1 – RELATÓRIO

O STAL - Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local vem interpor recurso do Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datado de 28 de Junho de 2013, e que julgou improcedente a presente acção administrativa especial intentada em representação do seu associado, RPCPM, contra o Município do P…, absolvendo-se a entidade demandada dos pedidos, e que se consubstanciavam em:
a) Deve o acto punitivo de 13/03/2012 e executado em 21/03/2012 ser anulado;
b) Deve o Réu ser condenado a retirar do registo pessoal do trabalhador qualquer menção ou referência à pena disciplinar executada de 20 dias de suspensão;
c) Deve o Réu ser condenado a retribuir aos trabalhadores os vencimentos e outros subsídios que por força da execução da pena lhe foram retirados ou descontados;
d) Deve o Ré ser condenado nas custas judiciais.

Em alegações sucintas veio o recorrente referir:

1) Deve ser retirada da “Matéria dada como apurada ” o conteúdo da sua alínea 7) considerando que se fundamentou no texto do acto punitivo (doc. 5 da petição e doc. ora junto) e este não contém tal matéria, nem a permite.

2) Como é Jurisprudência há muito unânime e pacífica, a fundamentação do acto administrativo deve ser clara, suficiente, congruente e contextual.

3) Esta fundamentação obrigatória pode consistir em motivação própria ou motivação ”per relationem”, consistindo esta na remissão expressa para anteriores informações, pareceres ou propostas.

4) A deliberação punitiva em causa contendo unicamente o seguinte texto:

“Assunto: aplicação de sanção disciplinar aos trabalhadores RPCPM…e JMMM.
Em votação por escrutínio secreto, aprovado com 7 votos a favor e 6 votos contra.
Reunião privada, de 13 de Março de 2012.”

Não possui qualquer fundamentação, quer própria, quer por remissão.

5) Nem, sequer, QUAL a pena disciplinar, em concreto que foi decidida, tendo o representado do recorrente tomado conhecimento unicamente pelo teor do ofício que lhe foi enviado.

6) Ao assim não ter entendido e decidido o douto Acórdão recorrido padece de vício de erro de julgamento, com violação dos arts. 124º e 125º do CPA e 268º, 3 de CRP.

O Recorrido contra-alegou em termos que se dão por reproduzidos, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:

(a) Havendo vários processos judiciais a correr termos no Tribunal a quo tendo como base o mesmo procedimento administrativo, o Recorrido juntou o original do processo administrativo aos autos para os quais foi primeiramente citado, indicando nos restantes – como aconteceu no caso em apreço – quais os autos onde o original poderia ser encontrado e consultado pelo Recorrente, que tomou conhecimento disto com a notificação da Contestação;

(b) Estando o processo administrativo junto aos autos e disponível para consulta pelo Tribunal e por todas as partes, o mesmo pode e deve ser usado como prova dos factos invocados pelas partes;

(c) O documento apresentado pelo Recorrente em sede de alegações de recurso de apelação, tratando-se de uma cópia de uma folha do processo administrativo, é desnecessário e impertinente, pelo que deverá o mesmo ser retirado dos autos, com as consequências previstas no artigo 443.º do Código de Processo Civil (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA);

(d) O ato administrativo objecto dos presentes autos (deliberação camarária que determinou a aplicação da sanção disciplinar ao Associado do Recorrente) foi concordante com a proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, a qual remetia para o relatório final elaborado pelo instrutor (anexo a essa proposta), pelo que está em causa uma aprovação de uma proposta de decisão, inicialmente elaborada pelo instrutor e subscrita pela Senhora Vereadora;

(e) A regra no domínio disciplinar administrativo, nos termos do artigo 55.º, n.º 4 a contrario, é a fundamentação por remissão, ou seja, a deliberação concordante com a proposta de decisão efectuada pelo instrutor no relatório final, sendo que, de todo o modo, as próprias regras gerais (artigo 125.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo) admitem a fundamentação por remissão;

(f) Um acto administrativo está devidamente fundamentado quando o seu destinatário (por referência ao homem médio) está em condições de compreender todo o iter cognoscitivo percorrido pela entidade decisora, o que claramente aconteceu no caso em apreço, uma vez que o Associado do Recorrente foi notificado do relatório final (que propunha a pena a aplicar e as respectivas razões de facto e de direito), da proposta da Vereadora dos Recursos Humanos (que concordou com o relatório, anexando-o, e propôs ao executivo camarário que o aprovasse) e da deliberação do executivo camarário (que aprovou a proposta da Vereadora e, consequentemente, o relatório final);

