| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
O STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, no âmbito da Ação Executiva por si intentada contra a Município (...), em representação de um conjunto de seus Associados, identificados na Sentença de 1ª Instância, tendente a:
a) que seja declarada a inexistência de causa legítima de inexecução de sentença;
b) que seja declarada a nulidade de todos os atos que não confiram retroatividade ao abono do suplemento em causa, ou tenham conferido retroatividade diferente da aqui peticionada em termos subsidiários, por desrespeito à douta sentença sob execução;
c) que o Executado, mediante a intervenção dos seus órgãos e entidades competentes, profira o ato administrativo mencionado na douta sentença sob execução;
d) que o Executado, igualmente através da intercessão dos seus órgãos e entidades competentes, notifique os sócios do Exequente deste ato administrativo;
e) que o ato administrativo a cuja prolação o Executado ficará sujeito contenha, forçosamente, a determinação do pagamento do suplemento de abono para falhas aos sócios do Exequente, de acordo com a retroatividade estabelecida da forma subsidiária acima explicitada, (…)”, inconformado com a Sentença proferida em 27 de junho de 2020, através da qual foi julgada “improcedente a presente ação Executiva”, veio interpor recurso da referida decisão, proferida em primeira instância, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.
Formulou o aqui recorrente/STAL nas suas alegações de recurso, apresentadas em 18 de setembro de 2020, as seguintes conclusões:
a) O procedimento conducente ao ato legalmente devido, em cuja prolação o Réu, Executado, ora Recorrido foi condenado pela sentença exequenda estaria sempre confinado ao cumprimento da lei;
b) Pese embora o reconhecimento do direito ao abono não decorra diretamente da lei como anteriormente sucedia no âmbito da Administração Local (cfr. artigo 17º, do DL nº 247/87, de 17/6), a lei aplicável impõe o direito ao suplemento aos trabalhadores que manuseiam ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos sendo por eles responsáveis, podendo tal direito ser reconhecido a mais de um trabalhador quando a atividade de manuseamento ou guarda abranja diferentes postos de trabalho, como resulta das normas do artigo 2º do DL nº 4/89, de 6/1, na redação da Lei nº 64-A/2008, de 31/12, Lei do Orçamento de Estado de 2009, LOE/2009;
c) Neste quadro, a lei não confere poderes para atribuir o abono a quem não manuseia e menos poderes conferirá para sonegar o abono a quem efetivamente manuseia e está sujeito ao risco, inexistindo livres escolhas mas tão só o dever de fazer o levantamento de quem está a na situação laboral que implica o abono do suplemento, não havendo escolhas livres mas vinculadas, pelo que o ato devido estava ab initio vinculado a escolher os que manuseavam dinheiro;
d) Tanto assim, que os órgãos e entidades competentes do Executado aplicando os normativos citados se vincularam à atribuição do suplemento em causa aos trabalhadores (cfr. pontos 8) e 9)) da Fundamentação de Facto, vinculando-se, assim, vincularam-se ao pagamento do suplemento conforme o peticionado pelo Recorrente em representação daqueles;
e) Importa ter em conta que, de acordo com as normas dos artigos 9º e 54º do Código do Procedimento Administrativo, então em vigor, os órgãos e entidades competentes do Recorrido ficaram constituídos na obrigação de decidir o procedimento, iniciado com os requerimentos de Junho de 2012 e os procedimentos iniciados com os ditos requerimentos deveriam ter sido decididos, nos termos das normas do artigo 109º, do CPA então vigente, no prazo de 90 dias, contado de acordo com as disposições do artigo 72º, do mesmo diploma;
f) Com efeito, se o procedimento, em lugar de demorar quase cinco anos relativamente aos primeiros requerimentos subscritos individualmente pelos associados, ou quase três anos e meio relativamente ao requerimento subscrito pelo Autor, Exequente, aqui Recorrente, em representação daqueles, demorasse uma década ou mais a ser concluído durante o, claramente, lento desenvolvimento do procedimento o manuseamento de dinheiro e valores com as inerentes responsabilidades não seria alvo de qualquer compensação, o que se afiguraria, no mínimo, injusto para não apodar de iníquo. Ou seja, quem pagaria ainda o preço da ostensiva e injustificada morosidade do procedimento seria o próprio administrado;
g) E, na melhor interpretação da lei, com todo o respeito a única no entender do Recorrente, a decisão administrativa em tal procedimento teria de conferir a verdade material administrativa ao procedimento iniciado com os requerimentos dos trabalhadores, o que implicaria necessariamente retroatividade sob pena do procedimento acabar por trazer injustiça administrativa em lugar da justiça administrativa como atrás se demonstrou. Retroatividade cujos marcos se verificam desde que a situação a requerer a dita justiça administrativa se verifica, seguramente desde que a dita justiça é peticionada;
