Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00587/15.3BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/27/2020

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	CADUCIDADE DO DIREITO DE ACÇÃO.


Recorrido 1:	MINISTÉRIO DA SAÚDE
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
Nos autos em que é Autora S. - ASSOCIAÇÃO DE PROMOÇÃO DA SAÚDE e Réu o MINISTÉRIO DA SAÚDE, ambos neles melhor identificados, foi proferida, pelo TAF do Porto, decisão que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação e absolveu o Réu da instância.
Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
I. Nos presentes autos o Tribunal a quo decidiu julgar procedente a exceção relativa à caducidade do direito de ação, e consequentemente, absolver o Réu da instância.
II. Com efeito, em sede de despacho saneador considerou o Tribunal a quo os seguintes factos relevantes para a decisão da presente exceção:
1) Por ofício nº 1963 de 19/02/2014, o Réu deu conhecimento à A. do seguinte: "No tocante às restantes despesas anteriormente não aceites, mantém-se a decisão da sua não elegibilidade, pelo que não poderão ser contabilizadas como justificativas. Referimo-nos particularmente, aos subgrupos de despesas imputadas às rubricas de "Recursos Humanos Externos" e de "Assistência Técnica", cujos documentos de quitação são recibos emitidos com datas posteriores à do termo contratado para o fim de projeto. Para além disso, esses documentos contêm menções a datas relativas às prestações dos serviços, que no primeiro caso, oscilam entre Julho e Setembro de 2013 e no segundo caso, entre Agosto e Setembro do mesmo ano.
Porque de facto, as referidas despesas são coincidentes com período de caducidade do contrato, não poderão as mesmas serem consideradas elegíveis.
Após nova contabilização do total de despesa justificada, na parte da comparticipação, verificámos que e dadas as necessárias alterações efetuadas, se encontra em falta a justificação do montante de três mil cento e trinta e dois euros e quatro cêntimos (3 132,04€). Assim, deverá a Associação S., proceder ao estorno daquele montante, por transferência bancária e para o NIB 0781 0112 0000 0007 8295 8, da Direção-Geral da Saúde.
Após este procedimento, deverá remeter a esta Direção-Geral, cópia do documento comprovativo da transferência bancária efetuada, bem como a versão corrigi da do relatório de execução final; a fim de que possamos proceder ao encerramento do projeto." (cf. fls. 36 do processo administrativo apenso aos autos).
2) A notificação do referido na alínea anterior ocorreu em 21/2/2014 (cf. fls. 276 a 279 do suporte físico do processo).
3) Em 7/3/2014, a A. apresentou reclamação relativamente ao referido em 1) - cf. fls. 38 a 40 do processo administrativo.
4) Por ofício nº 5118 de 14/05/2014, o Réu deu conhecimento à A. do seguinte:
«Na sequência do vosso pedido de reapreciação das despesas imputadas às rubricas "recursos humanos externos" e "assistência técnica", para efeitos de reembolso final, somos a informar de que não é possível alterar a decisão proferida» - cf. fls. 41 do processo administrativo.
5) Em 5/6/2014 a A. apresentou requerimento datado de 4/6/2014, reportando-se ao ofício referido na alínea anterior, solicitando uma audiência ao Réu - cf. Fls. 48 a 50 do processo administrativo.
6) Por ofício n.º 11728 de 18/11/2014, O Réu informou a A. que não vislumbrava a necessidade de efetuar uma audiência e que a sua decisão, após reapreciação das despesas imputadas, foi notificada pelo ofício n.º 1963 de 19/2/2014 - cf. fls. 51 do processo administrativo.
7) Em 16/2/2015 deu entrada a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (cf. fls. 3 do suporte físico do processo).
III. Com efeito, com o mais elevado respeito que sempre é devido, a Recorrente não pode concordar com as razões apontadas para proferir a decisão que ora se mostra em crise, porquanto o despacho não faz a correta aplicação do direito aos factos, dado que não se verifica a caducidade do direito da ação.
IV. Resulta dos presentes autos que a Recorrente sustenta o seu pedido, entre outros fundamentos, naquilo que considera uma grave ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental – o direito à retribuição, pugnando por conseguinte pela declaração de nulidade da decisão proferida pela Recorrida!
V. No entanto, não obstante o Tribunal a quo ter considerado que o direito à retribuição previsto no artigo 59.º n.º 1 a) da CRP é um direito económico, social e cultural, considerou igualmente que: “a não aceitação de despesas relativas a recursos humanos num programa de apoio financeiro não coloca em causa o núcleo essencial do direito à retribuição, pois que os trabalhos prestados devem ser pagos, independentemente de estarem a coberto (ou não, como se considerou) de apoios financeiros, pelo que o núcleo essencial do direito à retribuição previsto no artigo 59.º n.º 1 alínea a) da CRP não foi violado, não podendo haver lugar à nulidade nos termos do artigo 133.º n.º 2 alínea d) do CPA, mas sim a anulabilidade nos termos do artigo 135.º do CPA.”.
VI. Ora em face do exposto temos que não poderá manter-se o juízo firmado em sede de saneador, porquanto é exatamente “o pagamento dos trabalhos prestados” o que a Recorrente veio peticionar nos presentes autos, e nessa medida é exatamente os trabalhados prestados que a Recorrida por decisão de 19.02.2014 se recusa a considerar despesa elegível e por conseguinte liquidável, pelo que a decisão proferida pela Recorrida encontra-se sim ferida de nulidade, conforme infra melhor se sustentará com recurso a toda a factualidade e documentos já constantes dos autos.