(g) Da deliberação camarária de 13 de Março de 2012 resultou a aprovação, na íntegra, da proposta do senhor instrutor do Processo Disciplinar n.º 36/10, pelo que, de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 55.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, sempre seria desnecessária uma fundamentação autónoma ínsita no texto que documenta aquela deliberação;

(h) A matéria de facto dada como provada não contém nenhuma alínea G) – alínea que o Recorrente indica como devendo ser eliminada –, motivo pelo qual não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 640.º, n.º 1, alínea a) do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º e 140.º do CPTA) e, consequentemente, impõe o indeferimento da reclamação quanto à matéria de facto;

(i) Caso assim não se entenda, e sem prescindir, a fl. 472 do processo administrativo – e que, de resto, corresponde à fl. 33 dos autos (documento 5 junto pelo Recorrente com a PI) – permite perfeitamente dar como provado o facto constante do ponto 7. da matéria de facto provada, sobretudo quando lido em conjunto com o facto provado 6. (fls. 470-472 do processo administrativo).

O Ministério Público, ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA e em termos que se dão por reproduzidos, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
- se ocorre vício de forma por falta de fundamentação quanto ao acto impugnado.

Cumpre decidir.

2– FUNDAMENTAÇÃO

2.1 – DE FACTO

No Acórdão sob recurso foi dado como assente o seguinte quadro factual:
1. Na sequência da participação efectuada pelo Comandante do Batalhão de Sapadores Bombeiros do Município do P..., por despacho do Vereador da Câmara Municipal do P..., com Pelouro da Protecção Civil, Controlo Interno e Fiscalização, datado de 22/11/2010, foi determinada a instauração contra o representado do autor de procedimento disciplinar – cfr. fls. 2 e 3 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT;

2. No âmbito do referido processo disciplinar, em 25/05/2011, foi elaborada a nota de culpa de fls. 142 a 148 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido;

3. Esta nota de culpa foi notificada pessoalmente ao representado do autor em 01/06/2011 – cfr. fls. 151 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT;

4. O representado do autor apresentou defesa escrita, com o teor de fls. 213 a 225 do processo administrativo, que aqui se tem por reproduzido;

5. Em 15/02/2012, foi elaborado o relatório final constante de fls. 385 a 469 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT, cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido;

6. Em 07/03/2012, foi elaborada pela Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, proposta com o seguinte teor:
“ (…)
PROPONHO
1.º - Que a Câmara Municipal aprecie e delibere, por escrutínio secreto, a proposta do (a) Senhor (a) Instrutor (a), anexa.
2.º Que os funcionários sejam notificados da presente deliberação nos termos do n.º 1 do art. 57.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro. (…) ” – cfr. fls. 470 e 471 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT;

7. Esta proposta foi objecto de aprovação por escrutínio secreto, na reunião privada da Câmara Municipal do P..., realizada em 13/03/2012 – cfr. fls. 472 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT;

8. Em 20/03/2012, o representado pelo autor foi notificado pessoalmente do seguinte: “ (…) Fica V. Exa. por este meio notificado da decisão final, cuja cópia se anexa, aprovada em deliberação de Câmara de 13 de Março de 2012, relativa ao processo mencionado em epígrafe, em que foi determinado a pena de suspensão por um período de vinte dias.
A pena aplicada produz efeitos a partir da presente notificação.
Junta-se cópia da deliberação de Câmara e do relatório final. (…) ” – cfr. fls. 474 e 475 do processo administrativo apenso ao processo n.º 1540/12.4BEPRT.

2.2 – DE DIREITO

Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
De acordo com a motivação e conclusões apresentadas pelos Recorrentes, as questões a decidir reconduzem-se apenas a saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito quando refere que não ocorre vício de forma por falta de fundamentação quanto ao acto recorrido.

Vejamos então.

I-Questão prévia
A entidade recorrida vem solicitar que se desentranhe, nos termos do artigo 443º do CPC, o documento de fls. 163, junto pelo recorrente com as suas alegações, por desnecessário e impertinente.
Como referem ambas as partes, o documento em causa já foi junto aos autos com a petição inicial (fls. 34) e consta do PA (n.º 7 da matéria de facto dada como provada). Não se trata da junção de um documento novo, pretendendo o recorrente dar ênfase, com a sua junção, à sua posição no recurso, não vindo o mesmo carrear nada de novo ao processo. Insere-se na perspectiva da sua defesa. Não se procede assim ao desentranhamento requerido.

II-A decisão ora recorrida foi feita por remissão, nos termos do disposto no nº 3 do artigo 94º do CPTA, para a decisão de 26 de Junho de 2013, proferida no proc. n.º 1542/12.0BEPRT, junta aos autos.
Na decisão recorrida vem referido: “ Ora, como já houve o ensejo de referir, o acto punitivo aprovou a proposta da Senhora Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, no sentido da aprovação da proposta de pena disciplinar contida no relatório final elaborado pelo Senhor Instrutor (cfr. alíneas F) e G) do probatório).
É, pois, inequívoco que o acto em crise se encontra devidamente fundamentado, apropriando-se da motivação, plasmada no relatório final do processo disciplinar, no qual o órgão instrutor propõe para o representado do Autor (e demais arguidos do mesmo procedimento disciplinar) a aplicação de uma pena de suspensão por 20 dias, a qual veio a ser efectivamente aplicada e executada.
Em face do que ficou dito, impera concluir que o acto punitivo se encontra devidamente fundamentado, pelo que improcedem, in totum, as alegações do Autor”.
Digamos, desde já, que é para manter o assim decidido.
Nos termos da lei, os actos administrativos, quer sejam praticados no exercício de poderes discricionários quer no de poderes vinculados devem, em geral, ser fundamentados (artigo do 124.º do CPA) – isto é, devem conter, de forma clara, congruente, suficiente e concreta, os motivos de facto e de direito que os fundamentam.
A fundamentação de um acto administrativo deve, naturalmente, constar do próprio acto, conquanto que seja expressa, e realizada mediante sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito (...) podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto – (cf. n.º 1 do artigo 125.º do CPA).
Como refere Diogo Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª edição pág. 391 e sgs, o objectivo essencial e imediato da “ fundamentação é, portanto esclarecer concretamente a motivação do acto, permitindo a reconstituição do iter cognoscitivo que levou à adopção de um acto com determinado conteúdo”.
A Jurisprudência tem sido enorme neste âmbito, mas destacamos o sumário do proc. n.º 941/05, de 18-09-2008, quando refere: I - A fundamentação dos actos administrativos pode variar conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
Por seu lado, ainda de acordo com o previsto no art. 125°/1 do CPA a fundamentação, devendo ser expressa, pode “consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”. Estamos perante a fundamentação por remissão que “consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que essa remissão deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante (Acórdão do STA proc. n.º 0554/10, de 02.12-2010).

Dito de outro modo, “ Significa isto que a lei prevê a possibilidade de o autor do acto administrativo cumprir o seu dever de externação dos motivos da decisão, por via indirecta, mediante a técnica da remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas. E, para ser válida, esta fundamentação per relationem haverá, também ela, de fazer-se sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência exigidas pela norma do art. 125°/2 do CPA. Por isso, em nome desses atributos da fundamentação, a lei exige ao autor do acto que, quando use a técnica da remissão esclareça quais são os pareceres, informações ou pareceres em que se louva, por com eles concordar. Mas já não o obriga a fazê-lo através de uma particular fórmula sacramental pré-definida. Ponto é que o modo como o faz revele, sem espaço para qualquer equívoco, quais são os pareceres, informações ou propostas que aprova e incorpora no acto, tornando a respectiva fundamentação acessível ao destinatário (Acórdão do STA proc. n.º 0629/11, de 04-10-2011).
Analisando agora a nossa situação concreta verificamos que o associado do requerente foi notificado, da decisão final, cuja cópia se anexa, aprovada em deliberação de Câmara de 13 de Março de 2012, relativa ao processo mencionado em epígrafe, em que foi determinado a pena de suspensão por um período de vinte dias.
Foi remetida, em anexo, cópia da deliberação da Câmara e do relatório final (n.º 8 da matéria de facto dada como provada).
Junto ao relatório final há uma proposta da Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos que refere: Por despacho do Exmo. Senhor Vereador com o Pelouro da Protecção Civil, Controlo e Fiscalização de 22 de Novembro, foi instaurado processo disciplinar aos seguintes colaboradores: RPCPM 57371…. Em 29 d e Dezembro de 2011 foi concluído o referido processo e elaborado pelo (a) Senhor(a) Instrutor(a) o Relatório Final.
PROPONHO
1.º - Que a Câmara Municipal aprecie e delibere, por escrutínio secreto, a proposta do (a) Senhor (a) Instrutor (a), anexa.
2.º Que os funcionários sejam notificados da presente deliberação nos termos do n.º 1 do art. 57.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro (n.º 6 da matéria de facto dada como provada).
Na sequência desta proposta vem referido: “Assunto: Aplicação de sanção disciplinar aos trabalhadores RPCPM….Em votação por escrutínio secreto, aprovado com 7 votos a favor e 6 votos contra. Reunião Privada, de 13 de Março de 2012” (n.º 7 da matéria de facto dada como provada).
Ora, tendo em atenção os factos acima descritos não vemos como pode o recorrente vir sustentar que o acto não está fundamentado.
Na verdade, no relatório final, e remetido ao associado do recorrente quando da notificação da pena aplicada, vem referido, de forma exaustiva, os motivos da aplicação da sanção disciplinar. Mas não é essa a questão colocada pelo recorrente.
Junto a esse relatório final vem a proposta da Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos remetida à sessão da Câmara Municipal. Esta proposta menciona a insaturação do procedimento disciplinar e a elaboração do relatório final, propondo que Câmara a aprecie e delibere a proposta do Sr. Instrutor.
A Câmara aprecia a proposta da Sra. Instrutora e aprova-a por 7 votos a favor e 6 contra.
A proposta da Sra. Vereadora com Pelouro dos Recursos Humanos ao enviar à Câmara o relatório final da Sra. Instrutora está a remeter para o referido relatório a fundamentação do acto punitivo. Quando a proposta propõe que a Câmara Municipal aprecie e delibere a proposta da Sra. Instrutora anexa, é inequívoco e incontestável, que se sabe o que se está a aprovar. Não há dúvidas sobre o que está em causa. Não há uma terceira via. É aquele relatório concreto que foi anexado. Ou seja, como se refere no douto Acórdão do STA mencionado anteriormente não há espaço para qualquer equívoco, sobre qual o relatório que aprova.
Assim, a Câmara Municipal ao aprovar a sanção aplicada ao sócio do recorrente fez sua a fundamentação constante do relatório final, não podendo o recorrente sustentar que não sabe as razões pelas quais foi punido, quando lhe foram remetidas todas as peças processuais essenciais a esse conhecimento.
O recorrente, para justificar a sua posição, junta nas suas alegações apenas a folha referente à votação da Câmara e refere que aí nada vem referido quanto à fundamentação do acto.
Ora, não se pode retirar uma folha de um procedimento e vir sustentar que não se conhece o fundamento da decisão. Nem foi remetido ao associado do recorrente, quando da notificação da pena, apenas a folha em causa. Na verdade foi remetido ao seu associado a proposta da Sra. Vereadora, o relatório final e a votação da Câmara. Aliás, quando da junção dos documentos na sua petição inicial o recorrente juntou todos os documentos que lhe foram remetidos, e não apenas a folha em causa, pelo que não se percebe porque nas alegações só juntou uma folha desgarrada desse processo. Como refere o artigo 1º do CPTA, “entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”. Todo esse conjunto de actos é que faz sentido e é inequívoco que ao ser aprovada a proposta da Vereadora com o Pelouro dos Recursos Humanos, também foi aprovada a proposta constante do relatório final do procedimento disciplinar, pelo que a decisão recorrida não merece a censura invocada pelo recorrente, não havendo assim que efectuar qualquer alteração à matéria de facto dada como assente.
A fundamentação, como refere v. J.C. VIEIRA DE ANDRADE in O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, Coimbra, 1991, p 227 e ss., tem de ser clara, congruente e suficiente. Tem de ser clara, uma vez que uma argumentação dubitativa, ambígua ou obscura, não pode fundamentar uma decisão. Tem de ser suficiente, ou seja, tem de conter os elementos capazes ou aptos a esclarecerem, na óptica do bom pai de família, o sentido da decisão, e tem de ser congruente, porque se deve basear num processo lógico, coerente e sensato, do qual resultou um conjunto de afirmações que não contenham erros de raciocínio.
Por seu lado, a fundamentação tem de permitir a reconstituição do iter cognoscitivo que levou à adopção pelo decisor de um de um determinado acto, com um determinado conteúdo.
Ora, no caso em apreço se foi remetido ao recorrente o relatório final do procedimento disciplinar com a proposta da Vereada com Pelouro dos Recursos Humanos da Câmara Municipal e com a decisão da própria Câmara, não pode o recorrente sustentar que não conhece o iter congnoscitivo do decisor, ou seja, os motivos pelos quais lhe foi aplicada uma determinada pena disciplinar, uma vez que lhe foram remetidos todos os dados que fundamentam a decisão impugnada. O Relatório Final que faz parte da decisão final, por remissão, contém os motivos de facto e de direito que fundamentam o acto punitivo, pelo que não ocorre falta de fundamentação.

Do exposto se conclui que não podem proceder as conclusões do recorrente pelo que não pode proceder o presente recurso.

3. DECISÃO
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, em negar provimento ao recurso
Sem custas
Porto, 5 de Dezembro de 2014
Ass.: Joaquim Cruzeiro (relator)
Ass.: Maria do Céu Neves
Ass.: Helena Ribeiro