| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
M… – residente na rua Padre Manuel Barbosa pereira, nº …, Valbom, Gondomar – interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – em 5 de Maio de 2005 – que absolveu a Caixa Geral de Aposentações do pedido de anulação do despacho que lhe negou a aposentação voluntária antecipada, e do pedido de condenação à prática dos actos necessários á pretendida aposentação.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- O acórdão recorrido indeferiu a pretensão da recorrente porque alegadamente não reunia os dois requisitos exigidos pelo DL nº116/85, de 19 de Abril, para requerer a aposentação antecipada;
2- Ora quanto ao parecer de não haver prejuízo para o serviço, no requerimento a solicitar a aposentação antecipada, no seu topo, vinha a concordância do membro do governo competente, ou por quem por ele tenha competência para decidir, como se vê pelo documento 1 junto com a petição inicial;
3- Reunia, assim, o 1º requisito para a aposentação antecipada;
4- Quanto ao 2º requisito erra o acórdão a exigi-lo agora porquanto antes seria um dos actos a praticar pela recorrida com a procedência da acção;
5- Não havia, nem tinha ainda que haver, a verificação do tempo de serviço porque a recorrida produziu o acto que se impugnou antes de verificar o requisito temporal;
6- Não podendo o tribunal substituir-se à administração, produzindo um acto, o da verificação do tempo de serviço, que àquela competia, tanto mais que não tinha ainda elementos no processo;
7- Porquanto, como se vê do requerimento junto como documento nº1, era pedida a pensão unificada, significando isso que haveria de computar o tempo de descontos para a Segurança Social (CNP) e juntá-lo ao tempo de descontos para a CGA, para então sim, se aferir se reunia o requisito temporal dos 36 anos de descontos exigidos.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido.
A Caixa Geral de Aposentações reagiu, concluindo assim:
1- O Despacho nº867/03/MEF, de 5 de Agosto, não regulando, de forma inovadora, sobre o regime da aposentação antecipada previsto no DL nº116/85, de 19 de Abril, consubstancia um acto necessário à sua boa execução, o qual não pode, e não deve, ser ignorado pela Caixa;
2- No entanto, ainda que se considere o contrário, sempre se teria de concluir pela improcedência do pedido da autora, já que esta não reúne os dois requisitos que o tribunal a quo considerou serem os únicos necessários para a aplicação do DL nº116/85 de 19 de Abril;
3- Por um lado, não foi prestada qualquer informação de não haver prejuízo para ao serviço: o requerimento de aposentação apenas tem, no cabeçalho, uma informação do chefe de serviço referindo que nada tem a opor à aposentação da autora, o que não equivale a uma declaração de inexistência de prejuízo para o serviço;
4- Por outro lado, relativamente ao tempo de serviço, também se constata, tal como resulta da nota biográfica, que a autora não conta 36 anos de serviço;
5- Pelo exposto, não se verificando os referidos requisitos, nunca o tribunal a quo poderá atender o pedido da autora.
O Ministério Público pronunciou-se a favor do provimento do recurso jurisdicional.
A instância mantém-se válida e regular.
Cumpre decidir.
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados no acórdão recorrido, a que acrescentamos mais dois que entendemos serem necessários para a boa apreciação do recurso:
1- Em 30 de Abril de 2002 foi remetido ao Chefe de Serviço de Cadastro da Caixa Geral de Aposentações a nota biográfica da autora - tudo conforme consta de folhas 1 e 2 do PA apenso aos autos, dadas por reproduzidas;
2- Por despacho Concordo desse chefe de serviço, datado de 25 de Outubro de 2002 foi considerado que a autora tinha o tempo efectivo de serviço de 26 anos 8 meses e 25 dias – tudo conforme consta de folhas 3 a 5 do PA apenso aos autos, dadas por reproduzidas;
3- Em 5 de Setembro de 2003, foi remetido ao referido chefe de serviço o requerimento/nota biográfica da autora, a solicitar a sua aposentação – tudo conforme consta de folhas 6 e 7 do PA apenso aos autos, dadas por reproduzidas;
4- Em 22 de Setembro de 2003, esse chefe de serviço remeteu à Maternidade Júlio Dinis o ofício que consta de folha 8 do PA apenso aos autos - dado por reproduzido - do qual consta, em síntese, que o pedido deve ser fundamentado nos termos do Despacho nº867/03/MEF, de 5 de Agosto, quanto à inexistência de prejuízo para o serviço;
5- A Maternidade Júlio Dinis, em resposta a este ofício, informou o que consta de folha 10 do PA apenso aos autos – dada por reproduzida;
6- Por ofício datado de 31 de Março de 2004, a Caixa Geral de Aposentações devolveu o processo da autora à Maternidade Júlio Dinis, por não estar demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço – tudo conforme consta de folha 11 do PA apenso aos autos, dada como reproduzida – facto acrescentado nesta instância;
7- Por ofício datado de 7 de Abril de 2004, a Maternidade Júlio Dinis comunicou à recorrente o conteúdo do anterior ofício da Caixa Geral de Aposentações – conforme consta de folha 20 dos autos, dada por reproduzida – facto acrescentado nesta instância.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
II. A recorrente é auxiliar de acção médica principal, na Maternidade Júlio Dinis, no Porto.
Em Agosto de 2003 requereu a aposentação antecipada, ao abrigo do disposto no DL nº116/85 de 19 de Abril.
Neste requerimento foi aposto, pelo Director da Maternidade Júlio Dinis, um despacho de “Nada a opor”.
Tal requerimento e despacho, instruído com uma contagem de tempo de serviço de 26 anos 8 meses e 25 dias, foi enviado pela Maternidade Júlio Dinis à Caixa Geral de Aposentações.
Esta devolveu o processo, justificando que apenas poderia proceder à apreciação do pedido de aposentação desde que a inexistência de prejuízo para o serviço viesse justificada nos termos do nº1 do Despacho nº867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003.
A Maternidade Júlio Dinis remeteu, de novo, o processo de aposentação da recorrente à Caixa Geral de Aposentações, acrescido da seguinte informação: Nos últimos dois anos (2001 e 2002) houve aumento de pessoal, nomeadamente contratação a termo certo (11), havendo uma vaga de descongelamento em 2002; Em 2001 houve 11 admissões para o quadro, e uma aposentação; Em 2002 não houve admissões, 4 exonerações e 1 aposentação; Com base em critérios gestionários estabelecidos, o funcionamento do serviço ficará garantido, tendo em conta o plano de actividades e o balanço social; Admitida nesta Maternidade em 7 de Julho de 1975, com a categoria de empregada auxiliar; As notas periódicas do último triénio foram de “Bom”; Por aplicação do DL nº413/99, de 15 de Outubro, transitou à categoria de auxiliar de acção médica com efeitos a partir de 1 de Julho de 2000; Efectuou 2 cursos de promoção, cujo valor foi de 216,72€.
Perante isto, o Chefe de Serviço de Cadastro da Caixa Geral de Aposentações voltou a devolver o processo à Maternidade Júlio Dinis, comunicando que o pedido de aposentação não podia ser deferido porque não estava demonstrada a inexistência de prejuízo para o serviço.
No acórdão recorrido decidiu-se o seguinte: que o Despacho nº867/03/MEF, de 5 de Agosto, ao modificar as normas contidas no DL nº116/85, de 19 de Abril, incorreu em vício de usurpação de poder, e, por causa disso, é nulo nos termos dos artigo 133º nº2 alínea a) e 134º nº1 do CPA; que o pedido de condenação à prática dos actos necessários á aposentação da autora não pode proceder, por falta dos requisitos exigidos no artigo 1º nº1 do DL nº116/85 de 19 de Abril: não haver prejuízo para o serviço e reunir 36 anos de serviço.
A recorrente discorda do assim decidido sobretudo por duas razões: porque o despacho de concordância com o seu pedido de aposentação antecipada – ver folha 6 do PA – equivale à informação de não existência de prejuízo para o serviço exigida pelo artigo 3º nº2 do DL nº116/85 de 19 de Abril – conclusões 1 a 4; e porque a verificação do requisito do tempo de serviço não chegou a ser feita pela Caixa Geral de Aposentações, e, portanto, também não deveria ter sido efectuada pelo tribunal, tanto mais que não dispunha de todos os elementos necessários para o efeito.
A recorrente não põe em causa os factos dados como provados no acórdão recorrido.
III. A decisão proferida pelo tribunal de primeira instância, relativamente ao primeiro pedido que lhe foi formulado pela autora da acção administrativa especial, foi por esta acatada.
Não se nos impõe, por conseguinte, estar oficiosamente a problematizar a declaração de nulidade do Despacho nº867/03/MEF, de 5 de Agosto, se bem que teríamos algumas razões para o fazer, não propriamente quanto à decisão em si mesma, mas relativamente a alguns dos argumentos para ela utilizados.
Limitamo-nos a remeter, quanto a este assunto, para a já significativa jurisprudência produzida pelos nossos tribunais: AC STA de 03.11.05, Rº0239/05; AC TCAN de 03.11.05, Rº01554/04.8BEPRT; AC TCAN de 10.11.05, Rº00888/04.6BEVIS; AC TCAN de 07.12.05, Rº00525/049BEPRT; AC TCAN de 09.02.06, Rº01300/04.0BEVIS; AC TCAN de 12.01.06, Rº00126/04.1BEVIS; AC TCAN de 12.01.06, Rº00356/04.6BEVIS; AC TCAN de 12.01.06, Rº00412/04.0BEVIS e AC TCAN de 27.07.06, Rº225/04.0BEPRT.
Todos estes arestos consideraram o Despacho nº867/03/MEF ilegal, essencialmente por corporizar um regulamento que inova relativamente ao disposto nos artigos 1º e 3º do DL nº116/85 de 19 de Abril, sendo esta inovação ilegal, nomeadamente por desrespeitar os artigos 112º, nº6 e nº8, e 119º, alínea h), da CRP, e 9º, nº6, da Lei nº74/98 de 11 de Novembro.
Isto significa, além do mais, que a então Ministra de Estado e das Finanças, ao proferir o Despacho nº867/03, não invadiu o âmbito das atribuições do poder legislativo, como se entendeu no acórdão aqui recorrido, na medida em que compete ao Governo fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis, mas antes regulamentou de uma forma ilegal – ver artigo 199º alínea c) da CRP.
A aplicação de tal despacho, a ser feita, levaria a que o respectivo departamento da administração deixasse de gozar, afinal, e por via de um regulamento ilegal, da faculdade, outorgada por lei, de poder informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço, nos casos de pedido de reforma antecipada formulado ao abrigo do DL nº116/85 de 19 de Abril.
Não merece censura, pois, a decisão do acórdão recorrido quanto ao primeiro pedido formulado pela autora da acção especial, mas com estes indicados fundamentos.
IV. No tocante ao pedido de condenação da Caixa Geral de Aposentações à prática dos actos necessários à aposentação da autora, a recorrente não concorda com o decidido pelo tribunal de primeira instância.
No acórdão recorrido, a tal respeito, diz-se o seguinte: Decorre, assim, do exposto, estarem preenchidos os demais requisitos para que a autora possa pedir a condenação da ré Caixa Geral de Aposentações a praticar o acto.
Contudo, coloca-se agora a questão de saber se esse acto deve ser o pedido, ou seja, decidir favoravelmente o pedido de aposentação antecipada.
Como decorre da legislação logo no início citada, um dos pressupostos – entre outros – para que a aposentação fosse concedida era que o funcionário tivesse completado 36 anos de serviço e houvesse sido prestada informação de que não havia prejuízo para o serviço.
No caso em apreço, como resulta da factualidade apurada, nenhum destes dois requisitos se verifica, porque a autora, como consta da nota biográfica, ainda não tinha completado 36 anos de serviço e porque o serviço não prestou qualquer informação quanto à existência ou não de prejuízo – sublinhado nosso.
Ora, ainda que sejamos forçados a concluir pela nulidade do acto de indeferimento praticado, pelos motivos supra indicados, não pode o tribunal condenar a administração a praticar o acto pedido, quando dos autos resulta demonstrado que não estão preenchidos parte dos requisitos para que aquele pudesse ser praticado.
Não cremos que este modo de ver seja o mais correcto.
Atentemos no que estipula o DL nº116/85 de 19 de Abril: artigo 1º nº1 - Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço; - artigo 3º nº2 - No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações; - artigo 3º nº3 - No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação da pensão provisória – sublinhado nosso.
Relativamente ao requisito da inexistência de prejuízo para o serviço, indispensável para a aposentação antecipada, o legislador impõe ao departamento ou serviço respectivo a obrigação de prestar informação a esse respeito. Esse departamento ou serviço não tem a faculdade de prestar ou não tal informação, quando o processo de aposentação lhe é presente, tem a obrigação de, face à pretensão do respectivo requerente, informar sobre se o seu deferimento acarreta ou não prejuízo para o serviço.
Tratando-se, como se trata, de uma informação obrigatória, entendemos que o despacho do Director da Maternidade Júlio Dinis, segundo o qual nada tem a opor ao pedido de aposentação da recorrente, integra em si mesmo uma informação de não existência de prejuízo para o serviço. De facto, tratando-se de um despacho do mais alto responsável da instituição hospitalar em causa, e perante a ausência de qualquer outra especificação, ele não poderá deixar de ser entendido como referindo-se à informação exigida pelo nº2 do artigo 3º do DL nº116/85 de 19 de Abril.
Constatamos aqui, como infelizmente em muitos outros casos, um déficit de clareza no pronunciamento da respectiva entidade administrativa. Se a lei lhe impõe que informe sobre determinado assunto, a informação deveria ter sido prestada de forma directa e clara, de modo a evitar dúvidas aos respectivos destinatários. Tal déficit de clareza não deverá, todavia, e em nosso entender, reverter em desfavor da cidadã interessada, tanto mais que, no âmbito em que nos movemos, a obrigatoriedade da informação acaba por dissipar as eventuais dúvidas de interpretação do referido despacho.
Mas, para dever ser considerado preenchido o requisito da inexistência de prejuízo para o serviço, não basta, no caso, que o Director da Maternidade Júlio Dinis nada tenha a opor, pois que a lei exige, também, que uma vez prestada a pertinente informação, o processo de aposentação seja submetido a despacho do membro do Governo que exerce a respectiva tutela, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
Normalmente, tal competência ministerial encontra-se delegada pela tutela na entidade que superintende ao sector ou à instituição em causa - no caso o Director da Maternidade Júlio Dinis - devendo, todavia, o despacho proferido no uso de tal delegação fazer expressa referência à mesma - artigo 38º do CPA.
Certo é que, no nosso caso, não obstante nenhuma referência a uso de poderes delegados ser feita no despacho do Director da Maternidade Júlio Dinis, tudo indica que terá sido isto que aconteceu, já que esta questão nunca foi sequer suscitada pelas partes da acção administrativa especial, e tendo sido expressamente invocada essa delegação de poderes pela ora recorrente – ver conclusão 3ª das suas alegações – a Caixa Geral de Aposentações com isso se conformou. Assim, a omissão da referência a delegação de poderes, ocorrida no despacho referido, degrada-se em mera irregularidade, sem consequências invalidantes.
Falece razão, portanto, ao acórdão recorrido, quando entende que o serviço não prestou qualquer informação quanto à existência ou não de prejuízo.
A recorrente também se insurgiu contra o acórdão recorrido por nele se ter considerado não preenchido o requisito dos 36 anos de serviço – artigo 1º nº1 do DL nº116/85 de 19 de Abril.
Também neste âmbito assiste inteira razão à recorrente.
Na verdade, é à Caixa Geral de Aposentações que compete verificar se o requerente da aposentação reúne as condições necessárias para a mesma, e é também a ela que incumbe, por emanação do princípio do inquisitório, exigir-lhe prova complementar do tempo de serviço prestado, caso não esteja comprovado no processo tempo de serviço suficiente para a aposentação – ver artigos 86º e 87º do Estatuto da Aposentação (EA).
Por outro lado, a contagem do tempo de serviço para efeitos de aposentação não se limita ao tempo prestado como contribuinte da Caixa Geral de Aposentações, mas integra também, nos termos da lei, o tempo de serviço prestado como contribuinte, nomeadamente, de instituição de previdência social – ver artigos 15º nº2, 24º nº2, 53º nº3 alínea b), e 63º nº4, todos do EA. Situação esta, aliás, invocada pela própria recorrente – ver conclusão 8ª das suas alegações.
No presente caso, a Caixa Geral de Aposentações não chegou, sequer, a verificar se a requerente reunia as condições de tempo de serviço para obter a aposentação antecipada, decidindo-se, como vimos, pela impossibilidade de deferir o seu requerimento por não se encontrar demonstrada, nos termos exigidos pelo Despacho nº867/03/MEF, a inexistência de prejuízo para o serviço. E o certo é que, mesmo que o pretendesse fazer, não dispunha no processo de todos os elementos documentais para o efeito, tornando-se necessário exigir à requerente prova complementar do tempo de serviço por ela invocado e não documentado.
Esta situação, em nosso entender, impedia que o tribunal de primeira instância se pudesse pronunciar sobre o preenchimento ou não do requisito do tempo de serviço, pois que não dispunha da base instrutória necessária para o efeito. Na medida em que o fez, considerando não preenchido tal requisito temporal, o julgador a quo excedeu-se no seu pronunciamento.
Deve, por conseguinte, ser revogado o acórdão recorrido no tocante à improcedência do pedido condenatório de que conheceu.
DECISÃO
Nos termos do exposto, e em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo acordam no seguinte:
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar o acórdão recorrido na parte em que julgou improcedente o pedido de condenação da entidade ré à prática dos actos necessários à aposentação requerida pela autora;
- Conceder parcial provimento à acção administrativa especial, e, em conformidade, condenar a Caixa Geral de Aposentações a prosseguir com o processo de aposentação da autora, mediante apuramento do respectivo tempo de serviço, ficando prejudicado o demais peticionado.
Custas por ambas as partes, nas duas instâncias, em igual proporção.
D.N.
Porto, 23 de Novembro de 2006 |