VII. Conforme consta dos presentes autos entre Recorrente e a Direção Geral da Saúde, Serviço Central da Recorrida a 01 de Abril de 2011, foi celebrado o “Contrato dos Programas de Apoio Financeiro a atribuir pela Direcção-Geral da Saúde a Pessoas Colectivas sem Fins Lucrativos” para o projeto “Fânzeres acorda para a saúde”, conforme decorre do documento n.º 2 já junto com a petição inicial.
VIII. Resulta do mencionado contrato, concretamente da cláusula 2.ª do mesmo, que o montante global aprovado para apoio financeiro correspondia ao valor de €74.112,00, sendo que para a rubrica de “Recursos Humanos Externos” e “Assistência Técnica e Consultadoria”, para o primeiro ano de projeto, seria atribuído o montante de €19.136,00 e €2.720,00, respetivamente, tendo sido igualmente concedido tais montantes para o segundo ano do projecto.
IX. Oportunamente, conforme consta dos presentes autos a Recorrente remeteu à Recorrida a identificação dos Recursos Humanos Externos, tendo assim a Recorrida, na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, posteriormente indicado o total de horas/ano e valor/hora correspondente a cada um dos infra identificados colaboradores.
X. Ademais temos ainda que no que concerne ao pagamento dos Recursos Humanos Externos, resulta da cláusula 4.ª do contrato em apreço, designadamente no seu número 1 que: “Os pagamentos são reembolsados pelas despesas efectuadas, mediante a apresentação dos documentos justificativos de despesas e de quitação da despesa, ou por adiantamento, até um máximo de 3 pedidos por ano,
independentemente do programa de apoio em referência.”
XI. Mais é referido na identificada cláusula, no seu número 7, que: “O último pedido de pagamento, em cada ano, será sempre efectuado por reembolso, acompanhado do relatório de execução ou final, consoante se tratem de projectos plurianuais ou anuais, ou fase de realização do projecto.”.
XII. Tendo em consideração o exposto e cingindo-nos ao último pedido de pagamento relativo ao contrato em analise, dado que é sobre este que incide a resposta da Recorrida ferida de nulidade, temos que tal pedido deverá ser formulado juntamente com a apresentação dos documentos justificativos de despesas e de quitação das mesmas, devendo ser apresentado com o relatório final, que segundo decorre da cláusula 6.ª do contrato junto, tal relatório é “… obrigatório após a execução plena do projecto, [devendo] comportar[á] a descrição completa e pormenorizada dos objectivos, do desenvolvimento dos trabalhos e dos dados com os resultados finais obtidos”.
XIII. Atento o exposto e uma vez concluído o projecto em apreço, a 23 de Setembro de 2013, a Recorrente remeteu à Direcção Geral da Saúde, serviço Central da Recorrida, o relatório final, bem como os documentos comprovativos das despesas efectuadas, no valor de €14.724,57, por conta do pedido de reembolso final referentes a honorários dos colaboradores do projecto em apreço, tudo como resulta do documento n.º 4 junto com a petição inicial, correspondendo tal montante aos recibos de vencimento dos recursos humanos externos, conforme decorre do documento n.º 5 junto com a petição inicial.
XIV. Tais despesas, cujo pagamento foi formulado junto da Ré na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, correspondem ao trabalho efectivamente prestado pelos colaboradores supra identificados, com a excepção da Colaboradora C. e L.s que oportunamente foram substituídas, respetivamente, pela Sra. Enfermeira F., e pelo Professor Doutor G., conforme resulta do documento n.º 6 junto com a petição inicial.
XV. Sucede que tal pedido de pagamento foi indeferido pelo Director Geral da Saúde, Senhor Doutor F., na sua decisão proferida a 19 de Fevereiro de 2014, decisão essa que foi notificada à Recorrente a 21 de Fevereiro de 2014, e na qual refere designadamente o seguinte: “No tocante às restantes despesas anteriormente não aceites, mantém-se a decisão da sua não elegibilidade, pelo que não poderão ser contabilizadas como justificativas. Referimo-nos particularmente, aos subgrupos de despesas imputadas às rubricas de “Recursos Humanos Externos” e de “Assistência Técnica”, cujos documentos de quitação são recibos emitidos com datas posteriores à do termo contratado para o fim do projecto. Para além disso, esses documentos contêm menções a datas relativas às prestações dos serviços, que no primeiro caso, oscilam entre Julho e Setembro de 2013 e no segundo caso, entre Agosto e Setembro do mesmo ano. (nosso sublinhado)”, conforme resulta do documento n.º 7 junto com a petição inicial.
XVI. Entendeu assim a Recorrida, na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, que não deveria considerar tais despesas como elegíveis, não obstante reconhecer que essas mesmas despesas, correspondem a Recursos Humanos, isto é, remunerações, e que se encontram sustentadas em recibos de vencimento!
XVII. A decisão proferida assentou apenas e só no facto de tais recibos de vencimento conterem menções a datas relativas a prestações de serviços após a data do termo do projecto, que se verificou em 30 de Junho de 2013.
