| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Município de Aveiro (MA) vem interpor recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu – datado de 29 de Abril de 2005 – que – no âmbito de acção administrativa especial intentada pelo Sindicato … (…) – o condenou a reposicionar os seus funcionários – e associados do S… – A…, M…, É…, E…, F…, J…, J…, N… e N…, nas respectivas carreiras de acordo com a reconstituição da progressão nas mesmas segundo módulos de três anos, liquidando as diferenças salariais, acrescidas de juros moratórios, à taxa legal em vigor, calculados desde a data de vencimento.
Formula – culminando as suas alegações – as seguintes conclusões que se reproduzem:
A- A douta sentença recorrida considerou o elenco das carreiras horizontais previsto no artigo 38º do DL nº247/87 taxativo; sendo verticais todas as não previstas, inclusive as carreiras de motorista em causa, por não se encontrarem abrangidas por elenco legal. Com isso, incorreu em erro de julgamento, por erro nos pressupostos;
B- Atendendo à evolução legislativa na matéria, entende-se que a douta sentença recorrida não interpretou correctamente os princípios que regem as matérias da promoção e progressão de carreiras, tendo-se limitado a resumir a questão controvertida à qualificação das carreiras como horizontais ou verticais e a considerar as carreiras horizontais pela positiva, sendo consideradas verticais todas as outras, socorrendo-se do argumento literal e entendimento de parte da doutrina e jurisprudência sobre a matéria;
C- Tal interpretação não considera a evolução histórica do Regime Geral de Estruturação de Carreiras da Função Pública e Relação Jurídica de Emprego Público, nem se articula com o âmbito da actual legislação;
D- O nº1 do artigo 4º do DL nº248/85, define a noção de carreira e o nº2 a de categoria, o que se conjugava com o artigo 5º, que estruturava as carreiras em verticais, horizontais e mistas, atendendo aos conteúdos das funções, o que tinha implicações no acesso (art. 15º): por promoção nas carreiras verticais (dependendo de concurso) e por progressão nas horizontais, além de outros requisitos; As carreiras em causa estavam, como estão, integradas no Grupo de Pessoal Auxiliar, cujo conteúdo funcional está definido no Mapa I anexo ao diploma, sendo em regra as carreiras nele enquadradas horizontais;
E- O DL nº247/87, de 15/07 estabeleceu: ao nível das carreiras mistas e horizontais, respectivamente nos artigos 37º e 38º, a delimitação, recrutamento e progressão das mesmas; ao nível das carreiras verticais, no artigo 36º, as condições de acesso. Porque existiam categorias, tanto nas carreiras horizontais como verticais, a diversidade de regime considerava apenas a variação das exigências funcionais, justificando-se o elenco taxativo do artigo 38º. As carreiras em questão, enquadradas nas carreiras mistas pelo artigo 37º, as regras estavam (como estão) definidas no artigo 26º do diploma;
F- O DL nº184/89 rompe a estruturação vigente, implementando categorias únicas nas carreiras horizontais (vide artigos 17º nº 2, 27º, 29º, Anexo III), o que é reforçado no artigo 19º do DL nº353-A/89, que altera as regras da progressão: Nas carreiras verticais, cujo acesso se faz por promoção (abertura de concurso e demais requisitos), além de se manterem diversas categorias, para cada carreira, continuaram a existir progressões dentro de cada categoria, por mudança de escalão de 3 em 3 anos; Já nas carreiras horizontais, cujo acesso se faz por progressão (sem concurso prévio) deixou de haver em regra categorias, mantendo-se a progressão apenas para mudança de escalão; Às carreiras mistas, porque também passaram a ter apenas uma categoria, apenas passaram a aplicar-se as regras previstas para as progressões nas carreiras horizontais (nº2 do artigo 37º), sendo que aquela qualificação deixou de fazer sentido;
G- O DL nº404-A/98, de 18/12 procede à revisão do sistema de carreiras e suprime o artigo 37º do DL nº247/87: Mas o que de facto aconteceu foi o que já sucedia na prática: a carreira deixou de ser qualificada como mista, porquanto já se lhe aplicavam as regras referentes apenas às carreiras horizontais; Não tendo havido qualquer evolução legislativa quanto ao conteúdo funcional do grupo de pessoal ou densificação das funções de motorista em causa, que desde 1989 se passou a desenvolver em escalões, sem qualquer categoria superior; e o elemento histórico de interpretação reforça que não há qualquer razão que possa justificar a alteração da aplicação das regras previstas para a progressão nas carreiras horizontais à única categoria destas carreiras;
