 11.º, n.º 2 do DL n.º 496/80, igual ao “… vencimento da letra correspondente, acrescida das diuturnidades ...“ o que, numa leitura actualizada corresponde apenas ao actual conceito de “remuneração base”.
Verifica-se, assim, que, no montante dos subsídios em análise, não estavam incluídos os abonos que, à data da entrada em vigor deste diploma, se consideravam “remunerações acessórias”, e actualmente integram o conceito e o regime dos “suplementos”, cujo art. 19.º do DL n.º 184/89 constitui a sede legal basilar.
Dir-se-á, por conseguinte, que, nas ausências equiparadas a serviço efectivo para efeitos remuneratórios - como é o caso das férias -, o montante do subsidio de turno não é acrescido à “remuneração base” para efeitos de cálculo do montante do subsídio de férias, o mesmo se passando com o subsídio de Natal, que, como o de férias, não tem como condição a efectividade “material” de prestação de trabalho.
Constitui também este o posicionamento que foi sufragado pelo STA no seu acórdão de 25/01/2006 (Proc. n.º 0820/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»), em cujo sumário se sintetiza que:
“I- No regime geral da função pública os subsídios de férias e de Natal são calculados em razão da remuneração base.
II- O subsídio de turno, sendo embora um dos componentes do sistema retributivo, não faz parte da remuneração base e não releva para o cômputo do montante daqueles subsídios.”
Pode, aliás, ler-se na fundamentação do acórdão o seguinte:
“(…) olhemos, então a situação, à luz do regime jurídico geral da função pública, tendo em conta que, …, não se questionam os respectivos direitos e que a discordância dos recorrentes reporta apenas às regras de cálculo dos montantes dos subsídios de férias e de Natal.
Em relação ao primeiro, determina o art. 4.º/3 do DL n.º 100/99 de 31 de Março que “o funcionário ou agente tem direito a subsídio de férias nos termos da legislação em vigor, calculado através da multiplicação da remuneração base diária pelo coeficiente 1,365”
Quanto ao segundo, diz o art. 17.º/3 do DL n.º 184/89, de 2 de Junho, que “a remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal …”
Nenhuma dúvida, portanto, que a única grandeza retributiva relevante para efeitos de cálculo de ambos os subsídios é a remuneração base. Ora, esta é, nos termos previstos no art. 15.º/1 do DL n.º 184/89 (…), apenas um dos componentes do sistema retributivo que é composto ainda pelas prestações sociais e subsídio de refeição e pelos suplementos.
Sendo que ambos fazem parte da retribuição, remuneração base e suplemento de turno são figuras distintas. A primeira, de acordo com o critério legal, integra a escala indiciária da carreira e é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado (arts. 16.º/2 e 17.º/1 do DL n.º 184/89). O segundo, é atribuído em função de particularidades específicas da prestação de trabalho (art. 19.º/1/d) do DL 184/89). E, por mais regular e habitual que seja, a sua natureza não se modifica. Nos termos da lei geral, nem por isso passa a fazer parte da remuneração base.
(…) Neste quadro, podemos concluir, com o acórdão recorrido que, de acordo com o regime legal vigente, o subsídio de turno auferido pelos recorrentes, não faz parte da remuneração base e, por consequência, não releva para efeitos de cálculo do valor dos subsídios em causa. E não descortinamos na interpretação perfilhada, que as normas aplicadas afectem qualquer direito fundamental ou princípio constitucional. Não vemos, em especial, que a inconsideração do subsídio de turno seja, para o legislador ordinário, uma solução inadmissível à luz de qualquer dos direitos dos trabalhadores previstos no art. 59.º da CRP ou que possa existir, por parte dos interessados, uma crença plausível que alimente expectativas justificadas, em nome das quais se possa conceber o incumprimento das exigências atinentes ao princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático (art. 2.º da CRP). (…).”
Nesta medida e chegados aqui não se vislumbra, pelos fundamentos antecedentes, minimamente procedente o presente recurso jurisdicional, sendo certo que, de igual modo, não se descortina infracção ao art. 05.º do DL n.º 353-A/89, o qual não põe em causa e se mostra adequado ao nosso entendimento, nem os normativos invocados e insertos no DL n.º 259/98 e no EA se mostram beliscados porquanto os mesmos respeitam, respectivamente, ao conceito e regime do “subsídio de turno” e ao regime da aposentação, nada disciplinando em matéria da definição do montante devido a título de subsídios de férias e de Natal, mormente, na inclusão no seu valor do “subsídio de turno”.
Daí que presentes a fundamentação antecedente e o objecto do processo na acção “sub judice” temos que, tal como foi decidido no acórdão recorrido que aqui se mantém, a pretensão do A., ora recorrente, improcede visto não se vislumbrar assistir mérito ao pedido formulado.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.
Sem custas dada a isenção legal subjectiva de goza o recorrente [cfr. arts. 02.º do CCJ, 189.º do CPTA e 04.º, n.º 3 do DL n.º 84/99, de 19/03].
Notifique-se. D.N..
Restitua-se ao ilustre mandatário do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Porto, 18 de Janeiro de 2007
Ass) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass) José Luís Paulo Escudeiro
Ass) Ana Paula Portela