Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00033/10.9BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	09/14/2012

Tribunal:	TCAN

Relator:	Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	RESCISÃO E MODIFICAÇÃO UNILATERAL DO CONTRATO

Sumário:	1_ Quando estamos perante uma situação de incumprimento das obrigações contratuais imputável ao candidato não afastada a possibilidade de se usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato desde que tal seja justificado pela condições de execução do contrato ou pela falta de documentos comprovativos. 2_ O artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários já que neste caso prevalece o Principio da Repetição do Indevido sobre o Principio da Estabilidade e da Confiança face à primazia do Direito Comunitário.* *Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	11/28/2011
Recorrente:	Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas
Recorrido 1:	Conselho Directivo do Baldio de Sendas
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concede provimento ao recurso jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu

Decisão Texto Integral:

INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, I.P.), inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF dE MIRANDELA, em 30/06/2011, que julgou procedente a Acção Administrativa Especial interposta pelo CONSELHO DIRECTIVO DO BALDIO DE SENDAS, anulando a decisão final do IFAP-IP constante do ofício nº 3179/DAI/UPRF/2009, de 30/09/2009, que determinou, a modificação unilateral do contrato afecto ao Projecto nº 200210056659 (Programa AGRO – medida 3), com a consequente reposição pelo A., no prazo de 30 dias, da quantia de € 138.725,43.
Para tanto alega em conclusão:
A. O Tribunal a quo anulou …a decisão final do IFAP-IP, constante do ofício nº 3179/DAI/UPRF/2009, de 30/09/2009, que determinou, a modificação unilateral do contrato afecto ao Projecto nº 200210056659 (Programa AGRO – medida 3), com a consequente reposição pelo A., no prazo de 30 dias, da quantia de € 138.725,43.
B. Entendeu o Tribunal a quo, que “… o acto impugnado é anulável porque foi praticado com ofensa do disposto no art.° 5.°, n.° 2 do CPA - art.° 135.° 4 CPA”, porquanto a “…Autora cumpriu integralmente o projecto de investimento não tendo sido detectada qualquer irregularidade na sua execução física e que todo o dinheiro recebido do IFAP foi utilizado no pagamento das despesas relativas á execução do projecto”; e que “… foi praticado com ofensa do disposto no art.° 141.° do CPA — art.° 135.° do CPA …”.
C.Salvo melhor entendimento, ao contrário do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, o acto não foi praticado com ofensa do disposto no Art° 5°, n° 2 do CPA e do Art° 135° nº 4 CPA, uma vez que não foram levados em consideração, a existência de deveres contratuais acessórios.
D.Com efeito, o cumprimento de um projecto apresentado no âmbito do Programa AGRO, não se esgota na… regularidade da sua execução física, pois, entre outras formalidades, o beneficiário tem de cumprir a regra da elegibilidade.
E. Ou seja, só pode apresentar a pagamento despesas efectivamente realizadas, porquanto, a ratio das ajudas pagas no âmbito do Programa Agro é reembolsar as despesas efectivamente realizadas e não financiar ab initio a execução de um projecto.
F. Ora, na situação em apreço, verificou-se em sede de controlo que à data da apresentação do pedido de pagamento (12/05/2004), as despesas apresentadas pelo recorrido não se encontravam efectivamente liquidadas, uma vez que, os cheques utilizados para o pagamento foram emitidos em 10/09/2004.
G.O não cumprimento da regra elegibilidade por parte da recorrida põe em causa a relação de confiança e de transparência essencial à manutenção da relação contratual, razão pela qual esta conduta terá de ser sancionada.
H. Aliás, sobre esta questão, pronunciou-se, neste sentido, a 1ª Secção - Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo do Norte, através de Acórdão proferido em 13-01-2011, no âmbito do Processo nº 01450/06.4BEVIS.
I. Verifica-se assim, que, se é certo que o beneficiário executou fisicamente o projecto, não menos verdade é que é que não o fez da forma a que legalmente estava obrigado, pelo que, salvo melhor entendimento, o Tribunal a quo no acórdão recorrido, não faz uma correcta interpretação dos factos e de direito.
J. Salvo melhor entendimento, também não é correcto o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, no sentido de anular a decisão final proferida pelo ora recorrente, por ofensa do disposto no Artº 141º do CPA.
K. Com efeito, é pacífico na jurisprudência, (Cfr. acórdãos para fixação de jurisprudência do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 6/10/2005 e de 29-03-2007, proferidos no âmbito do Rec. nº. 2037/02 e do Rec. nº 0661/05), que tratando-se de ajudas comunitárias, deverá prevalecer o Principio da Repetição do Indevido, porquanto em sede de Direito Comunitário, este tem o valor de princípio geral.
L. A este respeito destaca-se ainda o recente Acórdão para fixação de jurisprudência, proferido, em 3/5/2007, pelo Pleno do Supremo Tribunal de Justiça no âmbito do Recurso nº 1775/02, que é taxativo em consagrar o entendimento que “o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional. (Negrito nosso)
M. Ora, na situação em apreço, foi detectada uma irregularidade por parte da entidade recorrida, por incumprimento da regra de elegibilidade n.° 1 do Regulamento (CE) n.° 1685/2000 com a última redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, bem como do artigo 32° do Regulamento nº 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho.
N. Saliente-se que essa irregularidade foi detectada, no âmbito de uma acção de controlo de primeiro nível a projectos co-financiados pelo FEOGA-O, regulada pelo Artº 5º Decreto-Lei n° 168/2001, de 25 de Maio, e prevista no artigo 10º do Regulamento (CE) n°438/2001, da Comissão, de 2 de Março de 2001, e nos termos do protocolo celebrado entre o Gestor do Programa AGRO e o IFAP.
O. Ou seja, a irregularidade é detectada na sequência de um controlo imposto pela legislação nacional e comunitária.
P. Assim, à luz do referido Acórdão, proferido no âmbito do Recurso nº 1775/02, tratando-se a acção 3.1, da Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas, do Programa AGRO, de uma ajuda comunitária paga ao abrigo do FEOGA-O, perante a irregularidade detectada, deverá sempre o Principio da Repetição do Indevido prevalecer sobre o Principio da Estabilidade e da Confiança, consagrado no Artº 141º do CPA, desta forma se protegendo, em toda a sua extensão, os interesses da Comunidade.
Q. Razão pela qual, fica assim demonstrado que, ao contrário do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, o acto recorrido não ofende o disposto no Artº 141º do CPA, existindo assim, uma incorrecta interpretação do direito.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a decisão recorrida, assim se fazendo Justiça.

