Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00565/18.0BEVIS

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/02/2021

Tribunal:	TAF de Viseu

Relator:	Helena Ribeiro

Descritores:	PAGAMENTO DE COMPENSAÇÃO- SECRETÁRIO DE JUNTA DE FREGUESIA.

Sumário:	Tendo o autor desempenhado, desde julho de 2010 até ao final do mandato, as funções de secretário no executivo da Ré, assiste-lhe o direito a auferir o pagamento da compensação prevista no artigo 7.º, n.º2 da Lei nº 11/96, de 18 de abril, que aprovou o regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia. (Sumário elaborado pela relatora – art.º 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)


Recorrente:	Freguesia (...)
Recorrido 1:	M.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO

1.1.M., com domicílio na Rua (…), propôs presente ação administrativa contra a Freguesia (...), com sede na Praceta (…), pedindo a condenação da entidade demandada a pagar-lhe as compensações que reputa de devidas, ao abrigo do disposto na Lei nº 11/96, de 18 de Abril, pelo exercício de funções como secretário de junta de freguesia.
Alega para o efeito, em síntese, que, por sufrágio universal, foi eleito para a Assembleia de Freguesia da Ré, para o período de 2009-2013, tendo sido nomeado como vogal para a Junta de Freguesia e, posteriormente, foi nomeado para a função de secretário, em novembro de 2010.
Mais invoca que cumpriu a totalidade do mandato autárquico na qualidade de membro da Junta de Freguesia, não lhe tendo sido pagas as compensações financeiras previstas para o cargo que ocupou.
Que tendo solicitado à Ré os respetivos pagamentos, a mesma se baseou num parecer da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) para arguir não ser responsável pelos mesmos, o que reputa de violador das leis e normas em vigor.
Pugna, a final, pela condenação da Ré a reconhecer que o Autor exerceu, de pleno direito, no período compreendido entre Novembro de 2010 e 2013 a função de secretário na extinta Freguesia de (...) e, bem assim, pela condenação da Ré a regularizar o pagamento das compensações que lhe são devidas, enquanto secretário, no montante global de € 8.105,73, acrescido dos juros legais, a contar desde o fim do mandato até trânsito em julgado da sentença, bem como em custas e demais encargos legais.
1.2. Citada, veio a Ré apresentar contestação, na qual se defende por impugnação, alegando, em síntese, que o Autor é co-responsável pela situação calamitosa a que a Junta de Freguesia chegou.
Invoca que as compensações, senhas de presença e remuneração de eleitos, que não forem pagas no ano económico a que respeitam, não devem transitar para o ano seguinte, uma vez que o Fundo de Financiamento das Freguesias (doravante FFF) e o orçamento do Estado garantem os pagamentos de tais despesas no respetivo ano;
Por outro lado, alega que o atual órgão executivo não pode efetuar tais pagamentos por serem os mesmos irregulares e violarem a Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (doravante LCPA), encontrando-se, assim, precludido, em 2019, qualquer direito que o Autor pudesse ter em relação aos abonos do mandato de 2009-2013.
Pugna, a final, pela total improcedência da ação e pela sua consequente absolvição do pedido.
1.3. Proferiu-se despacho em que, considerando-se que os autos estão dotados dos elementos necessários para que seja proferida uma decisão conscienciosa sobre a regularidade dos pressupostos processuais, bem como sobre o mérito da causa no despacho saneador (artigo 88º, nº 1, alínea b), do CPTA), ouvidas as partes e porque a audiência prévia teria apenas a finalidade prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 87º-A do CPTA, dispensou-se a sua realização, nos termos do nº 2 do artigo 87º-B do mesmo diploma legal.
1.4. Fixou-se o valor da ação em € 8.105,73 (oito mil, cento e cinco euros e setenta e três cêntimos).
1.5. Proferiu-se sentença na qual se julgou a presente ação procedente, constando da mesma a seguinte parte dispositiva:
“Face ao que vem exposto, julga-se a presente acção totalmente procedente e, em consequência:
a) Condena-se a Ré a reconhecer que o Autor exerceu as funções de secretário na extinta Junta de Freguesia de (...), no período compreendido entre 05/07/2010 e 2013; e
b) Condena-se a Ré a pagar ao Autor a quantia de € 8.105,73, a título de abonos pelo exercício das funções secretário, acrescida dos juros vencidos desde o início do incumprimento, até efectivo e integral pagamento, à taxa legal em vigor.