XVIII. Dessa forma e sustentada em tal justificação, considerou a Recorrida na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, que os supra identificados colaboradores não têm direito à retribuição fruto do seu trabalho, e que nada irão receber por conta do mesmo, porquanto, reitera-se, os recibos de vencimento por estes emitidos no âmbito do presente projecto, contêm na data da prestação do serviço, uma data que se situa após o término do contrato em apreço, independentemente destes terem efectivamente prestado o seu trabalho no âmbito e por conta do projecto em apreço, como a Recorrida bem sabe, nas horas previamente estabelecidas, e essencialmente pelos montantes igualmente antecipadamente indicados pela Recorrida, conforme se poderá verificar através do documento 3 junto com a petição inicial.
XIX. Ademais temos ainda que a Recorrida, na pessoa do Senhor Diretor Geral da Saúde, nem mesmo atendeu ao facto de, em situações semelhantes, terem sido pelos colaboradores da Recorrente emitidos recibos com data posterior ao término do projecto a que se reportavam e tendo sido tais despesas consideradas elegíveis pela Recorrida e consequentemente pagas!
XX. Assim, a decisão tomada pela Recorrida, na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, acontece à revelia do procedimento adoptado em situações semelhantes.
XXI. Temos assim que a Recorrida emitiu assim uma decisão no âmbito de uma relação contratual com a Recorrente, sem qualquer suporte nas cláusulas do contrato outorgado entre as partes, ou mesmo sem qualquer sustentação nos diplomas legais que lhe são aplicáveis, e que se encontra em manifesta
violação de direito fundamental que é o direito à retribuição!
XXII. Compulsado o contrato outorgado e o programa de concurso inerente ao mesmo, bem como os diplomas legais que lhe são aplicáveis, não resulta em qualquer das cláusulas, nem mesmo tem qualquer suporte legal, que os vencimentos dos colaboradores, na percentagem afecta ao projecto, não sejam passíveis de financiamento.
XXIII. Aliás verifica-se de forma expressa, no artigo 5.º (Despesas Elegíveis) do programa de concurso junto com o contrato em apreço e que configura igualmente o documento 1 já junto com a petição inicial, que “são consideradas elegíveis, desde directamente relacionadas com as acções ou projectos apoiados, os seguintes tipos de despesas: a) vencimento dos colaboradores líquido de encargos, desde que justificadamente, em percentagem razoável afecta ao projecto; …”.
XXIV. Sem prescindir do exposto temos ainda que a Recorrida proferiu a decisão que se pretendeu impugnar nos presentes autos, muito após o dia 24 de Setembro de 2013, data em que a Recorrente lhe havia remetido as aludidas despesas, juntamente com o relatório final do projecto, e, quando já há muito a Recorrente e os emitentes dos recibos em apreço haviam suportado as respetivas obrigações legais inerentes a tal emissão.
XXV. Não menos despiciendo será o facto de, conforme supra se refere, na mencionada data de 23 de Setembro de 2013, a Recorrente para além das mencionadas despesas, ter igualmente remetido para a Recorrida o seu relatório final, documento do qual consta TODA a actividade desenvolvida por todos os prestadores de serviços em causa, e demais elementos do presente projeto, dando conta que o mesmo se reportava ao período compreendido entre 01.01.13 e 31.07.13, ou seja, data para além do término do projecto em apreço,
XXVI. Sendo que, no entanto, a Recorrida na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, nada disse em relação à apresentação do mencionado documento, tendo-o considerado tempestivamente apresentado e tenho-o valorado para o encerramento do projecto em apreço!
XXVII. Tal postura adoptada pela Administração fez crer a Recorrente que tendo sido aceite a apresentação do relatório final em data posterior ao término do projeto, por maioria de razão, e atento o direito fundamental aqui em apreço, que se encontra acolhido no artigo 59.º n.º 1 alínea a) da CRP, sempre deveria a Recorrida na pessoa do Senhor Director Geral da Saúde, ter considerado como elegíveis as despesas em apreço e que cingem à remuneração dos colaboradores do projecto, XXVIII. Dado que sem o pagamento das mesmas os aludidos colaboradores nada irão receber pelo trabalho efectivamente prestado no último período do projecto em causa.
XXIX. Atento todo o exposto, forçoso será de concluir que a sustentação referida no despacho ora em crise não cuidou de apreciar todos os elementos supra mencionados e que resultam dos documentos juntos com a petição inicial, designadamente os documentos n.º 4 e 5.
XXX. Verifica-se assim em tais documentos que os mesmos correspondem a “recibos verdes” emitidos no âmbito do projecto em apreço, correspondendo a honorários, designadamente, serviços de enfermagem; docência e contabilidade, refletindo as horas e valores previamente acordados entre a Recorrente e a Direcção Geral de Saúde, serviço central da Recorrida!
XXXI. Ora, tais quantias indicadas em tais “recibos verdes”, conforme já supra se refere, enquadram-se na rubrica “Recursos Humanos Externos” e “Assistência Técnica e Consultadoria” do contrato estabelecido entre as partes.
XXXII. Não obstante tudo isto, veio a Recorrida apenas e só em 19.02.2014 referir que tais despesas não poderão ser contabilizadas!
XXXIII. Ora, a decisão proferida pela Recorrida, a qual pressupõe a negação de pagamento das despesas apresentadas pela Recorrente, despesas essas que correspondem à retribuição dos colaboradores do projecto em apreço nos autos, representa uma cega violação de um direito fundamental, constitucionalmente previsto no artigo 59.º n.º 1 alínea a) da CRP, facto que acarreta uma nulidade nos termos e para os efeitos do artigo 133.º n.º 1 alínea d) CPA, conforme assim se pugnou a Autora, XXXIV. Temos assim que a ação mostra-se tempestivamente intentada dado que nos termos e para os efeitos do artigo 58.º n.º 1 do CPTA a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo!