O Baldio de Sendas apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma:
A. Entendeu o Tribunal a quo que o acto impugnado é anulável porque foi praticado com ofensa do art. 5.° n.°2 do CPA, infligindo um sacrifício desnecessário à recorrida uma vez que, procedendo o pedido teria de repor uma verba que utilizou para o fim a que se destinou, porquanto, cumpriu integralmente o projecto de investimento não tendo sido detectada qualquer irregularidade na sua execução física e todo o dinheiro recebido do IFAP foi utilizado no pagamento das despesas relativas à execução do projecto de arborização da área inculta objecto do contrato.
B. O tribunal a quo fez uma correcta interpretação dos factos e do direito, razão pelo qual, não merece censura a douta sentença ora recorrida.
C. Com efeito o IFAP, I.P. pode rescindir ou pode modificar unilateralmente o contrato atributivo dc ajudas consoante se verifiquem os requisitos para cada um dos efeitos, expressos nos n.°s 1 e 2 do art. 11.º do DL 163-A!2000,de 27 de Julho, respectivamente.
D. No caso concreto, está demonstrado nos autos que o projecto foi executado na integra pela recorrida, não se tendo detectado qualquer irregularidade na sua execução e que a recorrida facultou à recorrente todos os documentos comprovativos da utilização de todo o dinheiro recebido do IFAP, no pagamento das despesas referentes à execução do projecto.
E. Decore expressamente do douto acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, proferido em 13/01/2011, citado pelo recorrente nas suas alegações de recurso, que os fundamentos em que se baseou o IFAP, I.P. para tomar a sua decisão de modificação unilateral, afastam precisamente a possibilidade de usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato.
F. Passando a citar o acórdão referido “... Esta prerrogativa (de modificação unilateral), que está prevista no n° 2 do artigo 11º do DL n° 163-A/2000, é utilizada quando o incumprimento resulte de «condições concretamente verificadas na execução do projecto» ou da «falta ou insuficiência de documentos comprovativos» ... Nem se está perante uma execução parcial ou execução diversa do projecto de investimento, resultante de condições específicas surgidas na sua execução, nem de ausência ou insuficiência de documentos...”.
G. Acresce que a entidade recorrente actuou no exercício de um poder discricionário, onde cobram autonomia, constituindo seus limites internos, os princípios administrativos, designadamente, o princípio da proporcionalidade, plasmado no n.°2 do art. 5.° do CPA e no n.°2 do art. 266.° da CRP.
H. O princípio da proporcionalidade exige que a decisão administrativa colidente com a posição jurídica dos administrados seja, não apenas adequada e necessária à prossecução dos interesses públicos específicos, como proporcional em sentido estrito, no sentido em que a lesão sofrida pelo administrado deve ser proporcional e justa em relação ao beneficio alcançado pelo interesse público, não podendo a Administração infligir sacrifícios desnecessários e desproporcionados aos destinatários dos actos.
I. Na situação em apreço, o interesse público específico visado com a atribuição do poder de modificação unilateral, é a utilização, por parte dos beneficiários, dos dinheiros públicos para os fins a que se destinam (o desenvolvimento da produção florestal e agrícola nacional).
J. Com base neste enquadramento, é manifesto que a decisão anulada se apresenta, desde logo, como absolutamente inadequada e desnecessária à prossecução daquele interesse público especifico, visto a recorrida ter cumprido integralmente o projecto de investimento de arborização da área inculta objecto do contrato, no qual aplicou todo o valor das ajuda concedidas.
L. Pior que isso, aquela decisão põe em causa todo o investimento, inviabilizando a prossecução daquele interesse público especifico, uma vez que a recorrida, caso se visse obrigada a devolver os montantes requeridos, não poderia subsistir como entidade própria, nem continuar a assegurar as tarefas de manutenção e limpeza imprescindíveis à sobrevivência do povoamento florestal.
M. Em síntese, não tendo sido detectada qualquer irregularidade na execução física do projecto de investimento e tendo todo o dinheiro recebido do IFAP, I.P. sido utilizado no pagamento das despesas relativas à execução do projecto, a decisão anulada infligiu um sacrifício à recorrida, que para além de desnecessário, como é bem referido na douta sentença recorrida, se apresenta como perfeitamente desproporcionado e injusto para a recorrida, que se veria obrigada a própria extinção, face aos constrangimentos legais impostos aos Baldios pela Lei n.° 68/93, de 4 de Setembro.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, não emitiu parecer.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):

