1. A Assembleia Municipal de Coimbra veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra que declarou ilegais as normas contidas nos artigos 3º, 4º, 5º e 8º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxa de Exploração de Inertes do Concelho de Coimbra, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:

1) As Assembleias Municipais têm competência para a fixação de taxas;

2) Designadamente, as taxas pela exploração de inertes na área geográfica do respectivo Concelho;

3) Havendo lei habilitante;

4) As taxas previstas no Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas pela Exploração de Inertes no Concelho de Coimbra têm a natureza jurídica de verdadeiras taxas;

5) Tendo como contrapartida a utilização anormal e mais onerosa das vias municipais com o seu transporte;

6) Pelo que o Regulamento impugnado é perfeitamente legal;

7) Não o tendo assim decidido, a aliás douta sentença violou, entre outras, os artºs 19°, alínea n), da Lei 42/98, 103°, n° 2 e 165º, nº 1, alínea i), da Constituição da República.

Termos em que, e com o douto suprimento, deve ser dado provimento ao presente recurso, tudo com as legais consequências,

Assim se fazendo JUSTIÇA

2. Contra-alegando, vieram as recorridas concluir:

1. A deliberação que aprovou o Regulamento é nula, nos termos do artigo 2º, nº 4, da Lei nº 42/98, de 6 de Agosto, uma vez que consubstancia o exercício de poderes tributário não previstos naquele diploma, pois, como se retira do texto do Regulamento e das normas recorridas, não se alcançou o ressarcimento de quaisquer prejuízos incorridos mas, ao invés, a tributação efectiva e injustificada de uma actividade económica.

2. O tributo previsto no Regulamento não é uma taxa, uma vez que a sua liquidação não está associada à prestação de qualquer serviço público, nem à utilização de qualquer bem do domínio público nem mesmo à remoção de qualquer obstáculo jurídico, o que seria essencial para, que como tal fosse qualificada, nos termos do artigo 4º, nº 2, da Lei Geral Tributária.

3. O tributo previsto no Regulamento consubstanciará, consoante a finalidade que lhe está subjacente, uma contribuição especial ou um imposto, sendo que, em qualquer dos casos, o regime aplicável à sua criação é a deste último.

4. O Regulamento, ao criar um tributo que assume características próprias de imposto ou de contribuição especial, consoante os casos, padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por ofensa aos artigos 103°, n° 2, e 165°, nº 1, alínea i), da Constituição da República, vício que se reflecte nas normas constantes dos artigos 3º, 4º, 5º, 8º, 9º e 10º.

5. As normas constantes dos artigos 3º, 4º, 5º, 8º, 9º e 10º do Regulamento, além de padecerem de inconstitucionalidade orgânica e formal, por representarem a criação de impostos por mero regulamento municipal, traduzem também violação do princípio da legalidade tributária, previsto no artigo 8° da Lei Geral Tributária, e, consequentemente, a violação do disposto no artigo 241° da Constituição da República.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente e, consequentemente, mantida a douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra.

3. O MºPº emitiu parecer apondo o seu visto.

4. Colhidos os vistos legais cabe agora decidir.

5. São os seguintes os factos dados como provados em 1ª instância:

a) O Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxa pela Exploração de Inertes do Concelho de Coimbra foi elaborado ao abrigo da alínea a) do nº 3 do artigo 51º e da alínea a) do nº 2 do artigo 39º do Decreto Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção dada pela Lei nº 18/91, de 12 de Julho;

c) Tendo por objecto, de acordo com o seu artigo 2º, estabelecer as normas por que se regerá a liquidação e cobrança de uma “taxa” por ressarcimento dos prejuízos causados ao município pela exploração de inertes na respectiva área, prevista na alínea a) do artigo 19º da Lei nº 42/98, de 6 de Agosto;

d) Prevê esta disposição - alínea n) do artigo 19º da Lei nº 42/98, de 6 de Agosto, com a epígrafe taxas dos Municípios - que os municípios podem cobrar taxas, com vista ao ressarcimento dos prejuízos causados pela exploração de inertes na respectiva área;

e) Nos termos do indicado Regulamento Municipal, designadamente do seu artigo 5º, a liquidação da taxa far-se-á em face da declaração que os exploradores de inertes ficam obrigados a apresentar na Repartição da Administração Urbanística (RAU) da Câmara Municipal;

f) Determinando-se que, na falta de apresentação destas declarações, a liquidação se efectuará por referência aos indicadores disponíveis na autarquia;

g) Presumindo-se prejuízos, na proporção directa da tonelagem de inertes extraídos pela entidades visadas (artigo 4º do Regulamento Municipal);

h) De acordo com o disposto no nº 3 do artigo 5º do Regulamento Municipal, na falta da entrega da já mencionada declaração, pretendida pela autarquia para a determinação do valor da taxa a cobrar, poderá esta recorrer à extracção presumível;

i) Apurado pelo volume médio extraído nos três meses anteriores e pela alteração verificada na topografia do local da extracção;

j) O nº 2 do artigo 9º do Regulamento Municipal impõe às entidades visadas a entrada dos funcionários encarregados da fiscalização nas suas instalações e facultar-lhes os documentos de suporte contabilístico relativo à exploração e facturação de inertes;

l) A extracção de inertes abrangida pelo indicado Regulamento Municipal ocorre, no que às entidades representadas pela recorrente respeita, em terrenos integrados no respectivo acervo patrimonial.

