| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
APSP instaurou contra o Instituto da Segurança Social, IP, ambos melhor identificados nos autos, acção administrativa especial com pretensão conexa com acto administrativo, reagindo contra a deliberação da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária de 02/11/2012 e peticionando: (i) a sua anulação; (ii) a substituição por outra que defira a atribuição do subsídio de doença; (iii) a condenação da Entidade Demandada a pagar-lhe a quantia de € 9.200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão até à data em que terminou a incapacidade.
Por decisão proferida pelo TAF de Penafiel foi julgada improcedente a acção.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
1- No âmbito de processo supra referenciado, foi proferida a Sentença da qual agora se recorre, pela qual foi entendido pela Senhora Juíza do Tribunal ad quo, determinar improcedente na sua totalidade a Acção administrativa Especial, por improcedente o vício de forma invocado por falta de fundamentação nos termos dos art. 124º e 125º do CPA, improcedente também condenação à prática de acto administrativo e igualmente improcedente a condenação da Demandada a pagar a quantia de € 9 200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão até à data em terminou a incapacidade.
2- Contrariamente ao entendimento plasmado na Decisão de improcedência total da ação da Recorrente, entende esta, e com o devido e merecido respeito por entendimento diverso, que não ocorreu a correta subsunção da situação sub iudice, aos normativos legais que se adequariam.
3- A A. reagindo contra a deliberação da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária de 02/11/2012, apresentou ação peticionando ao Tribunal, a sua anulação, a substituição por outra que defira a atribuição do subsídio de doença e a condenação da Entidade Demandada a pagar a quantia de € 9.200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão até à data em que terminou a incapacidade.
4- Fez nestes moldes três pedidos diversos como de resto a sentença recorrida destrinça ad initio. Sucede que, entendeu o tribunal a quo, ser de declarar improcedentes os três pedidos realizados,
5- No que diz respeito ao pedido de declaração de anulação da deliberação da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária de 02/11/2012, embora reconheça a exiguidade de palavras que compõem tal deliberação comunicada à Recorrente, 15 palavras na totalidade, entende o tribunal a quo que o vício de forma invocado não se verifica uma vez que” a decisão em apreço contém fundamentação suficiente improcedendo o vício invocado”.
6- Transcrevendo o texto da deliberação em causa, “X- não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 26/07/2012”. Parece claro salvo entendimento diferente, que o dever de fundamentação não foi respeitado, e desta feita, que se verificou o Vicio de Forma Invocado, na medida em que, tal como se invoca na douta sentença recorrida, “como se afirma no Acórdão do TCAN de 25/11/2011, proc. n.º 01396/07.9BEPRT “a fundamentação de uma decisão administrativa, tal a decisão de contraditório é claro que , no caso em atribuir e calcular pensão de reforma, é obrigação do órgão decisor, e deverá, em princípio, ser expressa através de sucinta, clara, congruente e suficiente exposição da sua motivação, tudo no escopo de obrigar a administração a ponderar os motivos do que decide, e de permitir ao administrado compreender, e assim aderir ou reagir à decisão. E que, fundamentar não significa necessariamente demonstrar o mérito da decisão administrativa, mas antes indicar os fundamentos, factuais e jurídicos, em que se baseia, deixando ao administrado a possibilidade de ajuizar sobre o mérito”,
7- Não se compreende o alcance da afirmação da sentença, que se segue, “sendo que no caso dos autos a Comissão de Verificação indicou as razões de facto bastantes que permitem à Autora ajuizar sobre o mérito da decisão e tanto basta para se mostrar cumprido o dever de fundamentação.
Com efeito, o parecer da Comissão de Reavaliação de 02/11/2012 refere que a autora não apresenta ao exame psiquiátrico qualquer critério que permita alterar a decisão da CVIT anterior, havendo, assim, uma remissão para o parecer anterior. Examinando o parecer anterior, de 25/07/2012, conclui-se que nele foram indicadas as razões de facto em que se basearam para concluir que não se verificava uma situação de incapacidade, a saber: hábito externo adequado, vígil, facilmente conversadora, discurso coerente, lógico, sem labilidade emocional, sem lentificação, humor neutro sem ideação suicida estruturada, nesta fase compensada, sem situação clínica que justifique manter a IT .”
8- Não se compreendem tais afirmações, por em parte parecem à Recorrente deslocadas, pois naquele texto de 15 palavras que lhe foi entregue em mão em 02-11-2012, e é este que deve ser considerado, não ter identificado sequer uma razão para a decisão quanto mais fundamentação suficiente.
9- Não se compreende o alcance tal afirmação, por a mesma em nosso entender em nada corresponder à verdade, pois facilmente se constata que na deliberação entregue em mão pela comissão de Reavaliação á recorrente em 02/11/2012, em nenhum espaço se menciona ou faz alusão, como refere a sentença, “o parecer da Comissão de Reavaliação de 02/11/2012 refere que a autora não apresenta ao exame psiquiátrico qualquer critério que permita alterar a decisão da CVIT anterior, havendo, assim, uma remissão para o parecer anterior”.
10- No que concerne à suposta remissão para o parecer anterior de 25-07-2012, diga-se que mesmo essa, a ter existido, em nada ajudaria a tese de que a decisão agora impugnada se encontraria fundamentada por remissão, na medida em que, tal parecer nunca foi comunicado á Recorrente, tendo nessa data em que a Comissão de Verificação comunicou a não subsistência de incapacidade à Recorrente, sido entregue á recorrente o doc 1 da Petição inicial, que se encontra fundamentada em outras tantas 15 palavras
11- É erróneo afirmar que, a decisão da Comissão de Reavaliação, de 02-11-2012, “X- não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 26/07/2012”, se encontra fundamentado por remeter para o parecer anterior de 25-07-2012, da Comissão de Verificação “X- não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 2012-07-25”
12- A decisão objecto de reclamação é a datada de 02-11-2012 e é esta decisão que se entende dever ser anulada, pois, não aparentou sequer um esboço de uma fundamentação. Nem tão pouco se pode socorrer de momento anterior, para arquitetar qualquer aparência de fundamentação minimamente aceitável, por padecer do mesmo desprovimento a deliberação de 25-07-2012. Que efetivamente foi comunicada e não o parecer da mesma data que a Recorrente só no momento da contestação à acção proposta teve conhecimento.
13- Será abusivo, sempre com respeito pelo entendimento diverso, afirmar que só porque a deliberação de 02-11-2021 remeteria para a fundamentação de um parecer de 25-07-2012 que não foi comunicado à Recorrente, se tem por fundamentada. O que será lícito é sustentar, face às evidências, é que em nenhuma das deliberações tomadas primeiro pela Comissão de Avaliação em 25-07-2012 e depois em 02-11-2012 pela Comissão de Reavaliação a Recorrida procurou apresentar à Recorrente uma decisão devidamente fundamentada, pelo menos no que diz respeito aquelas deliberações que foram comunicadas.
14- Não é nesta medida correto, admitir-se no caso em concreto, discutir um problema de validade de comunicações. Pois, quando se constata que em 15 palavras se comunica e fundamenta uma decisão de por fim a uma situação de baixa médica a um qualquer administrado, não se pode prefigurar que a decisão estava fundamentada e mesmo que não estivesse, teria que se admitir que veio a estar, por um qualquer parecer não comunicado à recorrente remeter para parecer datado de 25-07-2012 não comunicado à Recorrente, ou para uma deliberação da mesma data, esta sim comunicada à Recorrente, que continha as exatas 15 palavras a compor o texto da sua fundamentação exaustiva.
15- Aceita a Recorrente que o parecer supra mencionado, e transcrito na sentença no Ponto B dos Factos Assentes, se encontra no processo administrativo, mas firma que o mesmo nunca lhe foi comunicado, pelo que não se compreende a invocação do mesmo nesta altura.
16- Dever-se-á concluir pela verificação do vício de forma vício de forma invocado por falta de fundamentação nos termos do art. 124º e 125º do CPA da deliberação da Comissão de Reavaliação datada de 02-11-2012.
17- O tribunal a quo pronunciou-se pelo indeferimento dos outros dois pedidos apresentados pela Recorrente, nomeadamente condenação à prática de acto administrativo e igualmente improcedente a condenação da Demandada a pagar a quantia de € 9 200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão até à data em terminou a incapacidade.
18- Fundamentando para o efeito que “ao tribunal não cumpre substituir-se às comissões, juízos técnicos sobre se a Autora se encontra, ou não, em situação de incapacidade temporária para o exercício da profissão.”.
19- O direito à atribuição do subsídio de doença se encontra firmado nos arts. 8º a 14º do Dec.-Lei 28/2004, de 04 de Fevereiro.
20- O parecer técnico que atestava a situação e existência de uma situação clínica incapacitante par o trabalho que afetava a Recorrente naquela altura, já havia sido proferida pelo médico psiquiatra, DR. Joaquim Seixas, a trabalhar no Departamento de Psiquiatria e Saúde Mental do Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, E.P.E..
21- Daquela data em diante a Recorrente, encontrava-se no direito de receber mensalmente o subsídio de doença, por preenchidos os requisitos legais previstos no regime estatuído nos arts. 8º a 14º do Dec.-Lei 28/2004, de de 04 de Fevereiro.
22- Impunha-se, por tal situação se ter verificado nos 90 dias seguintes após a data da deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidade Temporária, a intervenção da Comissão de Reavaliação, para realização de exame, para verificar se o direito ao subsidio de doença deveria cessar ou não, nos termos da alínea c do nº 2 dor art. 24º do Dec.-Lei 28/2004, de 04 de Fevereiro.
23- Ao declarar-se anulado o acto de deliberação já supra mencionado, temos que repor a situação concreta nos mesmos termos em que ela decorreria no caso do acto não ter sido praticado.
24- O mesmo será dizer que, após a apresentação de novo atestado médico que atestava a incapacidade para o trabalho por parte da Recorrente a partir de 04-10-2012, a Comissão de Reavaliação não se pronunciou até a esta data sobre aquela baixa médica apresentada pela Recorrente, pelo que deve ser considerada válida e eficaz a baixa médica apresentada, e reunidas as condições de acesso ao subsídio de doença previstos nos arts. 8º a 14º do Dec.-Lei 28/2004, de 04 de Fevereiro.
25- O tribunal ao considerar o atestado de doença apresentado pela Recorrente que se prolongou até 25-09-2014, conjuntamente com a inépcia da Recorrida, por efeito da anulação da sua decisão, não precisa de emitir parecer técnico sobre se a Recorrente se encontra ou não em situação de incapacidade temporária para o exercício da profissão, basta só aderir ao único parecer médico que validamente é conhecido, e reconhecer que a recorrida nada fez para fazer cessar esse direito ao subsídio de doença, que Validamente se constituiu na esfera jurídica da Recorrente.
26- Não pode a Recorrente ser prejudicada pela inépcia ou más práticas da Recorrida.
27- Sob pena de, não se considerando a Recorrente desde aquela data até 25-09-2014 titular de direito ao subsídio de doença e não condenando a Recorrida a pagar o valor de € 9 200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão anulada até à data em terminou a incapacidade temporária, concedermos à Recorrida os exatos efeitos úteis que pretendeu levar a cabo com a decisão que agora se visa declarar anulada.
28- Deve a decisão de cessação de subsídio de doença, por anulada, ser substituída por condenação da Recorrida à admissão do direito ao subsídio de doença da Recorrente por verificados os pressupostos previstos nos arts. 8º a 14º do Dec.-Lei 28/2004, de 04 de Fevereiro, e não ter sido o direito ao subsídio de doença validamente feito cessar pela comissão de Reavaliação nos termos da alínea c do nº 2 do art. 24º do Dec.-Lei 28/2004, de 04 de Fevereiro, uma vez que por força da anulação da deliberação, ainda nesta data, em que já inclusive terminou a situação de incapacidade temporária para o exercício da profissão que afetava a Recorrente, não se conhecer validamente qualquer decisão da Comissão de Reavaliação.
29- Ser a Recorrida também condenada no pagamento da quantia de € 9 200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão anulada até à data em terminou a incapacidade temporária
Nos termos expostos e com o suprimento desse Tribunal, revogando a Sentença proferida e
a) concluindo pela verificação do vício de forma vício de forma invocado por falta de fundamentação nos termos dos arts. 124º e 125º do CPA da deliberação da Comissão de Reavaliação datada de 02-11-2012.
b) condenando a Recorrida à admissão do direito ao subsídio de doença da Recorrente por verificados os pressupostos previstos nos arts. 8º a 14º do Dec.-Lei 28/2004, de 04 de Fevereiro e condenando a Recorrida no pagamento da quantia de € 9.200,00 correspondente ao valor das mensalidades de subsídios de doença que não foram pagos desde a data da decisão anulada até à data em terminou a incapacidade temporária;
farão JUSTIÇA
O Réu não contra-alegou.
O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
A) Por ofício datado de 13/07/2012, a Autora foi notificada para comparecer no Serviço de Verificação de Incapacidades para exame médico-pericial - Cfr. fls. 96 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
B) Em 25/07/2012, a Comissão de Verificação elaborou o seguinte parecer/deliberação: [imagem omissa] - Cfr. fls. 97 e ss do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
C) Em 25/07/2012, a Comissão de Verificação de Incapacidades do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, IP deliberou o seguinte:
“Não subsiste a incapacidade temporária para o trabalho do beneficiário acima indicado a partir de 25/07/2012”
- Cfr. fls. 6 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
D) Em 04/10/2012, o Departamento de Psiquiatria e Saúde Mental do Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, EPE emitiu a seguinte declaração médica:[imagem omissa] Cfr. fls. 9 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
E) Em 09/10/2012, a Autora requereu a reavaliação da situação da incapacidade temporária, visto se encontrar com perturbação depressiva - Cfr. fls. 7 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
F) Por ofício datado de 11/10/2012 foi a Autora notificada para comparecer no serviço de verificação de incapacidades a fim de ser submetida a exame médico- Cfr. fls. 10 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
G) Em 02/11/2012, a Comissão de Reavaliação elaborou o seguinte parecer/deliberação:[imagem omissa] Cfr. fls. 109 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
H) Em 15/11/2012, a Autora reclamou da decisão a que se alude no ponto anterior - Cfr. fls. 115 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
I) Por ofício datado de 06/12/2012, o Núcleo de verificação de incapacidades comunicou à Autora o seguinte:
Cfr. fls. 121 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.X DE DIREITO
Está posta em causa a decisão que, julgando improcedente a acção, manteve a deliberação da Comissão de Reavaliação de Incapacidade Temporária, datada de 02/11/2012, que considerou que a Autora “não apresenta ao exame psiquiátrico qualquer critério que permita alterar a decisão da CVIT anterior” e absolveu o Réu dos demais pedidos que contra ele foram formulados.
Na óptica da Recorrente, que não questiona a factualidade apurada, a decisão padece de erros de julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 124° e 125°/1 do CPA de 2002 e 8° a 14° do DL 28/2004, de 04/02.
Cremos que não lhe assiste razão.
Antes deixa-se transcrito o discurso jurídico fundamentador da sentença impugnada:
“IV) Da Subsunção Jurídica da Factualidade Apurada
Vício de forma, por falta de fundamentação
Pretendendo garantir o mérito e a legalidade dos actos da Administração, o art. 125º n.º 1 e 2 do Código de Procedimento Administrativo (CPA) prescreve um dever de fundamentação, segundo o qual “ a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”: n.º 1. “Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto”: n.º 2.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o administrado, possibilitando-lhe realizar um controlo do acto, ou seja, o administrado deve ficar a conhecer todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão.
A fundamentação deve permitir que o administrado fique na posse dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão, pois só sabendo quais os factos concretos tidos em conta pela Administração é que ele poderá infirmá-los. Além disso, dar a conhecer os critérios valorativos da Administração sobre esses factos é que permite ao destinatário do actos refutá-los, apresentando outros ou valorá-los de forma diversa.
Desta forma, a fundamentação do acto visa dar a conhecer ao administrado as razões de facto e de direito que estribaram a decisão.
As deliberações das Comissões de Incapacidade também estão sujeitas ao dever de fundamentação, pois é necessário conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo dos técnicos.
Como refere o Acórdão do TCA Norte de 27/01/2011, Proc. n.º 02168/05.0BEPRT, “O dever de fundamentação tem sede constitucional, e deve consistir na exposição suficiente, clara, congruente e contextual, dos factos e das razões jurídicas que alicerçam a decisão administrativa, e que permitam aos respectivos destinatários compreender, aderir ou reagir ao decidido; II. Não se exigirá que as deliberações das comissões de verificação de incapacidade permanente expliquem de forma exaustiva e clara para os leigos as razões factuais em que alicerçam o diagnóstico que conduz à insubsistência da incapacidade permanente, o que se exige é que externalizem com um mínimo de densidade, mesmo usando os termos técnicos próprios, o juízo médico subjacente à deliberação que foi tomada, de modo a permitir ao destinatário, por si ou coadjuvado pelo médico assistente, nomeadamente, compreender o sentido e os fundamentos desse diagnóstico”, o que aconteceu no caso dos autos.
E como se afirma no Acórdão do TCAN de 25/11/2011, proc. n.º 01396/07.9BEPRT “a fundamentação de uma decisão administrativa, tal a decisão de atribuir e calcular pensão de reforma, é obrigação do órgão decisor, e deverá, em princípio, ser expressa através de sucinta, clara, congruente e suficiente exposição da sua motivação, tudo no escopo de obrigar a administração a ponderar os motivos do que decide, e de permitir ao administrado compreender, e assim aderir ou reagir à decisão. E que, fundamentar não significa necessariamente demonstrar o mérito da decisão administrativa, mas antes indicar os fundamentos, factuais e jurídicos, em que se baseia, deixando ao administrado a possibilidade de ajuizar sobre o mérito”, sendo que no caso dos autos a Comissão de Verificação indicou as razões de facto bastantes que permitem à Autora ajuizar sobre o mérito da decisão e tanto basta para se mostrar cumprido o dever de fundamentação.
Com efeito, o parecer da Comissão de Reavaliação de 02/11/2012 refere que a autora não apresenta ao exame psiquiátrico qualquer critério que permita alterar a decisão da CVIT anterior, havendo, assim, uma remissão para o parecer anterior. Examinando o parecer anterior, de 25/07/2012, conclui-se que nele foram indicadas as razões de facto em que se basearam para concluir que não se verificava uma situação de incapacidade, a saber: hábito externo adequado, vígil, facilmente conversadora, discurso coerente, lógico, sem labilidade emocional, sem dentificação, humor neutro sem ideação suicida estruturada, nesta fase compensada, sem situação clínica que justifique manter a IT.
Ora, analisando tal fundamentação, no sentido que expendemos, é forçoso concluir que não assiste razão à Autora quando invoca o vício de falta de fundamentação da Comissão de Verificação. Além disso, o parecer da Comissão contraria a declaração médica do Departamento de Psiquiatria e Saúde Mental do Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, EPE apresentada pela Autora, diagnosticando um quadro clínico distinto do apresentado naquela declaração médica, revelando fundamentação bastante para contrariar aquela declaração e cumprir com o dever de fundamentação.
Na verdade, dos pareceres da Comissão consta a indicação dos factos concretos em que os seus autores se fundaram para decidir como decidiram, ou seja, as razões de facto em que se basearam para concluir que não se verificava uma situação de incapacidade, habilitando a Autora a reagir contra as conclusões do relatório apontando-lhe erro grosseiro, não bastando sustentar que a declaração médica apresentada aponta em sentido diverso da deliberação.
E se o parecer não acompanhou a notificação que comunicou à Autora a deliberação impugnada é questão que contende com a validade da notificação e não do acto administrativo.
Concluindo, a decisão em apreço contém fundamentação suficiente, improcedendo o vício invocado.
Do pedido de condenação à prática do acto devido (atribuição do subsídio de doença e condenação no pagamento das mensalidades)
A verificação das situações de incapacidade integra a análise de dados relativos às condições físicas, motoras, orgânicas sensoriais e intelectuais dos beneficiários e as referentes às suas repercussões socioprofissionais.
Os médicos peritos que integram as Comissões de Avaliação actuam com independência técnica exigida pela sua própria função apelando e aplicando regras e critérios não jurídicos, de cariz técnico e científico, cujos pareceres são obrigatórios, sem os quais a entidade demandada não pode decidir o pedido de aposentação.
Os actos praticados por estas Comissões inserem-se no domínio da discricionariedade técnica. Com efeito, como refere Marcelo Rebelo de Sousa (1), “a detecção da discricionariedade pressupõe a realização da tarefa da interpretação normativa. Normalmente, a existência de discricionariedade deriva da utilização, no texto da estatuição das normas jurídicas, de expressões linguísticas com significado permissivo (…) Noutras situações menos evidentes (por exemplo, de utilização do verbo “competir”), será necessário recorrer a argumentos de outro teor, designadamente sistemático e teleológico, para se apurar se o alcance normativo é efectivamente o de conferir uma margem de liberdade à administração, ou se, pelo contrário, se quis estabelecer uma vinculação a agir”.
Assim, às Comissões de Avaliação foram atribuídas competências para as quais se torna necessário aplicar conhecimentos e regras próprias da ciência médica que contendem com matéria extra-jurídica.
Por tais regras se entende “um complexo de regras e princípios profissionais, acatados genericamente pela ciência médica, num determinado momento histórico, para casos semelhantes, ajustáveis, todavia, às concretas situações individuais. (…) Regras de índole não exclusivamente técnico-científica, mas também deontológicas ou de ética profissional, pois não se vislumbra qualquer razão, antes pelo contrário, para a exclusão destas da arte médica”.(2)
Ao médico/técnico exige-se que desempenhe a sua actividade segundo as "leges artis", cumprindo as regras técnico-científicas, devendo prestar os melhores cuidados que estejam ao seu alcance, agindo segundo as exigências das referidas "leges artis" e dos conhecimentos científicos existentes à época, actuando de acordo com um dever objectivo de cuidado.
Nestes casos de emissão de pareceres médicos, a administração dispõe de um espaço de liberdade na apreciação das situações de facto relativas aos pressupostos da decisão.
Assim, ao Tribunal não cabe substituir-se a essas Comissões, pois a isso obsta o princípio da separação de poderes, excepto em caso de erro grosseiro na aplicação dos conhecimentos próprios da ciência médica.
No caso em apreço, a Autora insurgiu-se contra a deliberação da Comissão de Reavaliação assacando-lhe apenas o vício de forma, por falta de fundamentação, que não procede, como vimos.
Assim, a Autora não discutiu o mérito da deliberação, contrariando o diagnóstico efectuado por esta, não apontando, em nenhum momento, qualquer violação grosseira ou clamorosa de elementares regras da ciência médica, limitando-se a sustentar que a declaração médica apresentada aponta em sentido diverso da deliberação, o que não é suficiente para consubstanciar erro grosseiro na aplicação dos conhecimentos próprios da ciência médica.
Como vimos, ao Tribunal não cumpre substituir-se às Comissões, produzindo juízos técnicos sobre se a Autora se se encontra, ou não, em situação de incapacidade temporária para o exercício da profissão.
Ora, consubstanciando a emissão desses actos o exercício de poder discricionário, o princípio da separação de poderes impede que o tribunal sindique o conteúdo dos pareceres, caso contrário, entrar-se-ia no campo do exercício da discricionariedade de avaliação técnica da administração, excepto em caso de erro grosseiro ou manifesto, o que não é o caso dos autos.
Por conseguinte, a Autora não alega quaisquer factos que nos permitam concluir que estejamos perante erro grosseiro.
Ante o exposto, terá que improceder o pedido de condenação à prática do acto devido.”X Vejamos:
Como é sabido, a fundamentação constitui um dever genérico da Administração, na sua actuação com os administrados.
Com efeito, o artigo 124º do anterior Código do Procedimento Administrativo, na esteira do nº 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que é concretizado no artigo 125º do mencionado Código do Procedimento Administrativo.
Preceitua este artigo 125º - sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos nºs 1 e 2, o seguinte:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”.
Assim, a fundamentação de um concreto acto, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respectiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do acto, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a actuar como actuou e, ademais, congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
Tal como tem sido jurisprudência uniforme do STA, a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na posição do interessado em concreto, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão - cfr., por todos, o Acórdão do Pleno de 14/05/97, segundo o qual, a fundamentação, “(...) varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objetivos exa ou extra-processuais)”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do acto.
O que significa que o administrado deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que traduz a exigência de que a administração deve dar-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido para a tomada de decisão.
Na verdade, só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.
É que, só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso.
Com a fundamentação visa-se, pois, que o destinatário fique ciente do modo e das razões por que a administração decidiu num e não noutro sentido.
Sobre esta problemática da fundamentação, no âmbito específico dos actos administrativos proferidos no âmbito da actividade discricionária da Administração, pronunciou-se o Acórdão do STA, de 12/04/2007, no proc. 0941/05, onde sumariou: “ (…) IV - No domínio do exercício dos poderes discricionários a Administração tem de agir tendo sempre em vista a satisfação do interesse público e tal passa não só pela adopção do comportamento mais racional e mais ajustado aos fins que se visa prosseguir, como também pelo respeito dos princípios da legalidade, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé. V - Quanto mais alargados forem os poderes discricionários maior é a obrigação do acto ser acompanhado de uma fundamentação clara, precisa e suficientemente desenvolvida pois que só assim se dá as necessárias garantias de defesa do administrado.”.
No mesmo sentido pronunciou-se o mesmo Supremo Tribunal:
A fundamentação - como resulta do que se disse - visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado destinando-se a informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e a permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. E, sendo assim, pode dizer-se que não só a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que as mesmas impedem o devido esclarecimento, como também que um acto está devidamente fundamentado quando o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bonus pater familias do artº 487º, nº 2 do CC - fica a saber das razões que o motivaram cfr. nº 3 do artº 268º da CRP, e artº 124º do CPA - entre muitos outros, os seguintes Acórdãos do STA de 19/3/81, (proc. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 in AD 318/813, Marcelo Caetano em “Manual”, pág. 477 e Esteves de Oliveira em “Direito Administrativo”, pág. 470.
Voltando ao caso em concreto, da análise dos elementos constantes do probatório e, bem assim, das considerações de facto e jurídicas explicitadas pelo Tribunal a quo na sentença verifica-se que aí se mostram enunciadas de forma clara, precisa e consistente, as razões que justificaram e impuseram a decisão final de improcedência da acção.
Na verdade, face aos elementos de prova disponíveis, impõe-se concluir, como o fez o TAF, que a Recorrente tomou o necessário e adequado conhecimento das razões que presidiram à tomada da deliberação materializada; é que o acto impugnado remete para o parecer anterior, de 25/07/2012, que indica as concretas razões que o nortearam.
Assim sendo, é seguro que não foram cerceados à Autora/Recorrente, antes, ao invés, lhe foram facultados os meios para que pudesse reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade administrativa para chegar à decisão em causa.
Acresce que a fundamentação aí vertida, embora efectuada por remissão, foi contextualizada e contemporânea da deliberação impugnada.
A ser assim, tem de considerar-se que a deliberação sindicada se mostra devidamente fundamentada, ou seja, que dela consta a explicitação das razões ou motivos que conduziram à sua emissão.
E, no que concerne à fundamentação por remissão vazada na deliberação em apreço, chamamos à colação o Acórdão do STA de 06/02/2007, no proc. 0904/05, onde se sumariou I-O artigo 125º, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, ao aceitar que a fundamentação dos atos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige una declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca, que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. II- Para além disso, à lei, ao aceitar uma fundamentação desse tipo (per relationem), só a permitiu sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência do mesmo passo legalmente exigidas.
Por sua vez, nos termos do Acórdão do STA (Pleno da secção do CA), de 14/05/1997, no proc. 029952, já acima aludido, Encontra-se fundamentado “per remissionem” ou “per relationem” o despacho que se louve e remeta expressamente para uma informação dos serviços inserta no processo administrativo, assim se apropriando do respectivo conteúdo.
Por último, Não pode dar-se como subentendida uma manifestação de adesão ou concordância com pareceres, informações ou propostas que antecedem a prática da resolução final, se essa concordância não tem no acto nenhuma expressão literal, ainda que incorrectamente empregue.
Desta forma, como também anota a Senhora Procuradora Geral Adjunta, bem decidiu o Tribunal ao considerar que o acto impugnado se encontra suficientemente fundamentado.
E o que dizer da alegada violação dos artigos 8° a 14° do DL 28/2004, de 04/02?
Apenas que tal argumentação não pode ser atendida.
Na verdade, dimana do Acórdão do STA de 03/04/2008, no proc. 018/08, que, A ordem jurídica portuguesa está fundada no princípio da separação de poderes segundo o qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação (art° 3°/1 do CPTA).
Por sua vez, nos termos do Acórdão deste TCAN, de 04/03/2016, no âmbito do proc. 00467/10.9BEMDL (que versa sobre situação semelhante à dos presentes autos), Mesmo no domínio da ciência médica, o tribunal pode sindicar os procedimentos e a fundamentação respetiva, nos casos de manifesta insuficiência, obscuridade ou contradição.
No entanto, conforme aí se assume, no domínio da respetiva fundamentação, ao Tribunal está vedada a possibilidade de obstar a que a Administração pratique atos inseridos no âmbito do seu poder discricionário, sem prejuízo de lhe ser lícito impor que os mesmos, a serem executados, cumpram os desideratos e formalismos legal e regulamentarmente aplicáveis.
Estando-se perante requerida prática de ato legalmente devido, nos termos e para os efeitos do disposto no n.° 2 do artigo 71.° do CPTA, não poderá, no entanto, o tribunal "obrigar" a CGA a aposentar a sua subscritora, aqui identificada, podendo pois e tão-só, determinar que seja dado cumprimento pontual aos normativos aplicáveis, já que trata de um ato dependente da formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, não estando o Tribunal na posse de todos os elementos factuais relevantes e conexos.
Assim, terá o Tribunal de limitar-se a impor à Administração que renove o procedimento invalidamente praticado, cuidando-se de determinar o cumprimento agora pontual de todos os normativos aplicáveis, designadamente considerando a situação contributiva do Recorrente como regularizada.
Refira-se ainda o Acórdão deste TCAN, de 11/09/2015, proferido no âmbito do proc. 02320/10.7BEPRT, de cujo sumário se extrai: 1-Tendo duas Juntas Médicas sucessivamente entendido que funcionária não tinha “patologia definitivamente incapacitante para o exercício de funções”, com o voto inclusivamente do clinico indicado por aquela, correspondendo a uma atividade inserida no âmbito da chamada discricionariedade técnica, traduzida na aplicação de princípios e critérios de natureza técnica, próprios das ciências médicas, e não se vislumbrando qualquer "erro manifesto de apreciação", não pode o tribunal imiscuir-se nesse exercício.
2-Efetivamente, só em casos extremos é que o tribunal poderá imiscuir-se no exercício da discricionariedade técnica da Administração, anulando os correspondentes atos administrativos com fundamento em "erro manifesto de apreciação"
Para que ocorra um erro manifesto, é indispensável que o ato administrativo assente num juízo de técnica não jurídica tão grosseiramente erróneo que isso se torne evidente para qualquer leigo.
Igual julgamento firmámos em 03/06/2016 no Acórdão relatado no âmbito do proc.1485/09.5BEPRT, cujo sumário reza assim:
I-Os médicos relatores, os peritos que integram as comissões de verificação, de reavaliação e de recurso, bem como os assessores técnicos de coordenação, actuam com a independência técnica exigida pela sua própria função.
II-As deliberações das comissões são actos médicos, produzidos ao abrigo da discricionariedade técnica, e são relativamente insindicáveis pelo tribunal, que só pode controlar os aspectos externos e formais do acto sob pena de violar as competências próprias dos médicos e assim, o princípio da separação de poderes.
III-A tecnicidade e especialização dos conhecimentos aplicados conduz a que a fiscalização jurisdicional sobre o conteúdo das soluções se restrinja a casos - limite, a situações excepcionais em que se torna patente, mesmo a um leigo, o carácter grosseiramente erróneo dos resultados que a Administração afirma estarem fundados em regras técnicas;
III.1-só em casos extremos, de erros e desacertos manifestos, critérios ou juízos ostensivamente inconsistentes ou arbitrários, é que o Tribunal se imiscuirá no exercício da discricionariedade técnica da Administração.
Ora, na hipótese dos autos não descortinamos qualquer deficiência e/ou incongruência geradora(s) de invalidade da deliberação impugnada, seja por vícios formais ou de violação de lei.
Em suma:
-A fundamentação do acto administrativo, no que toca à clareza e suficiência, deve ter como padrão um destinatário normal, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legítimos/legalmente protegidos;
-a fundamentado não tem que ser prolixa, basta que seja suficiente;
-dito de outro modo, é de considerar suficiente a fundamentação do acto quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. o Prof. Vieira de Andrade, em “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pág. 138;
-o grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado;
-no caso posto os vícios assacados ao acto e à sentença que o secundou não se descortinam;
-têm-se, pois, por desprovidas de fundamento as alegações da Recorrente, o que culminará com a manutenção na ordem jurídica da sentença sob escrutínio.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 22/09/2017
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Frederico Branco
Ass.: João Sousa
____________________________________
1 In “Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais”, D. Quixote, Tomo I, 3ª Edição, pág. 187
2Neste sentido, Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues, “Responsabilidade Médica em Direito Penal”, Almedina, página 54 |
