| Decisão Texto Integral: | O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SOURE vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, que julgou procedente o recurso contencioso instaurado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO junto do TAF de COIMBRA, contra si e A…, pedindo a nulidade de reclassificação deste como encarregado do parque de máquinas.
Para tanto alega em conclusão:
“1ª O aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento ao considerar que a carreira de encarregado de parque de máquinas e viaturas é uma carreira de chefia, uma vez que a qualificação como tal de uma carreira compete exclusivamente à lei por força do princípio consagrado no artº 165º/1/t) da Constituição e nenhuma disposição legal vigente qualifica aquela carreira como sendo de chefia.
Na verdade,
2ª Por força da reserva de lei enunciada no artº 165º/1/t) da Constituição, só ao legislador compete presidir à fixação do conteúdo profissional de cada carreira (G. CANOTILHO e V. MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3º ed., pág. 262.), a qual abrange, necessariamente, a definição das exigências, responsabilidades e complexidade de cada categoria (v. PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Vol. I, pág. 69).
3ª Consequentemente, só serão de chefia as categorias qualificadas como tal pelo legislador, pelo que, não sendo a carreira de encarregado de parque de máquinas qualificada pelo legislador como uma carreira de chefia, é manifesto que nenhuma norma, e muito menos a do artº 5º do DL nº 497/99, foi violada ao proceder-se à reclassificação profissional do recorrido particular para tal carreira.
4ª Refira-se, aliás, que a tese defendida pelo aresto em recurso fundamenta-se em disposições já revogadas e inaplicáveis à situação sub judice (como sucede com a invocação do DL nº 191-C/79 e do DL nº 466/79, maxime do artº 17º daquele primeiro diploma que se reportava à categoria de encarregado de pessoal auxiliar e nada tinha a ver com a carreira de encarregado de parque de máquinas e viaturas), esquece os diplomas que estão em vigor (particularmente os DLs nº 353-A/89 eº 412-A/98) e o que neles se estatui em matéria de cargos de chefia, para além de não ter qualquer apoio no texto da lei – que sempre qualificou e enumerou o que entendia ser uma categoria de chefia – e de conduzir a que a qualificação do que é uma categoria de chefia resulte não da lei mas de um despacho normativo ou de uma análise casuística do conteúdo funcional, ao arrepio do princípio constitucional da reserva de lei em matéria de bases do regime e âmbito da Função Pública.
Acresce que,
5ª O erro de julgamento em que incorreu o aresto em recurso sempre seria igualmente notório mesmo que, por mera hipótese, a carreira em causa devesse ser legalmente qualificada como sendo de chefia.
Na verdade,
6ª Nessa hipótese, a segunda questão fundamental a decidir consistiria em determinar se a proibição decretada pelo artº 5º do DL 497/99 era imediatamente aplicável a toda e qualquer reclassificação ou se, pelo contrário, essa proibição só seria objecto de aplicação após se proceder à reclassificação obrigatoriamente imposta pelo artº 15º para todas as situações de desajuste funcional já constituídas à data da entrada em vigor daquele diploma.
7ª O aresto em recurso, espelhando uma concepção positivista do direito e efectuando uma interpretação meramente literal dos preceitos envolvidos – o artº 5º e o artº 15º do DL 497/99 -, considerou que aquela primeira norma vedava toda e qualquer reclassificação profissional para lugares de chefia.
Ora,
8ª Ao efectuar uma interpretação meramente literal do DL 497/99, o aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento, violando frontalmente o disposto no artº 15º daquele diploma e fomentando a manutenção de situações de desajuste funcional, ao arrepio de toda a intenção que presidiu à feitura de uma norma especial como a referida no citado artº 15º.
Com efeito,
9ª Um confronto literal do nº 1 do artº 5º e do nº 1 do artº 15º do DL 497/99 pode levar o intérprete a concluir que se tratam de disposições conflituantes entre si, pois enquanto o primeiro daqueles artigos impede reclassificações para lugares de chefia, o segundo manda regularizar todas as situações em que haja um desajustamento funcional, o que implica que haja lugar à reclassificação sempre que ocorra tal desajustamento, ainda que seja para categorias de chefia.
Contudo,
10ª Trata-se de um conflito aparente, só possível se o intérprete se cingir à letra da lei, uma vez que a intenção do legislador foi, por um lado, definir a nova disciplina da reclassificação profissional que vigorará a partir da entrada em vigor da lei e, por outro lado, resolver todas as situações de desajustamento funcional entretanto já constituídas.
Consequentemente,
11ª A harmonização dos artºs 5º e 15º do DL 497/99 passa pelo reconhecimento destas duas intenções, o que, naturalmente, leva a concluir que o espaço temporal de aplicação do artº 5º só começará a decorrer depois de terminado o espaço temporal de aplicação do artº 15º do mesmo diploma (v. PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública, Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Vol. I, 2ª ed., pág 433, nota 1136).
12ª Ao não perfilhar semelhante entendimento, o aresto em recurso enferma de erro de julgamento, legitimando que se perpetuem situações de desajuste funcional, ao arrepio de todo o esforço regularizador e pacificador levado a efeito pelo artº 15º do DL 497/99.
Refira-se, aliás, que,
13ª A recusa da possibilidade de reclassificar para cargos de chefia as situações já constituídas no passado seria absurda e desprovida de sentido, pois conduziria a forçar o funcionário a continuar numa situação de desajuste funcional – quando a lei a ela pretendeu pôr termo – ou a deixar a Administração desprovida do pessoal que durante muitos anos lhe assegurou o desempenho dos mais importantes cargos, pois se estes regressarem à categoria que detinham e desde há muito não exerciam ficará a Administração sem quem lhe assegure o desempenho das funções de chefia.
14ª Do mesmo modo, revela igualmente um nítido erro de julgamento anular-se o acto impugnado com fundamento na violação da regra do concurso, uma vez que a reclassificação profissional é um instrumento de mobilidade entre carreiras distinto do concurso (v., por todos, PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Vol. I, 2ª ed., pág. 430), pelo que é desprovido de sentido falar-se em violação da regra do concurso quando a mudança de carreira se processa por reclassificação, uma vez que esta excluiu aquele.
Assim sendo,
15ª O aresto em recurso sempre enfermaria de erro de julgamento mesmo que, por mera hipótese, a carreira de encarregado de parque de máquinas e viatura fosse qualificada legalmente como sendo de chefia, uma vez que a proibição decretada pelo artº 5º do DL nº 497/99 não se aplica às situações de desajuste funcional já constituídas à data da sua entrada em vigor.
Em qualquer dos casos,
16ª O aresto em recurso enferma igualmente de erro de julgamento mesmo que por mera hipótese se entenda que a presente reclassificação não poderia ser efectuada para um cargo de chefia, uma vez que atenta contra a força de caso resolvido que o despacho impugnado adquirira ao fim de um ano sem ser impugnado, na medida em que a eventual ilegalidade da reclassificação apenas é sancionada com a regra geral da anulabilidade.
Por fim,
17ª Ainda que por mera hipótese a reclassificação operada pelo despacho recorrido fosse nula, sempre o aresto em recurso enfermaria de erro de julgamento ao conceder provimento ao recurso contencioso, uma vez que na data da interposição do recurso contencioso o contra-interessado já exercia as funções para que fora reclassificado há mais de três anos e de forma pública, pacífica e contínua, adquirindo por essa via a qualidade de agente putativo e tendo direito à manutenção do lugar.”
O MP conclui as suas alegações da seguinte forma:
“1.ª - Por despacho de 15-02-2001, do Presidente da Câmara Municipal de Soure, o interessado particular foi reclassificado no cargo de encarregado de parque de máquinas e viaturas automóveis do grupo de pessoal auxiliar, ao abrigo do disposto nos artigos 15.º do DL n.º 497/99 de 19/11 e 1.º e 2.º e 6.º do DL n.º 218/00 de 9/9.
2.ª. - Este cargo é um cargo de chefia administrativa.
3.ª - Assim, atento o disposto no art.º 5.º n.º1 do DL 497/99 o interessado particular não podia ser reclassificado para o referido cargo, pois esta norma impõe limites à reclassificação e reconversão profissionais, não as permitindo quando dêem origem à atribuição de cargos e categorias de chefia.
4.ª - Nos termos do artigo 63º do DL nº 247/87 de 17/6 são nulos e de nenhum efeito os actos dos órgãos autárquicos que violem as regras sobre reclassificação profissional.
5.ª - Esta norma não foi revogada pelos DLs 497/99 e 218/00.
