| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
A…, residente na Casa do Monte, sita na Av. Manuel Pereira Lopes, s/n, Mafamude, V. N. Gaia, inconformada com o Acórdão do TAF do Porto, datado de 23.SET.05, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, julgou improcedente a acção, oportunamente, por ela instaurada contra o Município de V. N. Gaia, em que se peticionava a anulação do despacho do Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de V. N. Gaia, datado de 03.JUN.04, que decidiu que “as construções sitas na Av. Manuel Pereira Lopes, Mafamude, Vila Nova de Gaia não reúnem as condições de licenciamento uma vez que se encontram em desconformidade com o artigo 121° do RGEU” e que “é intenção do Presidente da Câmara Municipal proceder à demolição das obras realizadas ilegalmente no prazo de 20 dias”, e que absolveu o R. do pedido, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
I- A fundamentação dos actos administrativos deve, nos termos do artigo 125º, nº 1 do CPA ser expressa através da sucinta exposição de facto e de direito da decisão podendo consistir num mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres informações ou propostas que constituirá, neste caso, parte integrante do próprio acto;
II- Nem do texto do acto recorrido nem do texto do parecer técnico que o sustentou constam quaisquer factos susceptíveis de fundamentar a decisão em causa, limitando os autores dos mesmos a usar conceitos e expressões jurídicas ou legais sem elaborar qualquer raciocínio lógico de subsunção, circunscrevendo a fundamentação à exclusiva transcrição da letra do artigo 121º do RGEU; e
III- Pelas razões expostas, designadamente pelo vício de falta de fundamentação o acto em causa enferma de anulabilidade pelo que sendo o acto administrativo impugnado válido a decisão recorrida deverá ser revogada e substituída por outra que decrete a anulabilidade do mesmo por vício de forma (falta de fundamentação expressa).
O Recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia, ao abrigo do disposto no artº 146º-1 do CPTA, no sentido de ser dado cumprimento ao enunciado no artº 690º do CPC, ao que a Recorrente respondeu, afigurando-se-lhe terem, por ela, sido apresentadas conclusões de recurso em obediência ao preceituado neste último normativo legal.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
A falta de fundamentação do acto impugnado.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
1) Em 13/2/2004, a demandada elaborou o auto de notícia nº 61/04 que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos no qual esteve presente a ora autora e se constatou a existência de anexos sem autorização na Av Manuel Pereira Lopes, Mafamude - fls.2 do PA;
2) Em 31/3/2004 um técnico da demandada elaborou informação nº 2682004 - 1F, do seguinte teor: “Na sequência do solicitado, procedeu-se à seguinte informação sobre a viabilidade de licenciamento de uns “anexos”. Após visita ao local e da observação dos elementos disponíveis. Verificou-se que as construções levadas a efeito não reúnem condições de licenciamento uma vez que se encontram em desconformidade com o artigo 121° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas. (…) os anexos edificados quer pelos materiais usados como pelas suas dimensões e proporções não contribuem de modo algum para a dignificação do local em que se insere. Face ao exposto verifica-se ser inviável a legalização das construções, devendo para o efeito ser notificado o infractor para proceder à sua demolição num prazo de 20 dias” – fls. 4 do PA;
3) Em 19/5/2004, em informação jurídica da entidade demandada consta o seguinte: “(…) propomos que se notifique o infractor de que é intenção do Presidente da Câmara Municipal proceder à demolição das obras realizadas ilegalmente no prazo de 20 dias. Mais deverá o mesmo ser notificado de que, em cumprimento do disposto no nº 3 do art. 106º do D,L. 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo D.L. 177/01, de 4 de Junho, dispõe de 15 dias para se pronunciar por escrito sobre a intenção do Presidente da Câmara Municipal. Contudo, deverá conceder-se ao infractor, no prazo para alegações, a oportunidade de proceder à demolição voluntária das obras realizadas ilegalmente, evitando, dessa forma, a instauração de procedimento por contra-ordenação, bem como o início de futuros procedimentos tendentes à demolição coerciva.” - fls 5 e 6 do PA;
4) Por despacho de 3/6/2004, o Vereador com competência delegada exarou despacho de concordância na informação referida em 3) – fls. 6 do PA;
5) Por ofício refª 1508/2004 datado de 2004/07/07 remetido por carta registada com aviso de recepção e recebido em 8/7/2004, cujo assunto é: “intenção de demolição” e reportado ao proc. nº 268/FU/2004, Avenida Manuel Pereira Lopes – Mafamude, a demandada notificou a autora do despacho do vereador com competência delegada segundo o qual as construções em referência foram consideradas insusceptíveis de legalização de acordo com o seguinte parecer: “...as construções levadas a efeito não reúnem condições de licenciamento uma vez que se encontram em desconformidade com o artigo 121° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas. Artigo 121° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas “(…) As construções em zonas urbanas ou rurais, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinem, deverão ser delineadas, executadas e mantidas de forma que contribuam para dignificação e valorização estética do conjunto em que venham a integrar-se. Não poderão erigir-se quaisquer construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens. (…)” os anexos edificados quer pelos materiais usados como pelas suas dimensões e proporções não contribuem de modo algum para a dignificação do local em que se inserem.” Nestas circunstâncias, notifica-se de que é intenção do Presidente da Câmara Municipal proceder à demolição das obras realizadas ilegalmente, no prazo de 20 dias. Assim, em cumprimento do disposto no nº 3 do artº 106º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo D.L. 177/01, de 4 de Junho, dispõe de 15 dias a partir da data desta notificação para se pronunciar por escrito sobre a intenção do Presidente da Câmara Municipal. Contudo, no indicado prazo para alegações poderá voluntariamente, proceder à demolição das obras em causa, evitando, dessa forma, a instauração de procedimento por contra-ordenação, com coima a graduar de € 498.80 a € 199.519.15 conforme dispõe a al. a) do nº 1 e nº 2 do artº 98° do citado diploma legal, bem como o início de futuros procedimentos tendentes à demolição coerciva, com custas a cargo do infractor, nos termos do disposto no nº 4 do art 106º e artº 107° e seguintes do indicado diploma. Mais se informa que, caso pretenda voluntariamente proceder à demolição das obras deverá dirigir-se aos serviços de Fiscalização Urbanística da Gaiurb, EM, a fim dos trabalhos serem acompanhados pelo respectivo fiscal.” - fls. 7 e 8 do PA;
6) Em 17 de Agosto de 2004, a ora autora pronunciou-se sobre o conteúdo da comunicação referida em 5), pronúncia que aqui se dá por integralmente reproduzida – cfr. fls. 20 a 26;
7) A autora não apresentou junto da entidade demandada nenhum pedido de legalização das construções, nem antes nem depois da emissão do acto impugnado; e
8) Os presentes autos deram entrada em juízo em 5/8/2004.
III-2. Matéria de direito
Constitui objecto do presente recurso jurisdicional, a avaliação do Acórdão proferido pelo tribunal a quo, na parte em que julgou improcedente o vício de forma, por falta de fundamentação, imputado ao despacho impugnado, cuja anulação constitui o pedido na presente Acção Administrativa Especial.
O Acórdão recorrido julgou não verificado esse vício da Teoria Geral do Acto administrativo, tendo concluído no sentido de se encontrar devidamente fundamentado o acto administrativo, em questão.
É a seguinte a fundamentação do Acórdão proferido pelo Tribunal a quo:
“(...)
Conforme resulta assente, as construções em questão foram feitas sem que a autora tivesse formulado qualquer pedido de licenciamento junto da entidade demandada ou sequer um pedido de legalização, nem antes nem depois de ter sido proferido o acto impugnado, imputando, agora, ao acto impugnado (que decide não serem licenciáveis as construções) o vício de falta de fundamentação, por, alegadamente, dele não constarem as razões que levam a demandada a concluir que a situação se apresenta desconforme com o estatuído no artº121º do REGEU.
Ora, as construções em questão, designadas por “anexos” que, supostamente, a autora erigiu (é legítimo concluir dessa forma pois que a autora, apesar de, o âmbito da pronúncia sobre a intenção de demolição ter alegado não ser a única proprietária das ditas construções, não negou ter construído ou mandado construir os “anexos), estavam sujeitas a prévia autorização da ora demandada, o que nunca foi solicitado, como resulta do probatório, o que desde logo, constitui a autora numa posição de incumprimento das normas estabelecidas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo DL nº 177/2001, de 4 de Junho.
Tendo presente esta posição assumida pela autora, vejamos se lhe oferece razão quando alega que o despacho impugnado (na parte que decide não serem licenciáveis as construções) padece de falta de fundamentação.
(...)
O acto em crise teve na sua base uma acção de fiscalização que originou a elaboração de um auto de notícia no qual foi constatada a existência de construções erigidas sem licença, procedimento no qual participou a ora autora e que levou à elaboração de informações técnicas sobre a questão, tendo sido concluído que, face ao artº121º do RGEU, “os anexos edificados quer pelos materiais usados como pelas suas dimensões e proporções não contribuem de modo algum para a dignificação do local em que se inserem”, motivação que consta do teor do ofício-notificação que levou ao conhecimento da autora a decisão sobre a insusceptibilidade de licenciamento das construções.
Não tem, pois, razão a autora quando pretende fazer crer que desconhece que construções estão em causa e qual a motivação subjacente à decisão da demandada, sendo perfeitamente apreensíveis por pessoa comum (o bónus pater família), as razões que levam a demandada a decidir desta forma e não de outra, revelando o comportamento da autora que bem entendeu os motivos da demandada, dos quais se limita a discordar.
Em face disso, não se verifica o invocado vício de forma por falta de fundamentação.
(...).”
Contra tal entendimento insurge-se a Recorrente, alegando, sumariamente o seguinte:
“(...)
Nem do texto do acto recorrido nem do texto do parecer técnico que o sustentou constam quaisquer factos susceptíveis de fundamentar a decisão em causa, limitando os autores dos mesmos a usar conceitos e expressões jurídicas ou legais sem elaborar qualquer raciocínio lógico de subsunção, circunscrevendo a fundamentação à exclusiva transcrição da letra do artigo 121º do RGEU.
(...)”.
Vejamos se lhe assiste razão.
A exigência de fundamentação de todos os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadão é uma exigência constitucional - Cfr. artº 268º-3 da CRP.
Tal exigência constitucional encontra-se, desde logo, regulada no CPA, sob os artºs 124º e 125º.
Assim, sob a epígrafe de ”Dever de fundamentação”, dispõe o artº 124º desse Código que:
”1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados, o actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
(…)”.
Por seu lado, determina o artº125º, ainda do CPA, sob a epígrafe ”Requisitos da fundamentação”, que:
“1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
(…)”.
Na dogmática jurídico-administrativa, por fundamentação de um acto administrativo entende-se como sendo a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo - Cfr. neste sentido os Profs. Diogo Freitas do Amaral e Marcello Caetano in Lições de Direito Administrativo, III vol., e Manual de Direito Administrativo, vol. I.
E de acordo com o estabelecido pelo DL 256-A/77, de 17.JUN, a fundamentação tem de ser expressa e consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, devendo tal exposição expressa ser clara, coerente e completa.
No caso, porém, do acto administrativo consistir numa declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, o dever de fundamentação basta-se com essa declaração de concordância sem necessidade de uma enunciação expressa dos fundamentos da decisão proferida - Cfr. neste sentido o artº 125º do CPA e o Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo, III. vol., pp. 257 e segs..
Nesse caso aquela enunciação de motivos, clara, coerente e completa, dos fundamentos de facto e de direito devem conter-se no parecer, informação ou proposta.
A exigência da fundamentação significa que o acto administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas correctamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – Cfr. neste sentido os Acs. STA de 04.JUL.96 e de 05.DEZ.96, in Recs. n.ºs 38 283 e 33 857, respectivamente.
A exigência de fundamentação é, pois, uma regra que se impõe na prolação de actos administrativos, em ordem à transmissão por parte do seu autor ao seu destinatário das razões subjacentes à sua prática.
No caso dos autos, o acto administrativo impugnado foi prolatado sobre informação com a qual concordou e de cujo teor se apropriou e cujo teor é o seguinte:
“Na sequência do solicitado, procedeu-se à seguinte informação sobre a viabilidade de licenciamento de uns “anexos”. Após visita ao local e da observação dos elementos disponíveis. Verificou-se que as construções levadas a efeito não reúnem condições de licenciamento uma vez que se encontram em desconformidade com o artigo 121° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas. (…) os anexos edificados quer pelos materiais usados como pelas suas dimensões e proporções não contribuem de modo algum para a dignificação do local em que se insere. Face ao exposto verifica-se ser inviável a legalização das construções, devendo para o efeito ser notificado o infractor para proceder à sua demolição num prazo de 20 dias” – Cfr. fls. 4 do PA.
Do teor da Informação objecto de apropriação do despacho impugnado resulta fundamentar-se a mesma na circunstância das construções (anexos) levadas a efeito pela Recorrente não reunirem as condições de licenciamento uma vez que se encontram em desconformidade com o artigo 121° do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, em função quer dos materiais usados quer das dimensões e proporções dos anexos, em causa, e, por via disso, não contribuírem para a dignificação do local em que se inserem.
Dispõe o artº 121º do RGEU:
“As construções em zonas urbanas ou rurais, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinem, deverão ser delineadas, executadas e mantidas de forma que contribuam para a dignificação e valorização estética do conjunto em que venham a integrar-se. Não poderão erigir-se quaisquer construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens.”
A inestética urbanística dos anexos edificandos decorrente quer dos materiais utilizados quer das dimensões e proporções das construções e a sua desconformidade como o normativo contido no artº 121º do RGEU, constitui a fundamentação do acto administrativo impugnado contenciosamente, ou seja a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticá-lo.
Tal exposição expressa, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, configura-se como, clara, coerente e completa.
Com efeito, essa exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, permite que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – a Recorrente, destinatária do acto impugnado, ficou inteirada das razões que levaram o autor do acto a praticá-lo, no caso, a inestética urbanística decorrente dos materiais utilizados nas construções e das dimensões e proporções destas.
Assim, contrariamente ao entendimento da Recorrente, somos de considerar que o acto administrativo, em questão, se configura como dotado de fundamentação suficiente porquanto um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do acto, em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu daquela forma, porquanto do mesmo e da informação que acolhe constam os factos e razões que o motivaram.
Assim sendo, em função do que fica exposto, perfilhando o entendimento acolhido no Acórdão recorrido, afigura-se-nos, igualmente, não enfermar de vício de forma, por falta de fundamentação, o despacho impugnado.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, não merecendo censura o Acórdão recorrido.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TACN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar o Acórdão impugnado.
Custas pela Recorrente.
Porto, 22-06-2006 |