1. O A. apresentou em 11/7/2002, um projecto de investimento, através do qual se candidatou à acção 3.1, da Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural (adiante designado por Programa AGRO), tendo como objectivo a principal a arborização de uma área inculta, pertença do conselho directivo dos baldios da aldeia de Sendas. (Cfr. PA, fls. 149 a 161);

2. O Projecto apresentado pelo A., recebeu o n° 2001.21.005665.9, tendo sido aprovado pelo Gestor do Programa AGRO, em 4/10/2002. (Cfr. PA, fls. 206);

3. Através de oficio n° 82 100/11968, de 25/10/2002, o ex-IFADAP informou o A., que o projecto n° 2001.21.005665.9, havia sido aprovado pelo valor total do investimento proposto, € 181.922,22. (Cfr. PA, fls. 208);

4. Na sequência da aprovação do projecto, entre o A. e o IFADAP (agora IFAP) foi celebrado, em 23/4/2004, contrato de atribuição de ajuda, ao abrigo do Programa AGRO - Medida 3 -Desenvolvimento Sustentável das Florestas, do Programa AGRO, que consta de fls. 260 a 262 do PA, com o seguinte destaque: “ (…) 3. CONDIÇÕES GERAIS// a. PAGAMENTO DAS AJUDAS E DOCUMENTOS COMPROVATIVOS // (…) A.2 O pagamento do incentivo não reembolsável depende da apresentação e aceitação pelo IFADAP dos documentos comprovativos da aplicação dos fundos e rege-se, ainda pelo seguinte (…)”

5. O projecto teve início em 29/6/2002 e terminou em 30/9/2008. (Cfr. PA, fls. 262, clausula 10);

6. Por carta enviada pela A. e recebida pela R. em 12/5/2004, remeteu aquela os seguintes elementos: “Termo de abertura; Relatório de execução (arborização); Relatório de execução (infra-estruturas); Registo do material vegetal; “Remessa de documentos comprovativos”; e documentos comprovativos e despesas – cfr. PA, fls. 260 a 276;

7. Dão-se aqui por reproduzidos os docs. de fls. 262 a 266 do PA, que se traduzem nas facturas 2 e 3, e recibos, emitidas pela “M. … – Estudos e Projectos, Lda” à A. em 6/5/2004, no valor de, respectivamente, 99.038,62 € e 19.069,71 €;

8. Em 26/8/2004, o R. pagou ao A. o montante de € 115.826,66. (Cfr. PA, fls. 281 a 283)

9. Em 19/10/2005, pelo A. foram solicitadas alterações de áreas das parcelas a intervir e das distancias dos caminhos e rede divisional. (Cfr. PA, fls. 346)

10. Estas alterações foram aprovadas, em sede de reanálise, pelo R., em 24/7/2006 e comunicada ao A., em 17/8/2006. (Cfr. PA, fls. 372);

11. Tendo por objecto a verificação da regularidade da execução dos compromissos assumidos pelo A., pelos serviços do R. foi efectuada em 12/12/2007 uma acção do controlo de primeiro nível, tendo sido detectadas irregularidades. (Cfr. PA, fls. 376 a 407, cujo teor se dá por integralmente reproduzido)

12. Á data da realização da auditoria, o projecto ainda não estava concluído, apresentando uma execução de 64%, a que correspondia ao investimento elegível de € 115.826,66 e subsídio pago de igual montante, repartido na proporção de 50% para as componentes comunitária e nacional, correspondendo a € 57 913,33, sendo que, o projecto, em termos de execução física, encontrava-se em situação regular. (Cfr. PA, fls. 376 a 407, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

13. Na sequência, das irregularidades detectadas, foi o A. notificado, para efeitos de audiência prévia, através do ofício com a referência 301/DCO/UCAI/2008, datado de 18/3/2008, que aqui se dá por reproduzido, com o seguinte destaque: “ (…) a) Após verificação de todos os documentos (…) conclui-se que estes não se encontravam efectivamente liquidados à data da sua apresentação em pedido de pagamento, em 12-05-2004, atendendo a que os cheques utilizados para pagamento foram emitidos em 10-09-2004, data também posterior à da emissão da autorização de pagamento, em 26-08-2004. // De notar que o cheque indicado para liquidação da factura n.º 2, emitida por M. …, Lda, é de valor inferior ao da despesa, pelo que não há evidência do pagamento do restante em dívida de 2338,62 ( com IVA) // assim, aquelas verbas são consideradas não elegíveis no valor de 118.108,33 € ( com Iva), por não ter sido iva) da intenção do R. de determinar a devolução do montante das ajudas correspondente ao valor de € 118.108,33 (com IVA), por não ter sido cumprida a Regra n.º 1 – Despesas efectivamente pagas – do Regulamento ( CE) n.º 1685/2000 da Comissão de 28 de Julho de 2000, com a última redacção dada pelo Regulamento ( CE) n.º 448/2004, da Comissão, de 10 de Março.// (…) Nesta conformidade e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo, ficam V.Exas. Notificadas da intenção deste instituto de determinar a devolução do montante das ajudas correspondentes ao valor de 118.108,33 € (com IVA), acrescidas de juros à taxa legal e contratualmente expressas nos termos dos artigos 11.º e 12° do Decreto-Lei 163-A/2000, de 27/7. (Cfr. fls. 408 e 409 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

