| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1 . "V. … - Vinícola da Beira, SA", com sede no lugar e freguesia de Lageosa do Dão, concelho de Tondela, inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Viseu, datado de 28 de Março de 2011, que julgou improcedente a acção administrativa especial, instaurada contra o IFAP - IP, Instituto Financiamento à Agricultura e Pescas - IP (sucessor legal, por extinção do INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola - arts. 21.º do Dec. lei 209/2006, de 27/10 e 17.º do Dec. Lei 87/2007, de 29/3), com vista à declaração de nulidade ou anulação da deliberação do Conselho de Administração do INGA, de 17/10/2006, pela qual foi determinada a devolução da quantia de € 14.642,69.* A recorrente apresentou alegações, terminando-as com as seguintes conclusões (renumeradas a partir da conclusão 45.º, por repetição desta):
"1 - Compete ao poder judicial escolher os factos merecedores de censura ético-penal ou contra-ordenacional, não tendo a autoridade administrativa ora recorrida qualquer poder de escolher os factos que considera revestirem e não revestirem dignidade penal ou contra-ordenacional;
2 — Ao seleccionar os factos que devem ser objecto de procedimento criminal e aqueles que devem ser objecto de procedimento administrativo, o ora Recorrido usurpou o poder judicial, violou o princípio da separação de poderes, e feriu o seu acto de nulidade de acordo com o disposto na alínea a) do n° 2 do artigo 132° do CPA;
3 - As restituições à exportação constituem um incentivo à exportação de vinho para países terceiros à Comunidade Europeia, como é o caso de Angola e, nos termos da legislação comunitária, são fixadas segundo critérios que permitam cobrir a diferença entre os preços destes produtos na Comunidade e no comércio internacional (para efeito de restituições à exportação, o legislador comunitário manda tomar em consideração, por um lado, a situação do abastecimento no que respeita aos produtos considerados e dos preços destes produtos na Comunidade e, por outro, a situação dos preços praticados no comércio internacional);
4 - E quando estabelece um produto e um país para beneficiar do benefício de restituições à exportação (como é o caso em apreço em que instituiu o benefício para a exportação de vinho para Angola) é porque, evidentemente, o orçamento comunitário beneficia com a exportação desse produto para esse país e porque o preço a praticar pelos vendedores comunitários de vinho no mercado angolano não compensaria a exportação;
5 - Significa isto que, no caso sub judice, o vinho foi vendido para Angola a um preço inferior àquele que a recorrente obteria vendendo-o no mercado comunitário, pelo que lhe foi concedido o benefício de restituição que, de forma legítima, entrou no seu património e passou a ser de sua propriedade;
6 - O direito de propriedade encontra-se consagrado como direito fundamental no art. 62° da Constituição da República Portuguesa, bem como na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, direitos fundamentais esses que só podem ser restringidos em casos legalmente previstos e desde que não seja afectado o seu conteúdo essencial (art. 18°, n° 2 da CRP e artigo 52°, n°2 CDFUE);
7 - O acto administrativo impugnado, ao pretender que a Recorrente reponha o benefício de restituição à exportação que recebeu para uma exportação de vinho para Angola que efectuou em benefício da Comunidade, restringe desproporcionadamente e ofende o conteúdo essencial do seu direito de propriedade, pelo que é nulo (art. 133°, n°2, alínea d) do CPA);
8 - O douto acórdão em recurso julgou improcedente a alegada violação do conteúdo essencial do direito de propriedade da recorrente, tendo-se limitado para tanto a enunciar, de forma genérica e conclusiva, que “se a A. não preenche os requisitos formais ou materiais par a concessão de um determinado benefício, deve a Administração, no exercício da sua função, repor a legalidade, providenciando pela restituição do indevido”;
9 - Não consta da decisão recorrida a especificação de um único facto que seja para demonstrar que impende sobre a Recorrente a obrigação de devolver um benefício que lhe foi concedido, que entrou no seu património, e que foi — como ficou demonstrado — condição sine qua non para a recorrente proceder à exportação de vinho para Angola nos termos em que o fez, i.e., não consta da douta decisão recorrida matéria de facto que permita concluir que o sacrifício e violação do direito de propriedade da recorrente é fundamentado, proporcionado, lícito e legal, que não atinge o seu núcleo essencial e, como tal, deve ser tolerado pela Recorrente;
10 - Pelo que, nesta parte, a decisão em recurso viola o disposto na aI. d) do n° 2 do art. 133° CPA e não especifica os fundamentos de facto que a justificam, o que determina a sua nulidade de acordo com o consignado na alínea b) do n° 1 do art. 668° do CPC;
11 - Nos termos do disposto no n° 3 do art. 101° do CPA, a ora Recorrente requereu exame pericial colegial, com pelo menos um perito indicado pela requerente, aos pressupostos de facto em que assenta o relatório de instrução, em particular tendo em consideração as divergências articuladas na sua resposta, em quesitos a formular oportunamente;
12 - Com tal requerimento, a Recorrente pretendia estabelecer os factos em que assenta a decisão atinentes aos registos da empresa, estabelecendo o contraditório sobre relatórios periciais (ou melhor, o relatório de inspecção) unilaterais e que, obviamente, não podem fazer fé pública, e que enfermam de erros materiais;
13 - O ora Recorrido indeferiu tais diligências de forma ilegal, tendo violado o disposto no art. 104° do CPA que lhe confere, nesta matéria, um poder vinculado (“podem” as “diligências complementares que se mostrem convenientes”) e não discricionário;
14 - As diligências requeridas não são manifestamente irrelevantes, nem têm intuito meramente dilatório, únicos casos em que a diligência podia ter sido indeferida;
15 - Os livros de registos em conta-corrente, que incorporam os registos efectuados pela Recorrente, tal coma constam dó processo, foram aprovados pelas entidades competentes (nos termos do art,12° do R. (CEE) 2238/93) e em parte nenhuma desses registos teria que ter constado o teor alcoométrico dos vinhos quando, como foi o caso, não houve aumento do mesmo (cfr. arts, 13° e 14° do R. (CEE) 2238/93), nem em parte nenhuma desses registos teria que ter constado o lote quando, como foi o caso, essa operação não foi feita (cfr.. arts., 13 e 14 do R.. (CEE) 2238/93);
16 - Conforme resulta da análise das facturas subjacentes às exportações que beneficiaram das restituições, a recorrente declarou indicativamente um titulo alcoométrico adquirido de 14° (catorze graus) para o vinho que exportou para Angola — ciente de que o exacto título resultaria do certificado de análise laboratorial a efectuar pela autoridade competente, como, de resto, a lei impõe (cf. preâmbulo do Regulamento (CE) n°2805/95 da Comissão, de 5 de Dezembro de 1995 na parte em que refere que “Só é possível determinar o titulo alcoométrico no momento da exportação, no certificado de análise referido no n° 1 do artigo 3° do Regulamento (CEE) n°3389/81 da Comissão, de 27 de Novembro de 1981, que estabelece as regras de aplicação das restituições a exportação no sector vitivinícola”);
17 - Ou seja, o valor que prevalece para o efeito de atribuição do beneficio de restituição à exportação ao abrigo do FEOGA é, não o declarado pela ora Recorrente, nem o atingido pela instrução a partir de análise documental, mas sim o do certificado de análise física do vinho exportado, nos termos da lei;
18 - Tratando-se, como se trata, de vinho tinto destinado a Angola, a recorrente apenas teria beneficiado caso o titulo alcoométrico do vinho exportado não atingisse os 13°, o que não foi o caso;
19 - O montante do benefício de restituição à exportação dentro do código de restituição em apreço (código 220429849180), integra vinho com o título alcoométrico adquirido superior a 13° e igual ou inferior a 15°, pelo que aquele montante apenas variaria com o destino da exportação, aqui também inaplicável;
20 - Ora, resulta dos autos que o titulo alcoométrico do vinho exportado é superior a 13°; bem como que todo o vinho exportado para Angola integrou o código de restituições 220429849180, pelo qual foi pago;
21 - Tais factos bastariam para que a autoridade administrativa ora Recorrido não pudesse validamente ter tomado a decisão final em crise: dependendo, como depende, a restituição à exportação do volume de hectolitros comprovadamente exportados (não vem posto em causa que o vinho veio exportado e introduzido no consumo e, bem assim, que tem as qualidades que indicam os certificados de análise, o que se haverá por assente), com título alcoométrico superior a 13° (que comprovadamente tinha, conforme demonstram os certificados de análise), as restituições à exportação eram devidas e vieram pagas na conformidade com a lei;
22 - A ora Recorrente não apresentou os registos de operações de loteamento e de aumento do titulo alcoométrico a que alude o artigo 14° do Regulamento n° 2238/93 da Comissão, de 26 de Julho, pela simples e evidente razão de que não efectuou tais operações;
23 - Por outro lado, o relatório de instrução omite completamente, par além de todo um conjunto de documentos com interesse para a decisão, os actos administrativos levados a cabo no seio do Instituto da Vinha e do Vinho no quadro do processo de concessão do benefício de restituições a exportação, actos administrativos esses que são constitutivos da atribuição do benefício;
24 - O valor atingido pela instrução correspondendo a uma média aritmética, não física é necessariamente falível e, como todas as médias, dependente da correcção dos dados que lhe servem de base, sendo que no caso em apreço houve erros de cálculo no próprio relatório, daí a Recorrente ter requerido uma perícia colegial.