h) O segmento decisório da mui douta sentença porventura parece não ter sido sopesado ou interpretado a totalidade do que ali está dito, designadamente o seguinte: «…a concluir, (…) conforme requerimento de 31.10.2013 do ora Autor…» (negrito do Recorrente) quando este requerimento/petição administrativa, tinha sido feito igualmente em representação dos mesmos associados, na sequência de outros requerimentos por estes individualmente subscritos, de Junho de 2012, sendo pedido o abono do suplemento aos referidos sócios devido pela tarefa que realizavam, como forma de reparar os efeitos da desconformidade legal de vinham sendo alvo, conforme o que consta do documento nº 17 junto à petição inicial do processo principal;
i) A mui sentença exequenda, aludindo a como tinha sido delimitado em sede de Despacho de Saneador, refere textualmente: «o objeto da presente ação consiste em apreciar se sobre a Entidade Demandada impende ou não um dever legal de decidir e deferir o requerimento apresentado pelo Autor, em 31.10.2013, e em caso afirmativo, condenar a mesma a emitir ato administrativo correspondente com as vinculações legais e pressupostos de facto constantes das diversas alíneas do pedido. Entre os factos que compõem a causa de pedir estão aqueles que permitem identificar a existência de um requerimento dirigido ao Município, a omissão de decisão sobre o referido requerimento e o momento em que os trabalhadores passaram a exercer as funções que de acordo com o Autor deveriam ser remuneradas com um suplemento remuneratório…» (negrito do Recorrente);
j) A sentença exequenda eliminou margens de discricionariedade, se é que elas alguma vez existiram quanto ao ato a prolatar valendo aqui a doutrina dos mesmos autores na obra citada páginas 1252 e 1253 ao referirem o seguinte: «…Ao que se juntam os atos em relação aos quais, embora a existência de poder discricionário resulte, em abstrato, da lei, o tribunal tenha reconhecido, na sentença de condenação estar perante uma situação de redução da discricionariedade a zero, ou porque a escolha já foi realizada, ou porque a concreta circunstância do caso elimina a possibilidade de escolha;
k) Por último, importaria sobremaneira o facto referido pela douta sentença recorrida, mas desvalorizado pela mesma, consistente em jamais terem sido juntos aos autos principais o despacho da Srª Vereadora de 12/4/2017 e subsequente despacho de ratificação de 12/12/2018 nunca terem sido juntos aos autos principais, nem o facto de tais atos administrativos nunca terem sido juntos à notificação aos sócios do Exequente/Recorrente em Março de 2019 na medida em que tal representa, inexoravelmente que, nos autos principais o Autor, Exequente e ora Recorrente não teve a faculdade/oportunidade de alterar a causa de pedir nos termos do artigo 70º, nº 3, do CPTA.
Em suma:
l) A sentença exequenda condenou o Réu, Executado, aqui Recorrido na prolação de ato administrativo sem margem de poderes vinculados, pelo que o pedido de retroatividade do pagamento do suplemento tem enquadramento e é admissível face às normas conjugadas dos artigos 164º, nºs 3 e 4 e 167º, nº 6, do CPTA, preceitos assim desrespeitados pelo douto aresto recorrido;
m) De todo o modo, a partir do momento em que o Réu, Executado, ora Recorrido, se auto vinculou ao abono do suplemento passando a pagá-lo de março de 2017 em diante, vinculado ficou ao pagamento do suplemento a momento anterior, justificando-se plenamente o pedido de acordo com o disposto nos artigos 164º, nºs 3 e 4, do CPTA, igualmente violados pelo douto aresto recorrido;
n) Não se justificando em nenhum caso uma nova ação administrativa, saindo assim violados, pelo aresto recorrido, os princípios da economia, de obtenção da tutela em prazo razoável e da promoção do acesso à justiça constantes dos artigos 2º e 7º do CPTA;
o) E, ao abrigo destas normas e na melhor interpretação segundo os princípios, também não se justificaria uma nova ação com todos os ónus e encargos para o Recorrente ir pedir, o que podia desde logo ter pedido na ação principal, assim não lhe tivessem sido sonegados os atos que determinaram o pagamento do suplemento em causa apenas a partir de Março de 2017 e não com outra retroatividade, pelo que, em última instância e também por esta via, o aresto recorrido viola os mesmos princípios e as normas dos artigos 2º e 7º do CPTA.
Termos em que deverá o presente recurso merecer provimento revogando-se o douto aresto recorrido, cumprindo-se desta forma a lei e fazendo-se JUSTIÇA.”
O aqui Recorrido/Município veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 28 de outubro de 2020, aí tendo concluído:
“I – Tendo o Exequente peticionado, no requerimento que apresentou ao Executado, que se concluísse o procedimento tendente à concessão de abono para falhas aos seus associados, não pode, em sede de processo declarativo e, muito menos, em sede de processo Executivo, pretender mais do que aquilo que peticionou e mais do que aquilo que manifestamente decorre do julgado condenatório;
II – A concessão do abono para falhas não é, atualmente, automática, antes envolvendo poderes discricionários de competência reservada à Administração;
III - o Executado concluiu o procedimento tendo em vista o pagamento do abono para falhar aos sócios do Exequente, mediante a prolação do despacho de 12/12/2018, da autoria do Presidente da Câmara Municipal (...), que procedeu à ratificação do despacho proferido pela Vereadora Dra. R. em 12/04/2017, nos termos do qual foi reconhecida, a partir de 16/03/2017, e com os fundamentos vertidos na informação n.º 12292/2017, a autorização para pagamento do abono para falhas aos trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude, nos termos e condições legalmente previstos;
IV - O requerimento apresentado pelo Exequente não constituía o Executado na obrigação de atribuir abono para falhas a todos os associados daquele nem, muito menos, lhe impunha a atribuição de efeitos retroativos à decisão que viesse a ser tomada no âmbito desse procedimento;
V – Concluído que está o procedimento, nos termos peticionados pelo Exequente, e em estrita consonância com o que decorre da sentença exequenda, nenhuma outra atuação pode, em face daquele aresto, ser exigida ao Executado.
Termos em que, considerando improcedente o recurso interposto e confirmando, na íntegra, a sentença recorrida, farão V. Exas. JUSTIÇA!”
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 5 de novembro de 2020.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 13 de novembro de 2020, nada veio dizer, requerer ou promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se invoca, designadamente, a violação dos artigos 164º, nºs 3 e 4 e 167º, nº 6, do CPTA, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Art.º 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade provada:
“1) Em março de 2015 o ora Exequente intentou uma ação administrativa especial contra o ora Executado, em representação dos mesmos associados aqui em causa, na qual formulou os seguintes pedidos:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
(cfr. petição inicial constante do processo n.º 286/15.6BECBR no SITAF).
2) Por sentença proferida por este Tribunal em 05/07/2018, no âmbito do processo n.º 286/15.6BECBR, foi julgada procedente a ação administrativa especial intentada pelo ora Exequente contra o ora Executado, tendo sido este, em consequência, condenado “a concluir, no prazo de 90 dias, o procedimento, conforme requerimento de 31.10.2013 do ora Autor, e atribuir o abono para falhas aos associados do ora Autor que reúnam as condições previstas nos artigos 1.º, 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06.01” (cfr. sentença constante do processo n.º 286/15.6BECBR no SITAF).
3) Pode ler-se na fundamentação de direito da sentença de 05/07/2018, além do mais, o seguinte:
“Como foi delimitado em sede de Despacho Saneador o objeto da presente ação consiste em apreciar se sobre a Entidade Demandada impende ou não um dever legal de decidir e deferir o requerimento apresentado pelo Autor, em 31.10.2013, e em caso afirmativo, condenar a mesma a emitir o ato administrativo correspondente com as vinculações legais e pressupostos de facto constantes das diversas alíneas do pedido. Entre os factos que compõem a causa de pedir estão aqueles que permitem identificar a existência de um requerimento dirigido ao Município, a omissão de decisão sobre o referido requerimento e o momento em que os trabalhadores passaram a exercer as funções que de acordo com o Autor deveriam ser remuneradas com um suplemento remuneratório (…).
Não relevam para os presentes autos os dias concretos em que cada trabalhador prestou serviço ou o montante de suplemento remuneratório que cada trabalhador terá direito a auferir pois tal não constitui objeto da ação, nos termos sobreditos, mas sim matéria que poderá ter de ser apreciada pela Entidade Demandada no âmbito da elaboração do ato administrativo, se a tal vier a ser condenada.
Questão diversa é saber se a petição inicial inclui todos os factos necessários a que uma eventual condenação à prática do ato devido seja proferida nos exatos termos peticionados pelo Autor, situação que configura uma questão de mérito da ação e que não contende com a aptidão da petição.
Em primeiro lugar o requerimento que justifica a interposição da presente ação foi no sentido de solicitar ao Presidente da CM de (…) que ordenasse a promoção do procedimento competente, com vista ao pagamento, aos seus associados, do abono para falhas (…).
Donde, não pode o ora Autor pretender mais do que aquilo que foi peticionado à Entidade Demandada.
Por outro lado, conforme foi decido no Acórdão do TCA Norte, de 19.10.2012, proferido no rec. 00276/08.5BECBR,
“A partir de 01.01.2009, rege, relativamente a abono para falhas na Administração Autárquica, o DL n.º 4/89, de 06.01, alterado pelo DL n.º 276/98, de 11.09, e revisto pela Lei n.º 64-A/2008, de 31.12, a Portaria n.º 1553-C/2008, de 31.12, e o Despacho n.º 15409/2009. Deste regime renovado constata-se, desde logo, que deixou de ser exigida a prestação de caução, uma vez que ela constava do DL n.º 247/87, de 17.06, que foi revogado, e deixou ser mencionada, pura e simplesmente, nos diplomas que regulamentam o novo regime. Mas não foi só esta a novidade.