6.ª - O interessado particular não reúne os requisitos necessários para ser considerado agente de direito, nem este é o meio processual adequado para obter a produção de tais efeitos
7.ª - Assim, a douta sentença ao declarar nulo e de nenhum efeito aquele despacho de 15-02-2001, não padece de qualquer vício.
8.ª - Pelo exposto, deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença nos seus precisos termos.”* Cumpre decidir após vistos.* FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA
1 - Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Soure, proferido em 15 de Fevereiro de 2001, publicado no DR, o interessado particular – A… – com a categoria de mecânico, foi reclassificado no cargo de encarregado do parque de máquinas e viaturas automóveis do grupo de pessoal auxiliar, nos termos e com base nos fundamentos que constam de fls. 7 e 8 dos autos, que aqui se dão como integralmente reproduzidos;* QUESTÕES QUE IMPORTA DECIDIR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
No caso sub judice são as seguintes as questões a conhecer:
- erro sobre os pressupostos ao considerar a carreira de encarregado de parque de máquinas e viatura como sendo qualificada legalmente de chefia;
- violação do artº 5º do DL nº 497/99 por este não se aplicar às situações de desajuste funcional já constituídas à data da sua entrada em vigor;
- erro de direito por aquisição da qualidade de agente putativo.* O DIREITO
ERRO SOBRE OS PRESSUPOSTOS
Alega o recorrente que a carreira de encarregado de parque de máquinas e viatura, contrariamente ao que foi decidido na sentença recorrida, não é um cargo de chefia.
Quid juris?
A este propósito extrai-se do Ac. 06813/03 do TCAS de 12/5/05 que:
“Efectivamente, ao contrário do que sustenta o recorrente, os “cargos e categorias de Chefia” referidos no mencionado art. 5º., nº 1, não são apenas as categorias integradas no grupo de pessoal de Chefia, como, aliás, o demonstram o próprio D.L. nº. 404-A/98 (cfr. art. 16º.) e o D.L. nº 412-A/98, de 30/12 (cfr. Anexo II), ao preverem a existência de carreiras denominadas de “Chefia” não integradas naquele grupo de pessoal.
Mas também não serão apenas as carreiras ou categorias que a lei designa como de “Chefia”, pois não é o “nomen iuris”, mas o conteúdo funcional que permite determinar as que assim devem ser consideradas.
Segundo João Alfaia (in “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, Vol. I, pag. 42), são lugares de Chefia “aqueles em que os titulares respectivos estão investidos em poderes de Chefia. Os poderes inerentes a tais lugares consistem fundamentalmente na direcção, superintendência, coordenação, inspecção e disciplina de um departamento ou de uma certa unidade de trabalho do mesmo”.
Deste modo, devem ser considerados de Chefia as categorias de cujo conteúdo funcional faça parte o exercício de funções de direcção, superintendência ou coordenação de um grupo de trabalhadores que ficam sujeitos ao dever de obediência.”
Ora, resulta da noção de encarregado de parque de máquinas e viaturas contida no Ponto e) 1) do Despacho 1/90, publicado no DR, II Série de 27-01-1990 que cabe “ ao titular deste cargo, coordenar a gestão do parque de máquinas e viaturas automóveis, supervisionar e orientar a actividade dos funcionários afectos à área dos transportes,” pelo que se trata, de funções de supervisão, coordenação, controlo que o responsabilizam pela gestão na respectiva área de actividade ou seja, de um cargo de chefia.
Pelo que, independentemente da referência na sentença recorrida ao “artº 17º, nº 2, do DL nº 191-C/79 de 25-06” e tendo em conta o próprio DL 412-A/98 de 310/12 citado pelo recorrente, a solução é a mesma.
Pelo que, nada há a censurar ao decidido em 1ª instância de que estamos perante um cargo de chefia pelo que não ocorre o referido erro sobre os pressupostos.* VIOLAÇÃO DO ARTº 5º DO DL Nº 497/99 POR ESTE NÃO SE APLICAR ÀS SITUAÇÕES DE DESAJUSTE FUNCIONAL JÁ CONSTITUÍDAS À DATA DA SUA ENTRADA EM VIGOR.
Alega o recorrente que a proibição decretada pelo artº 5º do DL 497/99 era imediatamente aplicável a toda e qualquer reclassificação mesmo às situações de desajuste funcional já constituídas à data da entrada em vigor daquele diploma.
Pelo que a sentença recorrida viola os artsº 5º e 15º do DL 497/99 -, ao considerar que aquela primeira norma vedava toda e qualquer reclassificação profissional para lugares de chefia.
A mera literalidade do nº 1 do artº 5º e do nº 1 do artº 15º do DL 497/99 pode levar o intérprete a concluir que se tratam de disposições conflituantes entre si, pois enquanto o primeiro daqueles artigos impede reclassificações para lugares de chefia, o segundo manda regularizar todas as situações em que haja um desajustamento funcional, o que implica que haja lugar à reclassificação sempre que ocorra tal desajustamento, ainda que seja para categorias de chefia.
Contudo, a intenção do legislador foi, por um lado, definir a nova disciplina da reclassificação profissional que vigorará a partir da entrada em vigor da lei e, por outro lado, resolver todas as situações de desajustamento funcional entretanto já constituídas.
O que leva a concluir que o espaço temporal de aplicação do artº 5º só começará a decorrer depois de terminado o espaço temporal de aplicação do artº 15º do mesmo diploma.
Pelo que há possibilidade de reclassificar para cargos de chefia as situações já constituídas no passado sob pena de forçar o funcionário a continuar numa situação de desajuste funcional – quando a lei a ela pretendeu pôr termo – ou a deixar a Administração desprovida do pessoal que durante muitos anos lhe assegurou o desempenho dos mais importantes cargos, pois se estes regressarem à categoria que detinham e desde há muito não exerciam ficará a Administração sem quem lhe assegure o desempenho das funções de chefia.
Quid juris?
A este propósito reiteramos por concordância o entendimento deste TCAN e nomeadamente o veiculado no Ac. do TCAN 01026/03-Coimbra de 20-12-2006 donde se extrai:
“A primeira questão colocada pelo recorrente consiste, pois, em saber se a proibição do artigo 5º do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, é aplicável a toda e qualquer reclassificação, ou se, pelo contrário, exclui a reclassificação imposta pelo artigo 15º para todas as situações de desajuste funcional já constituídas à data da entrada em vigor do diploma.
Para o recorrente, a harmonização destas duas normas passa pelo reconhecimento de que têm âmbitos temporais de aplicação diferentes: o espaço temporal de aplicação do artigo 5º só começará a decorrer depois de terminado o espaço temporal de aplicação do artigo 15º - ver Paulo Veiga e Moura, Função Pública. Regime jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, volume I, 2ª edição, página 433, nota 1136.
Cremos não poder extrair-se esta conclusão da interpretação dos pertinentes textos legais, levando em conta os seus elementos literal e sistemático – artigo 9º do Código Civil.
O legislador, no artigo 5º nº 1, é peremptório ao estipular, sem quaisquer restrições, que a reclassificação profissional não pode dar origem à atribuição de cargos e categorias de chefia, e a verdade é que no artigo 15º está em causa uma reclassificação profissional.
Nada permite extrair do texto do artigo 15º que tenha sido intenção do legislador afastar aquela proibição geral. Antes pelo contrário, o nº 2 desta norma, ao dizer que a reclassificação prevista no número anterior determina a transição do funcionário para a categoria de ingresso da nova carreira, e sendo sabido que os cargos de chefia não têm categoria de ingresso, parece deixar emergir entendimento perfeitamente consentâneo com a aplicação daquela proibição geral aos casos de reclassificação obrigatória por desajuste funcional – sobre cargos e categorias de chefia ver DL 404-A/98, de 18 de Dezembro, DL nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, e João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, volume I; no mesmo sentido da aplicação da proibição do artigo 5º nº 1 do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, aos casos do artigo 15º do mesmo diploma, ver AC TCAS de 12.05.2005, Rº06813/03.
Assim, a sentença recorrida, na medida em que concluiu que a proibição contida no artigo 5º nº 1 do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, também se aplica aos casos de reclassificação obrigatória previstos no artigo 15º do mesmo diploma, não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente.”
Improcede, pois, o vício suscitado.* ERRO DE DIREITO POR AQUISIÇÃO DA QUALIDADE DE AGENTE PUTATIVO
Alega o recorrente que à data da interposição do recurso contencioso o contra-interessado já exercia as funções para que fora reclassificado há mais de três anos e de forma pública, pacífica e contínua, adquirindo por essa via a qualidade de agente putativo e tendo direito à manutenção do lugar.
Ora, o objecto do presente recurso contencioso é apenas a impugnada deliberação da Câmara Municipal de Soure, no âmbito do qual o pedido formulado pelo Ministério Público é a declaração de nulidade (de acordo com o princípio da legalidade estipulado no artº 6º do E.T.A.F.), não podendo o juiz extravasar para além dos respectivos limites, conforme o disposto no artº 661º do Cod. Proc. Civil, nomeadamente verificando se a natureza da situação e tipo de actuação dos agentes seria ou não susceptível de justificar a pretendida prescrição aquisitiva ("ne eat judex ultra vel extra petita partium").
Ou seja, e uma vez que o recurso contencioso, apenas tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos, fica o tribunal, no âmbito deste meio processual, impedido de reconhecer judicialmente a pretensão dos interessados particulares, o que só poderia ser feito no âmbito de uma acção de reconhecimento de um direito, sob pena de admitir uma espécie de pedido reconvencional inadmissível.
Neste mesmo sentido se decidiu neste TCAN nos recursos 629/03 de 6/4/06 e 861/03 de 25/5/06 extraindo-se deste o seguinte:
“ No caso sub judice, sendo nulos os actos recorridos, como atrás se deixou dito, os mesmos são totalmente ineficazes, não produzindo quaisquer efeitos desde o início; são insanáveis, seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão; e podem ser impugnáveis contenciosamente a todo o tempo.
Referem, porém, os Recorridos, nas suas contra-alegações de recurso, que, independentemente do quadro sancionatório dos actos impugnados, verificam-se com relação à Recorrida Particular os pressupostos necessários com vista a reconhecer se o seu direito ao lugar decorrente do exercício contínuo, pacífico, público e de boa fé, das funções correspondentes, sendo certo que tal reconhecimento deve ocorrer nos presentes autos de recurso contencioso de declaração de nulidade.
Vejamos se lhes assiste razão.
O contencioso administrativo distingue-se entre contencioso por natureza ou essencial e contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e os regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade extracontratual da Administração Pública e os direitos e interesses legítimos dos particulares.
Por outro lado, em termos processuais, ao contencioso por natureza ou essencial corresponde o recurso contencioso de anulação ou de mera legalidade e tem por objecto unicamente a declaração da invalidade (declaração de nulidade ou de inexistência) ou a anulação dos actos administrativos, enquanto que ao contencioso por atribuição ou acidental corresponde a acção, meio processual de jurisdição plena.
Assim, enquanto que o pedido de declaração de nulidade de determinada deliberação camarária deve ser deduzido através do recurso contencioso de mera legalidade, o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido deve ser formulado em acção judicial - Cfr. arts 24º e segs e 69º e segs. da LPTA, respectivamente.
Como supra se deixou referenciado, em sede de regime de nulidade do acto administrativo, temos que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, sendo invocável a todo o tempo por qualquer interessado e podendo ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
Tal, porém, não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito - cfr. art.º 134º- 3 do CPA.
Tal será, porventura, o caso dos actos administrativos, cuja declaração de nulidade se requer, no caso sub judice, com relação à Recorrida particular.
Em face das características do recurso contencioso por natureza ou essencial, no qual se inclui o recurso contencioso, em contraponto com o contencioso por atribuição ou acidental, no qual se incluem as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo dos particulares, que se deixaram apontadas, somos do entendimento de que a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito, será de admitir apenas no âmbito de uma acção de reconhecimento de um direito e não no contexto de um recurso contencioso interposto em ordem à declaração de nulidade do acto administrativo, no caso vertente de actos de reclassificação profissional e de nomeação da Recorrida particular.
Assim sendo, declarada a nulidade dos actos administrativos, no caso vertente, não há que indagar das possibilidades de atribuição à Recorrida particular do direito ao lugar decorrente do decurso do prazo nestes autos de recurso contencioso.”* Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Sem custas dada a isenção legal do recorrente.
R. e N.
Porto, 05/07/2007
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho (Voto a decisão, não a acompanhando quanto à fundamentação relativamente ao alegado “erro de direito por aquisição da qualidade de agente putativo” visto entender também nesse âmbito a sentença não merecer reparo de harmonia com doutrina e a jurisprudência nela citada e, bem assim, o posicionamento expresso por exemplo no Ac. STA de 14/03/2001 publicado Apêndice DR de 21/07/2003, devendo concluir-se que “in casu” não estavam reunidos os pressupostos de facto e de direito do estatuto do “agente putativo” e da previsão do art. 134.º, n.º 3 do CPA) |