H- Parte da jurisprudência e da doutrina têm seguido a orientação de ainda considerar taxativo e exaustivo o elenco das carreiras horizontais previsto no artigo 38º do DL nº247/87, no entanto outros autores entendem que tal deve ser questionado; Sendo admissível por outra parte da doutrina e da jurisprudência recente de Tribunais Superiores, que existem outras carreiras horizontais, para além das enunciadas no artigo 38º do citado diploma, que serão, em regra, unicategoriais, isto é, aquelas em que não existem nunca maiores exigências profissionais, já que o conteúdo funcional não é evolutivo;
I- Por outro lado, o DL nº248/85 continua a aplicar-se às autarquias locais, por força da remissão operada no seu artigo 64º, o critério a adoptar terá que ser o previsto para a estruturação de carreiras do artigo 5º do DL nº247/87, ou seja, fazendo apelo às funções exercidas e ao conteúdo funcional, que não é evolutivo, isto é, não se caracteriza pela diferenciação das exigências, complexidade e responsabilidade (característica das carreiras verticais) e a mudança de escalão na única categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas, devendo manter-se a aplicação das regras previstas para a progressão nas carreiras horizontais à única categoria destas carreiras.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
O S… contra-alegou advogando a improcedência do recurso jurisdicional, e conclui da forma seguinte:
- O argumento da categoria única a que se liga a ausência de promoção e de níveis diferentes falece, quando não, uma carreira como a de almoxarife, de uma só categoria, mas que sempre esteve enquadrada no grupo de pessoal técnico profissional, quer no anexo I ao DL nº247/87, de 17/6, a que se refere o seu artigo 8º, quer no anexo III ao DL nº 412-A/98, de 30/12 a que se reporta o nº1 do seu artigo 13º, seria uma carreira horizontal;
- A tese do recorrente com todo o respeito incorre num erro de metodologia hermenêutica;
- É que o DL nº353-A/89, tinha como objecto instituir um novo sistema retributivo, não um novo sistema de carreiras. O que visava era conferir um novo sistema/estatuto retributivo das carreiras, não atribuir-lhes classificações. Caso contrário este diploma enfermava de excesso de mandato, (confronte-se o nº4, do artigo 43º, do DL nº184/89, de 2/6). Aliás, as normas daquele Decreto relativas à promoção mais não visam do que a adaptação da progressão nas carreiras (confrontem-se os artigos 17º, 18º e 42º do DL nº 353-A/89);
- Na verdade até aí a retribuição era fixada por referência a letras às quais correspondia certa retribuição acrescida do número de diuturnidades a que houvesse direito;
- Daí que, o âmbito de aplicação das alíneas a) e b), do nº 2, do artº19º, deste diploma, deve ser definido não em função da quantidade de categorias, mas em função da classificação que os diplomas com o objecto de definirem o regime de carreiras lhes atribuíram;
- Ora, no que ao regime de carreiras e categorias do pessoal da Administração Local diz respeito, o diploma determinante é o DL nº 247/87, de 17/6, concretamente o disposto nos artigos 36º a 38º;
- E, parece claro que, no que concerne às carreiras mistas e horizontais o legislador optou pela sua identificação de forma taxativa, confronte-se Paulo Veiga e Moura, Função Pública, 1º Volume, 2ª Edição, Coimbra Editora, pág. 72. E, de acordo com esta doutrina, é preciso não olvidar que o artigo 25º do DL nº412-A/98, revogou, expressamente, os artigos 36º e 37º do DL nº 247/87, deixando, todavia, em vigor o artigo 38º deste decreto.
O Ministério Público – notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº1 do CPTA - pronunciou-se a favor do provimento do recurso jurisdicional.
Confrontado com esta posição, o recorrido S… veio defender, mais uma vez, a improcedência do recurso.
A instância continua válida e regular.
Cumpre apreciar e decidir.
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados no acórdão recorrido:
1) Os associados do autor são todos funcionários da Câmara Municipal de Aveiro;
2) Os associados A… e M… estão integrados na carreira de motorista de ligeiros;
3) É… e E… estão integrados na carreira de motorista de pesados;
4) F…, J…, J…, N… e N…, estão integrados na carreira de condutores de máquinas pesadas e veículos especiais;
5) A progressão na carreira dos associados identificados tem vindo a ser processada de 4 em 4 anos;
6) Os associados supra identificados, mediante requerimentos individuais, solicitaram à entidade demandada que a carreira a que pertencem fosse considerada vertical com o integral reconhecimento deste direito, nomeadamente para efeitos de progressão (de 3 em 3 anos), com as consequentes correcções remuneratórias decorrentes da devida aplicação da lei;
7) Tais requerimentos foram indeferidos nos termos constantes dos documentos juntos sob os números 1 a 10, por, em síntese, as carreiras que não constem do elenco de carreiras horizontais do artigo 38º do DL nº247/87, de 17 de Junho, mas que de acordo com o disposto no Anexo 3 do DL nº353-A/89, de 16 de Outubro, passaram a unicategoriais, deverem ser consideradas horizontais para efeitos de progressão.
De Direito
I. Cumpre apreciar, agora, as questões colocadas pelo município recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 6ª edição, páginas 420 e seguintes.
II. O autor da acção administrativa especial pediu ao Tribunal Administrativo de Viseu a condenação do MA a reconhecer como verticais as carreiras dos seus nove representados – motorista de ligeiros, motorista de pesados, condutor de máquinas pesadas e veículos especiais – e a proceder às devidas correcções na respectiva progressão.
O tribunal a quo deferiu a pretensão do S… por entender que no artigo 38º nº1 do DL nº247/87, de 17 de Junho, o legislador fez uma enumeração taxativa das carreiras horizontais, dessa norma não constando as carreiras dos seus representados.
Neste recurso jurisdicional, defende o MA que o aresto impugnado, ao considerar as carreiras em causa como carreiras verticais, violou o referido artigo 38º nº1 do DL nº247/87 de 17 de Junho.
A questão que se nos coloca consiste, pois, em saber se as carreiras de motorista de ligeiros, motorista de pesados, e condutor de máquinas pesadas e veículos especiais, devem ser classificadas como horizontais ou verticais.
Nessa apreciação, seguiremos de muito perto o texto argumentativo do acórdão de 27 de Abril de 2006 – Rº447/04.3BEPRT – por nós também votado, e com a devida vénia ao ilustre relator.
III. As carreiras em questão encontram-se hoje previstas pelo DL nº404-A/98 de 18 de Dezembro e DL nº412-A/98 de 30 de Dezembro – sendo que este último adaptou as regras do primeiro à administração local.
O primeiro diploma integra as carreiras de motorista nas carreiras de pessoal auxiliar, ao referir que o recrutamento para as carreiras de pessoal auxiliar se faz de acordo com as seguintes regras: motorista de transportes colectivos, condutor de máquinas pesadas, motorista de pesados e motorista de ligeiros, de entre indivíduos habilitados com a escolaridade obrigatória e carta de condução adequada – artigo 10º nº1 alínea a) do DL nº404-A/98.
Por sua vez, o DL nº412-A/98 no seu anexo II - a que se refere o nº1 do artigo 13º - prevê a existência do Grupo de Pessoal Auxiliar, onde são incluídas aquelas carreiras com uma categoria única coincidente com a carreira.
Definia o DL nº247/87, de 17 de Junho, quais as carreiras que se deveriam considerar verticais, horizontais e mistas – artigos 36º 37º e 38º.
As carreiras em análise eram aquelas que o legislador considerou mistas – artigo 26º por remissão do nº1 do artigo 37º.
No entanto, ambas aquelas normas, a do artigo 36º e do artigo 37º, foram revogadas pelo artigo 25º, alínea a), do DL nº412-A/98, ficando a existir apenas a norma do artigo 38º, que enumera várias carreiras que se devem considerar horizontais.
Dispunha à data o artigo 8º do DL nº247/87, que o desenvolvimento e o regime de carreiras e categorias do pessoal da administração local é o constante do presente diploma e respectivos anexos, sendo certo que o anexo I, deste diploma, foi substituído pelos anexos II e III do DL nº412-A/98.
Deste anexo I do DL nº247/87, constava que a carreira de motorista de ligeiros se enquadrava no grupo de pessoal auxiliar, desenvolvendo-se em 3 categorias – principal, 1ª classe e 2ª classe – a que correspondiam, respectivamente, as letras de vencimento M-O-Q, o mesmo se passando com a carreira de motorista de pesados, a que correspondiam, às categorias atrás referidas, as letras de vencimento L-N-P, e com a categoria de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais, a que correspondiam as letras de vencimento L-M-O.
Posteriormente, com o início da vigência do DL nº412-A/98 e respectivos anexos - como já vimos - tais carreiras passaram a deter uma única categoria, transformando-se, assim, em unicategoriais.
Também definia o artigo 37º do DL nº247/87 – hoje revogado – que o recrutamento para a categoria de topo das carreiras de motorista e condutor – aqui em causa - far-se-ia, mediante concurso, de entre funcionários providos na categoria imediatamente inferior, com, pelo menos, três anos de serviço, classificados de Muito Bom, ou cinco anos, classificados de Bom – nº2 – sendo que a progressão nas restantes categorias que integram aquelas carreiras far-se-ia de harmonia com as regras definidas na lei geral para a progressão nas carreiras horizontais – nº3.
Sendo certo que a progressão nas várias categorias efectua-se, agora, nos termos do disposto no artigo 19º do DL nº353-A/89 de 16 de Dezembro.
Dispões esta norma que a progressão nas categorias se faz por mudança de escalão – nº1 – sendo que a mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo: a) nas carreiras horizontais, quatro anos; b) nas carreiras verticais, três anos – nº2.
Resulta, pois, que as carreiras em causa eram, anteriormente, consideradas mistas, porque para o acesso à categoria de principal era indispensável a realização de concurso, sendo que a progressão nas restantes categorias se efectuava de forma automática e oficiosa, nos mesmos termos em que o era a progressão nas carreiras horizontais.
Existindo, hoje, apenas, uma única categoria dentro das várias carreiras, não se pode falar em promoção a categoria mais elevada, mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação, foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.
E tratando-se, como se trata, de carreiras unicategoriais, não poderemos deixar de as qualificar como carreiras horizontais.
Como escreve Maria José Castanheira Neves, (…) as carreiras horizontais passaram a ser, em regra, unicategoriais, ou seja, a deterem uma única categoria, pelo que se deve e pode questionar se o elenco do artigo 38º - do DL nº247/87- ainda se deve considerar exaustivo. (parágrafo) Consideramos que não, isto é, admitimos que existem outras carreiras horizontais, para além das enunciadas no artigo 38º do citado diploma, que serão, em regra, unicategoriais, isto é, aquelas em que não existem nunca maiores exigências profissionais, já que o conteúdo funcional não é evolutivo. (parágrafo) No entanto, a importância desta distinção continua a fazer-se sentir, porque nos dois tipos de carreiras – verticais e horizontais – existe progressão, isto é, mudança de escalão na mesma categoria a que corresponde um diferente índice remuneratório. (parágrafo) Mas, nas carreiras verticais, a mudança de escalão – a progressão – efectua-se de três em três anos, enquanto que nas horizontais de quatro em quatro anos (…) – Governo e Administração Local, Coimbra, 2004, páginas 284 e 285; ver AC TCA/SUL de 14.12.2005, Rº1165/05.
Conclusão: de tudo quanto fica dito, pode e deve concluir-se que a enumeração das carreiras horizontais feita pelo artigo 38º do DL nº247/87, de 17 de Junho, não é taxativa, existindo outras carreiras em que a progressão se faz nos mesmos termos, sendo exemplo disso mesmo as carreiras em apreço, em virtude de nas mesmas não existir qualquer promoção evolutiva que conduza ao desempenho de funções de maior exigência profissional, como acontece nas carreiras verticais.
DECISÃO
Nos termos do exposto, os juízes deste tribunal acordam, em conferência, no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Município de Aveiro, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido;
- Negar provimento à acção administrativa especial interposta pelo S… contra o referido Município.
Sem custas em ambas as instâncias – artigo 4º nº3 in fine do DL nº84/99 de 19 de Março.
D.N.
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Porto, 11.05.06 |