Custas a cargo da Ré (artigo 527º do Código de Processo Civil; artigo 6º do Regulamento das Custas Processuais, Tabela I).

Registe e notifique.”
1.6. Inconformada com o assim decidido, a Entidade Demandada interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes conclusões:
“1. A recorrente não se conforma com a douta sentença porquanto entende que a mesma faz uma errada interpretação e aplicação da lei aos fatos provados,

2. Na douta sentença e nos fatos dados como provados alínea (F e H) apenas se refere ao parecer dado pela ANAFRE não dando como provado que foi igualmente solicitado parecer à CCRN e que este foi no mesmo sentido, apesar de a ré aquando da sua contestação ter junto tal como documento, como doc. 1.
3. As compensações, senhas de presença e remunerações dos eleitos, que não foram pagas, não deverão transitar para o ano seguinte pois o F.F.F. e o Orçamento de Estado garantiram os pagamentos dessas mesmas despesas nos respetivos anos.
4. O órgão executivo atual (entenda-se Ré) não pode efetuar tais pagamentos por serem irregulares e ilegais violando ainda a L.C.P.A. pois nem cabimentos nem compromissos foram efetuados.
5. A transferência das verbas necessárias para o pagamento dessas compensações é garantido pelo Fundo de Financiamento das Freguesias- conforme dispõem o n.º 98 do artigo 38 da L.F.L., essas remunerações são pagas via orçamento de estado por intermédio da DGAL.
6. Trata-se por isso de uma receita legalmente consignada para aquele efeito e não deve ser usada para outro fim, é uma despesa de satisfação obrigatória, isto é, se durante a execução orçamenta] se verificar insuficiência de datações para esse fim, dever-se-á efectuar, de imediato a correspondente alteração orçamental, o que não foi feito, prejudicando se assim for possíveis utilizações de dotações, dando-se prioridade absoluta às despesas destinadas ao cumprimento das obrigações autárquicas.
7. A ilegalidade cometida ao permitir que “as compensações, senhas de presença e remunerações dos eleitos, que não fossem pagas, não deverão transitar para o ano seguinte pois o F.F.F. e o Orçamento de Estado garantiram os pagamentos dessas mesmas despesas nos respetivos anos” foi praticada pela ré na pessoa do Sr. Presidente da Junta e pelo próprio Autor enquanto secretário da mesma
8. A situação concreta configura um “venire contra factum proprium” que se traduz quando alguém exerce uma posição jurídica em contradição com o comportamento pelo mesmo assumido anteriormente, o que é exatamente o caso em apreço.
9. As normas contantes dos artigos 5.º e 9.º da LCPA (lei dos compromissos e pagamentos em atraso) também deveriam ser são aplicáveis às remunerações devidas os membros nas juntas de freguesia.
10. À Ré, aqui recorrente, não podia efetuar os pagamentos nos anos posteriores porque não foram efetuados cabimentos nem compromissos para assumir tais pagamentos, e assim sendo estava, como está vedada a ré efetuar os mesmos.
Termos em que,
E nos demais e melhores de direito que V.Ex.as doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, e proferido douto acórdão que absolva a ré dos pedidos, assim farão V.Ex.as inteira e Sã JUSTIÇA.”
1.7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso.
1.8. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pela apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se nessa sentença a 1ª Instância incorreu em erro de julgamento de direito, ao considerar que assiste ao autor o direito ao pagamento das compensações legais pelo exercício, no período compreendido entre novembro de 2010 e 2013, da função de secretário na extinta Freguesia de (...).
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III- FUNDAMENTAÇÃO
A- DE FACTO.
A 1ª Instância julgou provada a seguinte facticidade
“A) Por sufrágio directo ocorrido a 11/09/2009, o Autor foi eleito para a Assembleia de Freguesia de (...) – Lamego (cf. acordo das partes);
B) A 26/06/2010, por voto secreto, o Autor foi eleito vogal para o executivo da Ré, para o período que decorreria até 2013 (cf. acta nº 04/2010, junta como documento nº 1 por requerimento do Réu datado de 08/10/2019);
C) A 05/07/2010, e durante reunião do executivo da Ré, o então Presidente da Junta de Freguesia atribuiu ao Autor as seguintes funções: “(...) Tomada de Posse – Secretário (M.): O Sr. Presidente A. no uso da faculdade que lhe é conferida pelo artigo n.º 38.º da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, procedeu à atribuição das funções de Secretário da Junta de Freguesia de (...), ao novo vogal Sr. M., eleito em sessão da Assembleia de freguesia, realizada no dia 26/06/2010. (...)” (cf. acta nº 13/2010, junta como documento nº 2 por requerimento do Réu datado de 08/10/2019);
