| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo: I
RELATÓRIO
MF. …, identif. nos autos, inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datado de 26 de Dezembro de 2011, que julgou improcedente a acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, instaurada contra a ORDEM dos REVISORES OFICIAIS de CONTAS, onde impugnava o acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, de 21/10/2008, que no âmbito do processo disciplinar n.º 25/2007, lhe aplicou a pena de multa, no valor de € 2.500,00.
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1 . A recorrente formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"1 - A Sentença recorrida mais que uma análise crítica dos factos que podem e quanto a nós determinam a prescrição do procedimento disciplinar, é profusa no ataque aos argumentos que a recorrente expôs nesse sentido;
2 - A Sentença não se distancia em qualquer momento, de forma crítica, dos argumentos do ora recorrido, perdendo a imparcialidade que deveria caracterizar a análise e o julgamento dos factos;
3 - Efectivamente, a CO. …, SA, por cartas de 12/06/2007, 26/06/2007 e 29/08/2007, enviadas à Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (OROC), solicitou autorização para a nomeação oficiosa da sociedade de Revisores Oficiais de Contas “CF. …, SROC” para certificar as contas de 2006 - cfr. alíneas b), c) e d) do ponto 2. do relatório que integra a decisão final da qual faz parte integrante, doravante designado apenas por Relatório;
4 - A Sentença nada diz sobre a alegada, pela recorrente, violação do disposto no art.º 63.º conjugado com o artigo 27.º do Regulamento Disciplinar, em virtude de a possibilidade de prorrogação do prazo de quatro meses prevista naquele artigo, ter sido usada para além do que o Regulamento Disciplinar possibilita;
5 - De facto, se os autos de processo disciplinar, devem ser instruídos e apresentados a julgamento, no prazo de quatro meses, prorrogáveis por uma vez, no máximo, por igual período, verifica-se no entanto nos autos, que em 06/03/2008 foi prorrogado o prazo por quatro meses, o que voltou a suceder em 15/07/2008 por novo período de quatro meses;
6 - Verifica-se que, se na primeira prorrogação não são sequer indicados factos que corporizem o motivo justificativo da prorrogação, cuja natureza motivacional assim se desconhece, na segunda prorrogação deita-se mão de um conceito indeterminado, a saber, “algumas dificuldades no andamento administrativo do processo”, para tentar corporizar o motivo justificativo;
7 - Tais dificuldades, não descritas e assim, não sindicáveis quer pela recorrente, quer pelo Tribunal, não podem ser aceites, sem mais, a desfavor do direito da recorrente, a um processo célere;
8 - Manifestamente insuficiente para se apreender da existência e validade do alegado motivo, por um lado, e inaceitável por outro, na medida em que tal segunda prorrogação nem é admissível nos termos do disposto no referido art.º 63.º nº 3;
9 – Ou seja, a própria Sentença viola os preceitos normativos que vêm referenciados nos pontos anteriores;
10 - A violação da legalidade de tais prorrogações de prazo não se resolve apenas com a responsabilidade disciplinar para o instrutor, quando para todos os efeitos ocorre uma ilegalidade que verte os seus efeitos na esfera jurídica do arguido no processo em causa;
11 - Ou seja, tal responsabilidade disciplinar do instrutor é um assunto interno de natureza sancionatória de uma irregularidade;
12 - Quanto aos efeitos na esfera jurídica do arguido, há que salvaguardar o seu direito a um processo célere e, quando este direito não seja salvaguardado há que se assumir a consequência, a saber, no caso dos autos, a prescrição do procedimento disciplinar;
13 - Não é em vão certamente, que são de aplicação subsidiária ao processo disciplinar das disposições dos Códigos, Penal e de Processo Penal, conforme art. 83º do Regulamento Disciplinar da OROC;
14 - É que tratando-se de matéria sancionatória e não, contratual, para onde aliás claramente resvala a Sentença, o arguido, que o foi a recorrente, beneficia dos princípios basilares que norteiam a condução do processo penal;
15 – Ocorreu pois a prescrição do procedimento disciplinar, por culpa exclusiva do recorrido que é a entidade que detém o controlo da tramitação decorrente do conhecimento dos factos que possam determinar a responsabilidade disciplinar;
16 - Quanto à questão da omissão de notificação para alegações nos termos do art. 60º do RD, contrariamente ao que o R. pretende na sua Contestação, a operacionalização do disposto no artigo em causa, não depende exclusivamente de o instrutor nos termos do art. 59º realizar novas diligências instrutórias.
17 - O que o art. 60º determina, em termos de interpretação da sua letra, ao referir-se ao art. 59º, é que caso ainda tenham após as diligências referidas no art. 58º, ocorrido outras, só após estas será conferido ao arguido o direito de alegar.
18 – Pois não faz qualquer sentido, contrariamente ao que pretende o R., que o arguido possa alegar apenas e na medida em que opere o art. 59º, pois, por que motivo poderia alegar apenas em relação a algumas diligências instrutórias, provavelmente acessórias e não em relação ao substancial das diligências corporizadas ao abrigo do art. 58º?
19 - Além de que da inquirição das testemunhas resultam certamente, pois em caso contrário ela não se faria, dados novos que determinam as partes a pronunciarem-se em sede de alegações!
20 - A falta de notificação à A. para em sede de tal processo, alegar, equivale pela sua natureza e importância processuais, à falta de audiência dos interessados, consagrada no art. 100º do Cód. do Procedimento Administrativo ( CPA ), ofendendo sem margem para dúvidas, o direito fundamental de audiência e defesa em processo disciplinar, determinado no art. 269 nº 3 da CRP, cf. Luís Vasconcelos Abreu, in “Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Português Vigente: As Relações Com o Processo Penal” Livraria Almedina, 1993, págs. 64 e 65;
21 - Dos documentos juntos aos autos e dos depoimentos das testemunhas não se concluiu que a recorrente condicionou a entrega da Certificação Legal de Contas ao pagamento dos honorários em dívida, bem pelo contrário, atentas as insistências junto da CO. …, no sentido de disponibilizar os necessários elementos contabilísticos;
22 - Conclui-se, outrossim, que a empresa tentou ultrapassar a lei não por necessidade mas pressionar a recorrente a emitir notas de crédito que anulassem os honorários que lhe eram devidos por trabalhos realizados nos exercícios de 2004 e 2005;
23 - É verdade que a ora recorrente perante o atraso na entrega, por parte da CO. …, SA, dos documentos necessários a emissão da Certificação Legal de Contas poderia ter emitido uma declaração de impossibilidade de emissão da Certificação Legal de Contas, o que não fez para evitar os prejuízos que dessa declaração poderiam resultar para a empresa;
24 - A recorrente fez prova documental não só dos pedidos de elementos que dirigiu a CO. …, por fax dos dias 08/02/2007 e 21/02/2007, juntos aos autos (conforme se refere nas alíneas c) e d) a fls. 8 da decisão) e testemunhal, conforme depoimento da TOC responsável pelo exercício de 2006, S. AA. …;
25 – Cooperação que a CO. …, SA omitiu conforme se retira profusamente dos autos;
26 - Existe pois evidente erro na apreciação dos pressupostos de facto, também pela Sentença ora recorrida". * 2 . Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio a recorrida Ordem dos Revisores Oficiais de Contas apresentar contra alegações que terminou com as seguintes conclusões:
1.ª O presente recurso é inadmissível ao abrigo da alínea a) do nº 3 do art.º 142.ºdo CPTA invocado pelo Recorrente;
2.ª Não se verifica a prescrição do procedimento disciplinar, porquanto o processo disciplinar foi instaurado, em 11/11/2007, na sequência de comunicação do Conselho Directivo da Ordem, de 24/10/2007, isto é dentro do prazo de 90 dias (n.º 2 do art.º 88.º do EO e n.º 3 do art.º 5.º do RD).
3.ª Sendo certo que a doutrina e a jurisprudência administrativas convergem no entendimento de que, para o efeito releva a data da instauração do processo disciplinar pelo órgão competente, para se avaliar da ocorrência da prescrição do procedimento disciplinar.
4.ª E que são, para o efeito, irrelevantes e não constituem nulidade processual a inobservância dos prazos regulamentares para a instrução e apresentação dos processos a julgamento pelo respectivo Instrutor, bem como os respeitantes à prorrogação desses prazos pelo Presidente do Conselho Disciplinar, tendo em conta que tais prazos são qualificados como prazos ordenadores pela jurisprudência administrativa.
5.ª Não ocorre nulidade processual por falta de notificação da ora Recorrente para alegações, tendo em consideração que estas apenas terão lugar no caso de serem ordenadas novas diligências para a descoberta da verdade por iniciativa do instrutor do processo, situação que manifestamente não aconteceu no caso sob apreciação (art.ºs 59.º e 60.º do RD);
6.ª Em Dezembro de 2007, a Recorrente ainda não tinha entregue a CLC, não obstante os sucessivos pedidos da Sociedade, com tal comportamento ofendendo os deveres previstos nos art.ºs 52.º n.º 1 a) e b) e 62.º n.º 1 ambos do EO;
7.ª A Recorrente violou, nas suas relações com a Empresa os deveres de urbanidade, lealdade e satisfação do interesse público (art.ºs 6.º e 11.º n.º 2 do CEDP) ao não dar satisfação atempada às diversas solicitações que lhe foram feitas pela mesma Sociedade para a entrega da CLC de 2006;
8.ª Os elementos constantes do procedimento disciplinar, resultantes da sua actividade instrutória, anteriormente referidos, forneciam prova bastante das referidas infracções ao EOROC;
9.ª Resulta, assim, evidente não ter existido qualquer erro sobre os pressupostos de facto; bastando ao órgão decisor, de acordo com o princípio da livre apreciação, apreciar livremente, a prova fornecida pela entidade participante e pela Recorrente.
10.ª Não se fundamentando a decisão em factos não provados ou desconformes com a realidade.* 3 . A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, nada disse.* 4 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º ns. 3 e 4 e 684.ºA, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts. 1.º e 140.º, ambos do CPTA, sendo que, nos termos do art.º 149.º do CPTA o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
II
FUNDAMENTAÇÃO 1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na decisão judicial recorrida:
A) A A. era representante da “FP. …, Sociedade de Revisores Oficiais de Contas” (SROC) eleita, como fiscal único, pela “CO. …, SA”, para o mandato cobrindo o triénio 2004/2006 (cfr. teor do doc. de fls. 21 do Processo Administrativo (PA)).
B) A “CO. …, SA”, por cartas datadas de 12-06-2007, 26-06-2007 e 29-08-2007, recepcionadas no R., respectivamente, em 15-06-2007, 28-06-2007 e 05-09-2007, participou à R. que não tinha as contas de 2006 legalmente certificadas, por ausência do Revisor Oficial de Contas “FP. …, Sociedade de Revisores Oficiais de Contas” (cfr. teor do doc. de fls. 17 do Processo Administrativo (PA), que aqui se dá por integralmente reproduzido).
C) Por carta datada de 24-10-2007, o Presidente do Conselho Directivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas (OROC), enviou, ao Presidente do Conselho Disciplinar da mesma instituição, correspondência relativa a várias queixas contra a A., a fim de ser promovido o competente procedimento disciplinar (cfr. teor do doc. de fls. 4 do PÁ, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
D) Por despacho do Presidente do Conselho Disciplinar da OROC de 11-12-2007 foi ordenada a abertura de processo disciplinar n° 25/2007 (cfr. doc. de fls. 12 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido).
E) Em 14-11-2007, o Conselho Disciplinar da OROC, enviou à “CO. …, SA.”, carta solicitando elementos e informações relativos ao processo disciplinar em curso (cfr. teor do doc. de fls. 10 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido).
F) A A. foi ouvida cm auto de declarações em 22-01-2008 (cfr. doc. de fls. 59 e 60 do PA que aqui se dá por Integralmente reproduzido).
G) Por carta recepcionada em 30-01-2008, a A. enviou ao Presidente do Conselho Disciplinar do R. elementos e informações adicionais ao depoimento prestado em 22-01-2008 (cfr. teor do doc. de fls. 26 a 55 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido)
H) Em 12-05-2008, foi emitida nota de culpa, com o teor do doc. de fls. 61 e 62 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
I) Tal nota de culpa foi notificada à A. cm 13-05-2008 (facto admitido por acordo).
J) A A. respondeu à Nota de Culpa, juntando documentos e requerendo a inquirição de testemunhas, que teve lugar em 17-07-2008 (cfr. teor do doc. de fls. 79 a 126 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
L) Em 21-10-2008, foi elaborado o relatório final do procedimento disciplinar (cfr. teor do doc. de fls. 151 a 164 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
M) Por Acórdão do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, de 21 de Outubro de 2008, foi deliberado aplicar à Autora a pena de multa de € 2.500 (cfr. teor do doc. de fls. 164 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido).
N) Tal Acórdão foi notificado à A. em 04-11-2008 (facto admitido por acordo).
O) Em 06-03-2008 e 1 5-07-2008, foram proferidos pelo Presidente do Conselho Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas despachos de prorrogação do prazo de instrução do procedimento disciplinar por 4 meses, (cfr. teor do doc. de fls. 12 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
P) Dá-se aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, o PA apenso.
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, vistas as alegações, contra alegações e a decisão judicial recorrida, as questões suscitadas neste recurso jurisdicional e que cumpre decidir - admissível nos termos previstos na al. b) do n.º 3 do art.º 142.º do CPTA -, consistem em revisitar as invalidades já suscitadas na pi, analisadas na decisão recorrida, mas cuja solução contraria os propósitos da recorrente, embora - convenhamos - sem adiantar novos argumentos que reforcem a sua tese. * Assim, a primeira questão - seguindo as conclusões das alegações - centra-se na alegada impossibilidade do processo disciplinar comportar duas prorrogações, em violação do art.º 63.º do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas - aprovado nos termos do art.º 91.º do Dec. Lei 487/99, de 16/11, alterado pelo Dec. lei 224/2008, de 20/11 - doravante também apenas referido com a abreviatura RD.
Porém e independentemente das razões e respectiva fundamentação aduzidas para as prorrogações solicitadas pelo instrutor e deferidas pelo presidente do Conselho Disciplinar, o certo é que as mesmas, ainda que indevidas, não têm qualquer repercussão no processo disciplinar da recorrente, maxime na aludida e referida prescrição do procedimento disciplinar (cfr. conclusões 12.ª e 15.ª).
E a solução para a ultrapassagem dos prazos de julgamento --- 4 meses, prorrogáveis, por duas vezes - ns. 2 e 3 do art.º 63.º do RD - porque se trata de prazos meramente ordenadores, como a jurisprudência e doutrina repetidamente têm por assente --- importa apenas e só a eventual redistribuição do processo a outro instrutor, sem prejuízo da eventual responsabilidade disciplinar que ao caso couber, como consta expressamente do n.º 4 do referido art.º 63.º.
Aliás, os prazos de duração do inquérito, fixados no processo penal, não deixam de ser entendidos igualmente como meramente ordenadores e não conduzindo, se violados, ao arquivamento do processo criminal.
Deste modo, carece de total razão a recorrente neste segmento recursivo.* Quanto à questão atinente à falta de notificação para as alegações, prevista no art.º 60.º do RD.
Entende a recorrente que deveria ter sido notificada para apresentar alegações - art.º 60.º do RD - pese embora, no caso concreto do processo disciplinar que culminou com a sua punição disciplinar, não tenha havido lugar a realização de diligências posteriores às requeridas na defesa por si apresentada.
Depois do art.º 56.º do RD - com a epígrafe "Despacho de Acusação e respectiva notificação", inserido na Secção IV, acerca da "Acusação e defesa", segue-se o art.º 57.º referente ao "Exercício do direito de defesa", depois o art.º 58.º atinente à "Apresentação de defesa" e após o art.º 59.º, com a epígrafe "Realização de novas diligências" e que estipula que "O instrutor pode ordenar a realização de novas diligências que considere necessárias para o apuramento da verdade".
Seguidamente, o art.º 60.º com o título "Alegações" refere que "Realizadas as diligências a que se refere o artigo anterior e outras que sejam determinadas pelo instrutor, o participante e o arguido são notificados para alegarem, por escrito, em prazos sucessivos de 10 dias" .
E a dúvida que se coloca é saber se apenas há lugar a alegações quando tiverem sido realizadas novas diligências ou também - tese da recorrente - no final das diligências requeridas pela defesa, mas sem que haja lugar a qualquer outra diligência.
Cremos não a assistir razão à recorrente.
Na verdade, a obrigatoriedade de se assegurar o princípio do contraditório e garantir a essência da defesa do arguido apenas se evidencia quando o instrutor entende realizar novas diligências, após as efectivadas e requeridas pela defesa, porquanto são novas diligências, diversas e diferentes das que o arguido havia oportunamente requerido, pelo que importa, quanto a elas assegurar o direito de defesa e do contraditório.
Aliás, no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local - ED - Dec. lei 24/84, de 16 de Janeiro e, no actual Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas) - Lei 58/2008, de 9 de Setembro - nem sequer se perspectiva, em termos expressos, essa obrigatoriedade; antes a mesma decorre, como tem sido vincado pela jurisprudência, da exegese daqueles princípios - defesa do arguido e direito ao contraditório - cfr. arts. 64.º n.º 2 e 65.º n.º 1 do ED de 84 e 53.º, n.º 9 e 54.º, n.º 1 do actual ED - sendo assim que esta norma do RD - art.º 60.º - apenas quererá significar expressamente a obrigação de se exercitar o direito de defesa e do contraditório, após realização de novas diligências ordenadas e justificadas pelo instrutor.
Estas, é que são novidade para o arguido, que não as realizadas anteriormente e no seguimento da sua defesa, pelo que apenas aquelas postulam a pertinência das alegações, com vista à exercitação dos referidos princípios.* Quanto ao erro nos pressupostos de factos, carece igualmente de razão a recorrente - como se refere fundamentadamente na sentença recorrida e para a qual se remete - acrescendo que resulta evidentemente demonstrado no processo disciplinar que a recorrente não apresentou, como devia, a Certificação Legal de Contas - CLC - no prazo devido, nem, em alternativa, elaborou a declaração de impossibilidade de o fazer. O que resulta demonstrado é que as diligências levadas a cabo para se realizar a necessária certificação não foram efectivadas em tempo útil, mas apenas e só quando já decorria o procedimento disciplinar.
Aliás, a própria recorrente reconheceu ter errado - como se diz na decisão recorrida e é repetido na conclusão 23.ª das suas alegações - ao referir que, no mínimo, deveria ter emitido uma declaração de impossibilidade de emissão da Certificação Legal de Contas, o que - como também refere - não fez para evitar os prejuízos que dessa declaração poderiam resultar para a empresa.
Deste modo, a factualidade apurada importa a violação dos arts. 52.°, n.° 1, als. a) e h) e 62.°, n.° 1 do Estatuto da OROC e ainda 6.° e 1.1°, n.º 2 do Código de Ética e Deontologia Profissional, por violação, designadamente dos deveres de elaborar anualmente Certificação Legal de Contas, de zelo, de urbanidade e de lealdade.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.* Custas pela recorrente.* Notifique-se.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 14 de Dezembro de 2012 Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