25 - Acresce que, o processo de fermentação do vinho está sujeito a diversas influências que levam a uma «subida do teor alcoólico inicial do vinho em função dos açucares residuais existentes» e «não são raras as situações, sobretudo em adegas privadas de pequena dimensão e poucos recursos e noutras em que a tecnologia não abunda, ocorrerem subidas de cerca de 1% em relação ao álcool inicial», sendo «perfeitamente possível que um vinho comum que ficou com uma dose relativamente elevada de açucares residuais a seguir à fermentação alcoólica, possa meses mais tarde entrar em processo de refermentação originando uma subida do seu teor alcoólico inicial» - cfr. parecer técnico de enólogo, juntado pela C. …, documento n°47 na resposta ao PAn°312/2001 (não posto em causa na respectiva decisão final).
26 - Em todo o caso, o valor que prevalece para o efeito de atribuição do benefício de restituição à exportação ao abrigo do FEOGA é, não o declarado pela Recorrente, nem o atingido pela instrução a partir de análise documental, mas sim o do certificado de análise física do vinho exportado, nos termos da lei.
27 - O legislador comunitário comandou que o montante das restituições à exportação por hectolitro fosse fixado «independentemente do título alcoométrico», nos termos da tabela anexa ao Regulamento (CE) n° 2805/95, em vigor desde 9.12.1995 e à data dos factos, com as alterações constantes do Regulamento (CE) n°2083/96, de 30 de Outubro de 1996, Regulamento (CE) n°68/97, de 16 de Janeiro de 1997, Regulamento (CE) n°95/97, de 21 de Janeiro de 1997, Regulamento n°1937/98, de 11 de Setembro de 1998 - cfr., e.g., versão consolidada, documento n°1995R2805 PT - JO L 16.11.2000.
28 - A nível nacional, veio o Instituto da Vinha e do Vinho emitir a Circular n°7/98, de 9.12.98, comunicando aos operadores os montantes da restituição à exportação para a campanha de 1998/1999, o que não é posto em causa na decisão final.
29 - Da interpretação destas normas legais resulta claro o apontado erro à instrução, neste caso, sobre a inocuidade do putativo e inexistente aumento artificial de grau pela Recorrente para beneficiar de maior nível de restituições à exportação.
30 - Tratando-se, como se trata, de vinho tinto destinado a Angola, a Recorrente. apenas teria beneficiado caso o titulo alcoométrico do vinho exportado não atingisse os 13°, o que não foi o caso.
31 - De acordo com os certificados de análise laboratorial - que não vêm postos em causa na instrução - é claríssimo que todo o vinho exportado para Angola (todo, mesmo todo), integrava o código de restituições 220429849180, pelo qual foi pago.
32 - Ora, o montante do benefício de restituição à exportação dentro desse código, que integra vinho com o título alcoométrico adquirido superior a 13° e igual ou inferior a 15°, apenas variaria com o destino da exportação, o que no caso em apreço não tem qualquer aplicação, porquanto todo o vinho foi exportado para Angola.
33 - Mais, que o título alcoométrico adquirido é a 13° (tornando inaplicável outro código de restituição) resulta até mesmo da própria análise documental levada a cabo durante a instrução!
34 - Do que vem dito resulta evidente que o Recorrido não poderia ter praticado o acto impugnado pois que, a restituição à exportação depende:
- do volume de hectolitros comprovadamente exportados, não sendo posto em causa pelo Recorrido que o vinho foi exportado e introduzido no consumo com as qualidades que indicam os certificados de análise;
- bem como de o título alcoométrico ser superior a 13°, o que está demonstrado pelos certificados de análise.
35 - Pelo que, é de concluir que a restituição à exportação era devida e foi paga em conformidade com a lei, não havendo qualquer irregularidade a imputar à Recorrente.
36 - Ora, o Recorrido desconsidera, pura e simplesmente este factos, perdendo-se em conjecturas e legislação que nada têm que ver com o objecto do presente processo.
37 - Não pode aqui deixar de dizer-se que a Recorrente não apresentou os registos de misturas e aumento do título alcoométrico a que alude o artigo 14° do Regulamento n°2238/93 da Comissão, de 26 de Julho, pela simples e evidente razão de que não efectuou misturas nem aumento!
38 - Acresce que, os livros de contas-correntes de produtos vínicos emanados do Instituto da Vinha e do Vinho (ao abrigo, conforme os próprios livros referem, do Decreto-Lei n°214/76, de 24 de Março), não são sequer mencionados pela instrução.
39 - Sendo que, esses livros, numerados e chancelados pelo Instituto da Vinha e do Vinho, servem forçosamente de suporte para o registo de lotes de vinho, deles não constando nenhum campo para o registo do título alcoométrico dos vinhos loteados que, por isso mesmo, a Recorrente não poderia ter registado.
40 - Finalmente, resulta claro da Conta Corrente de Produtos Vínicos n° 3, da Gafanha da Nazaré, o volume e movimento de vinho tinto mistura da União Europeia entrado e saído para Angola nas vertentes exportações.
41 - Ora, foi deste volume que saiu o vinho exportado para Angola em 1999, com o título alcoométrico certificado pelas análises do Instituto do Vinho e da Vinha.
42 - A verdade é que a Recorrente exportou vinho, certificadamente bom, que foi analisado laboratorialmente, antes e após ter sido exportado, tanto por uma autoridade administrativa portuguesa (o IVV), como por uma autoridade comunitária (o BEVABS), tendo resultado dessas análises, às quais acresceram análises sensoriais pelos técnicos do IVV e as análises dos laboratórios e técnicos da própria Recorrente que se trata de vinho tinto normal.
43 - Ora, da instrução não resulta qualquer irregularidade cometida pela Recorrente, mas pelo contrário, resulta que dos 3 processos analisados, somando 345.804,49 € de restituições à exportação, apenas conseguem imaginar irregularidades quanto a 1 dos processos, no valor de 14.642,69 €.
44 - Ora, a questão é que tais supostas irregularidades – repete-se - advêm de conjecturas fundadas no erro do relatório de inspecção, onde apenas se assinalou o valor de 13,8°, em lugar dos diversos valores resultantes das análises laboratoriais e que conduz a um erro nos pressupostos de facto do acto em apreço.
45 - Por outro lado, do processo administrativo junto pelo IVV, consta a prova do supra alegado quanto ao teor alcoólico do vinho exportado para Angola, teor esse medido pelos métodos analíticos oficiais.
46 - Donde resulta demonstrada a indispensabilidade da realização das diligências de prova requeridas em sede de instrução do procedimento.