D) Terminado que foi o mandato de 2009/2013, o Autor dirigiu à Ré um pedido de pagamento das compensações que reputa de devidas (cf. acordo das partes);
E) Em virtude da referida interpelação do Autor, o Presidente da Junta de Freguesia (…) enviou resposta, da mesma constando que esta atravessava enormes dificuldades financeiras, não estando em condições de efectuar qualquer pagamento de remunerações em atraso (cf. acordo das partes);
F) A 30/10/2014, a Ré dirigiu à ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias um pedido de parecer, do qual consta, designadamente, o seguinte: “A Junta de Freguesia (...) nasceu da união das Freguesias de (…). Está esta nova Junta a ser confrontada com a seguinte situação: 1 – O anterior presidente da junta de Freguesia de (...) diz-se credor da quantia de 34.588,56€ a título de vencimentos não recebidos como presidente a tempo parcial no período de 31/01/2009 a 30/09/2013; 2 – O tesoureiro e o secretário da anterior junta de Almacave dizem-se credores das quantias de 8.059,92€ e 8.105,73€ e a título de compensações mensais e referentes também ao último mandato autárquico; os 2 vogais dizem-se credores da quantia de 6.346,31€ cada relativos a senhas de presença e gratificação mensal de 125,00€ deliberado em reunião de junta no início do respetivo mandato; 3 – Muitos outros dizem-se credores de compensações como secretários e vogais da anterior junta de Freguesia de (...) referentes ao último mandato e a anteriores mandatos; 4 – Muitos outros ainda dizem-se credores da anterior junta de Freguesia como eleitos para a assembleia de freguesia, a quem não foram pagas senhas de presença no último e anteriores mandatos. Assim: Solicito a V. Ex.as um parecer sobre a forma de atuar perante estas situações, da legalidade ou não do seu pagamento, pois como é do V. conhecimento a verba recebida pelas anteriores juntas de freguesia através do Fundo de Financiamento das Freguesias – FFF, via DGAL, de três em três meses, contempla obrigatoriamente, para além da verba para o normal e regular funcionamento da junta de freguesia o pagamento das gratificações aos membros da junta de freguesia e da assembleia de freguesia. (...) Assim sendo solicito a V. Ex.as esclarecimentos sobre a forma de atuar, se devem ou não ser pagas as quantias reclamadas, se a todos ou só alguns e sobre quem recai a responsabilidade do não pagamento atempadamente. (...)” (cfr. documento junto com a contestação sob o nº 2);
G) A 18/11/2014, e no seguimento do pedido de parecer referido em F), a ANAFRE emitiu informação, da qual consta, designadamente, o seguinte: “(...) 1 – Nos termos da Lei nº 11/96 de 18.04, é atribuída aos membros das juntas de freguesia em regime de não permanência uma compensação mensal para encargos ou senhas de presença e aos que exercem funções em regime de meio tempo ou tempo inteiro, remunerações. 2 – A transferência das verbas necessárias para o pagamento da compensação mensal para encargos e senhas de presença dos membros dos órgãos é garantida pelo Fundo de Financiamento das Freguesias, conforme dispõe o n.º 8 do art. 38.º da LFL. 3 – As remunerações pagas aos eleitos pelo exercício de funções nos termos dos n.º 1 e 2 do art. 27.º da Lei 169/99, e como tal recebem via orçamento de estado, por intermédio da DGAL. Trata-se, por isso, de uma receita legalmente consignada, isto é, deveria ter sido usada para esse fim e não para outro. 4 – Nestes termos, trata-se de despesas de satisfação obrigatória, isto é, se durante a execução orçamental se verificar insuficiência de dotações para este fim, dever-se-á efetuar, de imediato, a correspondente alteração orçamental, prejudicando, se assim for, possíveis utilizações de dotações, dando-se prioridade absoluta às despesas destinadas ao cumprimento das obrigações autárquicas. 5 – Atendendo a que o FFF é de atribuição anual, através do OE, também estes compromissos deverão ser pagos dentro do ano económico. 6 – Em suma, entende-se que as compensações, senhas de presença e remunerações dos eleitos, que não foram pagas não deverão transitar para o ano seguinte, pois o FFF e o OE garantiram o pagamento dessas mesmas despesas nos respetivos anos. 7 – O FFF de 2014 garante o pagamento dos abonos dos eleitos do ano em curso, não podendo o órgão executivo atual efetuar pagamentos irregulares pelos motivos expostos, e para além disso, incumpriria a LCPA na medida em que nem cabimentos e compromissos foram efetuados. (...)” (cf. idem);
H) Em Setembro de 2009, a Ré tinha 7.408 eleitores inscritos (cf. dados constantes de www.pordata.pt);
I) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 07/12/2018 (cf. fls. 1 e seguintes dos autos).

