| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“M..., LDA.”, devidamente identificada a fls. 01, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Mirandela, datada de 12/10/2007, que indeferiu a providência cautelar por si deduzida contra “MUNICÍPIO DE VILA REAL” e os contra-interessados “CONSTRUÇÕES ..., LDA.”, I..., M... e M..., todos também devidamente identificados nos autos, na qual era peticionada até ao julgamento da causa principal a suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real datada de 23/02/2007 que aprovou a DUP “… de expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa da parcela de terreno Quinta do Trem …” e consequentemente do processo expropriativo por ela desencadeado.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 199 e segs. - paginação processo aplicação SITAF tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
a) Está provado documentalmente que a ora Recorrente é promitente compradora do prédio que foi declarado de utilidade pública pela deliberação «sub judice» e que instaurou, há cinco anos, uma acção de execução específica desse contrato, acção essa que corre os seus termos no Tribunal Judicial de Vila Real (Proc. n.º 808/2002);
b) A ora recorrente tem um interesse legítimo na anulação ou declaração de nulidade da referida deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real, uma vez que essa deliberação lesa o seu direito (interesse legalmente protegido) a comprar, ocupar e utilizar o prédio em questão;
c) Esse interesse é directo, porque da anulação ou declaração de nulidade da deliberação da Assembleia Municipal resulta imediatamente uma vantagem para a ora Recorrente: a de impedir uma lesão do seu direito a comprar ocupar e utilizar o prédio expropriado;
d) Esse interesse é pessoal, porque dessa anulação ou declaração de nulidade resulta para a ora Recorrente uma utilidade vantagem ou benefício, que se vai repercutir na sua esfera jurídica;
e) O artigo 9.º do Código das expropriações não releva para a questão da legitimidade processual activa da ora Recorrente;
f) Uma interpretação da alínea a) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA que levasse a considerar que a ora Recorrente não tem, neste caso, legitimidade processual activa, seria inconstitucional, por violar a alínea a) do artigo 20.º e o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição …”.
Conclui no sentido da procedência do presente recurso jurisdicional e revogação da sentença “… por violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA, da alínea a) do artigo 20.º e do n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, com todas as consequências legais que daí advirão …”.
A entidade demandada, Município de Vila Real, ora recorrido, não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 210 e segs.) e dos contra-interessados apenas a “Construções ..., Ld.ª” veio a apresentar contra-alegações (cfr. fls. 222 e segs.) nas quais sustenta a confirmação do julgado sem formular, contudo, quaisquer conclusões.
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts.146.º e 147.º ambos do CPTA não veio a apresentar qualquer pronúncia (cfr. fls. 244 e segs. - paginação do processo suporte físico).
Na sequência dos despachos de fls. 245 e de fls. 331 vieram a ser juntos aos autos a documentação de fls. 258/314 e dossier apenso a fls. 391 (tudo paginação do processo suporte físico).
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas e de que cumpre decidir resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao indeferir a providência cautelar requerida violou ou não o disposto nos arts. 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA, 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Para análise do mérito do presente recurso tem-se como assente a seguinte factualidade:
I) Na presente providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo, instaurada em 25/06/2007 no TAF de Mirandela, é requerido o decretamento da suspensão da deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real, datada de 23/02/2007, que aprovou a DUP “… de expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa da parcela de terreno Quinta do Trem …” e consequentemente do processo expropriativo por ela desencadeado;
II) A requerente, aqui recorrente, outorgou em 14/03/2001 com a contra-interessada “Construções ..., Ld.ª” acordo escrito que denominaram de “Contrato Promessa de Compra e Venda” relativo ao imóvel referido em I) e V) nos termos e segundo o clausulado insertos no documento de fls. 56 a 62 dos presentes autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido;
III) Corre termos no 3.º Juízo do TJ de Vila Real acção declarativa, com processo comum forma ordinária, sob o n.º 808/02, instaurada pela aqui recorrente contra a contra-interessada “Construções ..., Ld.ª” na qual, pelos fundamentos insertos no articulado inicial, é peticionada que seja proferida “… sentença que transfira para a Autora «M...», mediante o preço de 1.122.295,30 Euros, a propriedade plena, livre de quaisquer ónus e encargos, do prédio misto, sito no Largo Conde Ferreira, na freguesia de S. Dinis, concelho de Vila Real, …, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo ... e na matriz rústica sob o artigo 2, da freguesia de S. Dinis …”, acção esta cuja instância se mostra suspensa até que seja proferida decisão final transitada na acção declarativa com processo comum, forma ordinária sob o n.º 666/04.2TBVRL do 1.º Juízo do TJ Vila Real (cfr. docs. fls. 258 a 314 e de fls. 323 dos presentes autos e dossier aos mesmos apensos a fls. 391 cujo teor aqui se dá por reproduzido);
IV) Corre termos no 1.º Juízo do TJ de Vila Real acção declarativa, com processo comum forma ordinária, sob o n.º 666/04.2TBVRL, instaurada pela aqui contra-interessada “Construções ..., Ld.ª” contra M... e M... na qual, pelos fundamentos insertos no articulado inicial e relativamente ao prédio referido em I) e V), é peticionada que sejam os RR. condenados a “… reconhecer o direito de propriedade da autora sobre o prédio; … restituir o mesmo à autora; … pagar uma indemnização de 2000,00 (dois mil euros) mensais, por cada mês vencido a partir de 26 de Maio de 2004, até à entrega efectiva do prédio …”, acção esta na qual foi deduzido pedido reconvencional de declaração de nulidade do contrato de compra e venda, celebrado por escritura pública lavrada em 02/02/2001, e que o mesmo contrato não produza quaisquer efeitos, bem como a nulidade do contrato-promessa referido em II) (cfr. doc. fls. 63 a 66 e o dossier apenso a fls. 391 aos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
V) O prédio objecto do acto expropriativo referido em I) mostra-se descrito como “… prédio misto - Quinta do Trem - terra de cultura, vinha, árvores de fruto, oliveiras, pastagem e dependência agrícola e casa de loja e 1.º andar …” sob registo n.º 00632/070301 na Conservatória do Registo Predial de Vila Real em favor a contra-interessada “Sociedade de Construções ..., Ld.ª” (Ap. 10/070301) e inscrito na matriz predial nos artigos 2.º (rústico) e (urbano), sendo que as acções referidas em III) e IV) foram objecto de registo e da competente inscrição (cfr. doc. de fls. 63 a 66 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VI) No âmbito dos presentes autos veio a ser proferida, em 12/10/2007, a decisão judicial ora objecto de recurso a indeferir a pretensão cautelar da aqui recorrente (cfr. fls. 177/181 cujo teor aqui se dá por reproduzido). «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade a atender cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas no recurso jurisdicional “sub judice”. * 3.2.1.
Da violação do art. 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA
A requerente, ora recorrente, veio peticionar na presente providência cautelar a suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real datada de 23/02/2007 que aprovou a DUP “… de expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa da parcela de terreno Quinta do Trem …” e, consequentemente, do processo expropriativo por ela desencadeado.
Na decisão em crise a Mm.ª Juiz “a quo” argumentou e fundamentou-se, na parte que aqui releva, nos seguintes termos “… No caso dos autos a requerente invoca a existência de um contrato-promessa em que figura como promitente compradora, relativo ao terreno a expropriar, para fundamentar o seu interesse na demanda.
Acontece que tal qualidade de promitente-compradora não lhe confere um interesse directo no processo expropriativo.
Na verdade, o contrato promessa, pela sua natureza, confere apenas meros efeitos obrigacionais ….
Do contrato promessa não resulta qualquer direito real para a requerente ou ónus sobre a parcela de terreno a expropriar.
E daí que, atento o disposto no artigo 9.º do Código da Expropriações, a requerente não seja interessada no processo expropriativo, apesar de a entidade expropriante lhe ter efectuado notificações nessa qualidade, não sendo, assim, parte na relação material controvertida.
A requerente não tem legitimidade para a propositura da acção principal e, consequentemente não tem legitimidade para acção cautelar.
A ilegitimidade é uma excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da acção e importa a absolvição da instância - artigos 493.º, n.º 2, 494.º, alínea e), ambos do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”.
Sustenta a recorrente que esta decisão judicial ao indeferir a pretensão cautelar nos e pelos termos em que o fez infringiu o disposto no normativo em epígrafe porquanto lhe assistiria e assiste à luz do citado preceito legitimidade processual activa para a dedução dos autos e pretensão formulada visto a deliberação suspendenda ser lesiva dos seus direitos e interesses.
Vejamos se assiste razão à recorrente nas críticas que assaca à decisão judicial objecto da presente impugnação.
E para isso importa, antes de mais, trazer à colação os normativos legais a aferir na solução a dar à questão em apreciação.
Decorre do n.º 1 do art. 09.º do CPTA, sob a epígrafe “legitimidade activa”, que sem “… prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida …”.
Preceitua-se na al. a) do n.º 1 do art. 55.º do mesmo Código que tem “… legitimidade para impugnar um acto administrativo: a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; …”.
E do n.º 1 do art. 112.º também do CPTA resulta que quem “… possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo …”.
Por fim, deriva do art. 09.º do Código das Expropriações, sob a epígrafe de “conceito de interessados”, que:
“… 1 - Para os fins deste Código, consideram-se interessados, além do expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários de prédios rústicos ou urbanos.
2 - O arrendatário habitacional de prédio urbano só é interessado, nessa qualidade, quando prescinda de realojamento equivalente, adequado às suas necessidades e às daqueles que com ele vivam em economia comum à data da declaração de utilidade pública.
3 - São tidos por interessados os que no registo predial, na matriz ou em títulos bastantes de prova que exibam figurem como titulares dos direitos a que se referem os números anteriores ou, sempre que se trate de prédios omissos ou haja manifesta desactualização dos registos e das inscrições, aqueles que pública e notoriamente forem tidos como tais …”.
Encerrando aqui o cotejo dos normativos essenciais a atender passemos à sua concatenação e interpretação no seio do ordenamento jurídico, fazendo prévio enquadramento do pressuposto processual em crise (o da legitimidade activa).
Temos, como primeira nota, que a legitimidade activa no âmbito dos processos cautelares se afere nos precisos termos pelos quais se terá de aferir a legitimidade activa quanto ao processo principal de que os mesmos dependem, o que nos remete para a consideração e análise daquele pressuposto nos termos em que o mesmo se configura na e para a acção principal.
E, assim, temos que a legitimidade processual é o pressuposto processual através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Tal pressuposto, sem margem para dúvidas, deverá ser aferido nos estritos termos em que o A. no articulado inicial delineou o “interesse directo e pessoal” em impugnar o acto [cfr. arts. 09º, n.º 1, 55.º, n.º 1, al. a) e 112.º, n.º 1 do CPTA], pelo que a ocorrência deste pressuposto é independente da existência real dos factos constitutivos do interesse alegado.
Na verdade, a legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
Nessa medida, para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade activa basta uma afirmação fundamentada em factos da titularidade dum interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, e já não a necessidade duma afirmação concludente dessa titularidade.
Frise-se, pois, que nesta sede o preenchimento do requisito da legitimidade processual (entendido como condição para a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa e não como uma condição de procedência da acção) não exige a verificação da efectiva titularidade da situação jurídica invocada pelo A. porquanto se basta com a alegação dessa titularidade.
No art. 09.º, n.º 1 do CPTA estabelece-se o princípio geral em matéria de legitimidade activa elegendo-se a titularidade da “relação material controvertida” tal como a mesma foi alegada no articulado inicial pelo A. como critério definidor do referido pressuposto processual
Aliás, através da fórmula consagrada no normativo em referência e assim como já igualmente resultava do art. 26.º, n.º 3 do CPC (após reforma de 1995/1996), o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade.
Por outro lado, as soluções consagradas no art. 09.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA retomam, no essencial, o que já resultava dos arts. 26.º e 26.º-A do CPC, pese embora a previsão do n.º 1 do art. 09.º do CPTA seja menos ampla que a correspondente regra do n.º 1 do art. 26.º do CPC porquanto neste último a lei processual elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual (“interesse em demandar” por contraposição com “interesse em contradizer” e faz intervir a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo - cfr. n.º 3 do art. 26.º CPC), ao passo que no art. 09.º, n.º 1 do CPTA unicamente identifica como parte legítima o sujeito da relação jurídica remetendo para as disposições especiais do Código previstas para os demais meios o enunciado das situações em que o interesse em agir pode justificar a necessidade de tutela jurisdicional.
Todavia e como bem sustentam M. Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha esta “… aparente discrepância na formulação normativa não representa, contudo, uma alteração substancial ao nível da proposição jurídica. A legitimidade activa, na lei processual administrativa, é determinada pela regulamentação particular que se encontra definida para cada um dos meios processuais considerados, e o princípio geral consignado no n.º 1 do artigo 9.º, paralelamente ao previsto na correspondente norma do CPC, surge como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente …” (in: ob. cit., pág. 68).
Nesta sequência e considerando o próprio teor do art. 09.º, n.º 1 do CPTA temos que o princípio geral enunciado é objecto de expressa ressalva quanto ao regime específico previsto em matéria de acção administrativa especial, seja relativo à acção de impugnação de actos administrativos (cfr. art. 55.º) seja em relação à acção de condenação à prática de acto legalmente devido (cfr. art. 68.º).
Com efeito, prevêem-se nestes normativos regras especiais em sede de legitimidade activa na acção administrativa especial, mormente para a acção individual ou particular [vide als. a) dos citados normativos], para a acção popular ou social [cfr. als. c) e f) do n.º 1 e o n.º 2 do art. 55.º, e als. b) e d) do n.º 1 do art. 68.º], para a acção pública [cfr. als. b) e e) do n.º 1 do art. 55.º e al. c) do n.º 1 do art. 68.º], sendo que para o caso que ora temos em presença [procedimento cautelar de suspensão de eficácia por apenso a acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo], importa atender apenas ao n.º 1, al. a) do art. 55.º do CPTA.
É, como supra se foi reproduzindo quanto a este preceito, tem legitimidade para deduzir acção de impugnação dum acto administrativo “quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Configura-se neste dispositivo uma situação legitimidade activa directa, individual, sendo certo que a impugnação de actos administrativos à luz do preceituado naquela alínea não tem necessariamente de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido (atente-se na expressão “designadamente”), pois, a mesma basta-se ou pode fundar-se na circunstância do acto estar a gerar ou a provocar, no momento em que é objecto de impugnação, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do demandante a ponto de o mesmo com a anulação ou a declaração de nulidade/ou de inexistência desse acto conseguir, pessoalmente, um benefício, uma vantagem ou uma utilidade directa (ou imediata), de natureza patrimonial ou não patrimonial (cfr. arts. 51.º e 55.º do CPTA). Importa, por conseguinte, que o benefício obtido com a impugnação seja “directo” não sendo suficiente quando tal benefício se mostra meramente “eventual”.
Nessa medida, o “interesse pessoal” poderá advir duma simples detenção dum interesse meramente formal, pelo que gozam de legitimidade processual activa aqueles que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um acto de tolerância do poder político.
Ora para a definição da legitimidade processual exige-se que o interesse do A. seja “pessoal”, ou seja, impugnante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move o processo e com o qual pode retirar, para si próprio, uma utilidade concreta na anulação do acto impugnado pese embora o mesmo interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas.
Daí que se o interesse não revestir aquele carácter “pessoal” na medida em que pertence ou está investido na titularidade da colectividade em geral ou de uma comunidade (interesse difuso) ou pertence a certos grupos ou categorias organizadas de cidadãos (interesse colectivo), estamos fora do âmbito da previsão da al. a) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA.
Note-se que no âmbito do novo regime contencioso introduzido com a Reforma o carácter “legítimo” do interesse foi abandonado.
Presentes estes considerandos de enquadramento importa reverter ao caso em análise.
Como se aludiu supra para efeitos do art. 09.º do CE têm-se como interessados, para os fins daquele Código, o expropriado, os titulares de qualquer direito real ou ónus sobre o bem a expropriar e os arrendatários de prédios rústicos ou urbanos.
O expropriado é o titular do direito de propriedade sobre o bem objecto de expropriação nas diversas formas que a titularidade daquele direito pode assumir (v.g., propriedade em comum, compropriedade, propriedades especiais - propriedade temporária e horizontal), sendo que como interessados devem ser considerados os titulares de direitos reais limitados, distinguindo-se entre eles os direitos reais de gozo (v.g. usufruto - arts. 1439.º e segs. CC -, direito de uso e habitação - arts. 1484.º e segs. do CC -, direito de superfície - arts. 1536.º e segs. do CC, as servidões prediais - arts. 1543 e segs. do CC -, direito real de habitação periódica - DL n.º 275/93, de 05/08), os direitos reais de garantia (v.g., consignação de rendimentos, penhor hipoteca, privilégios creditórios, direito de retenção) e os direitos reais de aquisição (v.g., direitos potestativos de aquisição - arts. 1370.º e 1550.º do CC -, direitos reais de preferência - arts. 414.º, 421.º, 1409.º, 1380.º e 1535.º do CC -, promessas reais de alienação e oneração - art. 413.º do CC).
Note-se, ainda, que a intervenção de qualquer interessado na pendência do processo expropriativo não implica a repetição de quaisquer termos ou diligências face ao princípio da legitimidade aparente consagrado no CE (cfr. art. 40.º do aludido Código).
Ocorre que a legitimidade processual da requerente, no procedimento cautelar, depende da mesma ser titular de um interesse directo e pessoal na suspensão/impugnação do acto administrativo em crise.
Ora o interesse será “directo” quando o benefício resultante da suspensão/impugnação do acto suspendendo tiver repercussão imediata no interessado de natureza patrimonial ou não patrimonial e será “pessoal” quando a projecção daquela suspensão/impugnação (nulidade/anulação) do acto expropriativo se reflectir na própria esfera jurídica do interessado, pois, se o benefício for mediato, eventual ou meramente possível ou se projectar na esfera jurídica de outrem inexiste legitimidade processual activa.
Deriva da simples análise da factualidade supra fixada que a titular do domínio útil sobre a parcela de terreno em causa, objecto de expropriação, é a contra-interessada “Construções ..., Ld.ª”, e, por isso, era e é ela o sujeito passivo da relação jurídica expropriativa, sendo a ora recorrente enquanto mera outorgante, como promitente compradora, em contrato promessa de compra e venda daquela parcela, contrato esse sem eficácia real (cfr. acordo escrito documentado nos autos e art. 413.º do CC) e sem que, até à data da prolação da deliberação suspendenda, se tivesse operado a transmissão do domínio, quer por nunca haver sido outorgada a escritura pública de compra e venda quer por não se ter produzido execução específica do contrato.
Neste quadro factual, a recorrente não é titular de um interesse directo e pessoal na suspensão/impugnação do acto administrativo em crise. O interesse da aqui recorrente é mediato ou indirecto, na medida em que a suspensão/impugnação (nulidade/anulação) do acto expropriativo faria retornar o domínio útil da parcela de terreno em causa apenas à esfera jurídica da sociedade expropriada e nunca à esfera jurídica da sociedade requerente, apenas possibilitando em termos mediatos ou indirectos a outorga da escritura de compra e venda do mesmo terreno. Temos, ainda, que o interesse não é pessoal porquanto a suspensão/impugnação (nulidade/anulação) do acto expropriativo se projecta na esfera jurídica da sociedade expropriada e não na da recorrente.
Daí que a recorrente, enquanto mera promitente compradora em contrato promessa de compra e venda sem eficácia real, não lhe assiste legitimidade processual activa para a dedução da pretensão formulada nos autos “sub judice” [cfr., neste sentido, Ac. do STA de 20/03/1997 - Proc. n.º 035961, confirmado pelo Ac. do Pleno daquele mesmo Tribunal de 29/04/1998 - Proc. n.º 035961 ambos in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 25/11/1999, págs. 2260 e segs., e de 12/04/2001, págs. 701 e segs., respectivamente; e considerando que não é interessada no âmbito do processo expropriativo vide, entre outros, Ac. da Relação de Lisboa de 20/01/1994 in: CJ Ano XIX, Tomo I, págs. 105 segs.; Pedro C. Paes e outros in: “Código das Expropriações - Anotado”, 2.ª edição, pág. 74].
Atente-se, ainda, nesta sede ao litígio judicial e incerteza dele decorrente face aos posicionamentos antagónicos quanto à própria titularidade da parcela de terreno em crise, que militam, também, para a eventualidade e carácter mediato e indirecto dos direitos/interesses do posicionamento da recorrente no procedimento em referência.
Não sendo a recorrente titular de interesse directo e pessoal e legítimo na suspensão/impugnação do acto administrativo em questão, carece de legitimidade processual activa e como tal não lhe assiste razão quanto a este fundamento de recurso, que, assim, terá de improceder [conclusões a) a f)].* 3.2.2.
Da violação dos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP
Sustenta, por fim, a recorrente que a decisão judicial em crise ao decidir nos termos em que o fez infringiu o disposto nos preceitos em epígrafe efectuando interpretação inconstitucional do quadro legal em questão.
Analisemos.
É certo que com o regime previsto nos arts. 112.º e seguintes do CPTA o legislador visou assegurar a tutela jurisdicional efectiva no âmbito dos processos cautelares cumprindo, também, aqui o comando constitucional vertido nos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 parte final da CRP.
Toda a decisão judicial, enquanto resultado, é antecedida de todo um percurso prévio ou preparatório caracterizado pelo desenvolvimento no tempo e em sequência de actos jurídicos, desenvolvimento e sequência esses no âmbito dos quais é preciso dar tempo para que as partes exponham a situação conflitual que as divide, para que as mesmas produzam as suas provas e para que o juiz emita ou profira uma decisão ponderada e rigorosa.
Nesta sede, os procedimentos cautelares pela função que desempenham, ao permitirem que as decisões judiciais proferidas em sede declarativa actuem na realidade de um modo eficaz e atempado impedindo a sua chegada tardia, mereceram a atenção e cuidado do legislador, o que se pode confirmar no novo regime de contencioso administrativo.
Dúvidas de igual modo não temos que a DUP constitui um acto susceptível de ser impugnado contenciosamente em sede dos tribunais administrativos, quer a título principal quer a título cautelar (cfr. arts. 50.º, 51.º e segs. e 112.º e segs. do CPTA), mas tal impugnação ou possibilidade de impugnação, como resulta do próprio texto constitucional, carece de ser utilizada ou empregue para defesa da lesão efectiva ou potencial de direitos e interesses legalmente protegidos, não servindo ou podendo ser utilizada quando essa lesão ou potencialidade não existe em termos directos na esfera jurídica do sujeito jurídico.
Ora não se descortina que “in casu” o posicionamento expresso na decisão judicial recorrida e interpretação firmada envolva violação do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP).
Este direito, pese embora não englobado no Título II da Parte I da CRP, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que constitui a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades, pelo que, por força do disposto no art. 17.º da CRP, que prevê que “o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga”, o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.º 2 do art. 18.º que estipula que a “… lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos …”. É certo que o direito fundamental de acesso aos tribunais para defesa de direitos e interesses legítimos há-de imperativamente ser facultado pelo legislador em termos que permitam uma tutela efectiva desses direitos e interesses. Contudo, o legislador dispõe duma considerável margem de liberdade na regulação desse acesso, liberdade que, no entanto, não pode configurar os meios utilizados para atingir o desiderato constitucional de modo tal que o acesso se torne injustificada ou desnecessariamente complexo.
Ora o entendimento expendido e firmado quanto ao quadro legal não é proibido pelos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP porquanto, por um lado, não impede o exercício e efectivação pela recorrente no tribunal competente e pelos meios processuais próprios de eventuais direitos decorrentes do contrato promessa outorgado e, por outro, a garantia de impugnação contenciosa não é ilimitada ou absoluta, permitindo-se ao legislador ordinário alguma margem na definição e enunciação dos pressupostos processuais exigidos para cada um dos meios contenciosos consagrados e disponibilizados no ordenamento jurídico, não existindo no texto constitucional uma imposição que um determinado direito ou interesse legalmente protegido possam e devam ser efectivados pelo seu detentor num qualquer tribunal/jurisdição e num qualquer meio processual à livre escolha do sujeito de direito que pretenda exercê-lo.
No caso não se descortina que a legitimidade processual activa do art. 55.º n.º 1, al. a) do CPTA integrando-se o quadro legal enunciado e definida interpretativamente com o alcance supra fixado envolva infracção aos preceitos constitucionais em referência, não constituindo desrespeito à garantia legítima e proporcional dos valores e princípios constitucionais em presença.
A definição nos termos fixados de quais os titulares de legitimidade processual para a dedução de determinado meio contencioso não restringe o direito de acção e de tutela jurisdicional da aqui recorrente na jurisdição e sede próprias, não envolvendo os limites impostos regulamentação irrazoável e desproporcionada daquele direito dos administrados à tutela jurisdicional efectiva.
Improcede, pois, também neste segmento impugnatório o recurso jurisdicional.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela requerente, aqui ora recorrente, confirmando-se a decisão de indeferimento da pretensão cautelar pelos fundamentos antecedentes.
Custas nesta instância a cargo da requerente, aqui recorrente, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-E, n.º 1, als. a) e f), 18.º, n.º 2 todos do CCJ, 446.º e 453.º do CPC e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 19 de Junho de 2008
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