47 - Resulta, assim, patente que as diligências requeridas são absolutamente pertinentes na medida em que o acto impugnado versa sobre a putativa questão da ausência de registos e de outros documentos exigíveis.
48 - Tal com consta da página 14 da decisão impugnada, o ora recorrido expressamente consignou que o objecto do procedimento administrativo em apreço se limitava, tão somente, à “inexistência dos regulares registos das operações de loteamento, misturas e aumentos ou diminuições do título alcoométrico do vinho exportado ao abrigo do DU aqui em causa”, operações que, como se viu, não existiram.
49 - E mesmo que, existisse a dúvida quanto à verificação das putativas irregularidades cometidas pela ora Recorrente – no que não se concede - impunha-se ao Tribunal a quo, salvo o devido respeito, decidir pela indispensabilidade da realização das diligências probatórias requeridas.
50 - Pelo que, ao decidir julgar improcedente a preterição desta formalidade essencial, o douto acórdão recorrido violou os artigos 3°, 101.º, n.°3 e 104.° do CPA.
51 - Do que vem dito resulta, ainda, manifesto que o acto em apreço padece de erro nos pressupostos de facto, porquanto não existe nos autos matéria ou pressupostos de facto que permitam ao Recorrido imputar à Recorrente a prática da irregularidade que lhe imputa,
52 - Pois que, conforme resulta dos autos não existiram quaisquer operações de loteamento e de aumento ou diminuição do título alcoométrico do vinho, pelo que não se verifica o pressuposto de facto de que o Recorrido partiu para a verificação da irregularidade que imputa à Recorrente.
53 – A obrigação de restituição determinada pelo acto administrativo impugnado encontra-se prescrita, porquanto já se encontra ultrapassado o prazo prescricional aplicável de 5 anos previsto no art. 40.º do DL n° 155/92.
54 - O DL n° 155/92 é aplicável às situações de reposição de verbas concedidas pelo e no âmbito do FEOGA — Garantia, pois, ao estabelecer, a par de outros, as regras pelas quais se rege o sistema financeiro e de contabilidade pública do Estado (assim o seu preâmbulo), este diploma tem por objecto dinheiros públicos, natureza que reveste a verba em questão no caso sub judice;
55 - A recorrente alegou ainda a prescrição do procedimento por decurso do prazo a que alude o art. do 3° do Regulamento CEE n° 2988/95; todavia, a douta decisão em recurso não apreciou este fundamento de invalidade do acto administrativo alegado pela ora recorrente, o que viola o disposto nos n°s 1 e 2 do art. 95° do CPTA, não havendo qualquer referência no Acórdão recorrido à prescrição do procedimento alegada pela ora recorrente, nem, por outro lado, consta do referido aresto a alegação de que se trata de questão cuja decisão se encontra prejudicada pela solução dada a outra, ou, tão pouco, a menção de que não existem elementos nos autos que permitam conhecer essa questão;
56 - Assim sendo, o douto Acórdão a quo não se pronunciou sobre questão que devia ter apreciado, o que determina a sua nulidade de acordo com o previsto na al. d) do n° 1 do art. 668° do CPC.
57 - Deve o douto Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que considere que o procedimento administrativo prescreveu, nos termos do artigo 3.º do Regulamento (CEE) n°2988/95.
58 - O entendimento acolhido no acórdão recorrido não cabe na letra da lei, concretamente do artigo 141.º do CPA, sendo que a interpretação que é feita do mesmo poderá ser de jure constituendo mas não de jure constituto, pelo que, o acórdão em apreço ao decidir como decidiu, violou o disposto no artigo 141.º do CPA.
59 - Termos em que o presente recurso ser julgado procedente por provado e, em consequência deve o douto Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que declare a nulidade/anulabilidade do acto administrativo impugnado".* Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, nada disse o recorrido INGA.* A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.** Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.* 2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido:
1 - No âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), secção Garantia, a A. recebeu do orçamento da Comunidade restituições à exportação no montante de 14.642,69 euros, por uma exportação de vinho tinto que efectuou para fora da Comunidade, para Angola, ao abrigo do código de restituição 2204 29 84 190, no montante de € 46.481,72, que efectuou em 23 de Novembro de 1999, totalizando 1.065 hectolitros de vinho comunitário destinado ao consumo em Angola – cfr. processo administrativo.
2 - Pelo ofício n.º 037841, de 07 de Julho de 2005, a A. foi notificada, nos termos dos arts. 100.º e sgs. do Código do Procedimento Administrativo, da intenção de se determinar a reposição do mencionado valor de € 14.642,69 com juros à taxa legal desde a data da entrega, bem como a aplicação de penalização prevista na alínea b) do art. 51.º do Reg. (CEE) n.º 800/99, bem como para informar por escrito o que se lhe oferecesse no prazo de trinta dias úteis – cfr. processo administrativo.
3 - Por comunicação de 15-07-2005, a Autora solicitou cópia integral do processo e que o prazo de trinta dias só se iniciasse após a entrega de documentos – cfr. processo administrativo.
4 - Pelo ofício 056593, de 30-11-2005, o R. informou a A. de que os elementos solicitados se encontravam disponíveis para levantamento, relembrando que o aludido prazo começaria a correr a partir da recepção desse ofício – cfr. processo administrativo.
5 - Por telecópia de 10-01-2006, a A. apresentou a sua exposição no âmbito da audiência prévia, requerendo a suspensão do procedimento administrativo e, sem prescindir, a reformulação da projectada decisão no sentido de estarem correctas as restituições à exportação recebidas com referência à exportação de 1999 e requereu “exame pericial colegial” aos pressupostos de facto em que assenta o relatório de instrução.
6 - Em 13 de Outubro de 2006, o Conselho de Administração do INGA proferiu a decisão final no processo administrativo nº 11987/2003, recepcionada pela Autora em 17 de Outubro de 2006,com o seguinte teor: “ …
21. O pagamento das restituições à exportação, neste caso de vinho, está dependente da verificação de condições de natureza substancial e formal (procedimental). Na parte que agora nos interessa e que tem especial interesse para a boa decisão desta causa, as condições de natureza substancial prendem-se essencialmente com as características do produto a ser exportado (cfr. neste sentido o art.° 3° do Reg. (CEE) n.° 3389/91, da Comissão, de 27/11). As condições de natureza formal estão clara e detalhadamente descritas no Reg. (CEE) n.° 2238/93, da Comissão, de 26/07, designadamente na parte em que se estabelece as regras para os documentos de acompanhamento e para a manutenção de registos de entrada e de saída pelas pessoas que detenham produtos vitivinícolas no exercício da sua profissão.
Estamos assim perante pressupostos objectivos e cumulativos que condicionam o pagamento destes benefícios e cuja verificação importa aqui apreciar em ordem a determinar se os pagamentos em causa foram correcta e regularmente efectuados.
São naturalmente condições que se complementam uma à outra já que as segundas (de natureza formal) são na verdade o meio de prova, especificamente exigido pelo legislador comunitário, das primeiras (de natureza substancial).
E, para que não persistam dúvidas sobre esta matéria, as condições de natureza formal (procedimental) são tão essenciais como as substanciais para legitimar a obtenção do benefício pelo operador. São, na verdade, ónus procedimentais sem cuja satisfação o operador não pode aceder, legitimamente, ao benefício, já que não se pode constituir o direito ao benefício à revelia de quaisquer condições.
De resto, estes não são uns quaisquer ónus procedimentais ou condições formais, a sua função no regime da ajuda assume extraordinária importância já que é através do cumprimento dos mesmos que fica garantida a possibilidade de controlo das condições substanciais da ajuda. Estas condições têm como função prevenir um pagamento indevido permitindo detectar a existência/inexistência das condições substanciais do produto através do procedimento. Assim, e atenta a função que estas condições formais desempenham no regime da ajuda, não podemos deixar de concluir que a sua verificação é condição de constituição do direito ao benefício,
A acção de controlo que serve de base ao presente processo de recuperação detectou o incumprimento dos requisitos de natureza formal, já que a C. … não cumpriu todas as condições formais de que depende o pagamento à V. … da Ajuda Comunitária aqui em causa: Restituições à Exportação.