Factos não provados:
Nenhum outro facto com relevância para a decisão da causa resultou provado.”

III.B.DE DIREITO
Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pela 1.ª Instância que julgou procedente a ação movida pelo autor contra a ré e que reconheceu que o autor exerceu, de pleno direito, no período compreendido entre novembro de 2010 e 2013, a função de secretário na extinta Freguesia de (...), condenando a ré a pagar-lhe a quantia de € 8.105,73, a título de abonos pelo exercício das funções secretário, acrescida dos juros vencidos desde o início do incumprimento, até efetivo e integral pagamento, à taxa legal em vigor.
O Tribunal a quo, depois de convocar a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que aprovou o Regime Jurídico das Autarquias Locais, concretamente os artigos 42.º, n.º1 e 24.º, concluiu que, em face da factualidade provada, na sequência das eleições autárquicas de setembro de 2009, o autor foi eleito para a Assembleia de Freguesia da Ré e por deliberação posterior foi eleito como secretário para a Junta de Freguesia, tendo desempenhado desde então e até ao final do mandato, as funções de secretário no executivo da Ré.
E sendo assim, considerou, ao abrigo do disposto no artigo 7.º, n.º2 da Lei nº 11/96, de 18 de abril, que aprovou o regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia, que o autor tinha direito a auferir idêntica compensação à auferida pelo presidente da junta de freguesia mas no montante “de 80/prct. da atribuída ao presidente do respetivo órgão.”, no valor mensal de € 244,24, tenta a dimensão e número de eleitores inscritos, à data dos factos, na freguesia em causa.
E quanto aos argumentos invocados pela Ré para se escusar a esse pagamento, que são os mesmos que reitera em sede de conclusões nas alegações de recurso, a 1.ª Instância considerou-os improcedentes, podendo ler-se na sentença recorrida, a esse respeito, a seguinte fundamentação:
«Desde já se adiante não assistir qualquer razão à Ré.
Prescreve o nº 8 do artigo 38º da Lei das Finanças Locais (doravante LFL), sob a epígrafe “Distribuição do Fundo de Financiamento das Freguesias”, o seguinte:
“A distribuição resultante dos números anteriores deve ser suficiente para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como das senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei.”
Idêntica disposição constava já do artigo 32º da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei das Finanças Locais, entretanto revogada).
Efectivamente, tem a Ré razão quando afirma que o pagamento de tais compensações e remunerações revestem a natureza jurídica de despesa de satisfação obrigatória, encontrando-se as receitas entregues por via do Orçamento do Estado consignadas ao seu pagamento, ou seja, exclusivamente afectas a esse fim, não podendo ser destinadas a nenhum outro fim.
Do que vem dito resulta, então, que impendia uma obrigação absoluta sobre a Ré de nos referidos anos económicos, de 2010 a 2013, proceder ao pagamento das referidas remunerações ao Autor, bem como aos demais elementos da Junta de Freguesia, não podendo afectar os referidos montantes a outros fins, quais fossem (a título de mero exemplo), a aquisição de bens ou serviços junto de entidades terceiras.
Ora, o facto em que se refugia o Réu, de não poderem tais receitas transitar para os anos seguintes, por motivos de regras de organização orçamental (quais sejam aquelas previstas na LFL e nas regras aplicáveis ao FFF), em nada bole com o direito do Autor a auferir tais montantes.
Na verdade, tal matéria, podendo revestir-se de pertinente para efeitos de responsabilidades da Ré junto da DGAL, do Ministério das Finanças ou até do Tribunal de Contas, não é oponível ao Autor, não configurando matéria que, de modo algum, impeça, extinga ou restrinja o direito a auferir as remunerações que lhe estão asseguradas por noma legal. Antes ao contrário, tratando-se de despesas consignadas e de satisfação obrigatório, incorreu a Ré em ilicitude ao não proceder ao respectivo pagamento e ao afectar tais montantes a outros fins, ao arrepio das imposições legais aplicáveis.