XXXV. Seja como for e caso igualmente considerem que o núcleo essencial do direito à retribuição previsto no artigo 59.º n.º 1 alínea a) da CRP não foi violado, não podendo assim haver lugar à nulidade nos termos do artigo 133.º n.º 2, alínea d) do CPA, mas sim a anulabilidade nos termos e para os efeitos do artigo 135.º do CPA, a verdade é que após a decisão proferida pela Recorrida a 19.02.2014, a Recorrente demonstrou com a sua atuação procedimental identificada nos pontos 3 e 5 da factualidade assente no despacho saneador proferido, toda a sua dificuldade em qualificar tal decisão como sendo um ato administrativo,
XXXVI. Por diversas vezes, a Recorrente invocou junto da Recorrida vários vícios de tal decisão, designadamente quanto à falta de fundamentação e violação do direito de audiência prévia dos interessados, tudo conforme resulta dos documentos constantes dos autos e identificados na factualidade assente.
XXXVII. Em tais documentos, bem como nos documentos 12 a 14 juntos com a petição inicial a Recorrente deu a conhecer à Recorrida que já em outros projetos nos quais a Recorrente colaborou com a Recorrida, tais despesas mesmo contendo data posterior ao término do projeto, haviam sido consideradas elegíveis e consequentemente pagas!
XXXVIII. Da análise de tais documentos, bem como pela atuação levada a cabo pela Recorrida no processo ora apreço, bem como em outros projetos, verifica-se assim que a contradição levada a cabo pela Recorrida, é evidente, e nem mesmo consegue chegar a um consenso do motivo da não elegibilidade das despesas atinentes a recibos de vencimento com datas posteriores ao término do projecto!
XXXIX. Em face de todo o sobredito temos não só a conduta da Administração induziu em erro a Recorrente dado que para situações iguais tomou procedimentos diferentes, sem conseguir justificar tal conduta, bem como pelo facto de aquando do envio das despesas e relatório final a 23 de setembro de 2013, a Recorrida nada disse,
XL. Sendo que considerou o relatório aceite, mesmo tendo sido apresentado após o término do prazo de conclusão para o efeito, e já em relação à despesas referentes “Recursos Humanos Externos” e “Assistência Técnica e Consultadoria” considerou que as mesmas não era elegíveis “porquanto correspondem a recibos emitidos com datas posteriores à do termo do contratado para o fim do projeto”,
XLI. Assim, coloca-se a questão então porque motivo terá a Recorrida aceite o relatório enviado juntamente com tais despesas após o termo do contratado para o fim do projeto??!!
XLII. Em face de todo o sobredito forçoso se mostra de reiterar que a conduta da Administração induziu em erro a Recorrente!
XLIII. Quer por tal facto quer mesmo pela dificuldade manifestada pela Recorrente na qualificação da decisão proferida a 19 de Fevereiro de 2014 como sendo um ato administrativo, conforme já supra se verificou sempre deveria ter o Tribunal a quo ter considerado a presente ação procedente em cumprimento com o disposto no artigo 58.º n.º 4 a) e b) do artigo 58.º do CPTA.
XLIV. No entanto, e se ainda assim igualmente não considerem sempre deveria a presente ação ser considerada atempadamente interposta por força de todo a atividade procedimental levada a cabo pela Recorrente e que melhor se encontra identificada nos pontos 3 e 5 da factualidade assente no
despacho saneador proferido,
XLV. Que levou a que por ofício n.º 11728 de 18/11/2014, o Recorrido informasse a Recorrente que não vislumbrava a necessidade de efetuar uma audiência e que a sua decisão, após reapreciação das despesas imputadas, foi notificada pelo ofício n.º 1963 de 19/2/2014 - cf. fls. 51 do processo administrativo,
XLVI. Pelo que atento todo o sobredito sempre deverá ser a partir da mencionada data de 18.11.2014, altura em que a Recorrida comunicou à Recorrente que não vislumbrava necessidade de efetuar uma audiência, não obstante a mesma ter sido solicitada pela Recorrente, estando assim a Recorrente a proceder a uma violação de uma prorrogativa que assistia à Recorrente, e que, por conseguinte, optou por não alterou a posição transmitida a 19.02.2014.
XLVII. Nessa medida sempre se mostra tempestiva a ação interposta pela Recorrente nos termos e para os efeitos do artigo 58.º n.º 2 alínea b) do CPTA.
XLVIII. Em face de todo o sobredito temos assim que o saneador/sentença deverá ser revogado, e substituído, porquanto o mesmo violou o artigo 59.º n.º 1 a) da CRP, bem como o artigo 133 n.º 1 d) do CPA e o artigo 58.º n.º 1 do CPTA, por decisão que considere improcedente a exceção dilatória relativa à
caducidade do direito da ação, prosseguindo assim os presentes autos os seus ulteriores termos legais.
XLIX. Ainda que assim não se considere, caso considerem que o núcleo essencial do direito à retribuição previsto no artigo 59.º n.º 1 alínea a) da CRP não foi violado, não podendo assim haver lugar à nulidade nos termos do artigo 133.º n.º 2, alínea d) do CPA, conforme primeiramente se invoca, mas sim a anulabilidade nos termos e para os efeitos do artigo 135.º do CPA, sempre deverá o saneador/sentença ser revogado, e substituído, porquanto o mesmo violou o artigo 58.º n.º 4 a) e b) do CPTA, por decisão que considere improcedente a exceção dilatória relativa à caducidade do direito da ação, prosseguindo assim os presentes autos os seus ulteriores termos legais.
L. Sendo que caso ainda assim não considerem e igualmente em face do exposto, designadamente atento os factos vertidos nos pontos XLV e XLVI das presentes alegações, sempre deverá o saneador/sentença ser revogado, e substituído, porquanto o mesmo violou o artigo 58.º n.º 2 b) do CPTA, por decisão que considere improcedente a exceção dilatória relativa à caducidade do direito da ação, prosseguindo assim os presentes autos os seus ulteriores termos legais.
Termos em que o presente recurso de apelação deve merecer provimento, devendo o saneador/sentença proferido ser revogado, e substituído, por decisão que considere improcedente a exceção dilatória relativa à caducidade do direito da ação, prosseguindo assim os presentes autos os seus ulteriores termos legais, atento todo o sobredito.
Assim, será feita
JUSTIÇA!

A Entidade Demandada juntou contra-alegações, concluindo:

a. O acórdão recorrido não merece qualquer censura, tendo apreciado de forma exaustiva a excepção da caducidade da acção e fundamentado porque considerou que a mesma devia proceder.
b. O pedido formulado pela A. e indeferido pelo Director Geral da Saúde, Doutor F., na sua decisão proferida a 19 de Fevereiro de 2014, configura um acto administrativo.
c. E bem esteve o acórdão ao decidir pela procedência da excepção da caducidade porque, duvidas não restam que, tendo sido a acção de impugnação do acto administrativo apenas interposta em 16/02/2015, o direito de ação relativamente a tal acto estava caducado (cfr. art° 58°/2, al. b) do CPTA).
d. É manifesto que a acção não foi intentada no prazo de 3 meses a que a lei obrigava.
e. Tendo sido o acto impugnado praticado em 19 de fevereiro de 2014, em fevereiro de 2015, há muito se mostra decorrido o prazo legal de 3 meses para efeitos de arguição da anulabilidade do mesmo (art° 58° CPTA).
f. Pelo que, bem esteve o acórdão recorrido, ao julgar procedente a excepção dilatória relativa à caducidade do direito de acção, absolvendo o R. da instância.
Termos em que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o Acórdão recorrido.

O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) Por ofício n.º 1963 de 19/02/2014, o Réu deu conhecimento à A. do seguinte: “No tocante às restantes despesas anteriormente não aceites, mantém-se a decisão da sua não elegibilidade, pelo que não poderão ser contabilizadas como justificativas. Referimo-nos particularmente, aos subgrupos de despesas imputadas às rubricas de “Recursos Humanos Externos” e de “Assistência Técnica”, cujos documentos de quitação são recibos emitidos com datas posteriores à do termo contratado para o fim de projeto. Para além disso, esses documentos contêm menções a datas relativas às prestações dos serviços, que no primeiro caso, oscilam entre Julho e Setembro de 2013 e no segundo caso, entre Agosto e Setembro do mesmo ano.
Porque de facto, as referidas despesas são coincidentes com período de caducidade do contrato, não poderão as mesmas serem consideradas elegíveis.
Após nova contabilização do total de despesa justificada, na parte da comparticipação, verificámos que e dadas as necessárias alterações efetuadas, se encontra em falta a justificação do montante de três mil cento e trinta e dois euros e quatro cêntimos (3 132,04€). Assim, deverá a Associação S., proceder ao estorno daquele montante, por transferência bancária e para o NIB 0781 0112 00000007829 58, da Direção-Geral da Saúde.
Após este procedimento, deverá remeter a esta Direção-Geral, cópia do documento comprovativo da transferência bancária efetuada, bem como a versão corrigida do relatório de execução final, a fim de que possamos proceder ao encerramento do projeto.” (cf. fls. 36 do processo administrativo apenso aos autos).
2) A notificação do referido na alínea anterior ocorreu em 21/2/2014 (cf. fls. 276 a 279 do suporte físico do processo).
3) Em 7/3/2014, a A. apresentou reclamação relativamente ao referido em 1) – cf. fls. 38 a 40 do processo administrativo.
4) Por ofício n.º 5118 de 14/05/2014, o Réu deu conhecimento à A. do seguinte:
«Na sequência do vosso pedido de reapreciação das despesas imputadas às rubricas “recursos humanos externos” e “assistência técnica”, para efeitos de reembolso final, somos a informar de que não é possível alterar a decisão proferida.» - cf. fls. 41 do processo administrativo.
5) Em 5/6/2014 a A. apresentou requerimento datado de 4/6/2014, reportando-se ao ofício referido na alínea anterior, solicitando uma audiência ao Réu – cf. fls. 48 a 50 do processo administrativo.
6) Por ofício n.º 11728 de 18/11/2014, o Réu informou a A. que não vislumbrava a necessidade de efetuar uma audiência e que a sua decisão, após reapreciação das despesas imputadas, foi notificada pelo ofício n.º 1963 de 19/2/2014 – cf. fls. 51 do processo administrativo.
7) Em 16/2/2015 deu entrada a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (cf. fls. 3 do suporte físico do processo).
DE DIREITO
Atente-se no discurso fundamentador da decisão:
Antes de mais, cumpre explicitar que ao presente caso, atendendo à data dos factos, é aplicável o CPTA na versão anterior a 2 de dezembro de 2015 (cf. artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro).
Nos termos do art.º 58º do CPTA:
1 - A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 - A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.
4 - Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;
b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;
c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento.”.
Para aferir da caducidade do direito de ação cumpre saber se o vício apontado pela A. ao ato administrativo, a saber, ofensa do conteúdo essencial do direito à retribuição, é gerador de anulabilidade ou de nulidade, pois tal tem repercussão no prazo aplicável. Com efeito e como acabamos de ver, em regra, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de 1 ano se promovida pelo Ministério Público e 3 meses nos restantes casos, enquanto que a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo.
Segundo OLIVEIRA e DIAS (in OLIVEIRA, Fernanda Paula e DIAS, José Eduardo Figueiredo, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 4.ª edição, Almedina, 2016, p. 238), “[a] doutrina e a lei distinguem dois tipos fundamentais de invalidade dos atos administrativos – a nulidade e a anulabilidade – às quais se aplicam regimes distintos. (…)
No direito administrativo português a anulabilidade é o tipo de invalidade regra, o que está em consonância com o sistema de administração executiva e com as ideias de estabilidade das relações jurídicas constituídas à sua sombra e de autoridade do ato administrativo, sendo a nulidade um tipo excecional de invalidade reservada para os vícios mais graves, tendo, por isso, consequências mais radicais. Com efeito, um regime tão severo e radical como aquele que sempre esteve consagrado para a nulidade só pode ter a sua explicação aceitando-se que na sua origem se encontra um vício que abala profundamente a estrutura do ato e que por isso implica a exclusão de produtividade jurídica, (…).
Sendo a anulabilidade a invalidade regra, torna-se importante determinar em que circunstâncias é que um ato pode estar ferido de um vício conducente à sua nulidade, dado que a anulabilidade será a consequência de um vício invalidante nos restantes casos (cfr. artigo 163º do CPA).”.
O CPA aplicável (CPA anterior a 2015) no seu artigo 133.º prevê o seguinte:
“Artigo 133.º
Actos nulos
1 - São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 - São, designadamente, actos nulos:
a) Os actos viciados de usurpação de poder;
b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre;
c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os actos praticados sob coacção;
f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal;
g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;
h) Os actos que ofendam os casos julgados;
i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.”
Atendendo ao principal vício alegado pela Autora merece-nos análise mais pormenorizada, em particular, a alínea d) do n.º 2 deste artigo 133.º do CPA, nos termos da qual são atos administrativos nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; sendo tal previsão «extensível à violação dos direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da Constituição (…) todos aceitam a sua aplicação aos direitos de carácter análogo (àqueles) espalhados pela Constituição (“direitos fora do catálogo”) ou, mesmo, que se encontrem fora da Constituição, com assento em norma de direito internacional (ou comunitário) ou em lei ordinária (cfr. art. 16.º, n.º 1 da CRP), como pode ser o caso dos direitos especiais da personalidade, consagrados no Código Civil e “esquecidos” no catálogo formal da Constituição, seja o direito ao nome, à reparação dos danos em geral, etc. (…).
Temos muitas dúvidas sobre se cabem também nesta alínea d) – embora a letra da lei vá nesse sentido – os direitos económicos, sociais e culturais do Título III da Constituição (e os respectivos direitos análogos, ex vi art. 16.º, n.º 1 da CRP). Sempre se exigirá, em qualquer caso, que o direito em causa já tenha sido objecto de concretização legislativa, para que se possa dar como assente a existência de um acto administrativo que prejudica, para lá de qualquer dúvida, aquilo que esse direito tem, ao nível “ordinário”, de “essencial”. São (ou podem ser), assim, nulos, os actos que violem tais direitos, se e na medida em que estes representem a densificação legal mínima ou nuclear de direitos fundamentais.
(…)
Quanto aos direitos, liberdades e garantias não se exige – dado que se revestem, logo ao nível constitucional, de uma especial determinabilidade ou densidade de conteúdo-, qualquer interpositio legislatoris. Para que o acto administrativo que os viole sofra de nulidade exige-se, no entanto, que essa violação ponha em causa o “conteúdo essencial”, o “núcleo duro” do respectivo direito. Caso contrário, a sanção adequada será a anulabilidade.» (cf. OLIVEIRA, Mário Esteves de, GONÇALVES, Pedro Costa e AMORIM, J. Pacheco de Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, 2005, p. 646).
Ora, o direito à retribuição previsto no artigo 59.º, n.º 1, al. a) da CRP é um direito económico, social e cultural, sendo que a não aceitação de despesas relativas a recursos humanos num programa de apoio financeiro não coloca em causa o núcleo essencial do direito à retribuição, pois que os trabalhos prestados devem ser pagos, independentemente de estarem a coberto (ou não, como se considerou) de apoios financeiros. Pelo que o núcleo essencial do direito à retribuição previsto no artigo 59.º, n.º 1, al. a) da CRP não foi violado, não podendo haver lugar a nulidade nos termos do artigo 133.º, n.º 2, al. d) do CPA, mas sim a anulabilidade nos termos do artigo 135.º do CPA.
Por outro lado, os outros vícios apontados (falta de fundamentação e violação do direito de audiência prévia dos interessados) também são geradores de anulabilidade (cf. artigos 133.º a contrario sensu e 135.º do CPA).
Em suma, os vícios imputados ao ato impugnado são geradores de mera anulabilidade (artigo 135.º do CPA).
Tendo em conta que os vícios imputados ao ato impugnado pela A. se reconduzem à anulabilidade, temos de atentar na alínea b) do número 2 do artigo 58.º do CPTA então vigente do qual resultava que os atos administrativos que enfermassem de mera anulabilidade podiam ser impugnados pelos particulares no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar (cf. artigo 59.º, n.º 1 do CPTA).
Na contagem de tal prazo regia o número 3 do artigo 58.º do CPTA que mandava aplicar em tal contagem o regime dos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no CPC.
À data, tal prazo contava-se nos termos do artigo 138. ° do CPC, segundo o qual o prazo “é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de atos a praticar em processos que a lei considere urgentes”. Por outro lado, o referido prazo de três meses, contemplado no artigo 58. ° do CPTA, deverá ser convertido num prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279. °, al. a), do Código Civil, perante a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais, como é aqui o caso. Neste sentido, o acórdão do STA de 22/03/2007, no processo n.º 0848/06, publicado em www.dgsi.pt, onde expressamente se refere que “(...) Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar”. Igualmente, em idêntico sentido, ver acórdão do STA de 08/11/2007, no processo n.º 0703/07, publicado em www.dgsi.pt.
De notar também o disposto no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, que prevê que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
Atenta a factualidade provada, é manifesto que ação não foi intentada no prazo de 3 meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA, mesmo contando com a suspensão resultante da reclamação apresentada.
Vejamos agora se o Réu, poderia, como alega, ter utilizado o prazo de 1 ano previsto no artigo 58.º, n.º 4 do CPTA.
Nos termos do artigo 58.º, n.º 4 do CPTA, que agora recordamos, “desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;
b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;
c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento.”.
A alínea a) deve ser entendida como reportando-se “a conduta da autoridade administrativa – consubstanciada na prática de actos jurídicos ou materiais – que tenha gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação do acto, e, assim, induzido o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição. Deste modo, a norma tutela os princípios da protecção da confiança e da boa fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos arts. 6.º e 6.º-A do CPA.
Por sua vez, a alínea b) reporta-se a uma situação de desculpabilidade que poderá ter por base três diferentes motivações: (a) ambiguidade do quadro normativo aplicável; (b) existência de dificuldades quanto à identificação do acto impugnável; (c) ou ainda quanto à qualificação jurídica desse acto.” – cf. ALMEIDA, Mário Aroso de e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p. 295.
Segundo OLIVEIRA e DIAS (Op. Cit., p. 171) podemos definir ato administrativo como “uma estatuição autoritária que define a situação jurídica dos particulares no caso concreto; será um ato que produz efeitos jurídicos externos (por contraposição àqueles que esgotam a sua eficácia no interior da Administração) criando, modificando ou extinguindo estavelmente situações jurídicas”. Trata-se de um “ato de direito público, jurídico, de autoridade, concreto e externo-, que engloba todos e apenas os atos principais da Administração, isto é, as decisões administrativas às quais a lei reconhece força jurídica para a definição (favorável ou desfavorável) da esfera jurídica dos particulares” (OLIVEIRA e DIAS, Op. Cit., p. 180).
Ora, atendendo ao facto provado em 1), entendemos que resulta claro que se trata de um ato administrativo, pois do teor da notificação efetuada conseguimos divisar uma decisão individual, concreta e com efeitos externos, dirigida ao A., relativamente à não consideração/aceitação/elegibilidade de despesas relativas a recursos humanos e assistência técnica, bem como à necessidade de a A. pagar o valor de ao Réu de 3.132,04€ relativamente a despesas não justificadas.
No entanto, mesmo que fosse de acolher a tese da A. de que tal comunicação não consubstanciou para ela um ato administrativo, a partir do ofício n.º 5118 de 14/05/2014, do qual teve conhecimento pelo menos em 4/6/2014, soube que não era possível “alterar a decisão proferida”, pelo que, pelo menos, a partir deste momento não é admissível que o A. alegue a inexistência ou ambiguidade do ato administrativo ou até desnecessidade da impugnação do ato em causa nos presentes autos.
Pelo exposto, tendo sido a ação de impugnação do ato administrativo apenas interposta em 16/02/2015, caducou o direito de ação relativamente a tal ato (cf. artigo 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA) pelo que deverá o R. ser absolvido da instância (artigos 89.º, n.ºs 1 al. h) do CPTA).

A Recorrente vem requerer a revogação do despacho saneador sentença que, julgando procedente a invocada excepção dilatória de caducidade do direito de acção, absolveu o Réu/Recorrido da instância.
Vem defender a tempestividade do direito de acção, repetindo, no essencial, as razões e fundamentos constantes da petição de acção e da resposta.
Avança-se, já, que carece de razão.
Na verdade o Tribunal a quo escalpelizou toda a argumentação da Autora/Recorrente e fê-lo de tal forma que nos identificamos com a sua leitura.
Tal como já alegado em sede de contestação pela Contrainteressada, o acto impugnado foi praticado em 19 de fevereiro de 2014, pelo que, em fevereiro de 2015, há muito que se mostrava decorrido o prazo legal de 3 meses para efeitos de arguição da anulabilidade do mesmo (artigo 58° do CPTA).
Contrariamente ao advogado pela Autora, atenta a configuração da ação proposta não se vislumbra a eventual situação de “erro”, que pudesse justificar a interposição da ação apenas em fevereiro de 2015, nos termos do n° 4 do art° 58° do CPTA (na versão anterior a 2/12/2015).
De facto, não se mostra concretizada uma situação de dificuldade na identificação do acto impugnável ou de dificuldade na sua qualificação como acto administrativo - cfr. art° 58°/4, als. a) e b).
Duvidas não há, e assim entendeu, e bem, o despacho recorrido, que o pedido de pagamento de despesas, formulado pela Autora e indeferido pelo então Director Geral da Saúde, Doutor F., na sua decisão proferida a 19 de fevereiro de 2014, configura um acto administrativo, isto é, uma decisão de um órgão da administração, com eficácia externa e com produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Conforme sentenciado, “...o direito à retribuição previsto no artigo 59°, n° 1, al. a) da CRP é um direito económico, social e cultural, sendo que a não aceitação de despesas relativas a recursos humanos num programa de apoio financeiro não coloca em causa o núcleo essencial do direito à retribuição, pois que os trabalhos prestados devem ser pagos, independentemente de estarem a coberto (ou não, como se considerou) de apoios financeiros. Pelo que o núcleo essencial do direito à retribuição previsto no art°59°, n° 1, al. a) da CRP não foi violado, não podendo haver lugar a nulidade nos termos do artigo 133°, n° 2, al. d) do CPA, mas sim a anulabilidade nos termos do artigo 135° do CPA.
Por outro lado, os outros vícios apontados (falta de fundamentação e violação do direito de audiência prévia dos interessados) também são geradores de anulabilidade (cfr. artigos 133° a contrario sensu e 135° do CPA).
Em suma, os vícios imputados ao ato impugnado são geradores de mera anulabilidade (artigo 135° do CPA)”.
Logo, reconduzindo-se os vícios imputados ao acto impugnado pela Autora à anulabilidade, nos termos do art° 58°/4, al. b), então em vigor, o prazo de impugnação é de três meses, a contar da data da notificação do acto a impugnar - cfr. art° 59°/1 do CPTA, prazo este que, in casu, deverá ser convertido, por aplicação do disposto no art° 279°, al. a) do CC, num prazo de noventa dias, perante a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais.
É manifesto, pois, atenta a factualidade provada, e como faz notar a decisão recorrida, que acção não foi intentada no prazo de 3 meses previsto no art° 58°/2, al. b) do CPTA, mesmo contando com a suspensão resultante da reclamação apresentada (artigo 59°/4 do CPTA).
E dúvidas não restam que, pelo menos a partir do ofício n° 5118 de 14/05/2014, a Autora teve conhecimento que a decisão proferida não poderia ser alterada, sendo por isso definitiva.
E tal como sublinha o Senhor Juiz, pelo menos, a partir deste momento, e não 18/11/2014, não é admissível que a Autora alegue a inexistência ou ambiguidade do ato administrativo ou até desnecessidade da impugnação do ato em causa nos presentes autos.
Termos em que, qualquer que seja a óptica acolhida, se mostra verificada a caducidade do direito de acção.
Em conclusão:
-Tendo o acto impugnado sido praticado em 19 de fevereiro de 2014, há muito que se mostrava decorrido o prazo legal de 3 meses para efeitos de arguição da anulabilidade do mesmo, não se vislumbrando qualquer situação de “erro”, contrariamente ao alegado, que justificasse a interposição da acção apenas em fevereiro de 2015, nem se mostrando concretizada uma situação de dificuldade na identificação do acto impugnável ou de dificuldade na sua qualificação como acto administrativo;
-Ademais não se secunda a tese da nulidade do acto por ofensa do conteúdo essencial do direito à retribuição previsto no artigo 59º, nº 1, al. a) da Constituição da República Portuguesa (CRP), como judiciosamente se mostra arredada pelo Tribunal a quo;
-O pedido formulado pela Autora e indeferido pelo Director Geral da Saúde, na sua decisão proferida a 19 de fevereiro de 2014, configura um acto administrativo e bem esteve o Tribunal ao decidir pela procedência da excepção de caducidade porque, dúvidas não restam que, tendo sido a acção de impugnação do acto administrativo (apenas) interposta em 16/02/2015, o direito de acção relativamente a tal acto estava caducado (art° 58°/2/b) do CPTA);
-É manifesto que a acção não foi proposta no prazo de 3 meses a que a lei obrigava, pelo que se impõe a confirmação do julgado, que se norteou pela aplicação da lei e pelo entendimento da doutrina e da jurisprudência em situações similares;
-Como ensina o Prof. Mário Aroso em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª ed. revista e actualizada, pág. 163: “…o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais;
-A caducidade do direito de acção é uma excepção dilatória que obsta ao prosseguimento do processo e importa a absolvição do Réu da instância, nos termos da al. h), do nº 1 e nº 2 do artigo 89º (actual artigo 89º, nºs 1, 2 e 4, al. k)) do CPTA, conjugado com os artigos 278º, nº 1, al. e), 576º, nº 2 e 577º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, mostrando-se por esse facto prejudicado o conhecimento do fundo da causa;
-Na verdade, a caducidade do direito de acção é consagrada a benefício do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo - (v. Manuel Andrade “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, pág. 464).
Improcedem as conclusões da Recorrente.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pela Apelante.

Notifique e DN.

Porto, 27/11/2020

Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas