| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A… e outros, devidamente identificados nos autos, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 13.07.2009, que na acção administrativa especial, movida contra os RR. “VIANAPOLIS - SOCIEDADE PARA DESENVOLVIMENTO PROGRAMA POLIS EM VIANA DO CASTELO, SA” (doravante «VIANAPOLIS»), o então “MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL” (actual “MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO” - doravante «MAMAOT») e “MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO” (doravante «MVC») julgou aquele TAF incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido de declaração de “… ilegalidade: - dos n.ºs 3 e 4 do art. 06.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 02 de Dezembro; - do n.º 1, alínea a) do artigo 07.º do DL n.º 186/2000, de 11 de Agosto; - da Lei n.º 18/2000, de 10 de Agosto …”, absolvendo da instância os RR. quanto a este pedido.
Formulam os AA., aqui recorrentes, nas respectivas alegações (cfr. fls. 184 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário) as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. O despacho do Meritíssimo Juiz do Tribunal «a quo» considerou procedente a invocada excepção dilatória de incompetência material do Tribunal para conhecer o pedido formulado na alínea IV da petição inicial e fundamenta a sua decisão com base na distinção formal e orgânica do que são normas emanadas do poder legislativo e normas emanadas do poder administrativo.
2. Trata-se porém de um argumento de grande «relativismo», sendo que poderiam ter sido aplicados outros critérios com igual validade.
3. Acresce que, os dispositivos que se pretende que sejam declarados ilegais/inconstitucionais são dispositivos que visam produzir efeitos numa situação individual e concreta, a da expropriação com carácter urgente do Edifício C… em Viana do Castelo, e como tal correspondem às chamadas «leis-actos administrativos», que se integram no âmbito da jurisdição administrativa.
4. Pelo que, forçosamente se terá que concluir que o Tribunal Administrativo é efectivamente competente, em razão da matéria, para também conhecer daquela parte do pedido não se verificando a invocada excepção dilatória.
5. No que toca à consideração do Meritíssimo Juiz do Tribunal «a quo» que considerou não ser necessário abrir um período de instrução, entendem os Recorrentes que, dada a ausência de uma decisão no despacho saneador sobre a matéria de facto que o Meritíssimo Juiz considera provada através do recurso à prova documental, os Recorrentes entendem que há matéria de facto por si alegada que só pode ser provada através de produção de outro tipo de prova para além da prova documental que consta dos autos.
6. A grande maioria dos documentos juntos aos autos não são documentos autênticos, não fazem prova plena para além de que para o apuramento da verdade material importa confrontar o teor dos documentos juntos aos autos e respectivos P.A. com a prova testemunhal, para se compreender o sentido e alcance dos mesmos e a sua eventual veracidade.
7. Acresce que, a prova testemunhal dará ainda a possibilidade de se dar a conhecer matéria que a VianaPolis, SA dissimulou e deliberadamente não juntou aos autos, matéria essa que é essencial à descoberta da verdade material e à realização da justiça.
8. Não restam dúvidas que subsistem factos controvertidos que carecem de prova, sendo necessário abrir um período de produção de prova, sob pena de os factos alegados pelos Autores e as várias soluções plausíveis para as várias questões de direito que se levantam, ficarem prejudicadas, o que não é aceitável.
9. Assim, deve aquela decisão do Meritíssimo Juiz do Tribunal «a quo» ser revogada e substituída por outra em que se elabore o despacho saneador e se admita a produção de prova em sede de julgamento.
10. Não obsta a esta decisão que a admissão da produção de prova seja, por via de regra, uma matéria que se encontra confiada ao prudente arbítrio do julgador e, nesse sentido, os despachos que sobre ela decidam sejam despachos proferidos no uso legal de um poder discricionário.
11. É que «A não realização da instrução, quando subsistam factos controvertidos carecidos de prova, integra uma nulidade processual no ponto em que corresponde à omissão de uma formalidade prevista na lei. No entanto, essa nulidade fica coberta pelo despacho judicial que ordena a remessa do processo para alegações, quando o juiz tenha indicado os motivos porque prescinde da formalidade processual, pelo que o meio processual de reacção é o recurso jurisdicional que deverá ser interposto no prazo correspondente» (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 289) …”.