Nestes termos, improcedem estes argumentos aduzidos pela Ré, o que desde já se declara.
Por fim, invoca a Ré que o pagamento ao Autor das remunerações ora peticionadas implicaria uma violação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, aprovada pela Lei nº 8/2012, de 21 de Fevereiro.
Atente-se, em primeiro lugar, que a referida lei só entrou em vigor em Fevereiro de 2012. Nestes termos, verificando a Ré a existência de pagamentos em atraso, designadamente, pelo não pagamento das remunerações devidas ao Secretário da Junta, deveria ter dado cumprimento ao disposto no artigo 16º da referida lei, ou seja, procedido à apresentação de um plano de liquidação dos referidos pagamentos em atraso, à data de 31/12/2011, às entidades competentes, ou seja, Direcção-Geral do Orçamento e DGAL.
Afirme-se ainda que, contrariamente ao afirmado pela Ré, não existiu qualquer assunção de novos compromissos, após Fevereiro de 2012, em violação das disposições constantes da LCPA, designadamente com despesas devidas a pessoal. Como atrás se viu, e de acordo com a LFL, as remunerações devidas ao Autor são garantias pelo FFF, via Orçamento de Estado e por intermédio da DGAL, não tendo assim ocorrido uma qualquer assunção de novos compromissos sem que existissem fundos disponíveis para o efeito. É que o orçamento da autarquia obrigatoriamente continha a receita, para os anos de 2012 e 2013, expressamente consignada para o pagamento dos abonos e senhas de presença (de acordo com o previsto na Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, e posteriormente na Lei nº 73/2013, de 3 de Setembro).
Do exposto se retira que as normas constantes dos artigos 5º e 9º da LCPA não são aplicáveis às remunerações devidas aos membros das juntas de freguesia, atento o previsto no regime jurídico aplicável ao exercício do mandato dos membros das Juntas e Freguesias bem como o previsto das LFL.
Repita-se, o não cumprimento por banda da Ré da LFL ou do disposto no artigo 16º da LCPA em nada afecta o direito do Autor a peticionar e exigir o pagamento dos montantes que sempre lhe seriam devidos, por mera aplicação das normas jurídicas supra indicadas.
Por fim, invoca a Ré que a actuação do Autor, na qualidade de Secretário, o faz incorrer em responsabilidade pela situação calamitosa a que a Junta de Freguesia chegou, com um elevado passivo e dívidas ocultas.
Ora, tal alegação, se bem que possa servir de fundamento a uma eventual acção de responsabilidade a propor pela Ré contra o Autor, ou a qualquer outro litígio atinente a alegada gestão danosa, em nada bole com a pretensão por este formulada nos presentes autos, não servindo como argumento de contestação válido.
Nestes termos, e face a tudo o que antecede, improcedem todos os argumentos aludidos pela Ré em sede de contestação, assistindo razão ao Autor, o que desde já se declara.”
A Apelante discorda do assim decidido, por entender que a compensação apenas poderia ter sido paga no ano em que houve afetação financeira para esse fim e que os artigos 9.º e 5.º da LCPA vedam a possibilidade de pagamento posterior.
Mas sem razão, como bem nota o Senhor Procurador Geral Adjunto, no parecer que emitiu, após notificação nos termos e para efeitos do disposto no n.º1 do artigo 146.º, cujo teor, por merecer a nossa concordância consideramos útil transcrever e no qual pode ler-se o seguinte:
“Primeiro, é indiscutível o direito ao recebimento da compensação como contrapartida do exercício do cargo.
Fixa-o o artigo 7º, nº 2, da L. 11/96, de 18/04:
Artigo 7.º
Abonos aos titulares das juntas de freguesia
1 - Os presidentes das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a uma compensação mensal para encargos, fixada por referência às remunerações atribuídas aos presidentes das câmaras municipais dos municípios com menos de 10000 eleitores, de acordo com os índices seguintes:
a) Freguesias com 20000 ou mais eleitores - 12/prct.;
b) Freguesias com mais de 5000 e menos de 20000 eleitores - 10/prct.;
c) Restantes freguesias - 9/prct..
2 - Os tesoureiros e secretários das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito a idêntica compensação no montante de 80/prct. da atribuída ao presidente do respectivo órgão.
3 - A compensação mensal para encargos tem a natureza de ajuda de custo para todos os efeitos legais.
Segundo, não procede o argumento da debilitante situação financeira da autarquia local, porque o respectivo montante nunca poderia ter sido desviado para outros pagamentos.
Assim, como, bem se diz na sentença, se responsabilidade houve na causação desse estado há que apurá-la e a própria freguesia demandar os responsáveis para se ressarcir dos danos causados, incluindo os decorrentes do pagamento tardio que hic et nunc se discute,
É o que se extrai do nº 8 do artigo 38º da Lei das Finanças Locais (doravante LFL), sob a epígrafe “Distribuição do Fundo de Financiamento das Freguesias”, o seguinte:
“A distribuição resultante dos números anteriores deve ser suficiente para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como das senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei.”
O pagamento das compensações não pode, pois, falhar. As verbas são cabimentadas especificamente para tal fim. E não se trata de compromisso assumido pela Freguesia ou seus órgãos, o cabimento resulta dessa previsão legal de pagamento.
O que pode suceder face a tal falha de pagamento é a responsabilização civil, financeira ou política dos órgãos da autarquia por incumprimento de regras legais. O dinheiro correspondente foi utilizado para fim diverso? Foi malbaratado? Pois bem a Freguesia que apure quem foram os responsáveis e os demande para ressarcimento dos danos provocados.
Terceiro, mas opõem-se agora ao pagamento os citados artigos 9º e 5º da LCPA? Não.
O art. 9 não o proíbe, porque não estamos perante qualquer compromisso assumido pela autarquia mas sim perante previsão legal e com rubrica financeira afecta a tal fim. Donde o nº 1 não sai violado. E o nº2 tem um âmbito de aplicação diferente.
No artigo 5 rege-se igualmente a assunção de compromissos. No caso, como se disse, não houve qualquer assunção de compromissos.
Em acção similar o TCAN em ac. de 18/03/2011, rec. 759/09, acabou a confirmar sentença de primeira instância que julgara procedente o pedido de pagamento da compensação a vogal da junta de freguesia que fora exonerado por falta de confiança política. E, a latere, onde, coincidentemente, havia um parecer da CCDRN a suportar a recusa de pagamento.
Quarto, última nota, não é compreensível como é que a autarquia falhou os sobreditos pagamentos. É certo que, em excepção, frequentemente como propaganda para vencer as eleições se faz a promessa, ainda como candidato, de que se vai prescindir dos “vencimentos” em prol da autarquia ou de benefícios para a população, e também já temos visto, já estando autarcas, promessas destes de que prescindem dos “vencimentos” nos mesmos termos finalísticos.
Porque o normal é os autarcas receberem mensalmente aquilo que lhes é devido e de que legitimamente não prescindem. Por isso, queda sem explicação razoável o que in casu ocorreu para não ter havido atempado e regular pagamentos dessas compensações.
Claro que, se se tivesse provado ter havido tal declaração com renúncia tácita aos pagamentos, a sua exigência posterior seria necessariamente qualificada como abuso de direito por comportamento contraditório, na forma de venire contra factum proprium ( art. 334 do C. Civil). Mas, apesar de mencionada pela Ré, quod erat demonstrandum tal excepção peremptória imprópria de conhecimento oficioso.
I-3- A sentença não merece censura.”
Os fundamentos, de facto e de direito, que foram considerados pela 1.ª Instância na sentença recorrida e, que ora foram reiterados pelo Ministério Público no seu parecer, no sentido da procedência da ação, merecem a nossa total concordância, sendo apodítico que tendo o autor desempenhado, desde julho de 2010 até ao final do mandato, as funções de secretário no executivo da Ré que lhe assiste o direito a auferir o pagamento da compensação prevista no artigo 7.º, n.º2 da Lei nº 11/96, de 18 de abril, que aprovou o regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia. Logo, não tendo essa compensação sido paga ao Apelante, como se provou que sucedeu, tem o mesmo direito a que a Ré seja condenada a proceder ao pagamento de todas as importâncias que reclama como devidas a esse título, acrescida dos juros vencidos desde o início do incumprimento, até efetivo e integral pagamento, à taxa legal em vigor, não existindo nenhum obstáculo legal que impeça a Ré de assim proceder, contrariamente ao que alega.
Não só, como se refere na sentença recorrida e no parecer do Ministério Publico, as verbas necessárias a esses pagamentos são cabimentadas especificamente para tal fim [cfr. nº 8 do artigo 38º da Lei das Finanças Locais (doravante LFL)] , como os artigos 9.º e 5.º da Lei n.º 8/12, de 21 de fevereiro, denominada como Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) não impedem o pagamento em causa.
A LCPA Cfr. Sobre a LCPA, ver Ac. TCAN, de 19/03/2021, proferido no processo n.º 103/15.7BEVIS, por nós relatado., veio estabelecer “as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas” (cfr. art.º 1.º), e foi posteriormente regulamentada pelo Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de junho, que estabeleceu os procedimentos necessários à sua aplicação prevendo um conjunto de obrigações, todas elas instrumentalizadas ao objetivo principal de controlar e reduzir os pagamentos em atraso das entidades públicas.
Do conjunto de obrigações estipuladas nesses diplomas destacam-se, as obrigações de (i) regularizar os pagamentos em atraso pré-existentes à data da sua entrada em vigor, ou seja, anteriores a 22 de fevereiro de 2012 (cfr. art.º 17.º); (ii) de não aumentar os pagamentos em atraso; (iii) de não assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis e (iv) de verificar a conformidade legal da despesa e dos pagamentos.
Tendo em vista o objetivo de controlar e reduzir os pagamentos em atraso, o art.º 7.º da LCPA prescreve que “a execução orçamental não pode conduzir, em qualquer momento, a um aumento dos pagamentos em atraso» entendendo-se como tal “as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data do vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes” ( cfr. art.º 3.º, al. e) da LCPA)
Para assegurar este objetivo, o legislador optou por criar um novo mecanismo de controlo, fazendo incidir esse controlo numa fase anterior à execução da despesa, ou seja, num momento prévio à existência de uma vinculação jurídica a efetuar um determinado pagamento. Este controlo situa-se, por conseguinte, numa fase intermédia do processo de realização da despesa, sendo posterior à cabimentação e à própria autorização de realização de despesa, mas anterior à existência de qualquer vinculação jurídica, ou seja, anterior à realização da despesa.
Por outro lado, importa sublinhar que este novo controlo a realizar na fase do compromisso traduz-se, desde logo, na obrigação de “os dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem[rem] assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis”, conforme decorre do disposto no art.º 5.º, n.º1 da LCPA.
A alínea f) do art.º 3.º da LCPA dispõe que os fundos disponíveis são “ as verbas disponíveis a muito curto prazo, que incluem, quando aplicável e desde que não tenham sido comprometidos ou gastos: a) a dotação corrigida líquida de cativos, relativa aos três meses seguintes; b) as transferências ou subsídios com origem no Orçamento do Estado, relativos aos três meses seguintes; c) a receita efetiva própria que tenha sido cobrada ou recebida como adiantamento; d) a previsão da receita efetiva própria a cobrar nos três meses seguintes; e) o produto de empréstimos contraídos nos termos da lei; f) as transferências ainda não efetuadas decorrentes dos programas e projetos do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) cujas faturas se encontram liquidadas, e devidamente certificadas ou validadas; g) outros montantes autorizados nos termos do art.º 4”.
O artigo 9º, sob a epígrafe «Pagamentos» (na redação anterior à Lei 22/2015, de 17 de março), previa que:
«1 – Os pagamentos só podem ser realizados quando os compromissos tiverem sido assumidos em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei, em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas e após o fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições.
2 – Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.
3 – Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos.» (destaques da signatária).»
Por sua vez, o artigo 11º, sob a epígrafe «Violação das regras relativas a assunção de compromissos» previa o seguinte:
«1 – Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor.
2 – O disposto no número anterior não prejudica a demonstração da exclusão de culpa, nos termos gerais de direito.».
É certo que incumpridas as obrigações previstas na LCPA, a mesma prevê consequências para os sujeitos que de alguma forma adotem comportamentos desconformes aos prescritos nesse diploma e no DL 127/2012, de 21 de junho.
Acontece que na situação vertente, atendendo ao tipo de pagamento em causa o mesmo não tem subjacente a realização de nenhuma despesa que tenha sido assumida por opção da Ré, tratando-se antes de uma despesa cuja realização está predeterminada por lei.
Note-se que nos termos do disposto na alínea a) do artigo 3.º da LCPA, que contém a definição de «Compromissos», entende-se como tal «(…) as obrigações de efetuar pagamentos a terceiros em contrapartida do fornecimento de bens e serviços ou da satisfação de outras condições. Os compromissos consideram-se assumidos quando é executada uma ação formal pela entidade, como sejam a emissão de ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente, ou a assinatura de um contrato, acordo ou protocolo, podendo também ter um caráter permanente e estar associados a pagamentos durante um período indeterminado de tempo, nomeadamente salários, rendas, eletricidade ou pagamentos de prestações diversas».
Mas na situação em apreço, é apodítico que não estamos perante nenhum compromisso assumido pela junta de freguesia mas perante uma obrigação legal de pagamento que resulta de uma previsão legal e para a qual existem receitas consignadas em rubrica financeira afeta a esse fim especifico, logo, perante um pagamento não abrangido pela LCPA.
Como tal, não é aceitável que o pagamento dessas compensações não seja realizado. Se as verbas legais destinadas a esse fim específico foram consumidas noutras finalidades, haverá eventuais responsabilidades a assacar a quem deu permissão a que tal sucedesse mas o que não pode é deixar de se assegurar o pagamento de uma despesa com previsão legal como a que está em causa.
Resulta do exposto que na improcedência de todos os fundamentos de recurso aduzidos pela apelante, impõe-se julgar a presente apelação improcedente e confirmar a decisão recorrida.

IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao presente recurso, e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.

Custas pela apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).

Notifique.

Porto, 02 de junho de 2021.

Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Isabel Jovita, em substituição´
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i) Cfr. Sobre a LCPA, ver Ac. TCAN, de 19/03/2021, proferido no processo n.º 103/15.7BEVIS, por nós relatado.