| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
“G…, Lda.”, inconformada, recorre da sentença do TAF de Braga, datada de 3 de Maio de 2007 que julgou procedente a excepção da caducidade da acção administrativa especial que havia intentado contra o Município de Barcelos e outros e absolveu este Município da instância.
Alegou, tendo concluído pelo seguinte modo:
A. A douta sentença proferida nos autos, da qual vem interposto o presente recurso, absolveu o Réu da instância, por considerar verificar-se a excepção da caducidade do direito de agir que obsta ao prosseguimento do processo (alínea h) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA).
B. A ora recorrente discorda do sentido e fundamento da decisão recorrida, entendendo que a mesma é ilegal, procedendo a uma incorrecta (e ilegal) interpretação e aplicação das normas jurídicas ao caso concreto.
C. Com efeito, convém desde logo referir, a propósito do vício de falta de atribuições ou de incompetência absoluta, que o mesmo se verifica uma vez que os preceitos vigentes à data da emissão dos actos administrativos em causa nos autos e que regulam especificamente a matéria de licenciamento industrial com o quadro, o Ministério da Economia é que detinha atribuições em matéria de licenciamento industrial, designadamente estabelecimentos industriais idênticos ao da autora.
D. Nesta medida, padece a sentença a quo de um erro de julgamento, ao não ter considerado procedente este vício.
E. Por outro lado, o Mmo. Juiz a quo considerou, erroneamente e de forma manifestamente infundada, que os vícios de forma por preterição da audiência dos interessados e de violação do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada e à livre iniciativa económica geravam no caso uma mera anulabilidade dos actos impugnados.
F. Com efeito, começando pelo vício de forma por preterição da audiência dos interessados, este vício no caso dará lugar a uma nulidade e não a uma mera anulabilidade uma vez que no caso em apreço o processo administrativo afigura-se com um carácter sancionatório já que se determina o encerramento das instalações industriais, demolição de pavilhão construído para apoio à mesma indústria, retirada máquina e reposição do terreno, configurando-se, nesta medida, o direito de audiência como um direito de defesa, cujo exercício no caso não foi possibilitado pela R.
G. Além disso, de acordo com a jurisprudência a falta de audiência dos interessados antes da decisão final do procedimento constitui vício gerador de nulidade da decisão quando esta ponha em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, que não apenas o direito fundamental de audiência e no caso verifica-se ainda a violação do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada e à livre iniciativa económica, consagrados, respectivamente nos artigos 62.º e 61.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).
H. Por outro lado, o Mmo Juiz, sem qualquer razão, e em clara violação do disposto no artigo 133.º n.º 2 alínea d) do CPA considerou que a violação do núcleo essencial dos direitos de propriedade privada e à livre iniciativa económica gerava uma mera anulabilidade dos actos impugnados.
I. Na verdade, como o Mmo Juiz a quo reconhece na sentença que a Autora, ora recorrente, alegou que existe no caso uma violação do núcleo essencial do direito de propriedade privada e à livre iniciativa económica.
J. De facto, a Autora, ora recorrente alegou e demonstrou na petição inicial que os actos administrativos eram desproporcionados em sentido estrito e demonstrada a violação do princípio da proporcionalidade, a Autora articulou essa ofensa com a violação pelos actos administrativos impugnados do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada.
K. Por outro lado, o Mmo Juiz, sem qualquer razão, e em clara violação do disposto no artigo 133.º n.º 2 alínea d) do CPA considerou que a violação do núcleo essencial dos direitos de propriedade privada e à livre iniciativa económica gerava uma mera anulabilidade dos actos impugnados.
L. Na verdade, a Autora, ora recorrente alegou e demonstrou na petição inicial que os actos administrativos eram desproporcionados em sentido estrito e demonstrada a violação do princípio da proporcionalidade, a Autora articulou essa ofensa com a violação pelos actos administrativos impugnados do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada.
M. Da mesma forma, a Autora, ora recorrente, referiu e demonstrou na sua petição inicial a violação do núcleo essencial do direito fundamental à livre iniciativa económica.
N. Ora, existindo uma violação do núcleo duro de um direito qualificado como direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (direito de propriedade e direito à livre iniciativa económica), devia a douta sentença a quo ter considerado que se verifica a nulidade dos actos impugnados e não uma mera anulabilidade.
O. Pelo que, aplicando-se o disposto no artigo 58.º n.º 1 do CPTA, quanto aos vícios de forma por preterição da audiência dos interessados e de violação do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada e à livre iniciativa económica, deve considerar-se que a acção inicial deu entrada no Tribunal dentro do prazo para se deduzir a impugnação dos actos ora em causa.
P. Nesta medida, ao ter considerado como procedente a excepção da caducidade do direito de agir, quando a mesma não se verificava, padece a sentença a quo de um erro no julgamento, devendo ser revogada.
Q. Ainda que, se considerasse que os vícios de forma por preterição da audiência dos interessados e de violação do conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada e à livre iniciativa económica imputados aos actos seriam geradores no caso de mera anulabilidade, o que por mero dever de ofício se admite, não se pode deixar de equacionar igualmente a aplicação ao caso da alínea b) do n.º 4 do artigo 58.º do CPTA.
R. Com efeito, a A., ora recorrente, face às normas jurídicas aplicáveis, legitimamente considerou que o deferimento do licenciamento que decorria junto do Ministério da Economia (e que se veio a verificar, cfr. ponto T da matéria assente) seria suficiente para determinar o fim definitivo da imposição de encerramento e demolição das suas instalações e para, no fundo, “resolver esta questão”.
S. Isto é, confiou que o processo de licenciamento que decorria junto do Ministério da Economia determinaria a perda de utilidade de uma reacção contra as imposições do R.,
T. Pelo que, tendo em conta os argumentos apresentados, deverá o presente recurso ser julgado provado e procedente, e nessa sequência, deverá revogar-se o sentença a quo.
Contra-alegou o Município recorrido, tendo também formulado as seguintes conclusões:
A.- A douta sentença em apreço não tem os vícios apontados pelo Recorrente.
B.- As medidas de tutela da legalidade urbanística estão, na generalidade, entregues à administração local, pelo que é fundamental fazer uma distinção entre o licenciamento da actividade industrial pela administração central e o licenciamento de obras pela administração local.
C.- Por um lado, é necessário o competente licenciamento da exploração por parte do Ministério da Economia, para as obras levadas a cabo pela Recorrente é necessário o competente licenciamento municipal, com base na legislação específica para actividades industriais (Portaria 464/2003 e D.L. 8/2003 e D.L. 69/2003) e de acordo com o disposto no D.L. 555/99.
D.- As obras aqui em questão são obras de construção civil, designadamente edifícios, e trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola impliquem alteração da topografia local (art. 1º do D.L. 445/91).
E.- O D.L. 109/91, de 15/3, e o D.R. 25/93, de 17/8, que regulam o exercício da actividade industrial, prevêem a necessidade de prévia obtenção de licença de obras por parte da câmara municipal e, em certos casos, a obtenção de documento comprovativo da aprovação de localização emitido pela câmara municipal.
F.- Não há nos presentes autos qualquer vicio de incompetência absoluta, uma vez que está no âmbito das atribuições da recorrida o licenciamento de obras.
G.- Os interessados têm o direito de ser ouvidos antes da tomada de decisão final (art. 100.º do CPA),
H.- No entanto, e até na grande maioria dos casos, a inobservância de tal formalidade, não consubstancia uma nulidade, mas apenas uma anulabilidade ou até uma mera irregularidade;
I.- O direito de audiência concretiza um direito constitucional, mas nem sempre constitui um direito fundamental, só podendo ser como tal considerado nos casos em que houver norma constitucional que especialmente lhe atribua tal natureza, como sucede em matéria sancionatória.
J.- No caso dos presentes autos é manifesto que tal direito de audiência não acarretaria qualquer vicio de nulidade, mas tão só de anulabilidade ou até mesmo de mera irregularidade,
L.- Não há qualquer violação de conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada e livre iniciativa económica.
M.- O direito de propriedade não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos, particularmente importantes no domínio do ordenamento do território.
N.- Não está nem nunca esteve em causa no caso dos presentes autos o direito fundamental de propriedade privada da recorrente, mas antes a susceptibilidade daquela usufruir na sua propriedade privada do seu direito de construir.
O Ministério Público também emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Na sentença recorrida seleccionou-se a seguinte factualidade concreta que se entendeu com interesse para a decisão da questão que vem apreciada:
A-Em 02.04.2002 a D…, S.A. apresentou um projecto de arquitectura relativo ao licenciamento da legalização de muro de vedação realizado num prédio rústico no lugar do Corgo, freguesia da Silva, concelho de Barcelos, inscrito sob o n.º …, na Conservatória do Registo Predial de Barcelos (cfr. docs. a fls. 28 e segs. do PA com o n.º … que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
B-Em ofício assinado pelo Sr. Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística do Réu datado de 18.08.2003 foi a empresa referida na alínea anterior notificada que relativamente ao Proc. com o n.º 74E02-0243 – Pedido de Vistoria – Lugar do Corgo – Silva de que “no uso das competências em mim delegadas, venho, de acordo com o meu despacho de 13/08/200 informar V. Exa. que o pedido mencionado em epígrafe foi deferido” (cfr. doc. a fls. 169 do PA com o n.º 74E02-0243 que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
C-A empresa “D…, S.A.” foi notificada em 28.11.2002 do despacho do Senhor Vereador do Réu Eng. C… datado de 27.09.2002 com a informação de “que é intenção desta Câmara Municipal proceder à demolição do pavilhão com a área de 560 m2 que construiu no lugar de St.ª Catarina da Freguesia da Silva, conforme refere o Processo Fiscal efectuado à data de 27.9.02 por falta do respectivo licenciamento. Mais se notifica, que é ainda intenção proceder à reposição do terreno onde o dito pavilhão está inserido no seu estado inicial, retirando para esse efeito o depósito de inertes e respectiva máquina de transformação destes do local, uma vez que também não apresentou qualquer autorização ou licença desta Câmara Municipal. Nestes termos mais se notifica V. Exª, de que dispõe de prazo de 15 dias a contar da data da presente notificação, para se pronunciar por escrito a esta Câmara do que tiver por conveniente dizer sobre o seu conteúdo, conforme expressa o n.º 3 do artigo 106º do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, ratificado pelo Decreto-Lei 177/01 de 4 de Junho em vigor” (cfr. doc. a fls. 11 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
D-A empresa referida na alínea anterior veio a apresentar uma exposição escrita dirigida à Câmara Municipal de Barcelos e que deu entrada nos serviços desta em 12.12.2002, respondendo à notificação referida na alínea anterior (cfr. doc. a fls. 17 a 12 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
E-Um conjunto de cidadãos apresentou uma exposição escrita que deu entrada em 24.01.2003 nos serviços do Ministério do Ordenamento do Território, relativamente à construção de um armazém “em lugar de REN e RAN situado em FI na carta do PDM no lugar da Gandra da Freguesia da Silva e lugar de Santa Catarina de Carapeços do concelho de Barcelos” (cfr. doc. a fls. 28 a 26 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
F-Em ofício da Câmara Municipal de Barcelos, datado de 20.02.2003, dirigido ao gerente da empresa “D…, S.A.”, sob o assunto “exposição sobre notificação”, extrai-se que: “Na sequência de despacho de 2003/02/19, do Vereador Eng. M…, comunica-se a V. Exa. a informação desta Divisão relativa ao pedido identificado em epígrafe: “1. Na sequência de uma notificação feita pela Divisão de Fiscalização sob o despacho do Sr. Vereador, para demolir o pavilhão (e respectivos anexos) afectos à indústria de transformação de inertes existentes no lugar de Santa Catarina, freguesia de Silva. 2. A indústria de transformação de inertes localiza-se em espaço florestal no Plano Director Municipal. De acordo com o disposto na alínea d) do ponto 5.1 do artigo 42º do Regulamento do PDM, nesta classe de espaços. No caso concreto, o equipamento em causa (estaleiro de matéria prima proveniente de uma indústria de transformação de mármores) entendemos que não é dado qualquer contributo para a valorização da paisagem pelo que não terá enquadramento no disposto na alínea d) do ponto 5.1 do artigo 42º do Regulamento do PDM. Em face do exposto, a indústria não tem viabilidade de legalização. 3. Na exposição apresentada é referido que foi apresentada, por parte do requerente, uma reclamação no âmbito da revisão do PDM solicitando a alteração do uso do espaço em causa para localização da indústria de transformação de inertes; neste pressuposto, o requerente diz ser prematura a decisão de demolição e deslocação da indústria uma vez que a classe de espaço poderá ser alterada. No entanto, o instrumento válido neste momento é o Plano Director Municipal em vigor pelo que todas as decisões são tomadas em função do actual PDM em vigor. 4. Em face do exposto, conclui-se que a indústria em causa se encontra indevida e ilegalmente instalada” (cfr. doc. a fls. 21 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
G-Sob a informação dos serviços da Câmara Municipal de Barcelos, o Sr. Vereador apôs em 29.04.2003 o seguinte despacho: “Concordo. À DF para notificar o infractor que deverá no prazo de 30 dias, proceder ao encerramento das instalações, demolição de armazém e reposição do terreno no seu estado inicial, assim como retirar a britadeira. Comunique-se à EDP que as instalações funcionam ilegalmente” (cfr. doc. a fls. 37 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
H-A empresa “D…, S.A.” foi notificada em 18.06.2003 do despacho do Senhor Vereador do Réu Eng. C…, datado de 29.04.2003, com a informação “para no prazo de 30 dias a contar da presente notificação, proceder ao seguinte. A saber:
- Encerramento das instalações que possui no lugar de Stª. Catarina da Freguesia da Silva destinadas a uma indústria – estaleiro - de transformação e depósito de inertes,
- Demolir o pavilhão com a área de 560 m2 de apoio à mesma,
- Reposição do terreno no seu estado inicial ao que se encontrava,
- Retirar a máquina (britadeira) do local,
uma vez que não dispõe de licenciamento desta Câmara Municipal” (cfr. doc. a fls. 39 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
I-Em 30.06.2003, por escritura pública, a empresa “D…, S.A.” declarou vender à empresa “G…, Lda.” e com a aceitação desta, “o prédio rústico composto pela Bouça do Barroco, de pinhal, situado no lugar de Corgo ou Barroco, freguesia da Silva, concelho de Barcelos, descrito na Conservatória do Registo Predial deste concelho sob o número …/silva, e nela inscrito a favor da sociedade vendedora outrora “D…, Limitada”, nos termos da respectiva inscrição G-UM, e inscrito na matriz predial rústica sob o art.º …, com o valor tributável de 274,74 euros” (cfr. doc. a fls. 55 a 53 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
J-Em exposição escrita da empresa “D…, S.A.” que deu entrada nos serviços do Réu em 24.07.2003, aquela informou o Réu que relativamente ao mandato referido na alínea anterior já “não ser esta sociedade anónima, na presente data, proprietário dos bens em causa. Com efeito por escritura pública datada de 30.06.2003, que se junta (cf. doc n.º 1), a D…, S.A., vendeu à sociedade G…, Lda., o prédio rústico composto pela Bouça do Barroco, inscrito na matriz predial rústica sob o art. …, venda esta efectuada com todas as pertenças e tal como se encontrava até à data de venda” (cfr. docs. a fls. 58 a 51 do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
K-A empresa “G…, Lda,” foi notificada em 16.09.2003 do despacho do Senhor Vereador do Réu Eng. C… datado de 25.07.2003, “para que nos termos do despacho exarado à data de 29.4.03 sobre a «Indústria – Estaleiro de Inertes» que possui ilegalmente no lugar de St.ª Catarina da Freguesia da Silva, proceda no prazo de 30 dias a contar da data da presente notificação, ao seguinte, uma vez que não dispõe do respectivo licenciamento desta Câmara Municipal, para o efeito. A saber:
- Encerramento das instalações destinadas à transformação e depósito de inertes,
- Demolição o pavilhão com a área de 560 m2, construído para apoio à mesma indústria,
- Reposição do terreno no seu estado inicial ao que se encontrava,
- Retirar a máquina (britadeira) do local” (cfr. doc. a fls. 59 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
L-Em ofício dirigido à Autora datado de 29.10.2003 e por esta recebido em 30.10.2003, sob o assunto “Encerramento e selagem das instalações relativas a um estaleiro e indústria de transformação e depósito de inertes – Lugar do Corgo – Silva”, assinado pelo Sr. Vereador do Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Barcelos, retira-se que “no uso das competências em mim delegadas, venho, de acordo com o meu despacho de 2003/10/29, informar V. Exa que foi determinado que, decorrido todos os trâmites de que já tem conhecimento, relativos ao assunto em epígrafe, e verificado que não foi dado cumprimento à notificação de 31 de Julho de 2003, certificada em 16 de Setembro de 2003, os serviços competentes deste Município irão proceder ao encerramento e selagem das instalações no próximo dia 10 de Novembro de 2003, pelas 10 horas. Mais se informa que poderá proceder à retirada dos equipamentos instalados, não se responsabilizando a Câmara Municipal por eventuais prejuízos que se venham a verificar” (cfr. docs. a fls. 64 e 63 do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos).
M-Em exposição escrita dirigida à Câmara Municipal de Barcelos que deu entrada nos serviços desta em 13.10.2003, e relativamente ao mandado referido na alínea anterior, a Autora solicitou ao Réu que sobrestasse “no cumprimento do teor da douta notificação, requerendo-se ainda prazo nunca inferior a 90 dias, no sentido de se aguardar o deferimento do já peticionado licenciamento, prontificando-se a requerente a prestar todos os esclarecimentos que necessários se tornem e eventualmente esta Exma. Câmara venha a solicitar” (cfr. doc. a fls. 81 a 82 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
N-Por ofício da Câmara Municipal de Barcelos foi dada a informação ao gerente da Autora que, relativamente à exposição escrita referida no número anterior, havia sido proferido despacho datado de 16.10.2003 pelo Sr. Vereador Eng. M..., no sentido de indeferimento da pretensão solicitada, dispondo a Autora do prazo de 10 dias úteis para se pronunciar acerca de tal indeferimento” (cfr. doc. a fls. 83 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
O-Em 27.10.2003 a Autora apresentou nova exposição escrita junta dos serviços do Réu, para cujo teor aqui se remete (cfr. doc. a fls. 86 a 85 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
P-Em 29.10.2003 o Sr. Vereador da Câmara Municipal de Barcelos determinou a posse administrativa por despacho exarado na informação dos serviços da respectiva Câmara Municipal (cfr. doc. a fls. 62 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
Q-Em ofício do Réu datado de 4.11.2003, dirigido ao gerente da Autora, sobre a exposição escrita referida em O), extrai-se que: “Na sequência do despacho datado de 2003/10/29, do Vereador Eng.º M…, comunica-se a V. Ex.ª que foi indeferida a pretensão, nos termos da informação prestada por esta divisão, pelo que, nos termos do n.º 1 do artigo 101º do Código de Procedimento Administrativo, dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da recepção do presente ofício, para se pronunciar acerca de tal indeferimento: “A exposição agora apresentada pela firma G… é relativa a uma notificação de 16.9.2003 para encerramento das instalações destinadas à transformação e depósito de inertes, demolição do pavilhão com área de 560 m2 de apoio à indústria, reposição do terreno no seu estado inicial e retirada da britadeira. O prazo de 30 dias fixado na referida notificação já terminou sendo a referida exposição extemporânea pelo que não será analisada. Deverão ser tomados os procedimentos subsequentes à notificação de 16/9/2003” (cfr. doc. a fls. 88 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
R-Em ofício datado de 03.11.2003 expedido sobre a forma de carta registada com aviso de recepção, de que a Autora teve conhecimento, foi aquela informada pelo Réu que se considerava notificada “do despacho exarado em 29 de Outubro de 2003, pelo Senhor Vereador Eng.º M… referente ao processo supra referido e cujo teor se passa a transcrever: «Determino a posse administrativa. À Divisão de Conservação para demolir todas as edificações executadas sem licenciamento municipal, incluindo muros de vedação e para proceder à reposição do terreno conforme a situação inicial, a expensas do infractor. Á divisão de Conservação para em colaboração com a Divisão de Fiscalização proceder ao encerramento e selagem das instalações no próximo dia 10 de Novembro de 2003, pelas 10 horas.»” (cfr. doc. a fls. 67 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
S-Em documento intitulado “Auto de posse administrativa”, datado de 10.11.2003, assinado pelo Sr. Vereador do Réu Eng. M… extrai-se que: “Em conformidade com o teor do despacho proferido em 29 de Outubro de 2003, determino a posse administrativa ao abrigo do disposto no n.º 1 do art.º 107º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações de que foi objecto. Tomo, em nome do aludido Município e ao abrigo do disposto no nº 1 do art. 107º do Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção actualizada, posse administrativa, do prédio sito no Lugar de Corgo, Freguesia da Silva, concelho de Barcelos, que foi objecto do processo fiscal n.º 470-02, desta autarquia. A posse administrativa do referido imóvel destina-se à realização de obras coercivas, previstas no nº 1 do art.º 91º do Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações de que foi objecto, que se caracterizam pelas seguintes obras:
• Demolição do pavilhão com a área aproximada de 560 m2 e de todos os edifícios construídos para apoio da industria, sem licenciamento;
• Demolição de outros elementos de construção civil, nomeadamente, base de apoio da britadeira executada em betão e muro de suporte de terras, em pedra, junto da britadeira;
• Remoção de grandes quantidades de diversos inertes, tais como areia, saibro e granito;
• Remoção de grandes quantidades de diversos inertes, tais como, areia, saibro e granito:
• Remoção de outros elementos afectos à actividade designadamente, elementos pré-fabricados em betão armado, restos de madeiras, estruturas metálicas, restos de granitos e mármores polidos, e ainda a reposição do terreno na sua forma inicial;” (cfr. doc. a fls. 109 a 108 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
T-Em ofício dirigido à Autora e por esta recebido, datado de 08.06.2004, da Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia, sob o assunto “Oficina de Britagem e lavagem de Areias, Procº n.º 70658, Lugar – Barroco, Freg. – Carapeços, Conc. – Barcelos, Dist.- Braga, explorador – G…, Ldª”, extrai-se que: “1- Ao abrigo do art.º 12º do Decreto Regulamentar n.º 8/2003 de 11 de Abril foi aprovado o projecto de instalação desta unidade industrial, por despacho de 03.06.02, com as condições impostas pelas entidades consultadas que se anexam. 2- De acordo com o artº 26º do D.L. 407/71 de 27/09 o período de laboração é fixado normalmente entre as sete e as vinte horas. Se desejar laborar além desse horário terá que solicitar a respectiva autorização. 3- Junto se envia um exemplar do projecto aprovado” (cfr. doc. a fls. 102 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
U-A presente acção administrativa especial deu entrada neste Tribunal em 12.04.2004 (cfr. fls. 1 dos autos).
Nada mais se deu como provado.
Resta agora apreciar o recurso que nos vem dirigido.
Na sentença que vem impugnada considerou-se que havia caducado o direito a impugnar os actos administrativos praticados pelos serviços do recorrido uma vez que apenas lhes eram imputados vícios geradores de mera anulabilidade e quando a presente acção foi intentada já se encontrava completo o prazo de 3 meses para o efeito.
Vejamos então em que datas foram praticados os actos administrativos postos em crise nos presentes autos.
1º - Em 29.04.2003 foi proferido o seguinte despacho:“Concordo. À DF para notificar o infractor que deverá no prazo de 30 dias, proceder ao encerramento das instalações, demolição de armazém e reposição do terreno no seu estado inicial, assim como retirar a britadeira. Comunique-se à EDP que as instalações funcionam ilegalmente”- este despacho foi notificado à recorrente em 18/06/2003;
2º - Em 25.07.2003 foi proferido o seguinte despacho: “para que nos termos do despacho exarado à data de 29.4.03 sobre a «Indústria – Estaleiro de Inertes» que possui ilegalmente no lugar de St.ª Catarina da Freguesia da Silva, proceda no prazo de 30 dias a contar da data da presente notificação, ao seguinte, uma vez que não dispõe do respectivo licenciamento desta Câmara Municipal, para o efeito. A saber:
- Encerramento das instalações destinadas à transformação e depósito de inertes,
- Demolição o pavilhão com a área de 560 m2, construído para apoio à mesma indústria,
- Reposição do terreno no seu estado inicial ao que se encontrava,
- Retirar a máquina (britadeira) do local”- este despacho foi notificado em 16/09/2003;
3º - Em 29 de Outubro de 2003 foi proferido o seguinte despacho: «Determino a posse administrativa. À Divisão de Conservação para demolir todas as edificações executadas sem licenciamento municipal, incluindo muros de vedação e para proceder à reposição do terreno conforme a situação inicial, a expensas do infractor. À divisão de Conservação para em colaboração com a Divisão de Fiscalização proceder ao encerramento e selagem das instalações no próximo dia 10 de Novembro de 2003, pelas 10 horas.»”- este despacho foi notificado por oficio datado de 3/11/2003 e que foi recebido pela recorrente.
Vejamos agora quais os vícios que vêm imputados aos actos impugnados:
1º- Vício de falta de atribuições ou de incompetência absoluta, o que, por força do disposto na al. b) do n.º 2 do artigo 133º do CPA, é sancionado com a nulidade;
2º- Preterição do direito de audição prévia consagrado nos arts. 100º e ss. do CPA, o que gera a nulidade dos actos;
3º- Violação do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade privada e da livre iniciativa económica privada, consagrados nos arts. 62º e 61º da CRP, o que é sancionado com a nulidade nos termos do art. 133º, n.º 2, al. d) do CPA;
4º- Violação do principio da proporcionalidade consagrado nos arts. 266º, n.º 2 da CRP e 5º, n.º 2 do CPA;
5º- Violação do disposto no art. 106º, n.º 2 do RJUE;
Alega a recorrente que todos estes vícios se consubstanciam na forma mais grave da invalidade que é a nulidade.
Desde já se poderá dizer que se fez uma correcta apreciação na sentença recorrida do que vinha articulado na petição inicial pela recorrente, e que efectivamente se verifica a caducidade do direito a deduzir a presente acção por estar ultrapassado, quer o prazo legalmente estipulado de 2 meses previsto na LPTA, cfr. art. 28º, n.º 1, al. a), para os dois primeiros actos, quer o de 3 meses previsto no CPTA, cfr. art. 58º, n.º 2, al. b), para o 3º acto nos termos do disposto no art. 297º no Código Civil.
Quanto ao primeiro vício é manifesto que o mesmo não se verifica.
Insiste a recorrente, desde o início dos presentes autos, de forma errónea em tentar convencer o Tribunal de que a Câmara Municipal de Barcelos se imiscuiu nas competências próprias do Ministério da Economia no que toca ao licenciamento de actividades industriais.
No entanto fá-lo de forma algo confusa e desordenada uma vez que é ela própria que refere ter requerido à Câmara Municipal de Barcelos a emissão da competente licença das construções edificadas e a edificar, cfr. artigo 23º da petição inicial.
O licenciamento da instalação e funcionamento de determinada indústria não se confunde com o necessário e indispensável licenciamento das obras a efectuar para que a indústria possa ser instalada e colocada em funcionamento. São coisas distintas que não se confundem, nem se consomem.
Efectivamente, o licenciamento das indústrias encontrava-se regulado à data da entrada da petição inicial em juízo pelo DL n.º 69/2003, de 10/04, em termos semelhantes ao que anteriormente se passava com a legislação que veio revogar, e teve em vista disciplinar o exercício da actividade industrial com o objectivo da prevenção dos riscos e inconvenientes resultantes da exploração dos estabelecimentos industriais, visando salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho, a qualidade do ambiente e um correcto ordenamento do território, num quadro de desenvolvimento sustentável e de responsabilidade social das empresas, cfr. art. 1º.
Ou seja, não se prevê aqui o licenciamento das edificações indispensáveis ao funcionamento da indústria, tanto mais que tal licenciamento está reservado aos órgãos autárquicos –Câmara e seu Presidente- nos termos do DL n.º 555/99, de 16/12, cfr. arts. 4º e 5º.
Este licenciamento da competência das câmaras municipais, visa fazer observar os condicionamentos relativos à alteração da topografia dos locais e às obras de edificação nos termos enunciados pelo art. 4º do DL n.º 555/99.
De resto, é o próprio DL n.º 69/2003 que prevê a necessidade de obtenção das indispensáveis licenças camarárias no que a esta matéria diz respeito, cfr. art. 13º, n.º 1 e art. 13º do DR n.º 8/2003, de 11/04.
Assim, a instalação de uma indústria exige dois tipos de licenciamento, o da indústria em si mesmo considerada e o das instalações onde essa indústria será instalada.
Da leitura atenta que se faz do conteúdo dos actos que vêm impugnados facilmente se pode concluir que tais actos não versam sobre matérias da competência do Ministério da Economia no que toca à instalação de indústria, prendem-se com encerramento de instalações por falta de licença, demolição dessas instalações pelo mesmo motivo, reposição do terreno no estado inicial em que se encontrava, posse administrativa, demolição de muros de vedação, etc, ou seja, tudo matérias da competência dos órgãos autárquicos nos termos do DL n.º 555/99.
Assim, sem necessidade de mais considerandos pode-se concluir que não se verifica este vício.
Quanto ao segundo vício o da falta de audiência prévia.
Também relativamente a este vício pretende a recorrente que o mesmo se verifica e é gerador de nulidade.
Trata-se de questão já por demais debatida na doutrina e na jurisprudência pelo que seguiremos de perto o que se deixou escrito no Ac. do STA de 24-04-2007, proc. n.º 069/07:
“O disposto no artº 100º do CPA – como a jurisprudência e a doutrina vêm afirmando - visa pôr em prática a directiva constitucional da "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (artº 267º, n 5, da CRP) constituindo, por isso, uma importante manifestação do princípio do contraditório pois que, dessa forma, não só se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado como também se permite que este requeira a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos ponham em causa, as decisões que a Administração projecta proferir. A referida disposição, representando a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final e traduzindo-se na concessão do direito de influenciar essa decisão, constitui, assim, uma sólida garantia de defesa dos direitos do administrado e, porque o é, constitui um princípio estruturante da actividade administrativa e, por isso, uma formalidade essencial.
E, porque assim, a violação dessa norma procedimental ou a sua incorrecta realização tem como consequência a ilegalidade do próprio acto final a qual é geradora da sua anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (artº 135º do CPA). Neste sentido, e sem preocupação exaustiva, podem ver-se Acórdãos do Pleno de 4/07/2006 (rec. 498/03) e da Secção de 18/5/00 (rec.s 45.736 e 45.965), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 17/1/02 (rec. 46.482), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) de 25/9/03 (rec. 47.953), de 18/2/04 (rec. 1.618/02), de 21/09/2006 (rec. 254/06) e de 12/12/2006 (rec. 685/06).”.
Ou seja, a violação da audiência prévia apenas se consubstancia num vício gerador de mera anulabilidade, independentemente de estarem ou não em causa direitos fundamentais, o que também não é o caso dos autos, como já de seguida veremos.
Quanto ao 3º vício também seguiremos de perto a jurisprudência dominante que afasta, de todo, em casos de licenciamento de obras, ou outros, a possibilidade de serem violados os direitos constitucionais invocados pela recorrente.
Escreveu-se a este respeito no Ac. do STA de 26/09/2002, proc. n.º 0485/02 a propósito do licenciamento de uma obra mas que se aplica perfeitamente ao caso dos autos com as necessárias adaptações:
“Quanto à invocada violação do direito fundamental de propriedade, importa que se diga, como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, que, o "jus aedificandi" (mais propriamente ainda o direito de urbanizar lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas.
Por outro lado, uma tal modelação, no caso a interdição de construir no local em causa, e em obediência aos enunciados valores, em nada contende com a matéria relativa à iniciativa económica privada e ao seu livre exercício, consagrado no nº1 do artº 61º da CRP, pois que a mesma não tem seguramente por objecto, o direito de construir..., onde convenha ao interessado.
Em suma, para que pudesse ocorrer a arguida nulidade, prevista no artº 133º/2/d do CPA, tornava-se necessário que se verificasse uma contracção inadmissível do núcleo fundamental do direito de propriedade ou da livre iniciativa económica privada, o que no caso não sucede.
A propósito, e em tal sentido, poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA. Citam-se, a título de exemplo os seguintes acórdãos: de 30/09/1997 (rec. 35751), de 18/02/1998 (rec. 27816-P), de 24/05/2000 (rec. 41194) , de 24/01/2001 (rec. 40923), e de 07/03/2002 (rec. STA 48179). Como jurisprudência do TC, poderão ver-se, v.g., o Ac. n.º 377/99 – Proc. n.º 501/96 de 22 de Junho de 1999 (in DR II n.º 49, de 28 de Fevereiro de 2000)e o AC. n.º. 544/2001 – Proc. n.º 194/01, com citação de muita outra jurisprudência e doutrina.”, cfr. Ac. do STA de 26/09/2002, proc. n.º 0485/02.”.
“O art.º 61, n.º 1 da Constituição, ("A iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral") não é um direito absoluto, mas sim um direito que pode ser objecto de limites mais ou menos apertados. A iniciativa privada pressupõe o respeito pelas regras que sectorialmente definem cada actividade económica. Livre iniciativa não corresponde a fazer-se o que se quer quando se quer.”, cfr. Ac. do STA de 9-11-2006, proc. n.º 0262/02.
Também não se verifica, assim, este vício.
Quanto à violação do princípio da proporcionalidade e do disposto no art. 106º, n.º 2 do DL n.º 555/99.
A solução legislativa consagrada nesta norma, art. 106º, n.ºs. 1 e 2, é informada pelo princípio da proporcionalidade, nas suas dimensões da necessidade e da proporcionalidade. Uma, a primeira, a reclamar que só deve lesar-se a posição do particular se não houver outro meio para realizar o interesse público. Outra, a segunda, a impor que a medida correctiva a suportar pelo administrado deve ser justa, isto é deve reduzir-se ao mínimo indispensável para reparar a legalidade ofendida.
Acontece, porém, que a violação de tal princípio e comando legal não são susceptíveis de gerar um acto administrativo inválido sancionado com a nulidade.
Efectivamente os actos nulos são apenas aqueles que se encontram perfeitamente identificados no art. 133º do CPA; aí se encontram os casos excepcionais em que a invalidade é sancionada com a nulidade.
Assim, as violações apontadas pela recorrente apenas são geradoras de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (artº 135º do CPA).
Aqui chegados apenas resta concluir que as invalidades apontadas pela recorrente, ou não se verificam, ou são meramente geradoras de anulabilidade, pelo que haverá que atender aos prazos atrás apontados no que toca à dedução dos meios processuais contenciosos.
Assim, e sem margem para qualquer dúvida pode-se afirmar com segurança que, relativamente aos dois primeiros actos que foram notificados à recorrente em 18/06/2003 e 16/09/2003 o prazo de 2 meses previsto no art. 28º, n.º 1, al. a) da LPTA completou-se muito antes de 1/1/2004, data em que entrou em vigor o novo CPTA, e portanto não seria nunca possível aplicar as regras deste Código.
Quanto ao terceiro acto também se pode concluir que tendo o mesmo sido notificado no decorrer do mês de Novembro de 2003, o prazo de 3 meses previsto no art. 58º, n.º 2, al. b) do CPTA, aplicável por força do disposto no art. 297º, n.º 2 do Código Civil, se completaria, o mais tardar, no decurso do mês de Março de 2004, ou seja, muito antes de a presente acção ter entrado em juízo no dia 12/04/2004.
Pretende no entanto a recorrente valer-se do disposto no art. 58º, n.º 4, al. b) do CPTA.
Dispõe esta norma que, desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por o atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável.
Da leitura atenta que se faz quer desta norma, quer do que vem alegado pela recorrente é manifesto que a mesma não é aplicável à situação concreta destes autos.
Efectivamente não existe qualquer quadro legal que possa suscitar dúvidas quanto às competências de cada um dos entes da Administração.
Tais competências estão perfeitamente definidas na lei e eram do conhecimento da recorrente que requereu o licenciamento das obras e muros a uma entidade e o da actividade industrial a outra.
E igualmente não se vislumbra que os vícios que foram imputados aos actos impugnados e quadro legal em crise tivessem uma tal complexidade de análise que se justificasse a aplicação de tal norma.
Improcede, assim, também nesta parte o recurso que nos vinha dirigido.
Por tudo o que fica exposto acordam os juízes que compõem este TCA Norte em confirmar a sentença recorrida, ainda que em parte com diferentes fundamentos, e em consequência negar provimento ao recurso que nos vinha dirigido.
Custas pela recorrente, fixando-se a t.j. em 6 Ucs.
D.N.
Porto, 19 de Junho de 2008
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