Com efeito, não foram respeitadas as obrigações constantes do Reg. (CEE) n.° 2238/93, da Comissão, de 26/07, designadamente na parte em que se estabelece as regras para os documentos de acompanhamento dos transportes dos produtos vitivinícolas e para a manutenção dos registos de entrada e de saída pelas pessoas que detenham produtos vitivinícolas no exercício da sua profissão (cfr. art.° 11° e art.° 14°), conforme já foi detalhadamente referido ao longo da presente decisão final.
Consequentemente, não podemos também deixar de concluir que os pagamentos em causa, por terem sido efectuados, devem ser considerados como indevidos. Na verdade, e como aqui ficou demonstrado, no controlo a posteriori, nos termos do Reg. (CEE) n.° 4045/89, constatou-se o incumprimento das condições formais legalmente exigidas para a atribuição e pagamento das restituições em causa.
22. Cumpre ainda citar o estabelecido no art.° 3° do Reg. (CEE) n.° 3389/81 da Comissão, de 27 de Novembro, já mencionado antes, que estabelece as regras de aplicação das restituições à exportação no sector vitivinícola:
«1. O benefício das restituições está subordinado à apresentação de prova de que os produtos exportados
(...)
- foram aprovados por uma comissão de prova designada pelo Estado Membro exportador; quando este Estado-Membro não é produtor, deve ser, além disso, fornecida uma prova de que se trata de um vinho de mesa comunitário.
(...)
2. O exportador é obrigado a indicar:
(...)
b) Relativamente aos vinhos provenientes de uma lotação a origem e as quantidades de vinhos aplicados;
c) Os números e as datas dos documentos de acompanhamento. »
23. Assim, e tendo em atenção tudo quanto foi acima exposto, impõe-se a restituição do indevido.
24. Nos termos do n.° 2 do art.° 1 do Reg. (CE) n.° 2988/95, do Conselho, de 18/12 «Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter como efeito lesar o orçamento geral das comunidades ou orçamento gerido pelas comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobrados directamente pela comunidade, quer por uma despesa indevida».
Ora, os elementos objectivos que integram o conceito de irregularidade estão manifestamente presentes no caso concreto. Com efeito, e como se pormenorizou acima, não foi respeitado o Regulamento (CEE) n.° 2238/93, da Comissão, de 26/07, nem o Reg. (CEE) n.° 3389/81 da Comissão, de 27 de Novembro.
Este incumprimento, é, por si só, susceptível de lesar o orçamento das comunidades, pela via de uma despesa indevida. Com efeito, dada a função que estas condições formais desempenham no regime de pagamento da ajuda (prevenir pagamentos indevidos), teremos necessariamente de admitir que a não observância das mesmas é susceptível de lesar o orçamento comunitário.
No que concerne às consequências decorrentes da prática de irregularidades, dispõe o art.° 40 n.° 1 do Reg. (CE) 2988/95 que «Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida: (-) através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos (sub. nosso).
Estipula ainda o n.° 2 do referido art. ° 4° que «a aplicação das medidas referidas no n.° 1 limita-se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa»
Ora, na regulamentação comunitária referente ao benefício das restituições à exportação, art.° 52 do Regulamento (CE) n.° 800/1999, o reembolso dos montantes indevidamente pagos deve ser acrescido de juros, calculados de acordo com as disposições de direito nacional «em função do período decorrido entre o pagamento e o reembolso».
26. Atento o acima exposto, considera-se improcedente a resposta apresentada, já que não se demonstram cumpridos os pressupostos legais subjacentes à atribuição da ajuda a título de restituições à exportação em causa, constatando-se que, relativamente à exportação objecto do presente processo de recuperação de verbas, reportada ao D.U. 4171, não foram apresentados os regulares registos de operações de loteamento e de aumento do título alcoométrico do vinho exportado;
27. Nestes termos, e com base nos factos, razões e fundamentos constantes do presente ofício, determina-se a reposição da quantia de € 14.642,69 (catorze mil, seiscentos e quarenta e dois euros e sessenta e nove cêntimos), acrescida de juros contabilizados à taxa legal desde a data do pagamento da ajuda até ao respectivo reembolso, tudo sem prejuízo da eventual aplicação das penalizações previstas pelo art. 51.º al. b) do Reg. (CE) nº800/1999, de 27 de Novembro, que resultar da matéria que vier a ser considerada como provada no âmbito do processo crime instaurado.
Para efeitos de reposição voluntária da quantia de € 14.642,69 acrescida de juros contabilizados à taxa legal desde a data do pagamento da ajuda até ao respectivo reembolso, fica essa sociedade notificada que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data da recepção do mesmo.” - cfr. decisão final, processo administrativo.
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, as questões suscitadas pela recorrente resumem-se, em determinar se, na situação vertente, o acórdão recorrido se mostra eivado das [1] nulidades previstas nas als. b) e d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPCivil - [1-1] falta de fundamentação da decisão, quanto aos factos que a justificam, por um lado e [1-2] omissão de pronúncia, por outro, bem como - [2] quanto ao mérito propriamente dito - se decidiu correctamente a impugnação apresentada, mais concretamente, se a decisão questionada --- que ordenava à recorrida a devolução da quantia de € 14..642,69 --- enferma das seguintes invalidades (sendo que a recorrente reitera as invalidades suscitadas na pi, com excepção das invalidades de falta de atribuições do INGA, falta de fundamentação e ainda de mera irregularidade formal, pelo que,«quanto a estas não será reeditado o seu conhecimento):
- 2 - 1- usurpação de poder
- 2 - 2 - ofensa ao direito de propriedade;
- 2 - 3- preterição de formalidade essencial;
- 2 - 4 - erro sobre os pressupostos de facto; e ainda,
- 2 - 5 - erro sobre os pressupostos de direito; subdividido em:
- 2 - 5 - 1 - prescrição; e,
- 2 - 5 - 2 - ilegal revogação do acto. * 1 -1 - Quanto à nulidade da sentença, por violação da al. b) do n.º 1 do art.º 668.º do CPCivil - falta de fundamentação da decisão quanto aos factos que a justificam - cfr. conclusões 9.ª e 10.ª das alegações da recorrente.
O art.º 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, dispõe que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
Como já temos referidos noutros arestos, daqui decorre que as situações de nulidade da decisão se encontram legalmente tipificadas no art.º 668.º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540), podendo umas, por um lado, ser de carácter formal [art.º 668.º, n.º 1, al. a) do CPC] e outras, por outro, referentes ao conteúdo intrínseco da decisão [art.º 668.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo, desde já, de referir que as nulidades, suscitadas nos autos, se integram nesta segunda classe de nulidades – al. b) e c) do n.º 1 do art.º 668.º.** Vejamos, porém, antes de mais, em abstracto, em que pode consistir esta nulidade.
Como vimos entendendo em situações semelhantes, só a falta absoluta de fundamentação, isto é, a total omissão de factos ou de motivação de direito constitui nulidade de sentença nos termos do art.º 668.º n.º 1 al. b) do CPC, não se verificando tal nulidade quando apenas se constata uma formulação da fundamentação de facto ou de direito incompleta ou incorrecta. Aliás, nesta ultima situação, o que poderá ocorrer é erro de julgamento, que não nulidade.
Assim, a falta de motivação a que alude a referida alínea. b) é a total omissão dos fundamentos de facto ou dos fundamentos de direito em que assenta a decisão; uma especificação dessa matéria apenas incompleta ou deficiente não afecta o valor legal da sentença.
Na verdade, tem sido jurisprudência uniforme, quer na jurisdição comum, quer na administrativa, a de que a nulidade da sentença prevista na al. b) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC apenas se verifica quando, por um lado, haja falta absoluta de fundamentos e não quando a justificação seja apenas deficiente, medíocre ou errada, visto o tribunal não estar adstrito à obrigação de apreciar todos os argumentos das partes, ou por outro, apenas abrange a falta de motivação da própria decisão e não a falta de justificação dos respectivos fundamentos
Como se refere no Ac. do STA, de 16/6/1999, in Rec. 44 935 “De harmonia com o artigo 668º, nº 1, al, b) do CPC, a sentença é nula quando não especifique os fundamentos de facto e de direito da decisão.
A exigência de motivação da sentença justifica-se por razões de ordem substancial e razões de ordem prática.
As razões de ordem substancial cifram-se na necessidade de o julgador demonstrar às partes que a solução adoptada é a imposta por lei.
As razões de ordem prática decorrem da necessidade de convencer as partes do acerto da decisão e em especial da necessidade de elucidar a parte vencida das razões por que a sentença lhe é desfavorável, para assim a habilitar a conscientemente se conformar com o decidido ou recorrer.
Só a total ausência de motivação gera nulidade por só ela conduzir a que a sentença não cumpra esses objectivos”.* Descendo, agora, ao caso concreto, adiantamos, desde já, que carece de razão a recorrente.
Na verdade, a sentença, ao longo do seu decurso argumentativo, justificou - mal ou bem (o que tem a ver com erro de julgamento, que não com a nulidade asseverada) - a posição adoptada, no sentido de que, com a decisão de devolução de parte das ajudas concedidas a título de restituição de exportação de vinho para Angola, por verificação de irregularidades formais no processo, não se mostrava violado o direito de propriedade da recorrente, e muito menos ainda o núcleo essencial desse direito constitucionalmente garantido, antes se impondo, perante as irregularidades, que a Administração reponha a legalidade, providenciando para que haja a restituição do indevido, tudo nos termos das normas legais aplicáveis e que a decisão do TAF de Viseu justifica na análise das outras invalidades.
Assim, é manifesta a inverificação desta nulidade.** 1 - 2 - Quanto à nulidade da mesma sentença, por alegada violação da al. d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPCivil, omissão de pronúncia - cfr. conclusões 54.º e 55.º.
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado, sendo que esta nulidade é inerente aos deveres de cognição do Tribunal, previstos no art.º 660.º n.º 1, do Cód. Proc. Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras ou ainda que entenda que, justificadamente, delas não deve conhecer.
No caso concreto, inexiste a omissão de pronúncia aludida - não apreciação da prescrição do procedimento, por decurso do prazo a que alude o art.º 3.º do reg. (CEE) n.º 2988/95 - pois que a sentença recorrida consignou, em análise a esta invalidade , destacando-a, como as demais, em apreciação concreta e específica, que:
"O Reg. 2988/95 estabelece um regime de prescrição apenas dirigido às sanções administrativas, esclarecendo que a retirada das vantagens indevidamente obtidas, o que é dizer a reposição das ajudas, não tem a natureza de sanção.
Também não tem aplicação o Dec. Lei nº 155/92, de 28 de Julho, uma vez que o que está em causa é o reembolso de verbas oriundas do orçamento do FEOGA-Garantia e, não, do orçamento do Estado.
A Lei nacional rege em matéria de procedimentos relativos à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitários e por isso é de aplicação o disposto em matéria de reposição de dinheiros públicos no Decreto-Lei nº155/92, de 28 de Julho, especialmente no respectivo art.40.º, nº1: «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento».
Nos termos do n.º 2 do art. 40.º do DL nº155/92, de 28 de Julho, «o decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição».
O recebimento teve lugar em 1995, sendo que a suspensão do procedimento devida à questão prejudicial de pronúncia pelo tribunal teve lugar por não mais de um ano, entre 1999 e 2000, encontra-se, por isso, transcorrido o período de cinco anos após o recebimento e, por isso, prescrita a putativa obrigação de reposição.
A este propósito defende a Entidade demandada que à data dos factos não existia legislação comunitária sobre a prescrição da obrigação de devolução das importâncias indevidamente pagas a título de ajudas comunitárias e como tal, aplica-se o direito nacional, o Direito Civil, mais concretamente, o art. 309º do Código Civil, que estabelece o prazo ordinário de prescrição de 20 anos. Prazo esse que ainda não decorreu.
E que também não assiste razão à Autora quando suscita o prazo de prescrição de cinco anos, por aplicação do Decreto Lei n.º 155/92, de 28/7, respeitante à reposição de dinheiros públicos, uma vez que está em causa o reembolso de quantias recebidas no âmbito do orçamento “FEOGA–Garantia”, e não o “Orçamento do Estado”.
De facto, não existia normativo na legislação comunitária qualquer disposição sobre a prescrição da obrigação de devolução das importâncias indevidamente pagas a título de ajudas comunitárias, aplicando-se o direito nacional, previsto no art. 309.º do Código Civil.
O disposto no DL. n.º 155/92, de 28/7 aplica-se apenas à reposição de dinheiros públicos relacionados com o Orçamento do Estado e não o “FEOGA–Garantia.
Nos termos do art. 40º nº 1 do DL. n.º 155/92, diploma que estabelece o regime da administração financeira do Estado, e a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas que prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
Aquele diploma faz referência à Lei n.º 8/90, de 20/02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - que no seu artº 2º, faz apelo "à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente" que define como sendo "todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições", excluindo de tal âmbito "os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados".
O DL. n.º 155/92, mais concretamente no art. 1.º "contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei nº 8/90 e o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a "uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas".
Ora, a quantia em causa e que se pretende que seja restituída não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente.
Na verdade, como resulta do probatório, trata-se de quantias recebidas no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), secção Garantia, sendo que a Autora recebeu do orçamento da Comunidade restituições à exportação.
Assim sendo, ainda que seja o Estado Português o responsável pela devolução, às autoridades comunitárias, dos valores por aquela primeira entidade adiantadas – art. 6.º do Regulamento CEE n.º 2950/83, do Conselho, de 17/10, não tem, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art. 40º nº 1 do DL. n.º 155/92, mas antes o geral ordinário de 20 anos, nos termos do art. 309º do Cód. Civil, prazo que ainda não decorreu, atento a matéria provada.
A este propósito veja-se o Ac. do STA de 06/11/02.
Logo, não de verifica a prescrição invocada".
*
Atenta a extensa fundamentação exposta, a invocação desta nulidade é de todo despropositada, porque manifestamente evidente, quanto à sua inverificação; se existe erro de julgamento, é questão que nada tem a ver com a nulidade.
**
Quanto ao mérito.
São muitas as invalidades que a recorrente reitera neste recurso jurisdicional, embora - como veremos - sem razão que importe decisão diferente da tomada na 1.ª instância.
2 - 1 - Quanto à usurpação de poder.
Alega a recorrente que compete ao poder judicial escolher os factos merecedores de censura ético-penal ou contra-ordenacional, não tendo a autoridade administrativa ora recorrida qualquer poder de escolher os factos que considera revestirem e não revestirem dignidade penal ou contra-ordenacional e que, ao seleccionar os factos que devem ser objecto de procedimento criminal e aqueles que devem ser objecto de procedimento administrativo, o ora Recorrido usurpou o poder judicial, violou o princípio da separação de poderes, e feriu o seu acto de nulidade de acordo com o disposto na alínea a) do n° 2 do artigo 132° do CPA.
Sem razão, sendo que este trocadilho de palavras, todavia, não inverte o sentido da decisão.
Na verdade, existindo razões - condições de natureza substancial - para que se instaure procedimento penal contra a actuação da recorrente (v.g., características do produto exportado), não fica inibida a entidade administrativa para agir em processo contra ordenacional ou - no caso que ora nos interessa especificamente -, existindo razões formais atinentes à atribuição de ajudas --- falta de apresentação dos registos de loteamento, misturas e aumento do título alcoométrico volúmico - art.º 14.º do Regulamento (CEE), n.º 2283/93, da Comissão de 26/7 - cfr. al. c) do ponto 2.2 do Relatório ---, nada impede que a entidade administrativa (INGA), com vista a desencadear todo o processo de recuperação, aja administrativamente e, no final, verificadas irregularidades formais - como foi o caso - determine a restituição de verbas consideradas indevidamente atribuídas, por violação de normas legais aplicáveis, tais como os requisitos previstos detalhadamente no Reg. (CEE) n.º 2238/93, da Comissão, de 26/7, designadamente na parte em que estabelece as regras para os documentos de acompanhamento dos transportes dos produtos vinícolas e para a manutenção dos registos de entrada e de saída pelas pessoas ou empresas que detenham produtos vitivinícolas e venham a ser objecto de exportação para países terceiros e assim beneficiarem das chamadas "restituições à exportação".
Assim, a actuação administrativa em causa não invade a competência dos tribunais, maxime, criminais, que não deixam de continuar a poder, se for o caso, actuar penalmente. O que a entidade fiscalizadora fez, foi, no uso das suas atribuições e competências, apreciar da irregularidade formal das ajudas concedidas e perante a verificação de irregularidades - como as apontadas, ou seja, "inexistência dos regulares registos das operações de loteamento, misturas e aumentos ou diminuições do título alcoométrico do vinho exportado ao abrigo do DU aqui em causa" - em cumprimento das normas legais nacionais e comunitárias, proceder com vista à reposição da legalidade, in casu, devolução das ajudas indevidamente recebidas, v.g, por falta de documentação imprescindível para aferir da regularidade da ajuda.
* - 2 - 2 - Quanto à ofensa ao direito de propriedade.
Nesta parte, veio a recorrente alegar que a ordem de reposição do benefício de restituição à exportação que recebeu por uma exportação para Angola, mas que efectuou em benefício da Comunidade, restringe desproporcionadamente e ofende o conteúdo essencial do seu direito fundamental de propriedade, pelo que é inconstitucional o normativo comunitário pretendido aplicar, e por isso é nulo.
Ora, além do que já referiu a sentença a este propósito, é descabido dizer que a ordem de devolução de quantia - indevidamente recebida - viola o direito de propriedade, quando, no caso vertente, além de não se verificar qualquer violação do conteúdo essencial do direito de propriedade, nem mesmo o seu simples direito de propriedade, se mostra postergado, uma vez que está em causa a devolução de um benefício concedido e para que essa concessão seja efectiva é necessário que se cumpram os requisitos de ordem substancial e de ordem formal estabelecidos em regulamentação que a recorrente, utilizadora destes fundos comunitários, não pode ignorar, tais como o Reg. (CEE), n.º 3389/91, da Comissão, de 27/11, quanto aos requisitos substanciais e Reg. (CEE) n.º 2238/93, da Comissão, de 26/7, quanto aos requisitos formais.
Se a recorrente não preenche os requisitos formais para a concessão de um determinado benefício, é dever da Administração repor a legalidade, providenciando para que haja uma restituição do indevido e sem que isso belisque o seu direito de propriedade; se assim fosse, todas as ilegalidades não deixariam de beneficiar o infractor.* - 2 - 3 - Quanto à preterição de formalidade essencial.
A formalidade essencial aqui em causa é a alegada deficiência instrutória, por não realização de uma perícia colegial à escrituração da recorrente.
Refere-se - e bem - na decisão recorrida, para concluir pela improcedência da arguida preterição de formalidade essencial, que:
"Ora, considerou a Entidade demandada que a diligência solicitada perdera actualidade, por a decisão impugnada ter por objecto exclusivamente a questão de ausência dos registos e outros documentos exigíveis e não o aspecto das eventuais operações de loteamento, ou aumento do teor alcoólico.
De facto, as irregularidades em causa não foram detectadas, nem confirmadas, pelos autores do acto, mas através do recurso, precisamente, ao exame pericial da documentação disponível por dois serviços públicos, com competência especializada na matéria que interessa à decisão do presente procedimento, a DGAIEC e o IVV e a conclusão a que chegaram foi que a inspecção à A. não foi mais conclusiva porque os registos contabilísticos não eram suficientes.
Nesse contexto, entendeu a Entidade demandada que o exame pericial colegial se afigurava desnecessário e inútil, tanto mais que a Autora não juntou quaisquer documentos ou registos novos, susceptíveis de indiciar o cumprimento da legislação, para considerar pertinente a realização da diligência requerida.
Ora, as diligências complementares podem ser realizadas oficiosamente ou a pedido se o órgão competente para a decisão entender não estar munido, ainda, de todos os elementos necessários à decisão, pois não é obrigatória a sua realização, nem a sua omissão pode ser considerada a preterição de uma formalidade essencial.
No caso vertente a Entidade demandada entendeu, face aos elementos que dispunha e considerando a resposta exercida pela Autora quando foi notificada nos termos do seu direito de audição, que essa precisa diligência era desnecessária, o que legalmente não lhe está vedado".
Ora, não podemos deixar de manter esta vertente decisória, até porque a recorrente nem sequer se insurge quanto à inexistência dos documentos que a entidade demandada entende deverem existir. Aceita que não existem, apenas alega que não seriam necessários, porque o vinho exportado reunia os requisitos de valor alcoométrico exigido e que não apresentou os registos de operações e de aumento de título alcoométrico a que alude o art.º 14.º do aludido Reg. (CEE) n.º 2238/93, pela simples e evidente razão de que não efectuou tais operações.
Mas aqui reside a discórdia; se não foram por si realizados, foram-no pelas empresas (vg., C. ….) a quem adquiriu o vinho para exportar para Angola e assim beneficiar das ajudas à exportação, sendo certo que o vinho exportado pela recorrente deu entrada nos entrepostos fiscais de Olhalvo e Bombarral e que depois foram transferidos para o entreposto fiscal da Gafanha da Nazaré.
Desta modo, não seria qualquer outro exame ou perícia colegial que iria alterar a falta de tais documentos, pois que inexistem - o que, aliás, aceita -, como deveriam, na sua posse.
*
2 - 4 - Quanto ao erro sobre os pressupostos de facto.
Contrariamente ao defendido pela recorrente -- sempre reiterando os mesmos argumentos e sem que tenha em conta o que acerca deles foi contrariado, quer a nível de processo administrativo, quer contencioso maxime, na decisão recorrida) -- está objectivamente demonstrada, quer a legalidade da exigência de determinados documentos, quer a sua inexistência no caso concreto e daí as medidas administrativas tomadas e que se imponham por força das normas legais em vigor e que não poderiam deixar de ser levadas à prática - devolução das quantias indevida, por irregularmente, recebidas.
Assim, como se escreveu no acórdão do TAF de Viseu, "A obrigatoriedade de existência e manutenção dos registos vem prevista, nomeadamente, no art.º 71º n.º 2º do Regulamento (CEE) n.º 822/87 do Conselho de 16 de Março de 1987, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola.
Dispõe o artigo 71.º do Regulamento (CEE) n.º 822/97, o seguinte:
1. Os produtos referidos no artigo 1 só podem circular no interior da Comunidade se forem acompanhados de um documento controlado pela administração
2. As pessoas singulares ou colectivas ou agrupamento de pessoas que detenham produtos referidos no artigo 1 para o exercício da sua profissão, nomeadamente os produtores, os engarrafadores, os transformadores, bem como os negociantes a determinar têm a obrigação de manter registos que indiquem, em especial, as entradas e as saídas dos produtos referidos.
3. As regras de execução do presente artigo, nomeadamente a natureza e o tipo do documento referido no n° 1, bem como as derrogações ao presente artigo, serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 83".
Por sua vez, o Regulamento (CEE) n.º 2238/93, da Comissão, de 26 de Julho, relativo aos documentos de acompanhamento do transporte de produtos vitivinícolas e aos registos a manter no sector vitivinícola, reforça a exigência de tais registos no seu art. 11º estabelece que:
"1. As pessoas singulares e colectivas, bem como os agrupamentos de pessoas que detenham, seja a que título for, no exercício da sua profissão ou para fins comerciais, um produto vitivinícola, são obrigados a manter registos que indiquem, em especial, as entradas e saídas desse produto, a seguir denominados registos.
(…)
3. As pessoas sujeitas à obrigação de manterem registos indicarão as entradas e as saídas relativamente às suas instalações de cada lote dos produtos referidos no n.º 1, bem como as operações efectuadas referidas no no 1 do artigo 14º. Devem, além disso, estar em condições de apresentar, para cada inscrição nos registos relativos às entradas e às saídas, um documento que tenha acompanhado o transporte em causa ou qualquer outro documento comprovativo, nomeadamente um documento comercial". * Assim, concluiu e bem a decisão do TAF de Viseu, em análise, que, "Ora como resultou dos exames efectuados a A., detentora dos vinhos para fins comerciais (exportação), não possuía e por isso não apresentou, nem então nem posteriormente, os registos obrigatórios, designadamente referentes aos vinhos adquiridos para a constituição de lotes nos entrepostos intermédios, desconhecendo-se se o título alcoométrico volúmico adquirido era inferior ou igual ao título volúmico alcoométrico total desses vinhos.
Não obstante a regular tramitação aduaneira e a emissão dos certificados necessários à efectiva saída da mercadoria do Território Aduaneiro Comunitário, cabe aos controlos “a posteriori”, efectuados ao abrigo do Reg. (CEE) n.º 4045/89, a avaliação dos procedimentos da empresa relativamente às práticas enológicas de mistura e loteamento efectuadas, e seu enquadramento na legislação comunitária em vigor, verificação que só pode ser realizada através dos registos, nos termos daquele Regulamento".
Assim, é manifesto que as irregularidades que fundamentam a decisão de reposição das ajudas, estão configuradas nos Regulamentos (CEE) nº 2238/93, da Comissão, de 26 de Julho, e (CEE) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, como irregularidades graves, relativas aos documentos de acompanhamento de transporte de produtos vitivinícolas e aos registos a manter, para efeito de controlo por parte das autoridades competentes para a fiscalização (no caso o INGA) e que essas irregularidades têm como consequência, em sede administrativa, a retirada da vantagem e a reposição das ajudas indevidamente recebidas.
Basta atentar no disposto no arts. 1.º a 6.º do citado Regulamento (CEE) nº 2238/93, supra referido, onde se estabelecem “as regras para a certificação da origem e proveniência” dos vinhos, bem como a indicação dos “documentos de acompanhamento do transporte dos produtos vitivinícolas”, em conjugação com as disposições do Regulamento (CEE) nº 2988/95.
Assim, o art.º 1.º deste Reg. (CEE) n.º 2988/95 estabelece, no seu n.º 1, uma “regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário” e, no seu n.º 2, que “constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades…”).
Por sua vez, arts. 4.º e 5.º tratam das medidas e sanções administrativas, dispondo o art.º 4.º que “qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida”, designadamente “através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos”.
Deste modo, dúvidas não se podem suscitar quanto à natureza destas irregularidades, como integrando ilícito administrativo, passível de medidas e sanções administrativas.
Naturalmente que -- como já supra se referiu, em análise à alegada usurpação de poderes - ponto 2 - 1 --, sem prejuízo de os factos em causa poderem eventualmente integrar ilícito de outra natureza, designadamente criminal ou contra-ordenacional, o que não afasta a adopção pela Administração das medidas ou sanções administrativas aplicadas com base na infracção das referidas normas comunitárias, através de actos administrativos passíveis, naturalmente, de controlo jurisdicional, como aqui se verifica. * Assim, não tendo a recorrente respeitado os requisitos formais a que estava obrigada, temos de concluir, por força dos regulamentos em causa, que a ajuda concedida a título de "restituições à exportação" é indevida e, por isso, podendo ser ordenada (como foi) a sua reposição, independentemente da qualificação da conduta também como penalmente punida.
Como beneficiário das ajudas “restituições à exportação”, a recorrente estava obrigada a conservar e exibir todos os documentos referidos no Relatório em que se fundamenta a decisão administrativa recorrida, relativos à constituição dos lotes para efeitos de obtenção do certificado de origem e à justificação da origem/proveniência do vinho exportado, do grau alcoométrico e dos registos das operações de loteamento e de aumento do título alcoométrico.
Ao não disponibilizar tais documentos aos serviços de controlo, em clara violação dos preceitos regulamentares referidos, a recorrente incorreu em irregularidade que traduz inegavelmente lesão do orçamento das Comunidades, e que, nos termos do já citado art.º 4.º do Regulamentos (CEE) n.º 2988/95, de 18/12, tem como consequência a retirada da vantagem indevidamente obtida, “através da obrigação de reembolsar os montantes indevidamente recebidos”.
Não se verifica, deste modo, erro nos respectivos pressupostos de factos, quanto à ordem de reposição aqui questionada
*
2 - 5 - Quanto ao erro sobre os pressupostos de direito, que se mostra compreender, por um lado - 2 - 5-1 - a prescrição, e por outro, a invalidade resultante da alegada - 2 - 5 - 2 - ilegal revogação do acto.
*
Quanto à prescrição.
Também aqui não assiste razão à recorrente, ao defender a aplicação do art.º 40.º do Dec. Lei 155/92, de 28/7 que prevê um prazo de 5 anos para se ordenar a restituição.
Efectivamente, para o caso dos registos relativos a operações do sector vitivinícola, também o art.º 19.º do Regulamento 2238/93 (CEE), da Comissão, de 26/7, estabelece para a conservação dos documentos um prazo de cinco anos, mas sem prejuízo de normas mais rigorosas adoptadas pelos Estados-membros.
Assim, quer se entenda que o prazo seja de dez anos, nos termos e com os fundamentos do Ac. do Pleno do STA, de 6/10/2005, Rec. 2037/2002, quer nos termos do Ac. do STA, de 6/9/2010, Rec. 185/10, sejam 20 anos, o certo é que não se verifica a prescrição suscitada.
O aresto de 2005 do STA considera que, além do prazo previsto neste Regulamento 2238/93, o direito nacional estabelece no art.º 40.º do C. Comercial - também no CIRS art.º 118.º 2 e no CIRC, art.º 115.º - 5 - (cfr. Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial, I vol., pág. 176) o prazo de dez anos para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, pelo que é este prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias, controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal.
Sendo o prazo de dez anos, é manifesto que não se verifica a aludida prescrição, tendo em consideração, por um lado, a data do recebimento da ajuda - 16/10/2000 a 15/10/2001 - e, por outro, a data do início do controle - 21/1/2003 - efectuado ao abrigo do Reg. (CEE), n.º 4045/89, do Conselho, de 21/12 - e ordem de reposição (2005/2006).
Por sua vez, o acórdão de 6/9/2010, refere que:
"De facto, não existia normativo na legislação comunitária sobre a prescrição da obrigação de devolução das importâncias indevidamente pagas a título de ajudas comunitárias.
Assim, aplica-se o direito nacional, mas o previsto no art. 309.° do Código Civil e não no DL n.º 155/92, de 28/7 (diploma que estabelece o regime da administração financeira do Estado).
Com efeito, o disposto no DL. n.° 155/92 aplica-se apenas à reposição de dinheiros públicos relacionados com o Orçamento do Estado e não o "FEOGA - Garantia.
Senão vejamos.
O DL. n.º 155/92 faz referência à Lei n.º 8/90, de 20/02 - Lei de Bases da Contabilidade Pública - que no seu artigo 2.° faz apelo "à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente" definidos como sendo "todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições", excluindo de tal âmbito "os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados".
O DL. n.º 155/92, mais concretamente no art.1.° contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei nº 8/90 e o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-Ia, a uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas.
Ora, a quantia em causa e que se pretende que seja restituída não tem natureza de despesa de gestão corrente.
Na verdade, como resulta do probatório, trata-se de quantias recebidas no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, provindas do orçamento da Comunidade restituições à exportação.
Assim, ainda que seja o Estado Português o responsável pela devolução, às autoridades comunitárias, dos valores por aquela primeira entidade adiantadas - art. 6.° do Regulamento CEE n.º 2950/83, do Conselho, de 17/10, não tem aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art. 40° nº 1 do DL. n.º 155/92, mas antes o geral ordinário de 20 anos, nos termos do art. 309.° do Cód. Civil, prazo que ainda não decorreu, atento os factos considerados assentes.
A este propósito veja-se o Ac. do STA de 06/11/02.
Logo não se verifica a prescrição invocada.
A recorrente defende que o prazo aplicável é o de cinco anos estabelecidos no artigo 40.º do DL n.º 155/92, enfatizando que estão em causa dinheiros públicos, que se inserem no âmbito da gestão corrente do recorrido.
Mas não lhe assiste razão.
Na verdade e como bem se salienta na decisão recorrida, as importâncias que alegadamente foram indevidamente pagas e que, por isso, é pretendido que sejam reembolsadas, não envolvem dinheiro do Estado português, mas sim dinheiro do Fundo Europeu de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção de Garantia.
É que se é certo que, em face do estabelecido no Regulamento (CEE) n.º 729/70, de 21/04, os Estados-membros devem tomar todas as medidas necessárias para recuperar as importâncias regularmente recebidas (artigo 8.º, n.º 1), na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades cometidas pelos beneficiários das ajudas são exclusivamente suportados pela Comunidade, excepto se as irregularidades forem imputáveis às administrações ou organismos desses Estados-membros (n.º 2 do mesmo preceito), o que não é o caso dos autos – cfr., neste sentido, acórdão do STA de 22/10/2008, recurso n.º 601/08.
Pelo que se não trata de dinheiros saídos dos cofres do Estado nem neles darão entrada, se forem recuperados. Saíram do orçamento comunitário do FEOGA e, se forem recuperados, a esse fundo serão entregues. Donde resulta que a sua reposição não é regulada pelo DL n.º 155/92, antes se lhe aplicando o prazo ordinário da prescrição, estabelecido no artigo 309.º do C. Civil, que é de 20 anos (cfr., neste sentido, os acórdãos do STA, 1.ª Secção, de 22/10/2008 e de 17/12/2008, proferidos nos recursos n.ºs 601/08 e 599/08, respectivamente).
Donde resulta que bem decidiram as instâncias e que, tal como foi decidido, não ocorreu a prescrição.
2. 2. 5. Em face do exposto, impõe-se concluir que:
(i) o reembolso das quantias recebidas indevidamente pela recorrente é regulado pela legislação nacional (artigo 2.º, n.º 4 do Regulamento (CEE) n.º 2988/95;
(ii) o prazo de prescrição desse reembolso é igualmente estabelecido na legislação nacional (artigo 3.º, n.ºs 1 e 4 do mesmo Regulamento);
(iii) esse prazo não está estabelecido no artigo 40.º do DL n.º 155/92, dado que este apenas regula a reposição de dinheiros públicos que devam entrar nos cofres do Estado e, no caso, o dinheiro dos reembolsos ordenados, se e quando se efectivar, entrará no nos cofres da UE, FEOGA;
(iv) incumbe ao Estado português tomar todas as medidas para conseguir esse reembolso, mas, se o não conseguir, as consequências financeiras das irregularidades cometidas serão suportadas pela UE (artigo 8.º, n.ºs 1 e 2 do Reg. n.º 729/70);
(v) o prazo da prescrição é, assim, o prazo geral estabelecido no artigo 309.º do C. Civil".* Assim, quer seja aplicável o prazo de 10 anos, quer o de 20 anos, é manifesta a não prescrição suscitada* Quanto à ilegal revogação de anterior acto administrativo constitutivo de direitos.
Nesta parte, limitamo-nos transcrever o Ac. do Pleno do STA, de 6/10/2005, Rec. 2037/2002, que já se pronunciou acerca desta matéria e que por isso nos dispensa de repetições, mantendo-se também, nesta parte, a decisão recorrida.
Consta do sumário do referido aresto do Pleno do STA, sendo que o seu teor integral melhor o justifica, que:
"I – A repetição do indevido é um princípio geral de direito que em Direito Público se inscreve como corolário do respeito e garantia do estado de direito democrático (art.º 2.º da Const.) e da justiça como desígnio social da Republica - art.º 1.º - e forma de actuação dos sujeitos da relação jurídico-administrativa (art.º s 12.º e 13.º sujeição por igual á lei, para os particulares e 266.º n.º 2 para a Administração).
II – O n.º 1 do artigo 141.º do CPA protege a estabilidade e a confiança, mas estes valores não são exclusivos da ordem jurídica interna, sendo o princípio de justiça, na vertente da obrigação de restituir o que se recebeu indevidamente, um valor de dignidade e importância equivalente na organização social e no contexto dos princípios constitucionais.
III – O artigo 141.º do CPA não distingue regimes temporais diferenciados para a revisão dos actos administrativos conforme as cambiantes dos componentes estruturais presentes na génese do acto ou adequados aos valores em presença que se torna necessário ponderar e prosseguir de modo equilibrado. Esta falta de um leque diferenciado de soluções não impede que se reconheça dogmaticamente a diferente estrutura do acto administrativo que é praticado com base na confiança, sem verificação “ex ante” dos pressupostos, e destinado a ser objecto de controlo “a posteriori”. O prazo de revogação deste tipo de acto só deveria começar a contar a partir das verificações efectuadas dentro de um limite temporal razoável e legalmente bem definido. Porém, a letra do artigo 141.º n.º 1 do CPA não permite distinguir prazo dentro do qual são admitidos os controlos de factos que foram supostos como presentes, mas não foram verificados no momento da concessão de uma ajuda financeira (p.e. à comercialização de vinhos). Tal como não permite, sem grave risco de incerteza em matéria tão sensível, considerar um regime mais geral de revisão dos actos administrativos fora do regulado pelo artigo 141.º do CPA, do qual a revogação fosse apenas uma subespécie.
IV – As normas contidas em Regulamentos Comunitários são de aplicação obrigatória e imediata e integram-se na ordem jurídica nacional com um valor na hierarquia das leis semelhante às leis nacionais, pelo que a sua regulamentação sobre a recuperação de ajudas indevidamente pagas sempre teria de se aplicar, de preferência conjugadamente com a lei nacional sobre a revogação de actos administrativos, mas sem que possa, em algum caso, desconsiderar-se os valores que cada uma das normas visa proteger e os fins a alcançar.
V – A aplicabilidade directa que é característica do direito dos tratados e das normas constantes de Regulamento Comunitário reclama imperativamente a aplicação dos respectivos comandos, mas na relação conflitual com normas nacionais de igual nível hierárquico a opção por um regime de aplicação harmonizada suscitaria dúvidas que, no estado actual do direito, importa evitar.
VI – No contexto exposto tem de prevalecer a norma comunitária, afastando a aplicação do art.º 141.º n.º 1 do CPA, como consequência do primado do direito comunitário, tal como tem sido definido de modo constante pela jurisprudência do TJC.
No caso das ajudas comunitárias à comercialização de vinho o prazo de realização dos controlos e de revogação é estabelecido pelo artigo 19.º do Regulamento Comunitário 2238/93 da Comissão, de 26/7 (em cinco anos), sem prejuízo de prazo mais longo da lei nacional, pelo que, como esta aponta um prazo de 10 anos, é este aplicável.
No caso vertente, os regulamentos comunitários prevêem controles a posterior e que ultrapassam o prazo previsto no artigo 141.º do CPA, assim, teríamos uma situação em que os controlos seriam efectuados num momento em que a restituição da ajuda já não poderia ser pedida, o que manifestamente não pode sucedeu atendendo às regras comunitárias, como se explanou supra – cfr. Acs. do STA de 6/12/2005 e 03/05/2007.
Pelo que, o acto impugnado não viola o artigo 141.º do CPA, uma vez que a sua aplicação está limitada pelo Direito Comunitário".* Impõe-se, portanto, negar-se provimento ao recurso, mantendo-se, na íntegra, o acórdão recorrido.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão recorrido.* Custas pela recorrente.* Notifique-se.
DN.* * Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 5 de Julho de 2012 Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. Ana Paula Portela |