Para além de ter sido alterado o montante do abono para falhas, que deixou de corresponder a metade do atribuído mensalmente aos tesoureiros, para passar a ser determinado diariamente, segundo uma fórmula fixada na lei, e distribuído na proporção do tempo de serviço prestado no exercício das funções que o justificam, constatamos que mudou, também, a forma de reconhecimento do respetivo direito. Efetivamente, o reconhecimento do direito ao abono por falhas deixou de decorrer da lei, sem necessidade de apreciação discricionária por parte da Administração Autárquica, para exigir decisão administrativa expressa que o reconheça de forma fundamentada, designadamente por referência à ou às carreiras abrangidas, aos riscos efetivos, aos montantes anuais movimentados e às responsabilidades que impendem sobre os funcionários ou agentes para os quais o mesmo é solicitado [artigos 2.º, n.º 2 e n.º 3, e 2.º-A, do DL n.º 4/89, de 06.01, na redação dada pelo DL n.º 276/98, de 11.09, e Lei n.º 64-A/2008, de 31.12, e, ainda, pontos 2 e 5 do Despacho n.º 15409/2009]. Neste sentido vai, para além da letra, o próprio espírito da lei. E basta para tal atentar no que se diz no preâmbulo do DL 276/98, que procedeu à alteração, como vimos, do DL n.º 4/89. Nele se diz que […] Muito embora o reconhecimento do direito ao abono para falhas ao pessoal abrangido por esta previsão seja feito, relativamente a cada departamento ministerial, mediante despacho conjunto do respetivo ministro, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública, tem havido diversos casos em que, à luz do entendimento inicialmente feito dos objetivos e do contexto daquele decreto-lei, se tem restringido o âmbito da sua aplicação; mostra-se assim conveniente esclarecer que o reconhecimento do direito ao abono para falhas ao abrigo da aludida disposição legal pode ser feito relativamente a qualquer trabalhador não integrado na carreira de tesoureiro que seja responsável direto pelo manuseamento e guarda de dinheiros ou valores públicos. Considerou-se, porém, que, atenta a diversidade de situações existentes nos serviços e as diferentes formas de organização interna das responsabilidades pelo manuseamento e guarda de dinheiros públicos, era desejável flexibilizar os critérios de atribuição do abono para falhas, sem prejuízo da indispensável equidade entre o risco e a responsabilidade. Resulta, pois, segundo cremos, que para que as associadas do recorrido pudessem continuar a ter direito a receber abono para falhas depois de ter entrado em vigor, em 01.01.2009, o regime renovado relativo a tal suplemento remuneratório, era imperioso que houvesse despacho expresso e fundamentado nesse sentido, no caso proferido pelo Presidente da CMC, o que, tanto quanto sabemos, nunca ocorreu.
Não obstante terem direito, ao abrigo do anterior regime, como reconhecemos acima, a receber abono para falhas, certo é que, uma vez alteradas as premissas da sua respetiva concessão, impunha-se reavaliar a situação jurídico-funcional das funcionárias em causa, a fim de se poder concluir pela manutenção, ou não, do referido abono.
E esta reavaliação envolverá momentos discricionários, próprios da Administração Autárquica, que o poder jurisdicional não pode nem deve ultrapassar sob pena de atentar contra a separação de poderes. Daí que, em nosso entender, porque não estão em causa meros juízos vinculados, decorrentes apenas da lei, que poderiam ser feitos pelo TAF sem necessidade da prévia ponderação administrativa, terá razão o recorrente quando alega, neste segmento, desrespeito pelo princípio da separação de poderes.
Por conseguinte, além do Autor não ter caracterizado o tipo de trabalho efetuado por cada um dos associados, designadamente períodos, funções desempenhadas, etc., o que sempre impediria a condenação da entidade demandada a atribuir os aludidos subsídios por falhas, que dependem do exercício efetivo, o certo é que, como se alude no citado Acórdão, a concessão do mesmo deixou de ser ‘automática’, envolvendo poderes discricionários de competência reservada à Administração.
Com efeito, a lei impõe um procedimento, que terá já sido desencadeado por parte da ED, mas não concluído, conforme Informação, constante do ponto 4 do Probatório, e sobre a qual não foi proferida decisão definitiva – ponto 5 do probatório.
Constando igualmente do processo administrativo, outras informações de 04.05.2011, dando conta da necessária autorização de atribuição do ‘abono para falhas.
Assim sendo, o Tribunal apenas poderá condenar a Entidade Demandada a concluir o procedimento, conforme requerimento de 31.10.2013 do ora Autor, e atribuir o abono para falhas aos associados do ora Autor que reúnam as condições previstas nos artigos 1.º, 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06.01, alterado pelo DL n.º 276/98, de 11.09, e revisto pela Lei n.º 64-A/2008, de 31.12, atento o Despacho n.º 15409/2009, de 30 de junho, do Ministro do Estado e das Finanças, e ainda os valores atualizados pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31.12.
Sendo o valor diário calculado de acordo com a fórmula prevista no n.º 2 do art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de janeiro, com a redação que lhe foi dada pelo decreto-lei n.º 276/98, de 1 de setembro, e com as alterações introduzidas pelas Leis n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, concluindo-se, sempre num plano abstrato e genérico, que o mesmo é atribuível aos trabalhadores que a ele tenham direito ‘na proporção do tempo de serviço prestado no exercício de funções”
(cfr. sentença constante do processo n.º 286/15.6BECBR no SITAF).
4) A sentença referida nos pontos antecedentes transitou em julgado.
5) Em 14/11/2018 foi elaborada, pela Chefe da Divisão de Recursos Humanos do R., a informação n.º 40126/2018, sob o assunto “Abono para falhas”, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“Tendo sido solicitada pela Divisão de Apoio Jurídico informação sobre a atual perceção de abono para falhas dos trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude (…), na sequência da receção da sentença referente ao Processo n.º 286/15.6BECBR, que condenou o Município (...) a atribuir o abono para falhas aos associados do (…) Autor, e após consulta ao processo verifico que, não obstante ter proposto que fosse praticado um ato administrativo com vista à autorização de atribuição do abono para falhas através da Informação Interna n.º 12292/2017, de 30/03 (…), constato que a Senhora Vereadora à altura, Dra. R., proferiu despacho no sentido de que o abono para falhas aos trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude já se encontrava autorizado por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal exarado na Informação Interna n.º 9942/2017, de 14/03 (…).
Ora, o que agora verifico (…) é que o ato praticado pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal na Informação Interna n.º 9942/2017, de 14/03, foi apenas e tão só o de autorizar o cabimento e registo em fundos disponíveis da despesa, por proposta do Departamento de Cultura, Turismo e Desporto.
Ou seja, verifico agora que se torna necessária a prática do ato administrativo de autorização da atribuição de abono por falhas aos trabalhadores em apreço, com efeitos à data de 16/03/2017”
(cfr. doc. de fls. 87 e 88 do suporte físico do processo).
6) Em 21/11/2018 a Vereadora Dra. R. emitiu o seguinte parecer, exarado sob a informação que antecede:
“Submete-se à consideração do Sr. Presidente o proposto pelos serviços que se consubstancia numa aclaração do despacho exarado pelo Sr. Presidente em 16.03.2017 na Inf. N.º 323/SGD9942, pretendendo-se a emissão de despacho expresso e autorizador relativo à atribuição de abono para falhas aos trabalhadores identificados na Inf. 12292/2017, com efeitos a 16.03.2017”
(cfr. doc. de fls. 87 do suporte físico do processo).
7) Em 12/12/2018 o Presidente da Câmara Municipal (...) proferiu o seguinte despacho, exarado na informação referida no ponto 5):
“Ratifico o despacho dado na Inf. 12292/2017, pela, ao tempo, vereadora R.”
(cfr. doc. de fls. 87 do suporte físico do processo).
8) O despacho ratificado pelo Presidente da Câmara Municipal (...), nos termos que antecedem, foi proferido pela Vereadora Dra. R. em 12/04/2017, exarado na informação n.º 12292/2017, de 30/03/2017, e tem o seguinte teor:
“Tendo em consideração o despacho do Sr. Presidente de 16 de março de 2017, SGD 9942, a partir dessa data está autorizado o abono para falhas aos trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude, o qual tem de ser processado nos termos e condições legalmente previstos.
Os serviços são responsáveis pela verificação dos pressupostos legais das verbas processadas”
(cfr. doc. de fls. 88, no verso, do suporte físico do processo).
9) Os trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude do R. que constam da informação n.º 12292/2017, de 30/03/2017, e aos quais foi atribuído, nos termos dos despachos que antecedem, o abono para falhas são os seguintes:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
(cfr. doc. de fls. 88, no verso, a 95 do suporte físico do processo).
10) Em março de 2019 todos os associados do A., aqui representados, foram notificados, através de ofícios com o assunto “Processo n.º 286/15.6BECBR – Ação Administrativa – Autor: STAL – Abono para falhas”, do seguinte:
“Na sequência da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, no âmbito da ação administrativa especial interposta pelo Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (Processo n.º 286/15.6BECBR), em representação dos seus associados, relativo à perceção do abono para falhas aos trabalhadores que reúnam as condições previstas nos artigos 1.º, 2.º e 4.º do DL n.º 4/89, de 06/01, informa-se V.ª Ex.ª do seguinte:
1. Na execução da sentença judicial em referência, o que fundamenta o pedido de condenação à prática de ato devido é o dar resposta ao requerimento apresentado pelo STAL, em 31/10/2013, no qual se pede ao Presidente da Câmara Municipal que ordene a promoção do procedimento competente, com vista à atribuição aos associados daquele sindicato do abono para falhas.
2. Da análise da informação constante no processo em apreço, resulta que o Município (...) adotou o procedimento competente tendo em vista a atribuição do abono, tendo sido proferido em 12/04/2017, pela então Vereadora, Dr.ª R., despacho autorizador (ratificado pelo Senhor Presidente desta Câmara), de atribuição do abono para falhas a V.ª Ex.ª, com efeitos a 16/03/2017.
3. Deste modo, o procedimento de atribuição de abono para falhas aos trabalhadores abrangidos pela decisão judicial encontra-se concluído desde 16/03/2017, data a partir da qual os trabalhadores abrangidos pela presente ação judicial, na qual se inclui V.ª Ex.ª, passaram a auferir o referido suplemento remuneratório, pelo que foi cumprida a sentença”
(cfr. doc. de fls. 40, no verso, e 41 do suporte físico do processo).
11) O requerimento inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 28/08/2019
(cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).
IV – Do Direito
Importa desde logo evidenciar que em sede de Recurso jurisdicional, o aqui Recorrente, no essencial, limita-se a retomar a argumentação já esgrimida em 1ª instância, não tanto questionando eventuais vícios do Acórdão Recorrido, mas predominantemente invocando a ilicitude da atuação do Município.
Vejamos então o suscitado, referindo-se desde já e em qualquer caso, que se não vislumbram razões para divergir da decisão de 1ª instância.
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão de 1ª Instância:
“Na presente ação, o Exequente pretende dar execução ao julgado condenatório proferido no processo n.º 286/15.6BECBR, no qual, tendo sido julgada procedente a ação administrativa especial por si intentada contra o ora Executado, ali Réu, foi este, em consequência, condenado “a concluir, no prazo de 90 dias, o procedimento, conforme requerimento de 31.10.2013 do ora Autor, e atribuir o abono para falhas aos associados do ora Autor que reúnam as condições previstas nos artigos 1.º, 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06.01” (cfr. ponto 2 dos factos provados).
(…)
Contesta, porém, o Executado, na sua oposição, que o Exequente, em 2013, requereu que se desencadeasse o procedimento tendente ao pagamento de abono para falhas aos seus associados e a sentença exequenda condenou o Executado, tão-só e apenas, a concluir esse procedimento, o qual está concluído desde 2017. Refere, por isso, que o Exequente pretende obter algo que não peticionou em momento algum e que o Executado não foi condenado a pagar na ação principal, estando, por isso, a sentença integralmente executada.
A questão a dirimir nos presentes autos executivos é, portanto, a de saber se a atuação administrativa levada a cabo após a prolação da sentença exequenda se conforma (tese do Executado) ou não (tese do Exequente) com a mesma, no sentido de se concluir pela sua execução ou inexecução.
(…)
Posto isto, analisados os argumentos avançados pelas partes e a factualidade demonstrada nos autos, afigura-se-nos que a sentença proferida no processo n.º 286/15.6BECBR se mostra efetivamente cumprida, como defende o Executado.
Com efeito, da sentença exequenda resultaram os seguintes segmentos decisórios:
o Executado foi condenado a concluir, no prazo de 90 dias, o procedimento tendente à atribuição do abono para falhas aos sócios do Exequente, conforme o que fora solicitado no requerimento por este apresentado em 31/10/2013, no qual foi pedido ao Presidente da Câmara Municipal (...) que se dignasse ordenar a promoção do procedimento competente, com vista ao pagamento aos associados do Exequente do abono para falhas devido pelas tarefas por estes desempenhadas;
o Executado foi condenado a atribuir o abono para falhas aos associados do Exequente que reunissem as condições previstas nos art.os 1.º, 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06/01.
(…)
Dos trechos da fundamentação de direito da sentença exequenda (…) resulta, sem margem para dúvidas, que o alcance do julgado aí fixado pelo Tribunal vai no sentido da condenação do Executado a concluir o procedimento, iniciado pelos sócios do Exequente, tendo em vista o pagamento do abono para falhas – pretensão que fora assinalada no requerimento do Exequente de 31/10/2013 –, mediante a emissão de um ato administrativo, até então em falta, que, no exercício de uma atividade discricionária de avaliação da situação jurídico-funcional dos sócios do Exequente para efeitos da concessão, ou não, do referido suplemento, determinasse a atribuição do abono para falhas aos associados do Exequente que, em resultando daquela atividade, o Executado entendesse que reuniam as condições previstas nos art.os 1.º, 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06/01.
É este, a nosso ver, o sentido e o alcance da decisão condenatória proferida no processo principal – título executivo – e que serve de base à presente execução.
Ou seja, e ao contrário do que parece sugerir o Exequente, a sentença em causa não condenou o Executado à prolação de um ato administrativo de conteúdo legalmente vinculado – no sentido do efetivo reconhecimento e consequente pagamento do abono para falhas a todos os associados do Exequente representados na ação principal –, mas antes condenou o Executado a decidir o procedimento tendente à atribuição deste abono, através da prolação de um ato final que atribuísse o abono para falhas aos associados do Exequente que o Executado entendesse, no exercício de uma atividade de avaliação discricionária, que reuniam as condições legais para o efeito.
Não ficou o Executado, por outras palavras, na sequência da sentença em execução, constituído na obrigação de prolatar um ato administrativo de atribuição, sem mais, do aludido abono para falhas aos sócios do Exequente, em resultado automático da aplicação das disposições legais que disciplinam esta matéria e por se tratar de um ato de conteúdo puramente vinculado. Nem ficou o Executado, diretamente por força da sentença exequenda, constituído na obrigação de pagar o mesmo suplemento aos associados do Exequente com efeitos retroativos, nos termos e às datas referidas no requerimento inicial.
Tal sentido condenatório extravasa, segundo cremos, o alcance e o limite do caso julgado firmado na sentença sob execução.
Só assim se compreende, aliás, o segmento da decisão exequenda quando aí se refere que “não pode o ora Autor pretender mais do que aquilo que foi peticionado à Entidade Demandada”, isto é, que “ordenasse a promoção do procedimento competente, com vista ao pagamento, aos seus associados, do abono para falhas”; bem como o segmento em que se refere que “os dias concretos em que cada trabalhador prestou serviço ou o montante de suplemento remuneratório que cada trabalhador terá direito a auferir” não constituem objeto da ação principal, “mas sim matéria que poderá ter de ser apreciada pela Entidade Demandada no âmbito da elaboração do ato administrativo, se a tal vier a ser condenada”.
Por outro lado, compulsados os pedidos formulados pelo Exequente na ação principal, já nessa sede o mesmo pedia a condenação do Executado a determinar o imediato pagamento de tal suplemento nos termos legais, fazendo-o reverter por cada dia de trabalho que os seus sócios viessem a prestar, e, bem assim, a determinar o pagamento de tal suplemento com retroatividade a 01/01/2009, tendo em conta os registos de assiduidade e pontualidade dos seus sócios, acrescido de juros de mora. No entanto, como se viu, a sentença exequenda restringiu o alcance da condenação do aí Réu, ora Executado, à conclusão do procedimento em crise e à atribuição, de acordo com a sua avaliação discricionária, do abono para falhas aos sócios do Exequente que aquele entendesse que reuniam os requisitos legais para tanto.
Aqui chegados, impõe-se concluir que o Executado deu cumprimento à sentença exequenda, nos termos e com os limites acima expostos.
(…)
Da factualidade acima descrita resulta, portanto, que o Executado concluiu o procedimento tendo em vista o pagamento do abono para falhas aos sócios do Exequente, mediante a prolação do despacho de 12/12/2018, da autoria do Presidente da Câmara Municipal (...), que procedeu à ratificação do despacho proferido pela Vereadora Dra. R. em 12/04/2017, nos termos do qual foi reconhecida, a partir de 16/03/2017, e com os fundamentos vertidos na informação n.º 12292/2017, a autorização para pagamento do abono para falhas aos trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude, nos termos e condições legalmente previstos (nomeadamente, o Decreto-Lei n.º 4/89, de 06/01), de entre os quais se conta a maioria dos associados do Exequente representados na ação principal (e no presente processo executivo).
Mostra-se, pois, cumprido o julgado condenatório aqui em execução, não sendo os despachos supra referidos desconformes à sentença exequenda, porquanto a questão da retroatividade, suscitada pelo Exequente, no abono do suplemento em causa não decorre do alcance da condenação proferida no processo principal.
(…)
Assim sendo, encontrando-se integralmente executada a sentença em crise, nos termos e com os fundamentos acima expostos, deverá ser julgada procedente a oposição apresentada pelo Executado, o que determina a improcedência de todos os pedidos formulados pelo Exequente na presente ação executiva.”
Vejamos:
Importa não perder de vista que estamos perante um Processo de Execução, o qual, por natureza, está condicionado por aquilo que foi decidido no correspondente processo declarativo.
Acresce que o Abono para Falhas não é um direito absoluto, antes estando fortemente condicionado legal e regulamentarmente, de modo a que não possa ser considerado mais um subsídio de natureza universal e de atribuição automática.
O art.º 2.º, do DL n.º 4/89, de 16/1, na redação que lhe foi introduzida pelo art.º 24.º, da Lei n.º 64-A/2008, de 31/12, dispõe o seguinte:
"1- Têm direito a um suplemento remuneratório designado "abono para falhas" os trabalhadores que manuseiem ou obtenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerários, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.
2- As carreiras e ou categorias, bem como os trabalhadores que, em cada departamento ministerial, têm direito ao "abono para falhas", são determinadas por despacho conjunto do respetivo membro do Governo e dos responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública.
3- O direito a "abono para falhas" pode ser reconhecido a mais de um trabalhador por cada órgão ou serviço, quando a atividade de manuseamento ou guarda referida no n.º 1 abranja diferentes postos de trabalho".
Com efeito, o reconhecimento do direito ao seu abono depende da identificação das carreiras e ou categorias, bem como dos trabalhadores que manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.
No atual elenco das carreiras, não existe qualquer carreira ou categoria inequivocamente associada a esta área, como anteriormente acontecia com a carreira de tesoureiro, sendo que, o facto de os trabalhadores nela integrados terem transitado para a carreira e categoria de assistente técnico, acabou por dificultar a definição do grupo alvo, o qual terá de atender predominantemente aos postos de trabalho que se situem nas áreas de tesouraria ou cobrança e que que envolvam a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos.