6. Em face das conclusões das alegações, a questão a decidir nos presentes autos é a de saber se o tributo a que se refere o Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança da Taxa pela Exploração de Inertes do Concelho de Coimbra constitui uma taxa ou um imposto.

Decidiu-se pela qualificação como imposto a decisão recorrida, defendendo a recorrente entendimento contrário por entender que “da exploração de inertes destinados à comercialização resulta uma utilização anormal das vias municipais que provoca uma degradação anormal dessas vias que os Municípios têm de reparar para as manter conservadas”. Por outro lado, a referida taxa tem apoio em lei habilitante (artigo 19º, alínea n) da Lei nº 42/98, de 6 de Agosto).

Quid juris?

Comecemos por apreciar, em primeiro lugar, a distinção entre taxa e imposto de modo a poder integrar o tributo em causa num destes conceitos. Seguiremos, neste particular, a decisão recorrida e as contra-alegações das recorridas.

6.1. Desde há muito que a jurisprudência e a doutrina vêm delimitando os conceitos de taxa e de imposto.

De um modo geral, considera-se o imposto como uma prestação unilateral imposta aos cidadãos e destinada a satisfazer necessidades colectivas, não podendo estes exigir, como contrapartida do respectivo pagamento, qualquer prestação ou benefício individualizado.

Por outras palavras, o imposto destina-se a financiar serviços públicos indivisíveis que proporcionam benefícios, colectivamente, independentemente da prestação.

A taxa, por sua vez, destina-se a proporcionar ao particular um benefício individual e concreto traduzido na prestação de uma actividade pública, da utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. Estamos aqui então perante uma prestação que reveste carácter sinalagmático, isto é, estamos perante uma relação jurídica da qual resultam benefícios e encargos para ambas as partes: o particular suporta o encargo da taxa mas obtém o benefício traduzido numa das prestações acima referidas; a entidade pública suporta a prestação, mas obtém o pagamento do tributo.

6.2. O artigo 4º da LGT nos seus nºs 1 e 2, respectivamente, veio dar um conceito legal de imposto e taxa, nos seguintes termos:

“1.Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património.

2. As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”.

6.3. Posto isto vejamos então se o tributo criado pelo citado Regulamento se enquadra no conceito de taxa ou de imposto.

Tal como referem as recorridas no ponto 14 das suas contra-alegações (v. fls. 280), parece claro que, à luz do Regulamento, não se exige que a autarquia preste qualquer serviço público como contrapartida do pagamento da taxa.

Com efeito, e apesar da dificuldade em estabelecer um conceito de serviço público, a verdade é que este pressupõe sempre a prestação de uma actuação, de um actividade por parte de uma entidade pública.

E, assim, ao pagamento de uma taxa por parte de um particular, corresponde a prestação de determinado serviço por parte da entidade pública, independentemente da equivalência económica entre as prestações, bastando que ocorra um equivalência jurídica.

No caso da recorrente, esta pretende o pagamento de uma taxa, sem vinculação concreta da sua parte a qualquer prestação correspondente.

É certo que na conclusão 5º das suas alegações veio a recorrente dizer que a contrapartida do pagamento da taxa era a utilização anormal e mais onerosa das vias municipais com o transporte dos inertes.

Porém, desde logo não se prova que as recorrentes utilizem vias municipais no transporte do inertes, já que podem utilizar estradas nacionais e até auto-estradas não provocando, por isso prejuízos nas estradas municipais.

Por outro lado, independentemente de tais taxas, constitui obrigação das autarquias manter tais estradas em boa conservação, para o que recebem receitas gerais (imposto municipal sobre veículos, imposto dobre imóveis e imposto sobre a transmissão onerosa de móveis).

Por outro lado ainda, o recebimento das taxas não confere às recorridas ou a outros sujeitos passivos da taxa o direito de exigir a manutenção de tais estradas em boa ordem.

E, finalmente, neste caso, o fundamento da taxa seria o transporte dos inertes e não a sua extracção, sendo que, de acordo com o artigo 3º do Regulamento, o facto constitutivo do tributo é a extracção dos inertes e não o seu transporte.

Temos então de concluir que em contrapartida da taxa não existe qualquer prestação concreta e individual por parte da entidade pública aos respectivos sujeitos passivos da mesma.

6.4. Mas será que estaremos então perante a utilização de um bem do domínio público?

Para existir utilização do domínio público necessário seria que as recorridas (ou outros sujeitos passivos da referida taxa) extraíssem os inertes de bens do domínio público, à semelhança, aliás, do que sucede com a extracção de areias das margens dos rios ou à beira mar.

No caso concreto dos autos, não está sequer alegado que tais inertes sejam extraídos de terrenos do domínio público, antes se aceitando que os mesmos são extraídos de propriedade privada.

E também não colhe aqui o argumento da utilização anormal das vias municipais - bem do domínio público - uma vez que não é esta utilização que o Regulamento pretende taxar mas sim a extracção de inertes (v. o artigo 3º).

Então, também neste caso não está preenchido um elemento necessário ao conceito de taxa – utilização de um bem do domínio público.

6.5. Cabe então apreciar o outro elemento do conceito de taxa - o da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

Como bem referem as recorridas, a remoção do obstáculo jurídico à actividade de extracção de inertes é obtida através de uma licença que nada tem a ver com a extracção dos inertes em si. E, tal licença, é independente da verificação de quaisquer prejuízos concretos. Neste caso, existe o nexo sinalagmático na medida em que a contrapartida do pagamento da taxa é a remoção do referido obstáculo jurídico ao exercício da actividade.

Ora, não é esta a situação ou o facto que se pretende tributar no Regulamento em causa, pelo que está também excluído este elemento do conceito de taxa.

6.6. Estando afastado o conceito de taxa, temos então que o que se está é a pretender sujeitar a um tributo uma actividade extractiva, independentemente de quaisquer prejuízos concretos para o município e de benefícios concretos para os sujeitos passivos da mesma taxa. Quer dizer está-se a tentar obter receitas para o município com base numa capacidade contributiva dos sujeitos passivos, apurada numa base da quantidade de inertes extraída.

Por outras palavras, estamos perante a criação de um verdadeiro imposto para o qual o município carece de competência, violando-se, assim, o disposto nos artigos 103º e 165º, nº 1, alínea i) da CRP.

6.7. Apenas algumas notas adicionais.

Louva-se a recorrente no facto de as taxas pela exploração de inertes estarem previstas n artigo 19º, alínea n) da Lei nº 42/98, de 6 de Agosto, constituindo esta a lei habilitante.

Porém, a argumentação da recorrente, nesta parte, não nos convence. Pelo contrário, antes nos parece de seguir o que foi escrito pelas recorridas a fls. 269 e seguintes e que aqui seguiremos.

Em primeiro lugar, o que a Lei nº 42/98 autorizou foi a cobrança de taxas para “ ressarcimento dos prejuízos causados aos municípios pela exploração de inertes na respectiva área”.

Isto implica, obviamente, que tenha de existir uma relação entre a taxa a cobrar e os prejuízos sofridos (embora, como atrás se referiu, não se exija uma equivalência económica total entre uma coisa e outra), de modo a respeitar o nexo sinalagmático que caracteriza a taxa e a distingue do imposto.

Não existindo tal nexo e como a jurisprudência tem entendido nos casos de áreas de parqueamento, em que era alegada a maior sobrecarga das áreas de estacionamento público por falta de áreas de parqueamento em prédios urbanos e de instalação de bombas de combustível em terrenos privados, em que eram alegados os prejuízos resultantes para o município nas vias municipais, não há taxa (Neste sentido v., entre outros, v. os Acórdãos do TC, de 8.3.94 – Processo nº 236/93 (áreas de parqueamento) e do TCAS, de 12.10.2004 –Recurso nº 1271/03 (bombas de combustível instaladas em terrenos privados)

Examinando os artigos 3º e 4º do Regulamento chegamos à conclusão de que o que se pretende tributar não é o prejuízo resultante da extracção de inertes, mas a própria extracção, enquanto actividade.

E tanto assim é que a taxa é calculada em função do volume de extracção e, quando este não possa ser determinado será aquela apurada por métodos indirectos (artigo 5º, nº 3).

Deste modo, a taxa é tanto mais elevada quanto maior for a extracção de inertes, o que significa que o tributo é cobrado em função do provável rendimento obtido pelo sujeito passivo com a comercialização do produto.

Concluindo: a intenção de ressarcimento dos prejuízos subjacente à Lei nº 42/98, de 6 de Agosto, não se encontra traduzida no Regulamento em causa nos autos, uma vez que dele não consta estabelecida qualquer relação entre a taxa e os prejuízos causados pela actividade extractiva ao Município de Coimbra.

Deste modo, ainda que se pudesse considerar o referido tributo como “taxa” - o que não aceitamos, pelas razões acima expostas - sempre esta seria ilegal por se desviar do conteúdo da lei habilitante.

Por tudo o que ficou dito, improcedem as conclusões das alegações e, em consequência, o recurso.

7. Nestes termos e pelo exposto nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Sem custas por a recorrente delas estar isenta.

Porto, 18 de Novembro de 2004
João António Valente Torrão
Dulce Manuel Conceição Neto
Moisés Moura Rodrigues, com declaração de voto