Pugnam pela revogação da decisão julgando-se, nomeadamente, competente aquele Tribunal.
Apenas a co-R. “VIANAPOLIS”, aqui ora recorrida, uma vez notificada apresentou contra-alegações (cfr. fls. 198 e segs.) nas quais sustenta a manutenção do julgado, concluindo da forma seguinte:
“…
1.ª) Bem andou o douto Tribunal a quo ao aplicar, no sentido da melhor jurisprudência e doutrina, como limite separador entre os domínios legislativo e administrativo, um critério formal e orgânico, segundo o qual teriam, os actos normativos ora em análise, de se considerarem verdadeiros actos legislativos;
2.ª) O regime estabelecido nas normas plasmadas no artigo 6.º, n.ºs 3 e 4 do Decreto-lei n.º 314/2000, de 2 de Dezembro, artigo 7.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-lei n.º 186/2000, de 11 de Agosto e Lei n.º 18/2000, de 10 de Agosto limitam-se a estabelecer um regime especial, motivado pelo cumprimento de um Programa de interesse nacional - Programa Polis -, nomeadamente, no domínio do Direito das Expropriações, prevalecendo aquele regime, naturalmente, sobre o regime geral previsto no Código das Expropriações;
3.ª) Muito longe se encontram, assim, as referidas normas, de um acto administrativo arvorado em acto legislativo, através do qual é decretada a expropriação do «Edifício J…», além do mais, por o Programa Polis em Viana do Castelo não se limitar ao projecto previsto para o mencionado «Edifício»;
4.ª) Na verdade, estamos perante verdadeiros actos formal e materialmente legislativos, posteriormente concretizados, no caso específico do Programa Polis em Viana do Castelo, por um regulamento administrativo consubstanciado no Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, que, por sua vez, foi concretizado, neste particular, pelo acto administrativo impugnado nos presentes autos - a Declaração de Utilidade Pública da expropriação urgente do «Edifício J…»;
5.ª) Pelo que carecem, em absoluto, de razão os ora Recorrentes, ao tentar enquadrar aqueles actos na figura doutrinária de «leis-actos administrativos», não merecendo qualquer censura o douto despacho ora recorrido ao reconhecer a natureza intrínseca de actos legislativos ao normativos constantes da alínea iv do pedido da petição inicial, declarando-se, em conformidade, o Tribunal a quo, absolutamente incompetente para conhecer do mesmo …”.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 217/218), pronúncia essa que objecto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 219 e segs.).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º todos do CPC (na redacção anterior à introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
Face aos termos insertos no despacho de fls. 196/197 dos autos, não impugnado por qualquer reclamação, temos que o recurso jurisdicional interposto pelos AA. apenas foi admitido no segmento relativo ao julgamento da excepção de incompetência em razão da matéria, pelo que das questões suscitadas o objecto de pronúncia deste Tribunal se reconduz, tão-só, em determinar se aquela decisão judicial recorrida ao julgar verificada a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria e ao absolver os RR. da instância enferma de erro de julgamento, ofendendo o disposto nos arts. 01.º e 04.º do ETAF, 52.º e 72.º do CPTA, 204.º e 281.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para a apreciação do objecto deste recurso tem-se como assente o seguinte quadro factual:
I) Os AA., aqui recorrentes, interpuseram no TAF de Braga acção administrativa especial contra os RR. «VIANAPOLIS», «MAMAOT» e «MVC», pelos fundamentos vertidos no articulado inicial inserto a fls. 04 a 70 destes autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, acção essa na qual peticionam, nomeadamente e no que aqui releva, a condenação dos referidos RR. a verem declarada “… a ilegalidade: - dos n.ºs 3 e 4 do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 de 02 de Dezembro; - do n.º 1, alínea a) do art. 7.º do DL 186/2000, de 11 de Agosto; - da Lei 18/2000, de 10 Agosto …” (pedido inserto sob ponto iv);
II) Na contestação apresentada pela co-R. “VIANAPOLIS” foi deduzida defesa por excepção (incompetência material do TAF) e por impugnação (cfr. fls. 92/147 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
III) Conclusos os autos veio nos mesmos a ser proferida a decisão judicial ora objecto de recurso a julgar procedente a excepção dilatória de incompetência em razão da matéria, absolvendo os RR. da instância quanto ao referido pedido (cfr. fls. 172/174 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.π 3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA
O TAF de Braga absolveu os RR. da instância quanto ao pedido em crise por entender que nos termos, nomeadamente, dos arts. 04.º, n.º 2, al. a) do ETAF, 05.º e 72.º do CPTA, 281.º, n.º 1, als. a) e b) da CRP, carecia de competência em razão da matéria para o julgamento daquele segmento/pretensão do litígio “sub judice”. π 3.2.2. DA TESE DOS RECORRENTES
Contra tal entendimento se insurge os AA. sustentando que o TAF “a quo” fez errado julgamento do disposto nos normativos supra enunciados visto, no seu juízo, aquele Tribunal se mostrar dotado de competência em razão da matéria.π 3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO
I. Como advertia Manuel de Andrade "... a competência do tribunal … afere-se pelo 'quid disputatum' (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)"; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do A.. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes. (...) É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão …" (cfr. "Noções Elementares de Processo Civil", Coimbra 1979, pág. 91) [no mesmo sentido e entre outros, Ac. STA de 03.05.2005 - Proc. n.º 046218; Acs. do Tribunal de Conflitos de 27.11.2008 - Proc. n.º 016/08, de 09.09.2010 - Proc. n.º 011/10, de 28.09.2010 - Proc. n.º 02/10, de 03.03.2011 - Proc. n.º 014/10 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. TCA Norte de 21.01.2010 - Proc. n.º 00337/07.8BEPNF in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
II. Por outro lado e tal como é, aliás, entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme, a competência do tribunal, em geral, não está dependente da personalidade judiciária de demandante(s) e demandado(s) ou sequer da legitimidade das partes, sendo que para a aferição da mesma nada releva um julgamento quanto à procedência da pretensão ou da acção.
III. Determina o art. 212.º, n.º 3 da CRP que compete “… aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais …", prevendo-se no n.º 1 do art. 01.º do ETAF que os “… tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ...”.
Dispõe-se no n.º 1 do art. 04.º, sob a epígrafe “âmbito da jurisdição”, que compete “… aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: … b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração; c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública; d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos …” e na al. a) do seu n.º 2 que está “… nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa…”.
Resulta por sua vez do art. 204.º da CRP que nos “… feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados …”, sendo ainda que de harmonia com o disposto no art. 281.º, sob a epígrafe de “fiscalização abstracta da constitucionalidade e da legalidade”, o “… Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral: a) A inconstitucionalidade de quaisquer normas; b) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de acto legislativo com fundamento em violação de lei com valor reforçado …”.
Por fim, estipula-se no art. 52.º do CPTA que a “… impugnabilidade dos actos administrativos não depende da respectiva forma …” (n.º 1) e que o “… não exercício do direito de impugnar um acto contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação dos seus actos de execução ou aplicação…” (n.º 2), sendo que se prevê no art. 72.º do mesmo código que a “… impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objecto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação …” (n.º 1) e que fica “… excluída do regime regulado na presente secção a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com qualquer dos fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa …” (n.º 2).
IV. Feito o cotejo dos normativos que relevam para a decisão da matéria de excepção que constitui o objecto de apreciação importa, agora, fazer a sua interpretação conjugada e deles extrair as regras normativas de competência para o caso em presença.
V. Frise-se que o art. 212.º, n.º 3 da CRP constitui uma regra definidora dum modelo típico do âmbito-regra da jurisdição administrativa enquanto jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional, ou mesmo facultativa, face aos tribunais judiciais, servindo tal preceito constitucional para consagrar os tribunais administrativos como tribunais comuns em matéria administrativa [cfr. J.M. Sérvulo Correia, in: "A Arbitragem Voluntária no Domínio dos Contratos Administrativos", em "Estudos em Memória do Prof. Dr. J. Castro Mendes", Lisboa 1995, pág. 254, nota 34; J.C. Vieira de Andrade, in: "Direito Administrativo e Fiscal", Lições ao 3.º Ano do Curso de 1995/96, págs. 10 a 12 e in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 11.ª edição, págs. 89 e segs., em especial, pág. 95].
VI. Daí que estando aos tribunais administrativos atribuída a jurisdição comum em matéria administrativa a qual é definida nos termos decorrentes do próprio ETAF aos tribunais administrativos pode aplicar-se, devidamente adaptado, o disposto no art. 66.º do CPC, pelo que as causas, em matéria de relações jurídicas administrativas, que não sejam atribuídas por lei a outra jurisdição são da competência dos tribunais administrativos [cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3.ª edição, pág. 214; Ac. Tribunal de Conflitos de 25.10.2005 - Proc. n.º 06/04 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
VII. Refira-se que no actual ETAF a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa passou a ser consagrada numa formulação ou enumeração que é simultaneamente positiva (cfr. arts. 01.º e 04.º, n.º 1) e negativa (cfr. n.ºs 2 e 3 do citado art. 04.º), sendo que tal enumeração é meramente exemplificativa.
VIII. Caracterizando e delimitando aquilo que é o objecto da previsão de delimitação negativa inserta no art. 04.º, n.º 2, al. a) do ETAF, na sua conjugação com o disposto nos arts. 72.º do CPTA e 281.º da CRP, o STA no seu recente acórdão de 10.05.2011 (Proc. n.º 02/11 in: «www.dgsi.pt/jsta») sustentou que a função legislativa directa “é a função que tem por objecto imediato a lei em sentido material, quer se trate de criação de normas jurídicas, quer de interpretação, modificação, suspensão ou revogação de normas jurídicas preexistentes”, que a mesma “como a actividade permanente do poder político consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição” e que são “leis todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanados pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas Assembleias Legislativas Regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas jurídico-constitucionalmente estabelecidas”.
E extrai-se da sua fundamentação, que se passa a citar, que contempla “… este preceito duas hipóteses cujo conhecimento está vedado aos tribunais administrativos: por um lado, os actos praticados no exercício da função política e por outro, os actos praticados no exercício da função legislativa.
Tendo sido pedida a suspensão de eficácia de uma lei, há, assim que começar por apurar o conceito de função legislativa.
Segundo Marcelo Rebelo de Sousa, «a função legislativa é a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas na Constituição» (…).
Para Marcello Caetano, função legislativa do Estado é a actividade dos órgãos do Estado que têm por objecto directo e imediato estatuir normas de carácter geral e impessoal inovadoras da ordem jurídica (…).
Para Jorge Miranda, função legislativa directa é a função que tem por objecto imediato a lei em sentido material, quer se trate de criação de normas jurídicas, quer de interpretação, modificação, suspensão ou revogação de normas jurídicas preexistentes (…).
Para Esteves de Oliveira legislar é a actividade dos órgãos estaduais que consiste na criação de preceitos gerais e abstractos contendo a disciplina jurídica primária do ordenamento jurídico, na criação de normas jurídicas sem outros limites ou dependências que não sejam os resultantes de preceitos constitucionais (…).
Na jurisprudência tem-se entendido como função legislativa a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição (Conflito n.º 370).
A função legislativa como a actividade permanente do poder político consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição (Ac. do STA de 16/3/2004 - Proc. n.º 1343/03).
Face ao périplo doutrinal e jurisprudencial uma coisa se pode concluir desde já, e é a de que nem a criação de todas as normas cabem no conceito de função legislativa.
Os actos normativos, de acordo com o art. 112.º da CRP, dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.
A elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.
A Constituição inclui entre os actos legislativos não só as leis formais da Assembleia da República (leis do parlamento, leis formais) mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas - os decretos-leis. Por outro lado, reflectindo o sentido de autonomia regional instituída pelo diploma básico de 1976, ligou-se a função legislativa ao exercício de poderes normativos autónomos (competência legislativa autónoma), daí resultando a existência de actos legislativos de âmbito regional: os decretos legislativos regionais. A articulação de todos estes actos legislativos justifica o sentido formal de lei no ordenamento constitucional português: são leis todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanadas pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas assembleias legislativas regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas jurídico-constitucionalmente estabelecidas (Ac. do STA de 16/3/2004 - Proc. n.º 1343/03).
A função legislativa referida no art. 4.º n.º 2 al. a) do ETAF contempla só a lei no sentido formal.
Como decidiu este STA «à luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e assuma a forma de lei ou decreto-lei, pelo que a declaração de ilegalidade de uma norma está excluída da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do artigo 4.º n.º 2 al. a) do ETAF» (Ac. da Secção Tributária de 21/1/2009 - Proc. n.º 811/08; no mesmo sentido: Acs. do STA de 5/12/2007 - proc. n.º 1111/06 e de 26/10/2006 - Proc. n.º 2555/2006) …”.
IX. O Pleno daquele Supremo Tribunal em acórdão de 18.11.2010 (Proc. n.º 0220/05 in: «www.dgsi.pt/jsta») julgou que os tribunais administrativos, atento o disposto no art. 281.º, n.º 1, al. c) da CRP, não dispõem de competência para a fiscalização abstracta da conformidade de normas regulamentares com princípios constitucionais, mesmo que estes princípios se encontrem também consagrados em preceitos de direito ordinário.
X. E em Secção aquele mesmo Tribunal no seu acórdão de 19.05.2011 (Proc. n.º 0113/10 in: «www.dgsi.pt/jsta») veio considerar que estando-se perante actos normativos contidos, no caso, em DL “… emanados pelo Governo, ao abrigo do art. 198.º, n.º 1 b) da CRP e na Lei …, emanada da Assembleia da República, … estamos perante actos normativos legislativos (cfr. art. 112.º, n.º 1 da CRP), praticados, portanto, no exercício da função legislativa.
E, assim sendo, os tribunais administrativos não têm competência para conhecer, por via directa, da inconstitucionalidade/ilegalidade dos actos impugnados, por a mesma estar expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa, por imperativo do art. 4.º, n.º 2 a) do ETAF.
Com efeito, essa é uma competência exclusiva do Tribunal Constitucional, a exercer nos termos previstos na Constituição [cfr. art. 281.º, n.º 1 a) e b) da CRP].
Aliás, é jurisprudência pacífica deste STA, a de que não cabe aos tribunais administrativos conhecer directamente da constitucionalidade de normas legais, porque isso seria exercer a fiscalização, em abstracto, da constitucionalidade [cfr. entre outros, os acórdãos de 05.12.2007, rec. 111/06, de 12.11.2009 e de 20.05.2010 (Pleno), rec. 390/09] …”.
XI. Revertendo, então, à questão em apreciação e tendo presentes o concreto pedido em crise que foi formulado na petição inicial, o quadro normativo e respectivos considerandos de enquadramento acabados de enunciar, não se vislumbra que proceda minimamente a argumentação expendida pelos recorrentes nas suas alegações.
XII. Com efeito, estamos sem margem de dúvida em presença de actos normativos legais [DL n.º 314/00, DL n.º 186/00 e Lei 18/00], emitidos e emanados no exercício ou no quadro das funções política e legislativa pelo Governo e pela AR, respectivamente, sem que se descortine que, nomeadamente, nos arts. 06.º, n.ºs 3 e 4 do DL n.º 314/00 e no 07.º, n.º 1, al. a) do DL n.º 186/00 ou a Lei n.º 18/00 hajam sido emitidas ou ali insertas normas administrativas criadas no quadro da função administrativa, nem muito menos que corporizem medidas individuais e concretas que se possam qualificar como “lei-acto administrativo”, mostrando-se acertado o juízo feito na decisão judicial impugnada quando sustenta que “… apenas podem ser impugnadas as normas emanadas pela Administração no exercício da função administrativa, isto é, regulamentos e não normas legais. (…) «Como resulta da primeira parte do n.º 1 deste artigo (72.º do CPTA), as normas que podem ser objecto do pedido de declaração de ilegalidade são apenas as normas administrativas, ou seja aquelas que sejam emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo. Trata-se assim de normas editadas pela Administração (estadual, directa ou indirecta, regional, autárquica) no exercício da função administrativa» - nestes termos, Mário Aroso de Almeida - Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos (…). … Por outro lado, esta acção prevista no art. 72.º do CPTA também não tem por objecto a declaração de inconstitucionalidade de normas legais, a qual só pode ser conhecida a título incidental em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade nos termos do disposto no art. 204.º da CRP. (…) Ora, na falta de um critério de definição da fronteira material entre o domínio legislativo e o domínio regulamentar, a distinção só pode fazer-se no plano formal e orgânico - acórdão STA de 5 Dez. 2007, recurso 1111/06, acórdão STA 21 Jan. 2009, recurso 811/08 …”.
XIII. Frise-se que uma simples leitura conjunta das disposições e dos diplomas legais em crise afasta a sua possível caracterização como “lei-acto administrativo”.
XIV. Desde logo, o objecto e preceitos insertos na Lei n.º 18/00, emanada da AR no uso dos seus poderes legislativos insertos no art. 165.º da CRP [n.ºs 1, al. e) e 2 a 5], reconduzem-se tão-só à concessão e definição do sentido e extensão da autorização legislativa dada ao Governo para a aprovação dum regime especial normativo em matéria do reordenamento urbano para as zonas de intervenção definidas e a definir no âmbito do “Programa Polis - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades”, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15.05, pelo que nada neste diploma legal se pode qualificar como “lei-acto administrativo”.
XV. Temos, por outro lado, que no uso dessa autorização legislativa veio a ser publicado o referido DL n.º 314/00, diploma que, com enunciação de normas de carácter geral e abstracto, emanadas no uso dos poderes legislativos do Governo e não no quadro de competências administrativas deste [cfr. arts. 182.º, 198.º, n.ºs 2, al. b) e 3 e 199.º todos da CRP], instituiu um regime excepcional em matéria de expropriações para cumprimento e execução do aludido Programa Polis (cfr. arts. 06.º a 09.º), enquanto programa de interesse nacional que justificou a opção legislativa pelo afastamento daquilo que seria a pura sujeição ao regime geral previsto no Código das Expropriações dos actos expropriativos desenvolvidos no âmbito daquele Programa. Trata-se de diploma que se aplica e que disciplina todas as intervenções, nomeadamente expropriativas, realizadas ao abrigo e no quadro do Programa Polis nas várias das cidades do País que foram abrangidas naquele Programa e que, como tal, não vê a sua esfera de aplicação limitada ou condicionada à cidade de Viana do Castelo e muito menos ao concreto prédio alvo do acto expropriativo.
XVI. Além disso, o referido DL terá de ser lido e conjugado em termos abstractos e genéricos não apenas com o aludido DL n.º 186/00 mas também e ainda com o DL n.º 119/00, de 04.07 (diploma sucessivamente alterado - que veio delimitar as zonas reservadas às intervenções previstas pelo Programa Polis e instituir as competentes medidas preventivas), com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 134/02, de 13.11 (que veio ratificar o Regulamento do Plano de Pormenor da Frente Ribeirinha e Campo da Agonia e alterar, em conformidade, a planta de zonamento do Plano de Urbanização da cidade de Viana do Castelo, na área de intervenção do Plano de Pormenor - áreas essas que não se reconduzem e que estão muito para além dos limites do prédio que veio a ser alvo do acto expropriativo objecto de impugnação nos autos) e ainda, em termos concretos e para a cidade de Viana do Castelo na parte que é ou foi alvo do Programa Polis, nomeadamente, com os despachos do MAOTDR sob os n.ºs. 17461/2005 (publicado no DR II.ª série, n.º 156, de 16.08.2005, acto a que se faz expressa referência nos autos por neles ser objecto de impugnação), 18586/2005, de 22.08 (publicado no DR II.ª série, n.º 164, de 26.08.2005), 18909/2007, de 03.08 (publicado no DR II.ª série, n.º 162, de 23.08.2007) e 20348/2007, de 21.08 (publicado no DR II.ª série, n.º 172, de 06.09.2007), enquanto típicos actos administrativos.
XVII. Por fim, atente-se que no DL n.º 186/00 apenas se vem disciplinar a constituição e objecto da sociedade “VianaPolis”, bem como seus respectivos estatutos, definindo-se igualmente o regime jurídico pelo qual a mesma se rege, suas competências, atribuições e prerrogativas, sendo que as previsões insertas neste diploma, mormente a invocada pelos recorrentes, correspondem a normativos legais, gerais e abstractos, em que se devem ancorar e legitimar todos e quaisquer actos que viessem a ser tomados ou emitidos pelo ente colectivo no âmbito da sua actividade e que nada contendem ou sequer se podem assemelhar com acto classificável como sendo uma “lei-acto administrativo”, na certeza de que no mesmo nada se define ou decide quanto ao concreto acto expropriativo que veio a incidir sobre o prédio em questão - “Edifício J…”.
XVIII. Daí que, face a tudo o exposto, estava e está excluída da competência daquele TAF o julgamento da causa quanto àquela concreta pretensão pelo que, ao assim haver concluído, impõe-se manter a decisão judicial recorrida negando total provimento ao recurso que se nos mostra dirigido.
XIX. Negando também provimento a recurso jurisdicional deduzido quanto a decisão similar que foi proferida nos autos sob o n.º 1333/05.5BEBRG veja-se acórdão deste TCAN de 07.10.2011 (ainda inédito). * Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. A função legislativa directa configura-se como a função que tem por objecto imediato a lei em sentido material, quer se trate de criação de normas jurídicas, quer de interpretação, modificação, suspensão ou revogação de normas jurídicas preexistentes, pelo que a mesma, enquanto actividade permanente do poder político, traduz-se na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição.
II. Os tribunais administrativos, atento o disposto nomeadamente nos arts. 281.º, n.º 1 da CRP, 04.º, n.º 2, al. a) do ETAF e 72.º do CPTA, não dispõem, em impugnação directa, de competência para a fiscalização abstracta da conformidade de normas legais com princípios constitucionais, mesmo que estes princípios se encontrem também consagrados em preceitos de direito ordinário.
III. Os preceitos insertos na Lei n.º 18/00, bem com os arts. 06.º, n.ºs 3 e 4 do DL n.º 314/2000 e 07.º, n.º 1, al. a) do DL n.º 186/2000, correspondem a actos normativos emanados, respectivamente da AR e do Governo no uso dos seus poderes legislativos insertos nos arts. 165.º, n.ºs 1, al. e), 2 a 5, 182.º, 198.º, n.ºs 2, al. b) e 3 e 199.º todos da CRP, não configurando qualquer “lei-acto administrativo”.
IV. No quadro legal enunciado os tribunais administrativos carecem, assim, de competência em razão da matéria para o julgamento do pedido de declaração de “ilegalidade dos n.ºs 3 e 4 do art. 06.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 02 de Dezembro; do n.º 1, alínea a) do artigo 07.º do DL n.º 186/2000, de 11 de Agosto; e da Lei n.º 18/2000, de 10 de Agosto”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, manter a decisão judicial recorrida, com as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo dos AA./recorrentes, sendo que na mesma a taxa de justiça é reduzida a metade [arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, al. a), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 21 de Outubro de 2011
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins |
