| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO:
O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP (doravante IFAP, IP), inconformado, interpôs recurso jurisdicional do acórdão proferido em 26/02/2014, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgou parcialmente procedente a ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos contra si intentada pela Autora “FR, LDA”, e que, em consequência, anulou o ato impugnado pelo qual foi determinada a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas ao abrigo do programa operacional Agro Medida 5: prevenção e restabelecimento do potencial de produção agrícola, co-financiado pelo FEOGA, celebrado em 24.02.2003, e imposto à Autora a reposição da quantia de 147.610,51€, acrescida de juros contabilizados á taxa legal.** O RECORRENTE IFAP, I.P. terminou as respetivas alegações com a enunciação das seguintes conclusões de recurso:
“A. O ora Recorrente, não se conforma com o referido Acórdão, sendo que a necessária procedência do presente recurso passa, no essencial, pela omissão e errónea avaliação da matéria fáctica subjacente aos presentes autos e pela análise dos erros de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas relativas ao ato administrativo anulado e injustiças patentes no douto acórdão, ora impugnado, pelo que se passará a alegar e a concluir pela necessária improcedência da fundamentação aí expendida, nos seguintes termos:
B. Na verdade, em nosso entender, a questão que se coloca nos presentes autos foi objeto, em 1º lugar, de uma omissão de matéria fáctica relevante para a decisão da causa e errónea avaliação da matéria de facto subjacente à prática do ato administrativo anulado. Atendendo à omissão de factos que constam do processo administrativo junto aos autos e, como tal, que deveriam ter sido considerados assentes por provados, bem como a errónea avaliação da matéria fáctica em causa, designadamente, pelo facto da matéria de facto subjacente aos pontos 20, 21, 24, 25, 28 e 29 da motivação da decisão ora recorrida ter sido incorretamente julgada, propõe-se o aditamento dos factos infra melhor indicados à motivação da sentença proferida com interesse para a decisão a proferir:
(i) A 1º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 21/03/2005 (Ação de controlo nº 24089 - onde foi constatado o anúncio de VENDE-SE), prosseguiu com a constituição do Processo Devedor IRV nº 50944/2005 e o envio ao Beneficiário do ofício de Audiência Prévia em 30/05/2006 (Of. nº 252/DINV/SAG/2006) em que era referida a intenção de rescisão do contrato de financiamento com a devolução da quantia de 147.610,51 € acrescida de juros, com fundamento numa «situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1257/1999 de 17 de maio do Conselho, nomeadamente os seus artigos 4º a 8º, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) nº 1763/2001 de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 533-B/2000 de 1 de Agosto.
Com efeito apurou-se que a exploração de V. Exas. se encontrava à venda em Setembro de 2004» (cfr. fls. 861 a 863 e fls. 866 e 867 do PA);
(ii) Este processo de recuperação de verbas culminou em 11/04/2007 com o Despacho nº 345/2007 do Gestor da AGRO determinando o arquivamento do processo de recuperação e com a comunicação pelo IFAP, em 23/08/2007, da Decisão Final de Arquivamento (Of. 2357/DINV/SAG/2007, fls. 873 do PA);
(iii) A nova Ação de Auditoria de Controlo de Financiamento foi realizada em 16/04/2007.
(iv) A 2º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 22/02/2007 – Controlo de 1º nível – visita à exploração em que foi constatada - a desativação da exploração, a inexistência de efetivo pecuário e a inexistência de grande parte do equipamento (cfr. fls. 1043 a 1067 do PA, cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais);
(v) Através do Ofício nº 26/DIC/NPEQ/2007, datado de 17/05/2007, comunicou-se à ora Recorrida, em sede de audiência prévia que «no dia 16/04/2007, o controlo de 1º nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação. Não existia efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento (…) Desta forma o beneficiário não deu cumprimento ao contrato de concessão de ajudas, nomeadamente, às cláusulas C3, C4. C6 e C7 das condições gerais do mesmo, designadamente, a obrigação de manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda» (cfr. fls. 1090 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
(vi) Atento o exposto, em 25/03/2009 foi constituído novo Processo de Devedor (NI 539/DAI/UPRF/2009) ao qual foi atribuído o IRV nº 1618/2009 (cfr. fls. 1119 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais) e que prosseguiu com a emissão, em 11/02/2011 (INF nº 02773/2011, da DAI/UREC de 27/01/2011), da Decisão Final ao abrigo do disposto no artigo 103º do CPA, em virtude da ora recorrida já conhecer os factos aquando da visita de controlo e notificação à Beneficiária da Decisão Final, proferida no âmbito do Processo de recuperação de verbas IRV 1618/2009, da rescisão unilateral do contrato, com reposição da quantia de 147.610,51 € acrescida de 43.759,49 € de juros (cfr. fls. 1125 a 1134 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
C. Acresce que o ponto 20 da motivação do Tribunal corresponde a um facto errado, porque a ação de controlo levada a cabo pelo Instituto no âmbito do Proc. de recuperação de verbas IRV nº 50944/2005, mediante visita à exploração da ora recorrida, foi levada a cabo em 21/03/2005 e não conforme concluiu o Tribunal ora recorrido no ponto 20 da matéria dada como assente, em 23/07/2007, conforme aliás consta de fls. 859 a 863 dos autos, cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
D. Na verdade, ao contrário do douto entendimento do Tribunal recorrido, a análise dos Docs. citados pelo Tribunal ora recorrido, bem como aqueles que ora se referem, impunham decisão sobre a matéria de facto diversa da ora recorrida.
E. Refira-se ainda que o Tribunal a quo, apesar de concluir que o ato impugnado nos presentes autos pela ora recorrida é o de 2011, erra, em nossa opinião, ao concluir que «sobreveio mais de um ano sobre a notificação do despacho mencionados no artigo 23º da matéria de facto e revogou-o».
F. De facto, a decisão recorrida ignorou na argumentação expendida pelo Tribunal a quo, que o Despacho nº 345/2007 do Gestor do AGRO de 11/04/2007 é relativo ao 1º Processo de Recuperação de Verbas IRV nº 50944/2005 e, como tal, distinto do despacho do IFAP de 11/02/2011 (Decisão s/INF nº 02773/2011, da DAI/UREC de 27/01/2011) relativo ao novo Processo Devedor IRV nº 1618/2009 cuja Decisão Final foi comunicada ao Beneficiário em 11/02/2011, através do OF nº 004260/2011 e ora impugnada nos presentes autos e, como tal, completamente distinta do primeiro processo de recuperação de verbas.
G. O ato impugnado nos presentes autos é o de 2011, baseado, conforme melhor resulta da motivação cujo aditamento ora se solicita e resulta do PA junto aos presentes autos de irregularidade diferente daquela que determinou o arquivamento e notificação do Despacho nº 345/2007, do Gestor do AGRO de 11/04/2007.
H. Deste modo, a análise deste facto, conjugado com as próprias cláusulas do contrato celebrado e legislação aplicável, foi ignorado pelo Tribunal a quo e impunham também decisão diversa sobre a matéria de facto considerada provada.
I. Na verdade, a necessária procedência do presente recurso passa, também, pela omissão e errónea avaliação da matéria fáctica/documentos subjacente aos presentes autos que impunham decisão sobre a matéria de facto diversa da constante dos pontos 20, 21, 24, 25, 28 e 29 da motivação da decisão recorrida, bem como da matéria de facto considerada na motivação da decisão recorrida, a qual é omissa relativamente ao teor dos factos cujo aditamento se propõe e que têm manifestamente interesse para a decisão dos presentes autos e, como tal, deveriam ter sido considerados como matéria fáctica relevante, pelo que se conclui pela necessária improcedência da fundamentação expendida na sentença recorrida.
J. Relativamente à alegada violação «se não o artigo 140º, pelo menos o artigo 141º nº 1 do CPA, conjugado com o artigo 58º nº 2 a) do CPTA» e consequente anulação do ato impugnado, o Tribunal recorrido decidiu, a nosso ver, mal ao entender que ao «acto impugnado sobreveio mais de um ano sobre a notificação do despacho mencionados no artigo 23º da matéria de facto e revogou-o».
K. Aliás, parece que o Tribunal a quo fundamenta a sua decisão no pressuposto do ato impugnado pela ora recorrida revogar o Despacho nº 345/2007, do Gestor do AGRO de 11/04/2007 que determinou o arquivamento do processo de recuperação de verbas IRV nº nº 50944/2005, o que não corresponde aos factos carreados para os presentes autos.
L. Ora, nos termos do disposto no artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo «consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual concreta».
M. Segundo o CPA, somente as decisões dos órgãos da Administração Pública que visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta podem ser considerados para efeitos deste diploma legal como atos administrativos.
N. Ainda segundo o professor João Caupers, a revogação é um ato administrativo que visa destruir ou fazer cessar os efeitos de um ato anterior (cfr. Introdução ao Direito Administrativo, 7ª Edição, Âncora Editora, pág. 199), pelo que não deve ser confundido também com a prática, pela Administração, de um ato com conteúdo contrário ao de um ato anteriormente praticado, pois o ato de revogação visa somente “destruir ou fazer cessar os efeitos de um acto anterior”, não cria algo novo, conforme sucedeu no caso dos presentes autos.
O. Acresce ao exposto que estabelecendo o contrato de atribuição de ajudas celebrado obrigações duradouras, as irregularidades detetadas no projeto podiam sê-lo, sem prejuízo de controlos anteriores, durante todo o período de execução do contrato, conforme sucedeu no ato ora impugnado.
P. Neste contexto e face ao exposto, o ato ora impugnado não padece do vício de violação do disposto no artigo 140º ou 141º do CPA, julgado procedente pelo Tribunal ora recorrido, carecendo, desta forma, o entendimento veiculado pelo Tribunal a quo, em absoluto de razão.
Q. Razão pela qual a decisão de reposição da verba indevidamente recebida, foi fundada nos pressupostos legais e contratuais do regime de ajudas aplicável, sendo não só correta a sua aplicação, como também a única possível.
R. Nesta medida, é manifesto que a decisão impugnada incorre em manifesto erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas relativas ao fundamento legal para exigir a restituição do montante indevidamente pago pelo Instituto e ao fundamento para a rescisão unilateral do contrato por parte do ora Recorrente.
S. Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo tem entendido o seguinte:
«I - De harmonia com o regime geral previsto no art. 138.º do CPA os actos administrativos podem ser revogados (1) por iniciativa dos órgãos competentes ou (2) mediante reclamação ou recurso administrativo, revogação essa que, tratando-se de actos inválidos, só pode ser feita com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo mais longo do respectivo recurso contencioso (art.141.º do mesmo diploma).
II - E, porque assim, a Administração não está impedida de revogar - por sua iniciativa ou impulsionada pelas partes - os actos ilegais que haja praticado sempre que verifique que o mesmo é inválido e que essa invalidade aconselha a sua revogação, desde que esteja em prazo.
(…) V - Não haverá rectificação, mas sim revogação, quando se pratica um novo acto que corrija um erro contido em acto anterior, o qual não era de cálculo nem de escrita e que não podia ser detectado pela análise da própria declaração ou das circunstâncias que a rodearam.» (cfr. Acórdão do STA, proferido no âmbito do Proc. nº 046440, em 13/10/2004, que ora se junta como DOC. 2).
T. Ora, no caso sub judice, salienta-se que não está em causa uma revogação, como entendeu erroneamente o Tribunal ora recorrido, porque a revogação consiste na prática de um novo ato que corrija um erro contido em ato anterior, e conforme já deixamos referido supra, o ato ora impugnado foi praticado com base numa ação de controlo distinta da que sustentou o Despacho de 2007, com outros fundamentos, razão pela qual inexiste a alegada violação do disposto nos artigos 140º e /ou 141º do CPA.
U. Ora, o que é um facto é que a conclusão do Tribunal a quo não corresponde às premissas que foram tomadas em conta pelo IFAP aquando da prolação da decisão final impugnada nos presentes autos, respeitante a irregularidades diferentes das que estavam em análise no âmbito do Processo de recuperação de verbas IRV nº 50944/2005 e que deram origem ao Despacho nº 345/2007, do Gestor do AGRO de 11/04/2007 que determinou o arquivamento desse processo de recuperação de verbas.
V. Face ao exposto, a decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação do disposto no artigo 140º e 141º do CPA, não aplicável ao ato impugnado nos presentes autos pelos motivos que já se deixaram elencados, e do próprio princípio da legalidade a que o Instituto está vinculado.
W. De facto, estas normas foram cumpridas no caso sub judice pelo ora Recorrente, conforme aliás resulta da simples leitura da decisão final proferida pelo Instituto, bem como da análise conjugada dos Docs. juntos ao processo administrativo, pelo que o Tribunal a quo teria de concluir pela necessária improcedência da alegada violação do disposto nos artigos 140º e 141º do CPA e existência de fundamento legal para exigir a restituição dos montantes pagos e a rescisão unilateral do contrato por parte do ora Recorrente alegados”.
Termina requerendo a procedência do presente recurso jurisdicional e que seja revogado o douto aresto recorrido, com todas as legais consequências. * O RECORRIDO contra-alegou, formulando as seguintes CONCLUSÕES de recurso:
“ 1º
O R. recorre do douto Acórdão proferido, em primeiro porquanto achar omissão de matéria de facto e incorrecção de julgamento relativamente aos pontos de facto n.º 20, 21, 24, 25, 28 e 29 do probatório sugerindo a inclusão de novos pontos de facto.2º Contudo nos pontos de facto cuja adição sugere, alega matéria, conclusões e juízos de direito, apresentando uma nova versão nunca antes por si defendida, alegando que afinal havia dois processos de recuperação de verbas e não um, em clara divergência do anteriormente alegado na sua contestação, porque aí havia alegado que o gestor do programa agro havia determinado a reabertura do processo de recuperação de verbas e não a abertura de um novo processo.3º Pelo que, além do R não poder apresentar esta nova versão, mesmo que pudesse a mesma não tem qualquer fundamento válido, não devendo merecer por parte desta segunda instancia qualquer procedência.4º Para além disso, o R entende que o Tribunal de primeira instância incorreu em manifesto erro de julgamento quanto á interpretação e aplicação do disposto nos artigos 140º e 141º do CPA, porque não está em causa uma revogação, como erroneamente se entendeu.5º O R vem mais vez vem inventar uma nova versão de direito porque na carta que enviou á A, o documento 168 da p.i. ponto 4.1 informou a mesma que “O despacho de arquivamento foi revogado tendo em conta a existência de um pedido de pagamento que se encontrava pendente ….”6º De resto o que surge na sequencia do despacho do gestor do programa Agro n.º 14/2009 reproduzido em 28º do probatório onde expressamente se refere que “7. É revogado o despacho n.º 345/2007 de 11.04.2007, devendo prosseguir o processo de recuperação de verbas n.º 50944/200.”7º Ora assim havendo efectivamente ocorrido, salvo melhor e mais sábio entendimento o único erro que ressalta é o presente recurso, que redunda num flagrante devaneio, não devendo por isso o douto Acórdão proferido ser modificado no que ao julgamento de direito respeita”.
Termina requerendo a confirmação do aresto recorrido.** O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do presente recurso.* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.* II. QUESTÕES A DECIDIR
As questões a decidir são as que emergem do teor das conclusões apresentadas pelo Recorrente, na medida em que as mesmas constituam corolário lógico-jurídico correspetivo da fundamentação expressa nas alegações, sem embargo do Tribunal ad quem poder ou dever apreciar questões cujo conhecimento lhe cumpra ex officio.
Na situação em apreço, as questões nucleares a decidir são as de saber se:
(i) Ocorre erro de julgamento sobre a matéria de facto, traduzido na omissão de matéria de facto relevante à decisão da causa e na errada avaliação dos factos dados como assentes nos pontos n.ºs 20, 21, 24, 25, 28 e 29 do probatório.
(ii) Erro de julgamento de direito quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 140.º e 141.º do CPA à situação dos autos.** III.FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
III.1 MATÉRIA DE FACTO
Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
“1°- A Autora é uma sociedade comercial que tem por objecto o comércio por grosso de géneros alimentícios, agricultura e pecuária, conforme certidão de teor de registo emitida pelo C.R.C. de MV... junta como Doc. nº 1 da PI.
2º- A A foi proprietária de um estabelecimento agro-pecuário, instalado no prédio misto, sito em Casal de Mouros, F..., na freguesia de Sto. V..., concelho de MV..., inscrito na respectiva matriz predial urbana sob os artigos 1081º e 1075º e matriz predial rústica sob o artigo 1859º, descrito na C.R.P de MV... sob o n.º 656, outrora pertença dos sócios da aqui A, mas actualmente propriedade do Banco Espírito Santo, por este o haver adquirido em execução judicial, conforme cópia da ficha de teor de registo, emitida pelo CRP de MV..., junta como Doc. 2 da PI.
3º- Nos dias 7 de Dezembro de 2000, 3 e 27 de Janeiro de 2001 as sobreditas instalações de exploração agro-pecuária da A, foram atingidas por três (3) inundações, tendo inclusive ficado inundado todo o vale do Mondego. Docs. n.ºs 6 e 7 Da PI não impugnação do facto.
4º- As referidas inundações, provocaram á Autora danos elevados porquanto destruíram completamente as instalações da exploração agro-pecuária, ao nível de equipamentos e culturas, bem como ditaram a perda de uns animais e doença de outros (facto presumível a partir do anterior e não impugnado).
5º- Para poder reparar e repor as infra-estruturas a A candidatou-se ao programa AGRO - Medida 5 – Recuperação e Restabelecimento do Potencial de Produção Agrícola - regulamentado pela Portaria nº 84/2001, de 8 de Fevereiro, que o Governo da República disponibilizou, consubstanciado no despacho do Sr. Ministro da Agricultura, n.º 6378/2001, de 29 de Março, publicada na II série do Diário da Republica.
6º- A candidatura apresentada pela Autora foi autuada como projecto n.º 2001.32,001524.9 e veio a ser apreciada em 12.12.2001, merecendo deferimento e aprovação do IFADAP, pelo valor total do investimento proposto no montante de 306 872,78€, cfr. ofício do IFADAP, cuja cópia é Doc. n.º 8 da PI e aqui se dá como reproduzida.
7º- Na sequência da dita aprovação, a Autora outorgou com o IFADAP, em 24.02.2003, um Contrato de Atribuição de Ajuda ao abrigo do Programa Agro/Medida 5: Prevenção e Restabelecimento do Potencial de Produção Agrícola - Regulamento (CE) 1257/99, conforme Doc. N.º 9 junto com a PI, cujo teor aqui se dá como reproduzido.
8º- Em tal contrato ficou convencionado, além do mais, que a Autora, para execução do projecto, deveria financiar-se com o capital próprio no montante de 76 718,19€, correspondente a 25% do investimento e dar inicia à execução material do projecto no prazo de seis (6) meses, após a data de celebração do contrato, devendo concluí-lo no prazo máximo de dois (2) anos; e que o IFADAP atribuía um incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de 230 154,59€ (duzentos e trinta mil, cento e cinquenta e quatro euros e cinquenta e nove cêntimos), correspondente a setenta e cinco por cento (75%) do investimento, que seria pago em três parcelas, a saber:
a)Em 21.01.2002 - 80 515,22€;
b)Em 18.03.2002 - 74 819,68€;
c)Em 20/05/2002 - 74 819,68€
9º- A Autora procedeu à junção ao processo administrativo nos serviços do IFADAP, dos facturas e recibos cujas cópias são Doc.s nºs 10 a 153 e Cf. Doc. nº 165 da PI.
10º- O IFADAP, não procedeu ao pagamento do incentivo financeiro, nas parcelas e datas acordadas.
11º- Veio o IFADAP a entregar ao A apenas os seguintes montantes nas seguintes datas:
a) Em 20.05.2003, no montante de 72 699,59€;
b) Em 31.10.2003 no montante de 40 392,04€;
c) Em 23.01.2004 no montante de 34 518, 88€
Num total de 147 610,51 €, conforme avisos de crédito, juntos como Doc.s nºs 156, 157 e 158 da PI.
12º- Informada de que o resto do financiamento só seria pago contra prova da efectuação da totalidade do investimento, a Autora, por carta de 17/3/2004, cujo teor a fs. 766 do PA aqui se dá por reproduzido, requereu ao IFADAP que o total do valor do financiamento fosse entregue em seis parcelas, alegando precisar dos reembolsos a breve trecho dadas as dificuldades financeiras por que passava.
13º- Por informação técnica de 18/1/2005 (fs.840 do PA) foi proposto que pontualmente se deferisse o sobredito pedido, o que foi feito por despacho de 19 seguinte.
14º- O IFADAP acedeu ao sobredito pedido da Autora, conforme cópia das cartas trocadas entre o IFADAP e a A, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos para os devidos efeitos legais se juntam como Docs nºs 159, 160 e 161 da PI.
15º- Em uma informação técnica datada de 18/11/2004 dada no procedimento a propósito do requerimento referido supra em 12º, foi dada notícia de que a exploração da Autora constava como oferecida para venda ou locação no boletim da “L...”. Cf. fs. 833 do PA.
16º- Na sequência desta informação o Director Regional do IFADAP dirigiu à Autora, por carta registada com aviso de recepção, o ofício, datado de 23/11/2004 cuja cópia é doc. 159 da PI e fs. 834 do PA e cujo teor aqui se dá como reproduzido, destacando o seguinte:
ASSUNTO: Detecção de eventual irregularidade (…)
Exmo (s) Senhor (es)
Na sequência da acção de verificação que se encontra em curso, incidente sobre a candidatura acima identificada, constatamos o seguinte:
- No boletim informativo nº 168, emitido pela L... em Setembro de 2004, consta a venda/arrendamento da vossa exploração pecuária. Solicitamos a V.exas que nos clarifiquem esta situação.
Atendendo ao referido, tem V. Exa. (s) o prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da recepção desta carta, para nos informar (em) para a morada abaixo indicada sobre o que tiver (em) por conveniente sobre o assunto.
Na ausência de resposta no prazo estipulado, ou no caso dos esclarecimentos prestados e/ou dos elementos eventualmente remetidos não permitirem considerar justificada (s) a (s) situação (ões) referida (s), daremos início aos procedimentos que poderão conduzir à modificação ou rescisão contratual, com as consequências dai resultantes, designadamente as financeiras, de que se releva o cancelamento das ajudas ainda não pagas e/ou o reembolso das já concedidas, ou ainda outras sanções, nos termos da legislação ao abrigo da qual o contrato foi celebrado e que são do conhecimento de V. Exa. (s).
17º- Embora fora do prazo cominado, a Autora respondeu ao sobredito repto nos termos da carta cuja cópia é documento nº 160 da PI e que aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
“Exmos. Senhores:
Serve a presente para responder à carta de V. Exas. com a referência em epígrafe, a qual mereceu a N. melhor atenção.
Na sequência da mesma informamos que a N. sociedade atravessa dificuldades financeiras ligadas ao seu sector de actuação, daí ter sido equacionada a eventual oneração da sua exploração pecuária.
Não obstante tal não aconteceu pelo que não existe qualquer situação anormal ou de eventual Incumprimento.
Estávamos no entanto convictos de que não existia qualquer limitação, solicitando indicação dos motivos sob os quais foi escrita a carta de V. Exas., à qual agora se responde.
Sugerimos agendamento de reunião para esclarecer esta situação logo que seja indicada data para o efeito.”
18º- Por ofício do Director Regional do IFAP, de 27/1/2005, cuja cópia a fs. 842 do PA aqui se dá como reproduzida, foi comunicado à Autora que a solicitada reunião ficara marcada para o dia 2 seguinte, pelas 11h, nos serviços do IFADAP em Aveiro e que fora aprovado o reembolso em seis parcelas.
19º- A Autora não compareceu à reunião que solicitara. Fs. 843 do PA.
20º- Em 23/3/2007 o IFADAP levou a cabo uma acção de controlo do Financiamento, mediante visita à exploração da Autora, visita cujo relatório a fs. 863 e sgs do PA aqui se dá como reproduzido, destacando os seguintes excertos:
“4.6.1 comentários
Constatou-se que à entrada do assento de lavoura encontrava-se um anúncio referindo" VENDE-SE - 962086012", Os portões de acesso às instalações pecuárias estavam fechados, não havendo indícios que a actividade estava a ser implementada, não tendo sido possível averiguar o grau de implementação do investimento.
Contactadas duas pessoas que se encontravam próximas, fomos informados que o efectivo pecuário não se encontra na exploração, há mais de 6 meses.
Foram efectuadas várias tentativas de contactar o proponente através dos números de telefones indicados no formulário de candidatura, não tendo havido resposta.
Face ao exposto, e tendo em consideração os antecedentes referidos nas informações 435/2004 e 48/2005, parece-nos que estará em causa a manutenção da actividade agrícola, pelo que se sugere que o proponente esclareça a situação.”
(…)
“7 Parecer do superior hierárquico:
Considerando os factos registados no âmbito da acção do RCA, verificando-se nomeadamente o total abandono da catividade produtiva agravada com a divulgação da publicidade para venda da Exploração. Nestes termos, considera.se o projecto em situação irregular.”
21º- Em face deste relatório o IFADAP remeteu, por carta registada com AR, em 30/5/2006, a notificação para audiência prévia cuja cópia desde fs. 867 a 865 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pela entidade competente verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, do Regulamento (CE) n.º 1257/1999 de 17 de Maio do Conselho, nomeadamente os seus artigos 4° a 8°, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) n.º 1763/2001 de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria n." 533-B/2000 de 1 de Agosto.
Com efeito apurou-se que a exploração de V. Exas. se encontrava à venda em Setembro de 2004; este mesmo facto foi comunicado através do nosso ofício 83300/2367/04 de 23/11/2004, ao qual V. Exas. responderam em 27/12/2004, informando que a sociedade atravessava algumas dificuldades financeiras, tendo ponderado a venda da exploração mas que a mesma não tinha ocorrido. Solicitavam dessa forma uma reunião no sentido de esclarecer a situação.
"A reunião mencionada foi agendada para o dia 02/02/2005 pelas 11 h nas instalações do IFADAP/INGA de Aveiro, à qual V. Exas. não compareceram.
Face à ausência de V. Exas. na reunião referida, procedeu-se a visita à exploração objecto de ajuda, tendo-se constatado o seguinte:
• Existência de uma placa com a referência "Vende-se"
• Os portões de acesso às instalações pecuárias encontravam-se fechados, não havendo indícios de que a actividade estava em curso.
• Contactadas duas pessoas que se encontravam nas proximidades, fomos informados que o efectivo pecuário não se encontrava na exploração há mais de seis meses.
No artigo 11.º do Decreto-Lei n. 163-A/2000 de 27 de Julho, diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Programa AGRO e, bem assim, no ponto E. 1. do clausulado no contrato de atribuição de ajuda, pode ler-se que em caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da ajuda, pode o IFADAP/INGA proceder à rescisão do mesmo.
Nesta conformidade, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, ficam V. Exas. notificados da intenção deste Instituto de determinar a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhes oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção da presente carta ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT.
Montante a devolver:
(…)
22º- A Autora não apresentou pronúncia sobre esta notificação (cf. PA).
23º- Sem embargo, no dia 11 de Abril de 2007 o Gestor do Programa operacional Agro proferiu, no processo administrativo, despacho, com o nº 345/2007, cuja cópia a fs. 870 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
Medida 5 do Programa Agro
Projecto nº 2001.32.0051524.9
Beneficiário/Promotor: FR Lda
Acompanhamento.
(…)
Está em causa a eventual venda da exploração agrícola objecto das ajudas, propondo o IFAP (ex- IFADAP) a rescisão unilateral do contrato e consequente devolução das ajudas pagas.
Todavia, a legislação aplicável não impõe aos beneficiários da Medida em causa um período de manutenção das condições em que o projecto foi aprovado, nem tal resulta do contrato celebrado neste caso concreto.
Assim sendo, considero não existir fundamento para rescisão do contrato celebrado nem para a exigência de devolução das ajudas pagas, devendo, em consequência, ser arquivado o respectivo processo de devedor.
Conhecimento ao IFAP para os devidos efeitos.
24º- Em conformidade com este despacho o IFAP, que entretanto sucedera ao extinto IFADAP nas suas atribuições legais, remeteu por Carta registada co AR, em 23/8/2007, a missiva, subscrita por dois vogais do conselho directivo, cuja cópia a fs. 873 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
1. A coberto do ofício de audiência prévia n.º 252/DINV/SAG/2006, de 30/05/2006, foram V. Exas. notificados da intenção deste Instituto, de determinar a rescisão do contrato de atribuição de ajudas, e da consequente obrigação de V. Exas. procederem ao reembolso da quantia de € 162.931,72, considerada como indevidamente recebida, no âmbito do projecto apresentado, por se ter verificado em visita à exploração que a mesma se encontrava em venda, sem qualquer actividade agrícola ou pecuária em curso.
2. Após análise detalhada dos elementos enunciados, constatou-se não persistirem as razões conducentes ao pedido de reposição, referido no ponto 1 supra, o que de acordo com a decisão tomada pelo Gestor do Programa AGRO, que mereceu inteira concordância por parte deste Instituto, cumpre informar de que o processo de recuperação de verbas ora em causa irá ser objecto de arquivamento.
25º- No dia 16 de Abril seguinte o IFAP efectuou uma nova acção de auditoria de controlo ao financiamento e à exploração da A, do que elaborou a nota interna cujo teor desde fs. 878 vº a fs. 876º aqui se dá como reproduzido, destacando o seguinte trecho:
Projecto nº 2001320015249: FR, Lda.
(…)
f) No dia 16/04/2007, o controlo de l° nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação. Não existia efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento. Segundo o representante da sociedade, tiveram de vender o património a fim de amortizarem as dívidas contraídas. Restam apenas as edificações, a cobertura, a parte eléctrica, a iluminação, a vedação e um sachador de adubo.
Desta forma, o beneficiário não deu cumprimento ao contrato de concessão de ajudas, nomeadamente às cláusulas C3, C4, C6 e C7 das condições gerais do mesmo, designadamente a obrigação de manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda, de cumprir pontualmente a execução do projecto, de aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não, locar, alienar, ..., sem prévia autorização do IF ADAP e de manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas, pelo que não mantém as condições de enquadramento, com a consequente inelegibilidade total do projecto.
Mais se informa que a verificação acima descrita na alínea f) poderá acarretar a rescisão do contrato de atribuição de ajudas e a devolução integral do subsídio pago, acrescido de juros legal e contratualmente conforme disposto nos artigos 11 ° e 12° do Decreto-Lei n° 163-A/2000, de 27 de Julho e a sanção prevista no artigo 13° daquele decreto-lei.
26º- Por carta registada com AR de 17/5/2007, cujo teor a fs. 1090 e 1089 do P.A. aqui se dá por reproduzido, foi a Autora notificada nos termos seguintes:
a) No dia 16/04/2007, o controlo de lº nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação. Não existia efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento. Segundo o representante da sociedade, tiveram de vender o património a fim de amortizarem as dívidas contraídas. Restam apenas as edificações, a cobertura, a parte eléctrica, a iluminação, a vedação e um sachador de adubo.
Desta forma, o beneficiário não deu cumprimento ao contrato de concessão de ajudas, nomeadamente às cláusulas C3, C4, C6 e C7 elas condições gerais do mesmo, designadamente a obrigação de manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda. de cumprir pontualmente a execução do projecto, de aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não, locar, alienar, sem prévia autorização do IFADAP e de manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas, pelo que não mantém as condições de enquadramento, com a consequente inelegibilidade total do projecto, que acarreta a rescisão do contrato de atribuição de ajudas e a devolução integral do subsídio pago, acrescido de juros legal e contratualmente conforme disposto nos artigos 11° e 12° do " Decreto-Lei n" 163-A/2000, de 27 de Julho e a sanção prevista no artigo 13° daquele decreto-lei.
Assim, nos termos e para os efeitos do artigo 10 I ° do Código de Procedimento Administrativo, dispõem V. Exas. do prazo máximo de 10 dias úteis a contar da recepção da presente notificação para, querendo, dizer o que se lhes oferecer sobre os resultados do controlo efectuado, pronunciar-se sobre a conclusão acima referida, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.
27º- A Autora pronunciou-se conforme carta de fs. 1092 a 1091 do PA, de 4/6/2007, que aqui se dá como reproduzida: essencialmente dizendo que quem incumprira, provocando a ruína da Autora e a venda do seu património, fora o IFAP, pelo que o processo de devedor deveria ser arquivado.
28º- Em 21 de Janeiro de 2009 o Gestor do Programa Agro proferiu o despacho nº 14/2009 cuja cópia a fs. 1106 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
Medida 5 do Programa AGRO
Projecto nº 2001.32.0051524.9
Beneficiário/Promotor: FR Lda
Acompanhamento.
1. Pelo Despacho n.º 345/2007, de 11.04.2007, considerou-se não existir fundamento para a rescisão unilateral do contrato relativo ao presente projecto e, em consequência, foi arquivado o Processo n.º 50944/2005.
2. Essa decisão foi proferida pressupondo que o projecto já estaria concluído, quer em termos físicos, quer em termos financeiros.
3. Constata-se, porém, que assim não sucedia.
4. Com efeito, existia (e ainda existe) um pedido de pagamento pendente que não foi processado atentas as irregularidades detectadas.
5. Assim sendo, o projecto ainda se encontrava em execução e, consequentemente, o contrato de atribuição de ajudas ainda não esgotara os seus efeitos, mantendo-se em vigor à data do despacho citado no nº 1.
6. Em face do exposto, nos termos e pelos fundamentos indicados no Ofício 252/DINV/SAG/2006, de 24.05.2006, verifica-se uma situação de incumprimento das Condições Gerias C.3, C.4 e C.7 do contrato de atribuição de ajudas, pelo que deverá haver lugar à rescisão unilateral desse contrato nos termos dos art.ºs 11.º e 12.º do Decreto-lei n.º 163-A/2000 de 27 de Julho, com a consequência prevista no art.º 13.° do mesmo diploma, havendo lugar à devolução da quantia de € 147.610,51 (acrescida de juros nos termos da lei e do contrato).
7. É revogado o Despacho n.º 345/2007, de 11.04.2007, devendo prosseguir o Processo de . Recuperação de Verbas n.º 50944/200.
8. Conhecimento ao IFAP para os devidos efeitos.
29º- Em 9/2/2011, um vogal do Conselho directivo do IFAP emitiu o despacho cuja cópia é fs. 1134 a 1132 do PA, notificado à Autora em 11 seguinte, e que aqui se dá como reproduzido, destacando o seguinte:
(…)
2. Na sequência da visita efectuada em 16/04/2007, no âmbito da acção de controlo de 1° nível ao abrigo do artigo 10° do regulamento (CE) nº 438/2001, da Comissão de 2 de Março de 2001, constatou-se que a exploração encontrava-se desactivada, não existindo efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento. De acordo com o seu representante, estes últimos tinham sido vendidos para liquidar as dívidas contraídas, estando aquela em falência técnica. 3. Face ao exposto não foi dado cumprimento ao Contrato de Atribuição de Ajudas celebrado, designadamente as clausulas C3, C4, C6 e C.7, nomeadamente "Aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não, locar, alienar ou por qualquer forma onerar os equipamentos sem autorização prévia do IFADAP'.
4. Em resposta, veio através de carta recepcionada em 06/05/2007, mencionar que "os serviços administrativos (…) não cumpriram o contrato celebrado, não procedendo ao pagamento das tranches conforme se havia contratado, (…), o que consequentemente ditou a venda de parte do seu património a fim de amortizar as dívidas contraídas, a falência técnica da sociedade e a impossibilidade de continuar a laborar'.
5. Deste modo, as alegações apresentadas vêm corroborar o verificado fisicamente.
6. Atendendo a que existia um pedido de pagamento pendente, que não foi processado face à irregularidade detectada, o projecto ainda se encontrava em execução e consequentemente, o Contrato de Atribuição de Ajudas ainda não esgotara os seus efeitos.
7. Deste modo, não obstante o arquivamento do processo resultante de acompanhamento, na sequência do controlo de 10 nível foi constatado que, quer a tentativa de alienação do património quer a cessação de actividade agrícola ocorreram ainda no decurso de execução do projecto, contrariando assim o disposto na legislação aplicável á Medida 5 do Programa AGRO, quer ao disposto no clausulado do Contrato de Atribuição de Ajudas, pelo que, tal incumprimento determinará o reembolso da ajuda.
8. Assim, considerando que já tomou conhecimento de todos os factos que importam à tomada de decisão e se pronunciou sobre os mesmos, e em conformidade com o disposto nos art. 11º e 12° do Decreto-Lei nº 163 – A/2000 de 27 de Julho, e, bem assim, de acordo com a decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, determina-se a rescisão unilateral do contrato, com a reposição da quantia de 147.610,51€, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição, até à data de elaboração do presente ofício.
9. Pelo exposto e para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de 191.370,OO€ (147.610,51€ de capital e 43.759,49€ de juros), fica notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de (…)”. *** III.2 - O DIREITO:
As questões suscitadas pelo ora Recorrente no âmbito do presente recurso jurisdicional serão apreciadas no respeito pelos parâmetros estabelecidos, para tal efeito, pelos artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi no art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.* DO ERRO DE JULGAMENTO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO
O primeiro conjunto de razões que o Recorrente arremessa contra a decisão recorrida reconduzem-se à afirmação da existência de erro de julgamento sobre a matéria de facto que o tribunal a quo tomou em consideração para proferir a decisão recorrida.
Nesse contexto, sustenta que, atendendo à omissão de factos que constam do processo administrativo junto aos autos e, como tal, que deveriam ter sido considerados assentes por provados, bem como a errónea avaliação da matéria fáctica em causa, designadamente, pelo facto da matéria de facto subjacente aos pontos 20, 21, 24, 25, 28 e 29 da motivação da decisão ora recorrida ter sido incorretamente julgada, devem ser aditados aos factos assentes, por terem interesse para a decisão a proferir os seguintes factos:
“(i) A 1º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 21/03/2005 (Ação de controlo nº 24089 - onde foi constatado o anúncio de VENDE-SE), prosseguiu com a constituição do Processo Devedor IRV nº 50944/2005 e o envio ao Beneficiário do ofício de Audiência Prévia em 30/05/2006 (Of. nº 252/DINV/SAG/2006) em que era referida a intenção de rescisão do contrato de financiamento com a devolução da quantia de 147.610,51 € acrescida de juros, com fundamento numa «situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1257/1999 de 17 de maio do Conselho, nomeadamente os seus artigos 4º a 8º, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) nº 1763/2001 de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 533-B/2000 de 1 de Agosto.
Com efeito apurou-se que a exploração de V. Exas. se encontrava à venda em Setembro de 2004» (cfr. fls. 861 a 863 e fls. 866 e 867 do PA);
(ii) este processo de recuperação de verba culminou em 11/04/2007 com o Despacho nº 345/2007 do Gestor da AGRO determinando o arquivamento do processo de recuperação e com a comunicação pelo IFAP, em 23/08/2007, da Decisão Final de Arquivamento (Of. 2357/DINV/SAG/2007, fls. 873 do PA);
(iii) A nova Ação de Auditoria de Controlo de Financiamento foi realizada em 16/04/2007.
(iv)A 2º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 22/02/2007 – Controlo de 1º nível – visita à exploração em que foi constatada - a desativação da exploração, a inexistência de efetivo pecuário e a inexistência de grande parte do equipamento (cfr. fls. 1043 a 1067 do PA, cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais);
(v) Através do Ofício nº 26/DIC/NPEQ/2007, datado de 17/05/2007, comunicou-se à ora Recorrida, em sede de audiência prévia que «no dia 16/04/2007, o controlo de 1º nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação. Não existia efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento (…) Desta forma o beneficiário não deu cumprimento ao contrato de concessão de ajudas, nomeadamente, às cláusulas C3, C4. C6 e C7 das condições gerais do mesmo, designadamente, a obrigação de manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda» (cfr. fls. 1090 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
(vi) Atento o exposto, em 25/03/2009 foi constituído novo Processo de Devedor (NI 539/DAI/UPRF/2009) ao qual foi atribuído o IRV nº 1618/2009 (cfr. fls. 1119 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais) e que prosseguiu com a emissão, em 11/02/2011 (INF nº 02773/2011, da DAI/UREC de 27/01/2011), da Decisão Final ao abrigo do disposto no artigo 103º do CPA, em virtude da ora recorrida já conhecer os factos aquando da visita de controlo e notificação à Beneficiária da Decisão Final, proferida no âmbito do Processo de recuperação de verbas IRV 1618/2009, da rescisão unilateral do contrato, com reposição da quantia de 147.610,51 € acrescida de 43.759,49 € de juros (cfr. fls. 1125 a 1134 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais)”.
Isto dito, importa, em primeiro lugar, aferir se houve errado julgamento da matéria de facto inserta nos identificados pontos da matéria de facto assente e, em segundo lugar, se o aditamento de matéria aos factos assentes, que vem requerido, se justifica em face das várias soluções de direito plausíveis para a boa decisão da presente lide.
A matéria de facto que consta inserta nos aludidos pontos e em relação à qual o Recorrente clama que houve erro de julgamento, é a seguinte:
“20º- Em 23/3/2007 o IFADAP levou a cabo uma acção de controlo do Financiamento, mediante visita à exploração da Autora, visita cujo relatório a fs. 863 e sgs do PA aqui se dá como reproduzido, destacando os seguintes excertos:
“4.6.1 comentários
Constatou-se que à entrada do assento de lavoura encontrava-se um anúncio referindo" VENDE-SE - 962086012", Os portões de acesso às instalações pecuárias estavam fechados, não havendo indícios que a actividade estava a ser implementada, não tendo sido possível averiguar o grau de implementação do investimento.
Contactadas duas pessoas que se encontravam próximas, fomos informados que o efectivo pecuário não se encontra na exploração, há mais de 6 meses.
Foram efectuadas várias tentativas de contactar o proponente através dos números de telefones indicados no formulário de candidatura, não tendo havido resposta.
Face ao exposto, e tendo em consideração os antecedentes referidos nas informações 435/2004 e 48/2005, parece-nos que estará em causa a manutenção da actividade agrícola, pelo que se sugere que o proponente esclareça a situação.”
(…)
“7 Parecer do superior hierárquico:
Considerando os factos registados no âmbito da acção do RCA, verificando-se nomeadamente o total abandono da catividade produtiva agravada com a divulgação da publicidade para venda da Exploração. Nestes termos, considera-se o projecto em situação irregular.”
21º- Em face deste relatório o IFADAP remeteu, por carta registada com AR, em 30/5/2006, a notificação para audiência prévia cuja cópia desde fs. 867 a 865 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pela entidade competente verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, do Regulamento (CE) n.º 1257/1999 de 17 de Maio do Conselho, nomeadamente os seus artigos 4° a 8°, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) n.º 1763/2001 de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria n." 533-B/2000 de 1 de Agosto.
Com efeito apurou-se que a exploração de V. Exas. se encontrava à venda em Setembro de 2004; este mesmo facto foi comunicado através do nosso ofício 83300/2367/04 de 23/11/2004, ao qual V. Exas. responderam em 27/12/2004, informando que a sociedade atravessava algumas dificuldades financeiras, tendo ponderado a venda da exploração mas que a mesma não tinha ocorrido. Solicitavam dessa forma uma reunião no sentido de esclarecer a situação.
"A reunião mencionada foi agendada para o dia 02/02/2005 pelas 11 h nas instalações do IFADAP/INGA de Aveiro, à qual V. Exas. não compareceram.
Face à ausência de V. Exas. na reunião referida, procedeu-se a visita à exploração objecto de ajuda, tendo-se constatado o seguinte:
• Existência de uma placa com a referência "Vende-se"
• Os portões de acesso às instalações pecuárias encontravam-se fechados, não havendo indícios de que a actividade estava em curso.
• Contactadas duas pessoas que se encontravam nas proximidades, fomos informados que o efectivo pecuário não se encontrava na exploração há mais de seis meses.
No artigo 11.º do Decreto-Lei n. 163-A/2000 de 27 de Julho, diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Programa AGRO e, bem assim, no ponto E. 1. do clausulado no contrato de atribuição de ajuda, pode ler-se que em caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da ajuda, pode o IFADAP/INGA proceder à rescisão do mesmo.
Nesta conformidade, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, ficam V. Exas. notificados da intenção deste Instituto de determinar a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhes oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção da presente carta ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT.
Montante a devolver:
(…)
24º- Em conformidade com este despacho o IFAP, que entretanto sucedera ao extinto IFADAP nas suas atribuições legais, remeteu por Carta registada co AR, em 23/8/2007, a missiva, subscrita por dois vogais do conselho directivo, cuja cópia a fs. 873 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
1. A coberto do ofício de audiência prévia n.º 252/DINV/SAG/2006, de 30/05/2006, foram V. Exas. notificados da intenção deste Instituto, de determinar a rescisão do contrato de atribuição de ajudas, e da consequente obrigação de V. Exas. procederem ao reembolso da quantia de € 162.931,72, considerada como indevidamente recebida, no âmbito do projecto apresentado, por se ter verificado em visita à exploração que a mesma se encontrava em venda, sem qualquer actividade agrícola ou pecuária em curso.
2. Após análise detalhada dos elementos enunciados, constatou-se não persistirem as razões conducentes ao pedido de reposição, referido no ponto 1 supra, o que de acordo com a decisão tomada pelo Gestor do Programa AGRO, que mereceu inteira concordância por parte deste Instituto, cumpre informar de que o processo de recuperação de verbas ora em causa irá ser objecto de arquivamento.
25º- No dia 16 de Abril seguinte o IFAP efectuou uma nova acção de auditoria de controlo ao financiamento e à exploração da A, do que elaborou a nota interna cujo teor desde fs. 878 vº a fs. 876º aqui se dá como reproduzido, destacando o seguinte trecho:
Projecto nº 2001320015249: FR, Lda.
(…)
f) No dia 16/04/2007, o controlo de l° nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação. Não existia efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento. Segundo o representante da sociedade, tiveram de vender o património a fim de amortizarem as dívidas contraídas. Restam apenas as edificações, a cobertura, a parte eléctrica, a iluminação, a vedação e um sachador de adubo.
Desta forma, o beneficiário não deu cumprimento ao contrato de concessão de ajudas, nomeadamente às cláusulas C3, C4, C6 e C7 das condições gerais do mesmo, designadamente a obrigação de manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda, de cumprir pontualmente a execução do projecto, de aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não, locar, alienar, …, sem prévia autorização do IF ADAP e de manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas, pelo que não mantém as condições de enquadramento, com a consequente inelegibilidade total do projecto.
Mais se informa que a verificação acima descrita na alínea f) poderá acarretar a rescisão do contrato de atribuição de ajudas e a devolução integral do subsídio pago, acrescido de juros legal e contratualmente conforme disposto nos artigos 11 ° e 12° do Decreto-Lei n° 163-A/2000, de 27 de Julho e a sanção prevista no artigo 13° daquele decreto-lei.
28º- Em 21 de Janeiro de 2009 o Gestor do Programa Agro proferiu o despacho nº 14/2009 cuja cópia a fs. 1106 do PA aqui se dá como reproduzida, destacando o seguinte:
Medida 5 do Programa AGRO
Projecto nº 2001.32.0051524.9
Beneficiário/Promotor: FR, Lda
Acompanhamento.
1. Pelo Despacho n.º 345/2007, de 11.04.2007, considerou-se não existir fundamento para a rescisão unilateral do contrato relativo ao presente projecto e, em consequência, foi arquivado o Processo n.º 50944/2005.
2. Essa decisão foi proferida pressupondo que o projecto já estaria concluído, quer em termos físicos, quer em termos financeiros.
3. Constata-se, porém, que assim não sucedia.
4. Com efeito, existia (e ainda existe) um pedido de pagamento pendente que não foi processado atentas as irregularidades detectadas.
5. Assim sendo, o projecto ainda se encontrava em execução e, consequentemente, o contrato de atribuição de ajudas ainda não esgotara os seus efeitos, mantendo-se em vigor à data do despacho citado no nº 1.
6. Em face do exposto, nos termos e pelos fundamentos indicados no Ofício 252/DINV/SAG/2006, de 24.05.2006, verifica-se uma situação de incumprimento das Condições Gerias C.3, C.4 e C.7 do contrato de atribuição de ajudas, pelo que deverá haver lugar à rescisão unilateral desse contrato nos termos dos art.ºs 11.º e 12.º do Decreto-lei n.º 163-A/2000 de 27 de Julho, com a consequência prevista no art.º 13.° do mesmo diploma, havendo lugar à devolução da quantia de € 147.610,51 (acrescida de juros nos termos da lei e do contrato).
7. É revogado o Despacho n.º 345/2007, de 11.04.2007, devendo prosseguir o Processo de . Recuperação de Verbas n.º 50944/200.
8. Conhecimento ao IFAP para os devidos efeitos.
29º- Em 9/2/2011, um vogal do Conselho directivo do IFAP emitiu o despacho cuja cópia é fs. 1134 a 1132 do PA, notificado à Autora em 11 seguinte, e que aqui se dá como reproduzido, destacando o seguinte:
(…)
2. Na sequência da visita efectuada em 16/04/2007, no âmbito da acção de controlo de 1° nível ao abrigo do artigo 10° do regulamento (CE) nº 438/2001, da Comissão de 2 de Março de 2001, constatou-se que a exploração encontrava-se desactivada, não existindo efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento. De acordo com o seu representante, estes últimos tinham sido vendidos para liquidar as dívidas contraídas, estando aquela em falência técnica.
3. Face ao exposto não foi dado cumprimento ao Contrato de Atribuição de Ajudas celebrado, designadamente as cláusulas C3, C4, C6 e C.7, nomeadamente "Aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não, locar, alienar ou por qualquer forma onerar os equipamentos sem autorização prévia do IFADAP'.
4. Em resposta, veio através de carta recepcionada em 06/05/2007, mencionar que "os serviços administrativos (...) não cumpriram o contrato celebrado, não procedendo ao pagamento das tranches conforme se havia contratado, (…), o que consequentemente ditou a venda de parte do seu património a fim de amortizar as dívidas contraídas, a falência técnica da sociedade e a impossibilidade de continuar a laborar'.
5. Deste modo, as alegações apresentadas vêm corroborar o verificado fisicamente.
6. Atendendo a que existia um pedido de pagamento pendente, que não foi processado face à irregularidade detectada, o projecto ainda se encontrava em execução e consequentemente, o Contrato de Atribuição de Ajudas ainda não esgotara os seus efeitos.
7. Deste modo, não obstante o arquivamento do processo resultante de acompanhamento, na sequência do controlo de 10 nível foi constatado que, quer a tentativa de alienação do património quer a cessação de actividade agrícola ocorreram ainda no decurso de execução do projecto, contrariando assim o disposto na legislação aplicável á Medida 5 do Programa AGRO, quer ao disposto no clausulado do Contrato de Atribuição de Ajudas, pelo que, tal incumprimento determinará o reembolso da ajuda.
8. Assim, considerando que já tomou conhecimento de todos os factos que importam à tomada de decisão e se pronunciou sobre os mesmos, e em conformidade com o disposto nos art. 11º e 12° do Decreto-Lei nº 163 – A/2000 de 27 de Julho, e, bem assim, de acordo com a decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, determina-se a rescisão unilateral do contrato, com a reposição da quantia de 147.610,51€, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição, até à data de elaboração do presente ofício.
9. Pelo exposto e para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de 191.370,OO€ (147.610,51€ de capital e 43.759,49€ de juros), fica notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de (…)”.
Ora, tomando em consideração os factos que se encontram vertidos nos referidos pontos da matéria de facto dada como assente pelo Tribunal a quo, e os fundamentos probatórios em que o julgador se estribou para a formação da sua convicção relativamente à demonstração dos mesmos, com exceção da matéria vertida no ponto 20.º, não vislumbramos a ocorrência de qualquer erro de julgamento.
De facto, somente no que concerne à matéria de facto vertida no ponto 20.º se verifica assistir razão ao Recorrente. E isso porque, cotejando o documento de fls. 859 a 863 do PA, verifica-se que a ação de controlo levada a cabo pelo IFAP, visita cujo relatório consta de fls. 859 a 863, a que se faz referência nesse ponto da matéria de facto, ocorreu, efetivamente, no dia 21.03.2005 e não como ali se verteu, a de 23.03.2007.
Note-se, porém, que contrapondo os factos dados como assentes no aludido ponto 20.º com a factualidade constante do ponto 21.º da matéria de facto assente, logo se percebe que a indicação da sobredita data [23.03.2007] se ficou a dever a lapso manifesto do tribunal a quo, posto que, logo no ponto 21.º, referindo-se ao relatório elaborado pelo IFAP na sequência da visita a que se alude no ponto 20.º, o Tribunal a quo deu como assente que o mesmo foi notificado à Autora, aqui Recorrida, por carta registada, em 30.05.2006, donde decorre, que a referida visita teve necessariamente de ocorrer em momento anterior ao ali referido.
Sendo assim, do ponto 20.º da matéria de facto assente deve passar a constar, em vez de “Em 23/3/2007….”, a data “Em 21/3/2005….”.
Em conclusão, e diferentemente do que vem sustentado pelo Recorrente, não houve da parte do Tribunal a quo uma errónea avaliação da matéria de facto subjacente à prática do ato administrativo, decorrente do facto de ter sido incorretamente julgada.
Os factos dados como assentes nos pontos 21,24,25,28 e 29 da fundamentação de facto da decisão recorrida, encontram-se suportados nos documentos para os quais remetem e correspondem, em termos fidedignos, ao que desses documentos consta ou se extrai. E no que concerne à matéria de facto vertida no ponto 20, apenas existe erro na indicação da data em que a visita a que aí se faz referência, realizada pelo IFAP, ocorreu.
Posto isto, e avançando para a questão colocada pelo Recorrente referente à apontada omissão de factos relevantes para a decisão, que constam do processo e que, no seu entendimento, devem ser aditados aos factos assentes, adiantamos, desde já, não vermos qual seja a pertinência do aditamento solicitado pelo Recorrente, uma vez que, como melhor passamos a demonstrar, esses factos, ou já constam da matéria de facto que foi dada como assente pelo Tribunal a quo, ou não têm qualquer influência na decisão a proferir [a de saber se o ato impugnado padece ou não dos vícios que lhe vêm assacados, máxime, se o mesmo viola ou não o disposto nos artigos 140.º e 141.º do CPA].
Vejamos.
Quanto ao primeiro facto cuja omissão é apontada pelo Recorrente, qual seja, o da alínea (i)- “ A 1º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 21/03/2005 (Ação de controlo nº 24089 - onde foi constatado o anúncio de VENDE-SE), prosseguiu com a constituição do Processo Devedor IRV nº 50944/2005 e o envio ao Beneficiário do ofício de Audiência Prévia em 30/05/2006 (Of. nº 252/DINV/SAG/2006) em que era referida a intenção de rescisão do contrato de financiamento com a devolução da quantia de 147.610,51 € acrescida de juros, com fundamento numa «situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1257/1999 de 17 de maio do Conselho, nomeadamente os seus artigos 4º a 8º, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) nº 1763/2001 de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 533-B/2000 de 1 de Agosto.
Com efeito apurou-se que a exploração de V. Exas. se encontrava à venda em Setembro de 2004» (cfr. fls. 861 a 863 e fls. 866 e 867 do PA)”- trata-se de matéria que o Tribunal a quo tomou em consideração, nos seus aspetos essenciais, designadamente, nos pontos 20.º e 21.º da fundamentação de facto da decisão recorrida, de nada relevando o facto acrescentado pelo Recorrente traduzido em “A 1º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 21/03/2005 (Ação de controlo nº 24089 - onde foi constatado o anúncio de VENDE-SE), prosseguiu com a constituição do Processo Devedor IRV nº 50944/2005 e o envio ao Beneficiário do ofício de Audiência Prévia em 30/05/2006 (Of. nº 252/DINV/SAG/2006)”.
É que, conforme se retira da matéria vertida nos pontos 20 e 21 da fundamentação de facto da decisão recorrida, com a correcção introduzida ao ponto 20.º nos termos supra relatados, está assente que houve uma ação de controlo do financiamento por parte do IFADAP, realizada através de visita à exploração da Autora, no dia 21.03.2005, no âmbito da qual se constatou a existência de anúncio de “VENDE-SE” e que, na sequência dessa visita, a Autora foi notificada do relatório elaborado e bem assim para efeitos de audiência prévia quanto à intenção do IFADAP de determinar a devolução do montante das ajudas recebidas.
Do mesmo modo, não se vê a necessidade de aditar aos factos assentes a matéria que o Recorrente verte na alínea (ii), qual seja:” (ii) este processo de recuperação de verba culminou em 11/04/2007 com o Despacho nº 345/2007 do Gestor da AGRO determinando o arquivamento do processo de recuperação e com a comunicação pelo IFAP, em 23/08/2007, da Decisão Final de Arquivamento (Of. 2357/DINV/SAG/2007, fls. 873 do PA)”.
Essa factualidade é precisamente a que se extrai dos factos dados como assentes nos pontos 23.º e 24.º dos factos assentes.
No que tange à matéria da alínea (iii) “ A nova Ação de Auditoria de Controlo de Financiamento foi realizada em 16/04/2007”, a mesma, resulta também claramente vertida no ponto 25.º da fundamentação de facto da decisão recorrida onde se escreve que “No dia 16 de Abril seguinte, o IFAP efectuou uma nova acção de auditoria de controlo ao financiamento ….do que elaborou a nota interna cujo teor desde fs.878 vº a fs. 876º aqui se dá por reproduzido, destacando o seguinte trecho:
Projecto n.º 2001320015249: FR Lda.
(…)
f) No dia 16/04/2007, o controlo de 1.º nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação.(…)”.
Quanto à matéria da alínea (iv) - “A 2º Ação de Auditoria e Controlo físico no local teve início em 22/02/2007 – Controlo de 1º nível – visita à exploração em que foi constatada - a desativação da exploração, a inexistência de efetivo pecuário e a inexistência de grande parte do equipamento (cfr. fls. 1043 a 1067 do PA, cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais)” -, a mesma constitui factualidade que não tem qualquer relevância para a decisão a proferir nos presentes autos, posto que, aquilo que releva, é o momento em que essa auditoria foi realizada e esse facto foi tomado em consideração, está assente.
Relativamente à matéria da alínea (v)- ”Através do Ofício nº 26/DIC/NPEQ/2007, datado de 17/05/2007, comunicou-se à ora Recorrida, em sede de audiência prévia que «no dia 16/04/2007, o controlo de 1º nível realizou uma visita à exploração, atestando a sua desactivação. Não existia efectivo pecuário, nem a maioria do equipamento (…) Desta forma o beneficiário não deu cumprimento ao contrato de concessão de ajudas, nomeadamente, às cláusulas C3, C4. C6 e C7 das condições gerais do mesmo, designadamente, a obrigação de manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda» (cfr. fls. 1090 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais)”- a mesma encontra-se, ipsis verbis, exarada no ponto 26.º da fundamentação de facto da decisão recorrida, não se compreendendo, de todo, a pretensão do Recorrente.
Por fim, no que se reporta à matéria constante da alínea (vi)- “Atento o exposto, em 25/03/2009 foi constituído novo Processo de Devedor (NI 539/DAI/UPRF/2009) ao qual foi atribuído o IRV nº 1618/2009 (cfr. fls. 1119 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais) e que prosseguiu com a emissão, em 11/02/2011 (INF nº 02773/2011, da DAI/UREC de 27/01/2011), da Decisão Final ao abrigo do disposto no artigo 103º do CPA, em virtude da ora recorrida já conhecer os factos aquando da visita de controlo e notificação à Beneficiária da Decisão Final, proferida no âmbito do Processo de recuperação de verbas IRV 1618/2009, da rescisão unilateral do contrato, com reposição da quantia de 147.610,51 € acrescida de 43.759,49 € de juros (cfr. fls. 1125 a 1134 do PA cujo teor se considera integralmente reproduzido para todos os efeitos legais)”- a mesma encontra-se, no que releva para efeitos da decisão a proferir nos autos, inserta nos pontos 28.º e 29.º da fundamentação de facto da decisão recorrida, de onde se extrai, respetivamente, que em 21/01/2009, o gestor do Programa Agro proferiu o despacho n.º 14/2009, pelo qual revogou o Despacho n.º 345/2007, de 11.04.2007 e determinou o prosseguimento do processo de recuperação de verbas n.º 50944/200 e que em 09/02/2011, um vogal do Conselho Diretivo do IFAP emitiu despacho no qual determinou, para além do mais que “8. Assim, considerando que já tomou conhecimento de todos os factos que importam à tomada de decisão e se pronunciou sobre os mesmos, e em conformidade com o disposto nos art. 11º e 12° do Decreto-Lei nº 163 – A/2000 de 27 de Julho, e, bem assim, de acordo com a decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, determina-se a rescisão unilateral do contrato, com a reposição da quantia de 147.610,51€, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição, até à data de elaboração do presente ofício.
9. Pelo exposto e para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de 191.370,OO€ (147.610,51€ de capital e 43.759,49€ de juros), fica notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de (…)”.
Termos em que improcede o apontado erro de julgamento traduzido na alegada omissão de matéria de facto relevante à boa decisão da causa. ** DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO
A segunda linha de ataque à decisão recorrida, centra-se na existência de erro de julgamento de direito, alegando o Recorrente, em ordem à sua demonstração, que o Tribunal a quo, apesar de concluir que o ato impugnado nos presentes autos pela ora recorrida é o de 2011, errou ao concluir que «sobreveio mais de um ano sobre a notificação do despacho mencionados no artigo 23º da matéria de facto e revogou-o».
Assevera que a decisão recorrida ignorou na argumentação expendida pelo Tribunal a quo, que o Despacho nº 345/2007 do Gestor do AGRO de 11/04/2007 é relativo ao 1º Processo de Recuperação de Verbas IRV nº 50944/2005 e, como tal, distinto do despacho do IFAP de 11/02/2011 (Decisão s/INF nº 02773/2011, da DAI/UREC de 27/01/2011) relativo ao novo Processo Devedor IRV nº 1618/2009 cuja Decisão Final foi comunicada ao Beneficiário em 11/02/2011, através do OF nº 004260/2011 e ora impugnada nos presentes autos e, como tal, completamente distinta do primeiro processo de recuperação de verbas.
Ademais, o ato impugnado não pode ser confundido com um ato de revogação que visa somente “destruir ou fazer cessar os efeitos de um ato anterior”, e que não cria algo de novo, conforme sucedeu nos presentes autos.
Por fim, acrescenta que estabelecendo o contrato de atribuição de ajudas celebrado obrigações duradouras, as irregularidades detetadas no projeto podiam sê-lo, sem prejuízo de controlos anteriores, durante todo o período de execução do contrato, conforme sucedeu no ato ora impugnado.
De acordo com a orientação perfilhada no aresto recorrido o ato impugnado violou o disposto nos artigos 140.º e 141.º do CPA, sendo por isso anulável nos termos do artigo 135.º do mesmo diploma.
O regime legal da revogabilidade de atos administrativos vem estabelecido nos artigos 139.º a 141.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA).
Para a economia da decisão a proferir, importa apenas ter presente o regime legal consignado nos artigos 140.º e 141.º do referido diploma.
O artigo 140.º do CPA, como a própria epígrafe sinaliza, estabelece o regime da revogabilidade dos atos administrativos válidos, nele se dispondo que:
«1. Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes:
a) Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal;
b) Quando forem constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos;
c) Quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis.
2. Os actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são, contudo, revogáveis:
a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários,
b) Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis”.
Por seu turno, o artigo 141.º do CPA versa sobre a “Revogabilidade dos actos inválidos” aí se dispondo que:
«1. Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
2. Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar».
De acordo com o disposto na al. b) do n.º1 do artigo 140.º do CPA os atos administrativos válidos, quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, e desde que fora das condições previstas no n.º2 do mesmo preceito legal, são irrevogáveis.
Esta tendencial irrevogabilidade dos atos administrativos constitutivos de direitos ou constitutivos de interesses legalmente protegidos tem subjacente o respeito pelo princípio da confiança, que se filia, em última análise no princípio do Estado de Direito [cfr. art.º 2.º da C.R.P.].
No que concerne à revogabilidade dos atos administrativos inválidos, a mesma apenas pode ser feita dentro do prazo fixado na lei para a impugnação contenciosa que no caso couber ou, uma vez proposta a ação impugnatória, até à resposta da autoridade administrativa recorrida.
Outrossim, a revogação anulatória retroage os seus efeitos jurídicos ao momento da prática do ato revogado, e como tal, os efeitos do ato revogado têm-se como não produzidos, ou seja, opera ex tunc, tudo se processando como se o ato revogado nunca tivesse existido.
Por fim, importa ter presente que na maior parte das situações verificadas a revogação não tem efeito repristinatório, apenas o podendo ter quando isso resulte claramente da lei ou da vontade do autor do ato, donde ser de afirmar o postulado segundo o qual, em regra, a revogação tem natureza meramente negativa ou destrutiva.
De acordo com a decisão recorrida, o ato impugnado nestes autos [despacho de 09/02/2011- cfr. ponto 29.º da matéria de facto assente], fez desaparecer o despacho n.º 345/2007, de 11/04/2007 e os direitos por ele constituídos na esfera jurídica da A., ora Recorrida, eliminando-o da “Ordem Jurídica”, e que só “revogando-o, aliás, podia determinar a devolução da parte do financiamento já entregue”.
Entende, porém, o Recorrente que o ato impugnado não revogou o despacho n.º 345/2007, do Gestor do Agro de 11/04/2007 que determinou o arquivamento do processo de recuperação de verbas IRV n.º 50944/2005.
Não lhe assiste razão.
Extrai-se da matéria de facto apurada, que na sequência de ação de controlo do financiamento concedido à Autora, ora Recorrida, no âmbito do Projeto n.º 2001.32.0051524.9, Medida 5 do Programa Agro, levada a cabo em 21.03.2005, onde se detectaram irregularidades traduzidas “no abandono da atividade produtiva agravada com a divulgação da publicidade para venda da Exploração” [ cfr. ponto 20.º da matéria de facto assente], aquela foi notificada para efeitos de audiência prévia da intenção do IFAP “de determinar a devolução do montante abaixo discriminado…”[cfr. ponto 21.º da matéria de facto assente], a que não respondeu [cfr. ponto 22.º da matéria de facto assente], procedimento este que culminou com a emanação do Despacho n.º 345/2007, de 11/04, da autoria do Gestor do Programa Operacional AGRO, onde, pese embora o mesmo reconhecesse estar em causa “ a eventual venda da exploração agrícola objecto das ajudas, propondo o IFAP (ex IFADAP) a rescisão unilateral do contrato e consequente devolução das ajudas pagas”, entendeu que a legislação aplicável não impunha “aos beneficiários da Medida em causa um período de manutenção das condições em que o projecto foi aprovado, nem tal resulta do contrato celebrado neste caso concreto”, e nessa conformidade considerou “não existir fundamento para rescisão do contrato celebrado nem para a exigência de devolução das ajudas pagas, devendo, em consequência, ser arquivado o respectivo processo de devedor. Conhecimento ao IFAP para os devidos efeitos”. (sublinhado nosso).
Deste despacho a Autora, ora Recorrida, foi notificada por carta registada com AR, datada de 30/05/2006 [cfr. ponto 24.º da matéria de facto assente].
Não oferece nenhuma dúvida, que o referido despacho constitui um ato administrativo na acepção do art.º 120.º do CPA, de acordo com a qual “Consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual concreta”.
Tal como se afirma na decisão recorrida, entendemos que o despacho de 2007 teve efeitos constitutivos na esfera jurídica da Autora, posto que por ele se inseriu na sua esfera jurídica uma posição jurídica de vantagem, decorrente de ter sido determinado pelo IFAP que não persistiam as razões conducentes ao pedido de reposição de verbas concedidas à A. e determinado o arquivamento do processo de recuperação de verbas.
Sucede que, não obstante a prolação do aludido Despacho n.º 345/2007, a Autora, aqui Recorrida, foi confrontada, já no ano de 2011, com o despacho impugnado nesta ação, pelo qual, o IFAP, determinou “a rescisão unilateral do contrato, com a reposição da quantia de 147.610,51€, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição, até à data da elaboração do presente ofício”.
Ora, basta atentar no conteúdo literal deste segmento decisório do ato impugnado para logo se perceber que através dele foram cessados os efeitos jurídicos produzidos pelo Despacho n.º 345/2007, e que, por conseguinte, aquele despacho foi revogado por este ato.
Segundo o professor João Caupers, in “ Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª. Edição, Âncora Editora, pág. 199, a revogação “é um acto administrativo que visa destruir ou fazer cessar os efeitos de um acto anterior. É o principal acto desintegrativo”.
Aliás, se assim não fosse, não podia ordenar-se, como se ordenou no ato impugnado, a reposição das quantias recebidas pela Autora, ora Recorrida, no âmbito do aludido contrato de financiamento.
Ademais, consta do próprio conteúdo desse ato uma expressa referência à decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, qual seja, aquela de que se dá nota no ponto 28.º da matéria de facto assente, o mesmo é dizer, o despacho de 21/01/2009 proferido pelo Gestor do Programa AGRO onde se determina expressamente a revogação do Despacho n.º 345/2007, de 11.04.2007.
Em adição, tome-se ainda em consideração o ofício n.º 008512/2011, enviado pelo IFAP à Autora [fls. 219/220 dos autos], onde no ponto 4.1 do mesmo refere expressamente que “O despacho de arquivamento foi revogado tendo em conta a existência de um pedido de pagamento, que se encontrava pendente, dadas as irregularidades verificadas e comunicadas, em sede de controlo de 1.º nível”.
Também não podemos deixar aqui de enfatizar, que em sede de contestação, a própria Recorrente afirmou, no ponto 15.º desse seu articulado que «veio o Gestor do PO AGRO proferir despacho n.º 114/2009, de 21/01/2009, revogando o despacho n.º 345/2005, dando indicação para ser reaberto o processo de recuperação de verbas, não sendo necessário proceder a qualquer análise do pedido de pagamento pendente» e que no ponto 19.º desse mesmo articulado escreveu « veio posteriormente a ser comunicada ao Gestor uma outra questão, relacionada com este projecto, dado que existia ainda um pedido de pagamento pendente» e que « Perante este facto, veio o Gestor revogar o seu anterior despacho, considerando que à data da auditoria o projecto ainda se encontrava em execução (facto que não tinha conhecimento na anterior decisão) e o contrato de atribuição de ajuda não esgotara os seus efeitos, razão pela qual não podia a A. alinear o património ou cessar a atividade agrícola».
Em face do que vem exposto, não temos qualquer dúvida em como a decisão administrativa impugnada procedeu, também ela, à revogação do Despacho n.º 345/2007 e sendo assim, não se divisam razões para divergir do que foi decidido pelo Tribunal a quo, onde se consignou designadamente que «… o acto impugnado – o de 2011 – não vem revogar um acto de financiamento outrora concedido no pressuposto de que as verbas concedidas iriam ser aplicadas no investimento aprovado e tal como aprovado, antes incide, revogando-a, sobre uma decisão tomada em 2007 após um procedimento de fiscalização e controlo da execução do projecto, decisão que, devida ou indevidamente, foi no sentido de que, em face dos factos apurados, não se justificava legalmente uma decisão de resolução do contrato de financiamento e de devolução do entretanto já entregue; e de se arquivar aquele procedimento de repetição do entregue.
Na verdade, por erro ou não, legal ou ilegalmente, pelo despacho de 2007 foi dito, constitutivamente, à Autora, após e face à verificação de determinados factos, que afinal de contas não havia razão legal para lhe exigir de volta o que já recebera, pelo que o procedimento respectivo fora arquivado.
Acresce que, vistos os artigos 133º e 135º do CPA não há dúvidas de que a espécie de invalidade de que o acto de 2007 pode ter padecido é a anulabilidade, pelo que o mesmo era impugnável em um ano, no máximo (pelo MP), a contar da sua notificação à aqui Autora.
É a este despacho e aos direitos por ele constituídos na esfera da Autora, que o despacho ora impugnado faz desaparecer da Ordem Jurídica.
Assim, neste concreto contexto já não está em causa a repetição do indevidamente prestado, pois o Estado Português já teve oportunidade de verificar se e o que devia ser repetido, tendo decidido de determinado modo, mediante acto administrativo que se consolidou na ordem jurídica. Está-se de novo e apenas no terreno do Princípio da Confiança no Estado de Direito e do princípio, transversal a toda a Ordem Jurídica, da Segurança do Direito.
Iminente manifestação destes princípios é o artigo 141º nº 1 do CPA, que transige com a consolidação de actos inválidos na Ordem Jurídica, pelo decurso de certo tempo sem que sejam impugnados ou revogados, a saber, o tempo ao cabo do qual o acto deixem de ser judicialmente impugnáveis.
Ora:
A ser ilegal, atento um confronto entre artigos 133º e 135º do CPA, o acto mencionado no artigo 23º da matéria de facto relevante, só poderá ser anulável.
O Réu alega que tal acto é nulo, mas não avança fundamentação para tal.
Nos termos do artigo 58º nº 2 do CPTA, é de um ano, em regra, e apenas para o MP, o prazo mais alargado para a impugnação de actos anuláveis.
O acto impugnado sobreveio mais de um ano sobre a notificação do despacho mencionados no artigo 23º da matéria de facto e revogou-o. Só revogando-o, aliás, podia determinar a devolução da parte do financiamento já entregue.
Assim sendo, o acto impugnado violou, se não o artigo 140º, pelo menos o artigo 141º nº 1 do CPA, conjugado com o artigo 58º nº 2 a) do CPTA pelo que, na procedência da correspondente alegação da Autora, terá de ser anulado”.
Em face do disposto no artigo 140.º, n.º1, al.b) e n.º2 do do CPA o despacho n.º 345/2007, é um ato constitutivo de direitos para a ora Recorrida, porquanto, pelo mesmo foi determinado pelo IFADP que não persistiam as razões conducentes ao pedido de reposição de verbas concedidas à A. e determinado o arquivamento do processo de recuperação de verbas.
Com tal decisão constituíram-se para a ora Recorrida, o direito de manutenção em vigor do contrato de ajuda financeira celebrado com o Recorrente e o direito de não proceder a qualquer reembolso dos subsídios por si percecionados, na medida em que a prática do primeiro ato pelo R. enquanto órgão administrativo público, garantiu-lhe esses direitos.
A ser inválido o despacho n.º 345/2007, o mesmo, como bem se assinala na decisão recorrida, padeceria de vício gerador de mera anulabilidade.
A ser assim, e tendo em conta o disposto no artigo 141.º do CPA, aquele despacho só poderia ser objeto de revogação se a mesma ocorresse dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida, ou seja, tendo em conta o prazo previsto no artigo 58.º, n.º2 do CPTA, no prazo de um ano a contar da sua notificação à ora recorrida.
Tendo em conta que o citado despacho foi proferido em 2007 e que a sua revogação ocorreu no ano de 2011, a mesma teve lugar muito depois de se ter esgotado o prazo máximo de um ano a que alude o n.º2 do art.º 58.º do CPTA.
A argumentação vertida no aresto recorrido, para além da clareza expositiva que encerra, não colide, de forma alguma, com a jurisprudência nacional que tem vindo a ser produzida sobre a não aplicação do regime dos artigos 140.º e 141.º do CPA aos atos que revogam atos de concessão de financiamentos, de que é exemplo o Acórdão do Pleno do STA, de 6/10/2005, Rec. 2037/2002, em cujo sumário se prolataram as seguintes conclusões:
"I – A repetição do indevido é um princípio geral de direito que em Direito Público se inscreve como corolário do respeito e garantia do estado de direito democrático (art.º 2.º da Const.) e da justiça como desígnio social da Republica - art.º 1.º - e forma de actuação dos sujeitos da relação jurídico-administrativa (art.º s 12.º e 13.º sujeição por igual á lei, para os particulares e 266.º n.º 2 para a Administração).
II – O n.º 1 do artigo 141.º do CPA protege a estabilidade e a confiança, mas estes valores não são exclusivos da ordem jurídica interna, sendo o princípio de justiça, na vertente da obrigação de restituir o que se recebeu indevidamente, um valor de dignidade e importância equivalente na organização social e no contexto dos princípios constitucionais.
III – O artigo 141.º do CPA não distingue regimes temporais diferenciados para a revisão dos actos administrativos conforme as cambiantes dos componentes estruturais presentes na génese do acto ou adequados aos valores em presença que se torna necessário ponderar e prosseguir de modo equilibrado. Esta falta de um leque diferenciado de soluções não impede que se reconheça dogmaticamente a diferente estrutura do acto administrativo que é praticado com base na confiança, sem verificação “ex ante” dos pressupostos, e destinado a ser objecto de controlo “a posteriori”. O prazo de revogação deste tipo de acto só deveria começar a contar a partir das verificações efectuadas dentro de um limite temporal razoável e legalmente bem definido. Porém, a letra do artigo 141.º n.º 1 do CPA não permite distinguir prazo dentro do qual são admitidos os controlos de factos que foram supostos como presentes, mas não foram verificados no momento da concessão de uma ajuda financeira (p.e. à comercialização de vinhos). Tal como não permite, sem grave risco de incerteza em matéria tão sensível, considerar um regime mais geral de revisão dos actos administrativos fora do regulado pelo artigo 141.º do CPA, do qual a revogação fosse apenas uma subespécie.
IV – As normas contidas em Regulamentos Comunitários são de aplicação obrigatória e imediata e integram-se na ordem jurídica nacional com um valor na hierarquia das leis semelhante às leis nacionais, pelo que a sua regulamentação sobre a recuperação de ajudas indevidamente pagas sempre teria de se aplicar, de preferência conjugadamente com a lei nacional sobre a revogação de actos administrativos, mas sem que possa, em algum caso, desconsiderar-se os valores que cada uma das normas visa proteger e os fins a alcançar.
V – A aplicabilidade directa que é característica do direito dos tratados e das normas constantes de Regulamento Comunitário reclama imperativamente a aplicação dos respectivos comandos, mas na relação conflitual com normas nacionais de igual nível hierárquico a opção por um regime de aplicação harmonizada suscitaria dúvidas que, no estado actual do direito, importa evitar.
VI – No contexto exposto tem de prevalecer a norma comunitária, afastando a aplicação do art.º 141.º n.º 1 do CPA, como consequência do primado do direito comunitário, tal como tem sido definido de modo constante pela jurisprudência do TJC”.
É que o ato administrativo impugnado [decisão de 09/02/2011] não procedeu à revogação de nenhum ato de financiamento anteriormente concedido, mas antes procedeu à revogação do Despacho n.º 345/2007, ou seja, de uma decisão final tomada no âmbito de um procedimento de fiscalização e controlo da execução do projecto, decisão essa que, como se escreveu na decisão recorrida “ devida ou indevidamente, foi no sentido de que, em face dos factos apurados, não se justificava legalmente uma decisão de resolução do contrato de financiamento e de devolução do entretanto já entregue; e de se arquivar aquele procedimento de repetição do entregue”.
A argumentação do Recorrente é, por conseguinte, infundamentada e inconsistente, não se descortinando motivos para nos afastarmos do entendimento plasmado na decisão recorrida, cuja exegese se mostra conforme à correta interpretação das normas legais aplicáveis.
Improcedem, por isso, e sem necessidade de outras considerações acrescidas, todas as conclusões do recurso, imperando manter a decisão recorrida. * III. DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e manter a decisão recorrida;
Custas pelo Recorrente.
Notifique.
d.n.** Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).** Porto, 20 de novembro de 2014
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Alexandra Alendouro Ribeiro
Ass.: João Beato Sousa |