No caso específico das autarquias os destinatários do Abono para Falhas situar-se-ão predominantemente na categoria de coordenador técnico da carreira de assistente técnico e que se encontrem nas mesmas condições, bem como aos trabalhadores integrados na categoria subsistente de tesoureiro-chefe.
Em qualquer caso, e como se afirmou já, o presente processo executivo resulta do decidido no TAF de Coimbra, em 5 de Julho de 2018, que condenou singelamente o Município (...) “...a concluir, no prazo de 90 dias, o procedimento, conforme requerimento de 31.10.2013 do ora Autor, e atribuir o abono para falhas aos associados do ora Autor que reúnam as condições previstas nos artigos 1.º, 2.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06.01”.
Mais se referiu na referida Sentença que “...o requerimento que justifica a interposição da presente ação foi no sentido de solicitar ao Presidente da CM de Coimbra, que ordenasse a promoção do procedimento competente, com vista ao pagamento aos seus associados, do abono para falhas.
Donde, não pode o ora Autor pretender mais do que aquilo que foi peticionado à Entidade Demandada”.
Mais referiu já este TCAN em 19.10.2012 (Proc. n.º 276/08.5BECBR), em sede de recurso daquela Sentença do TAF de Coimbra que “...além do Autor não ter caracterizado o tipo de trabalho efetuado por cada um dos associados, designadamente períodos, funções desempenhadas, etc., o que sempre impediria a condenação da entidade demandada a atribuir os aludidos subsídios para falhas, que dependem do exercício efetivo, o certo é que, como se alude no citado Acórdão, a concessão do mesmo deixou de ser ‘automática’, envolvendo poderes discricionários de competência reservada à Administração”.
Como se refere, já na sentença aqui Recorrida, “...o Executado concluiu o procedimento tendo em vista o pagamento do abono para falhar aos sócios do Exequente, mediante a prolação do despacho de 12/12/2018, da autoria do Presidente da Câmara Municipal (...), que procedeu à ratificação do despacho proferido pela Vereadora Dra. R. em 12/04/2017, nos termos do qual foi reconhecida, a partir de 16/03/2017, e com os fundamentos vertidos na informação n.º 12292/2017, a autorização para pagamento do abono para falhas aos trabalhadores da Divisão de Desporto e Juventude, nos termos e condições legalmente previstos (nomeadamente o Decreto-Lei n.º 4/89, de 06/01), de entre os quais se conta a maioria dos associados do Exequente representados na ação principal (e no presente processo executivo).
Mostra-se, pois, cumprido o julgado anulatório aqui em execução, não sendo os despachos supra referidos desconformes à sentença exequenda, porquanto a questão da retroatividade, suscitada pelo Exequente, no abono do suplemento em causa não decorre do alcance da condenação proferida no processo principal”.
Efetivamente em sede de Processo executório, não pode ser pedida a Execução de mais do que foi peticionado e decidido no correspondente processo Declarativo, só podendo o Recorrente queixar-se de si próprio se peticionou menos ou diferente do que pretendia.
Para a atribuição do Abono para Falhas, tem de haver uma decisão administrativa que reconheça esse direito, a qual, como referiu o Tribunal a quo, compreende uma margem de discricionariedade por parte da Administração, o que desde logo compromete o almejado efeito automático de atribuição do aqui requerido efeito retroativo.
Foi, pois, em conformidade com o afirmado, que a Sentença Declarativa se limitou a impor ao Município que concluísse o procedimento tendente à potencial atribuição dos controvertidos abonos para falhas aos representados do Autor.
Assim, mal se alcança o objetivo da agora suscitada violação do princípio da justiça, pois que o Município em função dos elementos de que disporá, e atentas as decisões judiciais proferidas, terá de apurar casuisticamente quanto caberá, a titulo de abono por falhas, aos trabalhadores representados pelo Sindicato, pois que não está, naturalmente, em causa a atribuição de um montante idêntico a todos.
Como sumariado no Acórdão do STA nº 0928/14.0BEPRT, de 23-04-2020:
I - Para que se possa concluir que um trabalhador titular da categoria de assistente técnico tem direito a auferir abono para falhas por exercer funções nas áreas de tesouraria ou cobrança há que atender à caracterização de funções do seu posto de trabalho de acordo com o mapa de pessoal.
II - Assim, o representado pelo A. que detém a categoria de assistente técnico e que, entre outras funções, realiza a cobrança de taxas moderadoras, não tem direito a esse suplemento se não ocupa, no mapa de pessoal da ARS do Norte, IP, um posto de trabalho nas áreas de tesouraria ou cobrança que envolvesse a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos.
Bem andou, pois, o Tribunal a quo ao considerar que o Executado deu cumprimento à sentença exequenda e ao determinar, consequentemente, a improcedência de todos os pedidos formulados no presente processo executivo.* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se o acórdão recorrido.* Sem custas, dada a isenção do Autor* Porto, 21 de maio de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira Sousa |
