| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
IPT, Lda., com sede na Rua F…, 4300-218 Porto, instaurou acção administrativa contra o IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, I.P., ambos melhor identificados nos autos, pedindo a anulação do Despacho do Presidente do Conselho Directivo que decidiu rescindir o contrato nº 2009/6208 assinado entre ambos no âmbito do SI Qualificação Int. PME (Projectos Individuais e de Cooperação).
Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
Primeira: A argumentação em que assenta o Tribunal a quo para sustentar a tese relativa à fundamentação da decisão entendendo-a como clara, suficiente e congruente, não pode obter acolhimento.
Segunda: A acção de impugnação de acto administrativo surge na sequência da rescisão do contrato n.º 2009/6208 assinado entre a recorrente e o recorrido, no âmbito do SI Qualificação Int. IAPMEI (Projetos Individuais e de Cooperação).
Terceira: Os argumentos esgrimidos pelo recorrido para sustentar a sua fundamentação de rescisão do contrato aludido enferma do vício de falta de fundamentação ou fundamentação deficiente, vício esse que conduz à nulidade ou anulabilidade do ato administrativo notificado à recorrente.
Quarta: A fundamentação não foi clara, não foi suficiente nem tão pouco congruente, porquanto não concretizou de que dívidas se tratava ou a que períodos se reportavam, assim como não refere em que data foi consultada a situação contributiva da recorrente.
Quinta: Não foi concretizado ou explicado em que se traduz o incumprimento por parte da recorrente no que diz respeito à não comprovação da situação da recorrente relativamente à sua situação contributiva e perante a Segurança Social.
Sexta: O recorrido não concretizou quais os documentos solicitados que deveriam constar do dossier do projecto e, por esse motivo, não pode alegar em seu benefício que o dossier não estava devidamente organizado, não tendo os elementos que deveria conter.
Sétima: A recorrente juntou ao processo administrativo todos os elementos que foram solicitados pelo recorrido sempre com a séria e fundada convicção que seriam estes os necessários e suficientes para instrução do processo em curso tanto mais que após as supramencionadas reuniões nada mais lhe foi solicitado.
Oitava: A decisão recorrida violou as seguintes disposições legais: artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa e artigo 153.º, n.º 1 e n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo.
Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a decisão recorrida e substituindo-se essa decisão por outra que declare nula ou anulável a decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IAPMEI, de 16.01.2017, pela qual decidiu rescindir o contrato n.º 2009/6208 assinado entre recorrente e recorrido, no âmbito do SI Qualificação Int. PME (Projetos Individuais e de Cooperação).* O IAPMEI contra-alegou, sem conclusões, finalizando assim:
Nestes termos e nos melhores de direito deverá o presente recurso ser julgado totalmente improcedente por não provado, mantendo-se a sentença.* O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1. O IAPMEI celebrou com a Autora o contrato nº 2009/6208 no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME (cfr. doc. nº 1, junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá como reproduzido).
2. No dia 25-06-2014 o IAPMEI enviou à Autora carta registada subordinada ao assunto audiência de interessados, pela qual comunicou-lhe que era sua intenção iniciar procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato, e invocando como um dos fundamentos a existência de dívidas ao Fisco e à Segurança Social (cfr. fls. 775 do p.a. apenso e que, nesta parte, aqui se dá por integralmente reproduzido);
3. A Autora remeteu ao IAPMEI a carta, à qual o IAPMEI respondeu através da carta de 22-01-2015, concedendo mais um prazo de oito dias para a empresa fazer a comprovação da situação regularizada perante o Fisco, o que esta não fez (cfr. docs. nº 2 e 4, juntos aos autos com a p.i. e que aqui se dão como reproduzidos).
4. O contrato referido em 1. foi rescindido pelo Presidente do Conselho Diretivo do IAPMEI, com base nos seguintes fundamentos:
- Tratando-se de um projeto no âmbito do qual foi concedida autorização para consulta da situação contributiva perante a Autoridade Tributária e a Segurança Social, constata-se que, no que se refere à situação perante a Autoridade Tributária, que a situação é “com dividas”, não possuindo assim a situação regularizada. No que diz respeito à situação perante a Segurança Social, constata-se que a situação é “em análise”, não sendo assim possível comprovar a existência de situação regularizada. -No decurso da análise ao PTRF, foi solicitado por e-mail ao promotor, em 21-02-2014, o envio de um conjunto de documentos que deveriam constar do dossier do projeto e se verificou não estarem disponíveis. Apesar de o prazo de 10 dias úteis legalmente previsto, para o envio dos elementos solicitados, ter sido largamente ultrapassado, o promotor não deu qualquer resposta ao pedido de elementos que lhe foi enviado.
- Constatou-se que o dossier do projeto não está devidamente organizado, não tendo todos os elementos que deveria conter, em violação da referida obrigação contratual.
5. Tal decisão foi comunicada à empresa por carta registada datada de 17-01-2017 junta com a petição inicial como doc. nº 2 e que aqui se dá por integralmente reproduzido; X DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que julgou a acção improcedente.
Advoga a Recorrente que esta violou os artigos 268º da Constituição da República Portuguesa e 153º/1 e 2 do Código do Procedimento Administrativo.
Cremos que carece de razão.
Atente-se, em 1º plano, no discurso fundamentador da decisão:
Nos presentes autos é peticionada a anulação do Despacho, da autoria do Presidente do Conselho Directivo do IAPMEI e pelo qual se decidiu rescindir o contrato n.º 2009/6208 assinado entre a autora e o réu, no âmbito do SI Qualificação Int. PME (Projetos Individuais e de Cooperação).
Para tanto, alega a Autora que o acto em crise padece de falta de fundamentação, porquanto caberia ao decisor, quando invoca a existência de dívidas perante a Autoridade Tributária, concretizar de que dívidas se tratam e o período ou períodos a que se referem.
Vejamos.
Em relação à pretensa falta de fundamentação:
O direito à fundamentação dos actos administrativos e tributários que afectem direitos e interesses legalmente protegidos é princípio constitucional consagrado no art.º 268.º da CRP.
Nos termos do art.º 153.º do Código de Procedimento Administrativo, aplicável à data da decisão, a fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão e, de acordo com o n.º 2 deste mesmo preceito legal, equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
Pretende-se, com este direito, o reforço das garantias da legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, considerando-se que a falta de fundamentação das suas decisões dificulta, muitas vezes, a sua impugnação e o próprio controlo jurisdicional.
Exige-se, pois, em geral, a fundamentação dos actos administrativos – cfr. art.º 152° do Código de Procedimento Administrativo.
A fundamentação há-de ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão. A mesma deve ser clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado ou contribuinte, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou; e congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Contudo, pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta que, neste caso, constituirão parte integrante do respectivo acto (fundamentação por adesão ou remissão).
O A. argumenta que o conteúdo do acto não é suficientemente claro para um destinatário médio para que forneça os elementos necessários à sua aceitação ou rejeição.
Sem razão.
Nos termos da alínea al. b) do nº 1 da cláusula 7ª do contrato n.º 2009/6208, assinado entre as partes, a Autora obrigou-se a cumprir atempadamente as obrigações legais a que se encontrava vinculada, designadamente as fiscais e para com a segurança social e, bem assim, a demonstrar ou permitir o acesso à verificação do cumprimento dessas obrigações por parte das entidades competentes para o efeito.
Tratando-se de um projeto no âmbito do qual foi concedida autorização para consulta da situação contributiva perante a Autoridade Tributária e a Segurança Social, constatou a entidade decisora que, no que se refere à situação perante a Autoridade Tributária, a situação é “com dividas” e, no que dizia respeito à situação perante a Segurança Social, a situação era “em análise”, não sendo assim possível comprovar a existência de situação regularizada.
Foi solicitado por e-mail o envio de documentos que, segundo entendimento do réu, deveriam constar do dossier do projeto e que ulteriormente se verificou não estarem disponíveis, não sendo dada resposta ao pedido de elementos enviado.
Carece de qualquer sentido a menção da Autora de que caberia ao decisor, quando invoca a existência de dívidas perante a Autoridade Tributária, concretizar de que dívidas se tratam e o período ou períodos a que se referem.
Efectivamente era à Autora que competia ter junto ao processo administrativo as devidas certidões, emitidas pela Autoridade Tributária e pela Segurança Social, atestando o cumprimento das respectivas obrigações fiscais.
Ao não o fazer, nem depois de instada para esse efeito, violou os deveres que sobre si impendiam, por força das cláusulas que regem o contrato que celebrou com o réu, dentre as quais a acima cláusula 7ª.
Portanto, temos de concluir que a fundamentação que estribou o acto em crise foi expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de direito e de facto da decisão; foi clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; e foi suficiente, possibilitando à A. um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou; mais ainda, foi congruente, de modo que a decisão constituiu conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não existindo contradição entre os fundamentos e a decisão impugnada.
Cumpre, pelo exposto, sem quaisquer considerações adicionais, porque desnecessárias, julgar improcedente a presente acção, absolvendo-se o Réu do peticionado em conformidade. X Constitui entendimento unívoco da doutrina e, aliás, obteve consagração legal, o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva, óbvia, dos casos em que se imponha o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
Assaca a Recorrente ao julgado erro de julgamento de direito.
Todavia, não secundamos esse entendimento.
Na verdade, do texto da decisão sob censura ressalta que o tribunal a quo foi sucinto, mas rigoroso, na análise da questão decidenda.
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1.A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2.Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação o Supremo Tribunal Administrativo explanou: A fundamentação - (…) - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, (proc. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813, Marcelo Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
Voltando ao caso em análise, a Autora argumenta que o conteúdo do acto não é suficientemente claro para um destinatário médio.
Porém, sem fundamento.
Como bem entendeu o Senhor Juiz: Nos termos da alínea al. b) do nº 1 da cláusula 7ª do contrato n.º 2009/6208, assinado entre as partes, a Autora obrigou-se a cumprir atempadamente as obrigações legais a que se encontrava vinculada, designadamente as fiscais e para com a segurança social e, bem assim, a demonstrar ou permitir o acesso à verificação do cumprimento dessas obrigações por parte das entidades competentes para o efeito.
Tratando-se de um projeto no âmbito do qual foi concedida autorização para consulta da situação contributiva perante a Autoridade Tributária e a Segurança Social, constatou a entidade decisora que, no que se refere à situação perante a Autoridade Tributária, a situação é “com dívidas” e, no que dizia respeito à situação perante a Segurança Social, a situação era “em análise”, não sendo assim possível comprovar a existência de situação regularizada.
Foi solicitado por e-mail o envio de documentos que, segundo entendimento do réu, deveriam constar do dossier do projeto e que ulteriormente se verificou não estarem disponíveis, não sendo dada resposta ao pedido de elementos enviado.
Carece de qualquer sentido a menção da Autora de que caberia ao decisor, quando invoca a existência de dívidas perante a Autoridade Tributária, concretizar de que dívidas se tratam e o período ou períodos a que se referem.
E continua: era à Autora que competia ter junto ao processo administrativo as devidas certidões, emitidas pela Autoridade Tributária e pela Segurança Social, atestando o cumprimento das respectivas obrigações fiscais.
Ao não o fazer, nem depois de instada para esse efeito, violou os deveres que sobre si impendiam, por força das cláusulas que regem o contrato que celebrou com o réu, dentre as quais a acima cláusula 7ª.
Portanto, temos de concluir que a fundamentação que estribou o acto em crise foi expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de direito e de facto da decisão; foi clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; e foi suficiente, possibilitando à A. um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou; mais ainda, foi congruente, de modo que a decisão constituiu conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não existindo contradição entre os fundamentos e a decisão impugnada.
Como resulta do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94: “A fundamentação do acto administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio acto e dele é contemporânea”.
A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.
Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19/02/2003, “…a fundamentação dos actos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do acto e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”
O destinatário do acto, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
No presente caso estas exigências foram observadas.
Em suma:
-sobre a questão das dívidas, a al. b) do n° 1 da cláusula r do contrato assinado entre as partes obrigava a Autora a:
“Cumprir atempadamente as obrigações legais a que se encontre vinculado, designadamente as fiscais e para com a segurança social e, bem assim, a demonstrar ou permitir o acesso à verificação do cumprimento dessas obrigações por parte das entidades competentes para o efeito”;
-no dia 25/06/2014 o IAPMEI enviou à Autora carta registada subordinada ao assunto audiência de interessados, pela qual lhe comunicou que era sua intenção iniciar procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato, invocando como um dos fundamentos a existência de dívidas ao Fisco e à Segurança Social;
-a Autora teve então a oportunidade de cumprir a sua obrigação contratual de demonstrar o cumprimento dessa obrigação, designadamente juntando ao processo certidões, emitidas pela AT e pela SS, comprovativas de situação regularizada, o que não fez;
-não é o IAPMEI quem tem o ónus de identificar a natureza ou o período a que as dívidas fiscais e parafiscais se referem; antes competia à Autora fazê-lo;
-é certo que a Autora remeteu ao IAPMEI a carta que juntou como Doc. 4, e à qual o IAPMEI respondeu através da carta de 22/01/2015, concedendo mais um prazo de oito dias para a empresa fazer a comprovação da situação regularizada perante o Fisco, o que, mais uma vez, não fez.
-sobre esta questão, o Tribunal a quo pronunciou-se assim:
-alega ainda a Recorrente que o IAPMEI não concretizou quais os documentos que deveriam constar do dossier do projecto e que juntou ao processo administrativo todos os elementos solicitados;
-conforme se evidencia pelo teor do e-mail de 21/02/2014 o ora Recorrido solicitou à Autora/Recorrente um conjunto de elementos, num total de vinte que elencou;
-nenhum desses elementos foram por esta remetidos ao Réu;
-a al. h) do n° 1 da cláusula 7ª do contrato estipula que o Promotor se obriga a:
“Manter, nas suas instalações, dossier devidamente organizado, com todos os documentos suscetíveis de comprovar as informações e declarações prestadas no âmbito do projeto e de fundamentar as opções de investimento apresentadas, bem como todos os documentos comprovativos da realização das despesas de investimento e disponibilizá-lo para consulta sempre que solicitado pelas entidades intervenientes no processo de análise, acompanhamento e controlo de projetos, tendo que manter este dossier até três anos após a data de encerramento do Programa financiador, ou, quando posterior, até dez anos a contar da data em que foi aprovado o Último incentivo concedido ao abrigo do presente regime de auxílios.”;
-a Autora não dispunha da documentação relacionada com o cumprimento das obrigações fiscais e parafiscais, e bem assim não dispunha dos elementos solicitados através do e-mail de 21/02/2014, pelo que não procede a sua alegação de que o IAPMEI não concretizou os elementos em falta;
-neste âmbito entendeu o Tribunal:
“Efetivamente era à Autora que competia ter junto ao processo administrativo as devidas certidões, emitidas pela Autoridade Tributária e pela Segurança Social, atestando o cumprimento das respetivas obrigações fiscais.
Ao não o fazer, nem depois de instada para esse efeito, violou os deveres que sobre si impendiam, por força das cláusulas que regem o contrato que celebrou com o Réu, dentre as quais a acima cláusula 7ª”;
-corrobora-se esta leitura;
-aliás, a Recorrente mais não faz do repetir a impugnação da decisão administrativa, ao invés de impugnar a decisão judicial, o que, por si só, conduziria ao não provimento do recurso.
Sucumbe, assim, a posição da Parte Recorrente.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 11/01/2019
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Nuno Coutinho |