14. Em sede de resposta, através de carta que deu entrada nos Serviços do R., em 10/4/2008, veio o A. alegar que: (Cfr. fls. 421 e 422 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):
a. as despesas não estavam pagas aquando da apresentação do pedido de pagamento, pois “foi sempre nossa intenção ter pedido adiantamento e não pedido pagamento (…) inclusivamente as empresas estavam avisadas que só receberiam quando o IFAP, efectuasse o pagamento, o que veio acontecer como se pode comprovar através do pagamento às empresas (…)“;
b. por lapso foram enviados também recibos das facturas apresentadas;
c. o cheque emitido à empresa “M. …, Lda.”, por valor inferior ao da respectiva factura, justifica-se pelo facto da diferença se reportar à rubrica de custo de elaboração e acompanhamento do projecto, que embora facturada na totalidade, não foi reembolsada pelo IFADAP (IFAP);
d. não agiu de má fé na execução do projecto e na aplicação dos subsídios;
e. não tem dinheiro para repor as ajudas recebidas.

15. Face às conclusões constantes do Relatório n° 141/2007, bem como da resposta apresentada pelo A., em 11/09/2009, o Gestor do Programa AGRO emitiu a sua decisão, através da qual determina a inelegibilidade da despesa, uma vez que à data do pedido de pagamento as despesas não se encontravam liquidadas, considerando-as não elegíveis, no montante de € 118.108,33 (com IVA) -cfr. fls 484 e 488 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido)

16. Em face da decisão do Gestor do Programa AGRO, pelo IFAP, em 30/09/2009, através de oficio n° 31 79/DAI/UPRF/2009, foi proferida decisão final, determinando, a modificação unilateral do contrato, com a consequente reposição pelo A., no prazo de 30 dias, da quantia de € 138.725,43, acrescida de juros legais até integral pagamento. (Cfr. fls. 528 e 530 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_ Violação pela sentença recorrida dos arts 5º nº2 e 135º do CPA;
_ Violação do art. 141º do CPA;

O DIREITO

VIOLAÇÃO DOS ARTS 5º Nº2 E 135º DO CPA
Alega o recorrente que a sentença recorrida erra quando considera que foram violados pelo acto recorrido os arts 5º nº2 e 135º do CPA já que ignora a violação de deveres contratuais acessórios e que o cumprimento de um projecto não se esgota na regularidade da sua execução física.
E que, no caso sub judice, o ora recorrido se candidatou à acção 3.1, da Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural , regulada pelo Reg. (CE) nº 1257/99, pela Portaria n.º 448-A/2001, de 3/5, e pelo DL nº 163-A/2000, de 27/7, tendo como objectivo a principal a arborização de uma área inculta, pertença do conselho directivo dos baldios da aldeia de Sendas.
Então vejamos.
Em 10/5/2004, o Conselho Directivo do Baldio de Sendas, apresentou junto do ora recorrente um documento, denominado “remessa de documentos comprovativos” (Doc. constante de páginas 261 a 268 do Processo Administrativo), através do qual apresentou facturas comprovativas de despesas efectuadas na execução do processo, dele constando expressamente que:
“os montantes dos documentos apresentados foram correctamente aplicados e estão em conformidade com o projecto de investimento aprovado” e que “os documentos estão em conformidade com a legislação em vigor”.
“sempre que desembolsar qualquer importância relativa ao investimento realizado, deve pedir aos fornecedores e guardar os documentos de despesas (comprovativos) que lhe serão necessários para aprovar perante o IFADAP, a aplicação do seu capital”.
No entanto, em sede de controlo, realizado nos termos legais, foi constatado que, à data da apresentação do pedido de pagamento, em 12/05/2004, as despesas não se encontravam efectivamente liquidadas, uma vez que, os cheques utilizados para o pagamento foram emitidos em 10/09/2004, logo, em data posterior à autorização de pagamento (26/08/2004) e ao lançamento em conta (09/09/2004).
O que determinou, face à decisão do Sr. Gestor do Programa AGRO, a modificação unilateral do contrato, com devolução do montante de € 138.725,43, por as despesas apresentadas pelo recorrido não respeitarem a regra da elegibilidade prevista no n.° 1 do Regulamento (CE) n.° 1685/2000 com a última redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 448/2004, da Comissão, de 10 de Março, bem como do artigo 32° do Regulamento nº 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho.
A este propósito decidiu-se na sentença recorrida que:
“Neste caso, e pese embora a irregularidade posteriormente detectada, o que é certo é que o contrato não foi modificado pelo facto de inexistirem os tais documentos comprovativos, mas sim porque as despesas não se encontravam efectivamente liquidadas à data da apresentação do pedido de pagamento – ou seja, a Administração fundamentou-se na 2ª parte da referida cláusula.
O princípio da proporcionalidade implica a necessidade de adequação das medidas administrativas aos objectivos a serem prosseguidos, por um lado, e a necessidade de equilíbrio entre os interesses públicos e privados, não podendo ser infligidos sacrifícios desnecessários aos destinatários das decisões administrativas, por outro – cfr. art.º 5.º do CPA
Quid juris?
Através do acto recorrido foi determinada a modificação unilateral do contrato afecto ao Projecto nº 200210056659 (Programa AGRO – medida 3), com a consequente reposição pelo A., no prazo de 30 dias, da quantia de € 138.725,43, uma vez que à data do pedido de pagamento estas despesas não se encontravam liquidadas, pelo que se consideraram não elegíveis, no montante de € 118.108,33.
Dispõe o art. 11. do DL 163-A/2000,de 27 de Julho:
“Rescisão ou modificação unilateral do contrato pelo IFADAP
1 - O IFADAP pode rescindir unilateralmente os contratos em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda.
2- O IFADAP pode, também, em caso de incumprimento, modificar unilateralmente o contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projecto, ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.”
Como interpretar este preceito?
No acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte nº 01450/06.4BEVIS, de 13/01/2011, entendeu-se que estamos perante uma situação que afasta a possibilidade de usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato.
Como se extrai deste acórdão: “Do ponto de visita substancial, perante a factualidade assente, a decisão que se impunha era a rescisão do contrato e não a modificação unilateral das cláusulas do contrato. A rescisão do contrato prevista no nº 1 do artigo 11º do DL 163/A/2000, também reproduzida no contrato, tem a natureza de sanção contratual administrativa e aplica-se «em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda».
Para receber as ajudas decorrentes do contrato, a recorrida estava obrigada a apresentar «documentos comprovativos das despesas» referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado (nº 3 do art. 19º da Portaria 533-B/2000 de 1/8 e Condições gerais anexas à cláusula 9º do contrato). Tais documentos têm que atestar que o investimento foi realizado e que as respectivas despesas foram pagas. Ao contrato, por remissão da Condição J.4 anexa à cláusula 9º, aplicam-se as disposições legais e regulamentares relativas ao III Quadro Comunitário de Apoio, ao abrigo do qual foi criado o Programa Agro. Dessas disposições faz parte o Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão da UE, que alterou o Regulamento nº 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais. Esse regulamento, estabelece, no seu anexo, um conjunto de regras de elegibilidade de despesas, nomeadamente a Regra nº 1, sob a epígrafe «despesas efectivamente pagas», a qual, no ponto 2.1 relativo aos documentos comprovativos das despesas, estabelece que «regras geral, os pagamentos executados pelas beneficiários, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» e no ponto 2.2 que essa regra é aplicável ao desenvolvimento rural.
Ora, quer a regra de realização de 25% do investimento aprovado, quer a regra da apresentação de documentos comprovativos das facturas pagas, têm subjacente o interesse público de prevenir fraudes ou a má utilização dos fundos estruturais, pois o seu cumprimento fornece o mínimo de garantias de que o dinheiro está a ser aplicado na execução do projecto de investimento.
A recorrente, quando solicitou o pagamento da ajuda contratada, nem havia realizado 25% do investimento aprovado, tal como demonstra o Relatório de Controlo nº 067/2004, nem apresentou documentos comprovativos das facturas efectivamente pagas. Na verdade, para comprovar a despesa da totalidade do investimento, a recorrente apresentou duas facturas, a factura nº 1510 emitida pela empresa A… e a factura nº 777 da empresa I…, mas não comprovou que as mesmas estavam liquidadas na data do financiamento. Relativamente à primeira, apresentou três cheques pós-datados que apenas foram descontados nove meses depois, o que significa que o pagamento não foi contemporâneo do financiamento, e relativamente à segunda nunca apresentou qualquer prova, nem sequer da alegação de que foi efectuada uma compensação de créditos com a empresa credora.
Há pois um incumprimento das obrigações contratuais que é imputável à recorrida e que, por isso mesmo, afasta a possibilidade de se usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato. Esta prerrogativa, que está prevista no nº 2 do artigo 11º do DL nº 163-A/2000, é utilizada quando o incumprimento resulte de «condições concretamente verificadas na execução do projecto» ou da «falta ou insuficiência de documentos comprovativos», por motivos não imputáveis ao beneficiário, o que não é o caso dos autos. Nem se está perante uma execução parcial ou execução diversa do projecto de investimento, resultante de condições específicas surgidas na sua execução, nem de ausência ou insuficiência de documentos, mas sim de documentos que não provam o pagamento tempestivo das despesas que a recorrida diz ter efectuado. A rescisão impõe-se porque se trata de sancionar o beneficiário pela inobservância dos deveres contratuais acessórios, mas cujo desrespeito põe em causa a relação de confiança e de transparência essencial à manutenção da relação contratual.”
Contudo, parece-nos que quando o nº2 do supra referido art. 11º refere que “O IFADAP pode, também, em caso de incumprimento, modificar unilateralmente o contrato nomeadamente quanto ao montante das ajudas” , está a possibilitar que nas condições do nº1 também se pode não rescindir mas antes modificar unilateralmente o contrato e dá-se como razão de ser para esta possibilidade “que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projecto, ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.”
Ora, no caso sub judice, as condições de execução do contrato revelam precisamente que não se justifica a rescisão já que o contrato foi cumprido e apenas não se devem considerar elegíveis as despesas que foram efetuadas em desconformidade com as exigências impostas pelo contrato.
Daí que este preceito não exige que o incumprimento resulte de «condições concretamente verificadas na execução do projecto» ou da «falta ou insuficiência de documentos comprovativos». como se refere no acórdão citado, mas antes que se justifique a modificação unilateral e não a rescisão quando as condições de execução do contrato ou a falta de documentos comprovativos assim o exigir.
E, no caso destes autos ocorreu incumprimento do contrato e justifica-se que esse incumprimento seja alvo de uma modificação unilateral do contrato e não de uma rescisão.
Senão vejamos.
O cumprimento do projecto apresentado no âmbito do Programa AGRO, exige entre outras formalidades, que o beneficiário só pode apresentar a pagamento despesas efectivamente realizadas, já que a razão das ajudas pagas no âmbito do Programa Agro é reembolsar as despesas efectivamente realizadas e não financiar ab initio a execução de um projecto.
Ora, em sede de controlo verificou-se que à data da apresentação do pedido de pagamento (12/05/2004), as despesas apresentadas pelo recorrido não se encontravam efectivamente liquidadas, uma vez que, os cheques utilizados para o pagamento foram emitidos em 10/09/2004.
Este não cumprimento da regra elegibilidade por parte da recorrida implica um incumprimento das regras contratuais estabelecidas entre ambas.
A recorrida estava obrigada a apresentar «documentos comprovativos das despesas» referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado (nº 3 do art. 19º da Portaria 533-B/2000 de 1/8 e Condições gerais anexas à cláusula 9º do contrato).
Tais documentos têm que atestar que o investimento foi realizado e que as respectivas despesas foram pagas. Ao contrato, por remissão da Condição J.4 anexa à cláusula 9º, aplicam-se as disposições legais e regulamentares relativas ao III Quadro Comunitário de Apoio, ao abrigo do qual foi crido o Programa Agro. Dessas disposições faz parte o Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão da UE, que alterou o Regulamento nº 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais.
Esse regulamento, estabelece, no seu anexo, um conjunto de regras de elegibilidade de despesas, nomeadamente a Regra nº 1, sob a epígrafe «despesas efectivamente pagas», a qual, no ponto 2.1 relativo aos documentos comprovativos das despesas, estabelece que «regras geral, os pagamentos executados pelas beneficiários, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» e no ponto 2.2 que essa regra é aplicável ao desenvolvimento rural.
A recorrida, quando solicitou o pagamento da ajuda contratada, não tinha efetivado o pagamento das despesas a que os mesmos se reportavam já que a data da apresentação em pedido de pagamento, era 12-05-2004,e os cheques utilizados para o pagamento foram emitidos em 10-09-2004, data posterior à da emissão da autorização de pagamento, em 26-08-2004.
Há pois um incumprimento das obrigações contratuais que é imputável à recorrida, o qual, como supra referimos, justifica a modificação unilateral do contrato.

VIOLAÇÃO DO ART. 141º DO CPA
Entendeu o tribunal a quo que se impunha a anulação da decisão final proferida pelo ora recorrente, por ofensa do disposto no Artº 141º do CPA.
Contudo, conforme resulta da recente jurisprudência nomeadamente dos acórdãos para fixação de jurisprudência do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 6/10/2005 e de 29-03-2007, proferidos no âmbito do Rec. nº. 2037/02 e do Rec. nº 0661/05), e ainda do que infra transcrevemos de 3/5/07 recurso nº nº 1775/02, tratando-se de ajudas comunitárias, deverá prevalecer o Principio da Repetição do Indevido, porquanto em sede de Direito Comunitário, este tem o valor de princípio geral.
Extrai deste Acórdão do STA aqui dado por rep.:
“(…)A questão fundamental de direito que este Tribunal Pleno é chamado, mais uma vez, a decidir, é, pois, a de saber se ao acto de concessão de ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA- Secção Garantia, como é o caso das ajudas POSEIMA aqui em causa, é aplicável o prazo geral de revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos, previsto no artº141º do CPA, sendo certo que, ambos os acórdãos convergem num ponto, que é o de que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto constitutivo de direitos.(…).
Ora, embora inicialmente este STA tivesse sustentado, em vários arestos a tese sufragada pelo acórdão recorrido, que chegou a ser maioritária, posteriormente ocorreu uma inversão dessa jurisprudência no sentido do acórdão fundamento, tendo sido esta última orientação jurisprudencial que se firmou no Pleno da Secção, a partir do acórdão de 06.10.2005, proferido no rec. 2037/02, reiterada no acórdão, também do Pleno, de 06.12.2005, rec. 328/02, ambos tirados por unanimidade e onde se discutiam questões idênticas à que ora nos ocupa, também no âmbito de ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA-secção garantia.(Cf., além do referidos acórdãos do Pleno, entre outros, os recentes acórdãos da Secção de 19.09.2006, rec. 1038/05 e de 15.11.2006, rec. 346/06)
Ora, o entendimento jurisprudencial ali firmado, assenta na seguinte fundamentação que, no essencial, se transcreve do acórdão de 06.10.2005:
«III- O Regime Legal Aplicável.
1. A Confiança Legítima em Concurso com o Princípio Geral da Repetição do Indevido.
Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um acto constitutivo de direitos para os respectivos destinatários e que a ordem de restituição de montantes entregues a título daquelas ajudas era um acto revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável, ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias financiadas pelo Feoga-Garantia, o regime da revogação de actos inválidos do artigo 141.º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspectivo efectuado a partir da documentação comercial.
É assim que não vamos entrar a apreciar se as ajudas concedidas estavam ou não sujeitas a condição resolutiva, apesar de ser questão esta que é tratada em profundidade no Parecer junto aos autos pela entidade pública demandada no pedido de anulação.
No Ac. do STA de 16.10.2001, proferido no Proc. 47498, Acórdão fundamento, a deliberação do INGA que ordenava a reposição sustentou-se num controlo a posteriori realizado à documentação comercial da empresa que beneficiara de ajuda à armazenagem e comercialização de azeite na campanha 1991/92, ao qual considerou aplicável o Regulamento CEE 4045/89 de 21/12, cujo artigo 4.º dispõe que as empresas deverão conservar os documentos e dados comerciais relativos a actividades por via das quais receberam as ajudas, pelo menos três anos a contar da sua emissão.
O Acórdão fundamento é ainda composto, por remissão expressa, pelo Acórdão de 20.2.2001 no P. 46162, em que era analisado um caso de reposição de ajudas concedidas à destilação de vinho. No entendimento perfilhado pelo dito Acórdão “havendo que aplicar em Portugal, por força da 2.ª parte deste art.º 4.º, que autoriza os Estados-membros a prever um período mais longo para a conservação dos documentos em causa, o disposto no Código Comercial (redacção do DL 41/72, de 4/2), o qual prevê um prazo de dez anos para a conservação pelo comerciante da sua escrituração mercantil” o regime previsto no artigo 141.º do CPA para a revogação dos actos inválidos não deverá aplicar-se em sede de exercício pelo Estado-membro, por intermédio dos seus órgãos administrativos, do controlo da matéria de exactidão dos documentos comerciais e correspondente verificação dos pressupostos da ajuda e da forma como foram executadas as operações para as quais foi concedida.
O Acórdão recorrido entendeu que os actos de controlo a posteriori e as ordens de reposição de ajudas não podem considerar-se válidos se não observarem estritamente a lei portuguesa, especificamente quanto ao prazo de revogação dos actos inválidos do artigo 141.º do CPA.
A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença.
O principio da segurança jurídica informa a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.
Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.
Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art.º 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (o CPA Comentado de M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, 2.ª Ed. Pag. 682 assinala a rigidez da solução adoptada no n.º 1 do artigo 141.º nestes termos: “As críticas mais cerradas à solução da lei reportam-se ao facto de o acto inválido só poder ser anulado administrativamente “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida” sem se ter deixado margem para qualquer excepção, quando algumas se justificariam bem e permitiriam compor um sistema juridicamente muito mais compreensivo”.
E, Vieira de Andrade assinala os diferentes tipos de actos que são tratados no CPA indistintamente, sob a designação de revogação, limitando-se a manter o modelo tradicional francês da revisão dos actos – Vd. “A Revisão dos actos administrativos no direito português” in Cadernos de Ciência de Legislação INA, n.º 9/10.
Mais adiante refere o mesmo autor que “ … também não é de aceitar pacificamente a proibição em termos absolutos, da anulação administrativa para além da resposta (ou da contestação) da autoridade recorrida.
Se o processo administrativo se prolonga, pelas razões mais variadas, às vezes por muitos anos, porque não admitir que o órgão administrativo competente possa anular o acto – designadamente na hipótese de actos desfavoráveis – em momento posterior à resposta …”
Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade:
“Optou-se por uma solução temporal de total precaridade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime.
Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”.
Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspectos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da protecção da confiança e estabilidade.
Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o acto que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do acto (má-fé do particular).
Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade. Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.
É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao art.º 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.
E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (art.º 141.º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele posa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação.
Por outro lado, é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio. É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.
Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração entes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.
O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.
Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.
Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art.º 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.
O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.
Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).
Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:
“As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …
Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.
Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa.
No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelműhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99.
É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (R. CEE n.º 4045/89) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas e, de acordo com os artigos 4.º e 5.º incidem sobre a documentação comercial dos últimos três anos ou um período mais longo, se assim o determinar a legislação do Estado Membro, desde que tal documentação esteja relacionada com a operação financiada, pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão.
Em todos estes casos, na interpretação que é efectuada pelo Acórdão recorrido, ficaria excluída por completo a possibilidade de recuperar as ajudas e reaver os meios financeiros indevidamente entregues, caso não se tivesse em conta a exigência de recuperação imposta pelo direito comunitário. Exigência que não afasta por inteiro as preocupações de segurança jurídica porque continua a existir um prazo limite a partir do qual os controlos não são possíveis que será o prazo para a conservação da escrita comercial.
Por outro lado, do ponto de vista estrutural, como se procurou acima explicitar, a ordem de repetição do indevido insere-se numa relação jurídica que embora resulte revertida pela emissão deste novo acto não se encontrava perfeita, razão pela qual o que deve ser reposto não tinha as características de devido, de modo que a revogação assume, nestas circunstâncias, características muito peculiares que reclamam a preponderância do princípio da justiça na vertente da obrigação de repetição do indevido, sobre o princípio da estabilidade ou segurança que nestas situações não encontra a força justificativa que é característica da situação típica de proibição de retirar o que se entregou com uma causa que ocorria efectivamente, embora mais tarde se venha a verificar que estava inquinada de algum vício, ou que foi mal apreciada sob alguma vertente.
Esta análise da estrutura do acto administrativo de concessão da ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141.º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar.
2. A Aplicabilidade directa do Regulamento Comunitário em concorrência com a lei Nacional.
Em favor da prevalência da solução do Acórdão fundamento podemos apontar a regra da aplicabilidade directa dos Regulamentos de direito comunitário.
Na verdade o Regulamento 3389/81, da Comissão de 27.11 que estabelece as regras das restituições à exportação no sector vinícola estabelece no seu artigo 3.º n.º 2 que o exportador deve indicar “Relativamente aos vinhos provenientes de uma lotação a origem e as quantidades de vinhos aplicados” e “os números e as datas dos documentos de acompanhamento” e esta indicação juntamente com outras exigências é, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo, um pressuposto da concessão dos benefícios, sendo todos os detentores de produtos vinícolas obrigados a manter registos que indiquem em especial as entradas e saídas desses produtos (art.º 11.º).
E, o Regulamento 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, respeitante ao controlo da regularidade das operações do sistema de financiamento Feoga, secção Garantia, depois de definir “documentos comerciais” no artigo 1.º estatui no artigo 4.º que as empresas conservarão esses documentos pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão e que os Estados podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos para efeitos de controlo da verdade e regularidade das operações.
Também resulta da análise daquele Regulamento que o controlo no prazo de um ano é apenas o controlo mínimo exigido aos Estados membros pelos n.ºs 1 e 3 do artigo 2.º, sem prejuízo dos controles resultantes de outras iniciativas nacionais ou comunitárias, bem como dos controlos a que se refere o n.º 5 do mesmo artigo 2.º, efectuados nos termos do art.º 6.º do Reg. CEE 283/72 e 9.º do Regulamento CEE 729/70, os quais têm como limite os três anos indicados ou o período mais longo que a lei nacional apontar para a guarda com carácter obrigatório da documentação comercial.
Isto é, de acordo com as enunciadas normas o pagamento da ajuda é efectuado em face do pedido instruído com a documentação exigida, mas a verificação sobre a realidade e regularidade do pedido e da respectiva documentação não é condição do pagamento da ajuda que é logo colocada à disposição do beneficiário, embora este fique sujeito à verificação da realidade e regularidade do que declarou para obter a ajuda.
O sistema de financiamento FEOGA-GARANTIA assenta, portanto, na base da confiança, na declaração sujeita a controlo “a posteriori”.
Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de acto legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a actividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme.
Como refere Mota Campos, Direito Comunitário, II vol. Lisboa, 1983, p. 89: “os regulamentos comunitários uma vez publicados … entram em vigor em todo o território comunitário, ficam incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados (aplicabilidade directa formal) e são aí aplicáveis a qualquer pessoa, física ou moral, sujeita à jurisdição comunitária (aplicabilidade directa material)”.
Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível do ordenamentos jurídico de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.
Da aplicabilidade directa e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141.º do CPA.
Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não a excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional.
O problema consiste portanto, na interpretação da lei, a qual não se pode restringir à letra, mas tem de atender ao “pensamento legislativo”, à “unidade do sistema jurídico” às “circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “às condições especificas do tempo em que é aplicada” – art.º 9. n.º 1 do CCiv.
O Acórdão fundamento situou-se essencialmente neste patamar ao tomar em consideração que “… um sistema de controlo como o que se pretendeu instituir ficaria sem sentido se o Estado Membro, uma vez verificada a inexactidão de documentação comercial de uma empresa, com base na qual a mesma acedeu a um financiamento do aludido Fundo, não pudesse obrigar esta a restituir o que sem base legal veio a receber.
Obrigação esta que resulta ela própria da lógica desse sistema de controlo, que para ser eficaz deverá poder reconduzir as operações de acordo com a realidade.”
Isto é, o Acórdão fundamento considerou que não é possível interpretar normas situadas ao mesmo nível da hierarquia das leis sem um esforço para garantir que se alcancem as finalidades que com a emissão dessas normas se procurou, fazendo, num primeiro momento, a tentativa de aplicar também a norma em colisão, conferindo-lhe igualmente efeitos que não descaracterizem a sua finalidade.
E foi assim que, na situação concreta de recuperação de entregas indevidas em financiamentos Feoga-Garantia, considerou que a segurança e confiança jurídica continuam a ser protegidas, embora com um alongamento do prazo.
Porém, a aplicabilidade directa do direito comunitário deixa alguma margem de dúvidas em face das dificuldades que suscita a aplicação harmonizada, visto que em termos teóricos haverá aceitar em grande medida as críticas dos que afirmam que a harmonização é uma modificação do regime legal cujas fronteiras são muito perigosas por via da indefinição em que assentam.
3. O primado do Direito Comunitário.
Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional.
Vejamos em que consiste de modo breve.
Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais.
Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade. Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica:
“… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior … A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189.º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro.….Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.”
(Sublinhados nossos).
O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional(…)”.
Podemos, pois, concluir que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários, por ser de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias com afastamento da aplicação da norma nacional.
Pelo que, ao ser detectada uma irregularidade por parte da entidade recorrida no âmbito de uma acção de controlo de primeiro nível a projectos co-financiados pelo ex.IFADAP na sequência de um controlo imposto pela legislação nacional e comunitária. tratando-se a acção 3.1, da Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas, do Programa AGRO, de uma ajuda comunitária paga ao abrigo do FEOGA-O, perante a irregularidade detectada, deverá sempre o Principio da Repetição do Indevido prevalecer sobre o Principio da Estabilidade e da Confiança, consagrado no Artº 141º do CPA, desta forma se protegendo, em toda a sua extensão, os interesses da Comunidade.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em:
a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e anular a decisão recorrida;
b) Julgar improcedente a acção e consequentemente absolver a entidade demandada do pedido.

Custas pela recorrida em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça em 1ª instância em 4 Ucs.
R e N.
Porto, 14/09/012
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Maria do Céu Neves
Ass. João Beato Oliveira Sousa