Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou, por errada interpretação e aplicação, o disposto nos artigos 3º, 124º, 125º e 135º do Código de Procedimento Administrativo, nº 1 do artigo 20º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro, artigo 35º do Decreto Regulamentar nº 12-A/2000 de 15 de Setembro, artigo 786º do Código Civil, bem como os Princípios da Proporcionalidade e da Justiça consagrados na Constituição da República Portuguesa e nos artigos 5º e 6º do Código de Procedimento Administrativo.

O demandado contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Quanto à falta de fundamentação do acto administrativo:

1. A recorrente foi notificada da decisão do Gestor do POEFDS nº 693, de 20/06/2007, que aprovou o pedido de pagamento de saldo final – ponto 25 dos factos provados – doc. 12º junto com a petição inicial.

2. Em anexo ao referido ofício, vem uma informação de natureza contabilística da qual consta que se procedeu à reabertura do pedido de pagamento de saldo final por forma a reduzir o montante global não elegível de 85.158,21 Euros e que se propõe a aprovação do pedido de pagamento de saldo final de acordo com a análise financeira em anexo determinando o reembolso da quantia de 73.562,02 Euros.

3. Tal parecer vem associado a um despacho do chefe de divisão que refere “Concordo com o saldo apurado e proponho a sua aprovação” e a um despacho do Gestor que refere “Aprovo o proposto” – a qual consubstancia a própria decisão.

4. Não fora o teor do mencionado ofício (o qual, não é a decisão), a recorrente desconheceria, totalmente, que, alegadamente, os valores a restituir resultam da reanálise efectuada ao pedido de financiamento, na sequência dos argumentos por si apresentados em sede de audiência prévia do Relatório de Auditoria nº 219.1/2006, bem como dos motivos no mesmo expostos.

5. Sendo certo que, em parte alguma é referida ou efectuada qualquer remissão para os mesmos.

6. Tenta-se criar a aparência de que a fundamentação da decisão proferida é feita por remissão ou adesão para o mencionado relatório, todavia o teor da decisão não faz qualquer menção ao dito relatório, limita-se a dizer “Concordo com o Proposto”, sem, contudo, fazer remissão para documento algum.

7. No entanto, no modesto entendimento da recorrente para que possa operar a fundamentação por adesão ou remissão, a decisão tem que expressar que os fundamentos do relatório, ou de outro documento, constituem parte integrante do respectivo acto.

8. Pelo que, in casu, a fundamentação por remissão ou adesão não pode colher.

9. Além de que, uma eventual remissão para o Relatório de Auditoria n.º 219.1/2006 (conforme faz o ofício de notificação e não a decisão), evidencia uma notória contradição com os valores propostos a final.

10. Pois que, o dito relatório sustenta a devolução da quantia de 85.158,21 Euros e decisão final impõe a restituição de uma verba de 73.562,02 Euros, sem, contudo, fazer qualquer referência aos motivos que determinaram a alteração dos valores apresentados pelo relatório de auditoria.

11. Acresce que, a menção feita no ofício de notificação (e não da notificação) à defesa da recorrente não esclarece qual a posição da Administração face aos argumentos por si expedidos em sede de audiência prévia, os quais, aliás, foram absolutamente ignorados.

12. Assim, face ao supra exposto, resulta claro que a decisão não está devidamente fundamentada, uma vez que não remete expressamente para o relatório de auditoria.

13. Por outro lado, a considerar-se que a decisão em causa é por remissão, o que só por mera hipótese se concebe, nunca o relatório de auditoria ou demais procedimento administrativo, verte elementos que permitam à ora recorrente aquilatar de onde resulta a devolução da quantia de 73.562,02 Euros, na medida em que, conforme supra referido do relatório de auditoria resulta a eventual redução da quantia de 85.158,21 Euros.

14. Por conseguinte, resulta da matéria ora alegada a verificação de uma violação grosseira do dever de fundamentação do acto administrativo ínsito nos artigos 124º e 125 do Código de Procedimento Administrativo.

15. Pelo que, face ao disposto no art. 135º do Código de Procedimento Administrativo, tal violação consubstancia uma anulabilidade que determina a anulação da decisão em crise por vício de forma.

Quanto à prescrição do procedimento de revisão do pagamento de saldo final.

16. Entende a recorrente que se encontra prescrito o procedimento de revisão do pagamento do saldo final, prescrição que expressamente invoca.

17. Acresce que, os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível dos ordenamentos jurídicos de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.

18. Da aplicabilidade directa e da pirâmide das normas resulta que os mencionados regulamentos e as suas normas estão ao mesmo nível e reclama aplicação com força igual às disposições nacionais.

19. Por conseguinte, ao contrário do vertido na douta sentença recorrida, as normas do Regulamento CE Euratom nº 2988/95 de 18-12-1995 não prevalecem sobre as disposições contidas na Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro.

20. Pelo que, no modesto entendimento da recorrente, in casu, ter-se-á de aplicar as normas contidas na Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro.

21. Existe regulamentação interna e especial em relação ao financiamento em questão nos autos, a qual terá de prevalecer sobre o regime geral consagrado no Regulamento (CE Euraton) nº 2988/95 de 18/12/95.

22. Aliás, o nº 4 do artigo 2º de mencionado Regulamento CE refere que “Sob reserva do direito comunitário aplicável, os procedimentos relativos à aplicação dos controles e das medidas e sanções comunitários são regidos pelo direito dos Estados-membros.”

23. De harmonia com o disposto no nº 1 do art. 20º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro, diploma que regula as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de acções como o apoio do FSE, “A decisão sobre o pedido de pagamento do saldo final pode ser revista, nomeadamente, com fundamento em auditoria contabilístico-financeira, no prazo de três anos após a decisão ou o pagamento do saldo se a ele houver lugar”.

24. In casu, o pagamento do saldo final ocorreu no dia 16 de Agosto de 2002.

25. Sendo que, a auditoria foi realizada no período compreendido entre os dias 27 de Outubro e 17 de Novembro de 2006, ou seja, 4 anos e 71 dias após o pagamento do saldo final.

26. Por conseguinte, havia já expirado o prazo para a revisão da decisão do saldo final (3 anos).

27. Além de que, caso assim não fosse, o que só por mera hipótese se concebe, sempre se dirá que mesmo a considerar o prazo de prescrição de 4 anos previsto no art. 3 do Regulamento (CE Euraton) nº 2988/95, de 18/12/1995, já havia prescrito o direito do recorrido.

28. Sendo certo que, durante o período de prescrição não ocorreu qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanada da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.

29. Assim, a revisão da decisão de aprovação do pedido de pagamento do saldo final desrespeitou os princípios constitucionais da segurança jurídica e da protecção da confiança já que, com a decisão que ora se impugna, fica prejudicada a confiança gerada na consolidação da posição jurídica da ora recorrente face ao disposto no já citado artigo nº 1 do art. 20º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro.

30. Pelo que, a decisão proferida pelo recorrido encontra-se ferida de invalidade, a qual se traduz na anulabilidade da mesma nos termos do estatuído no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

Quanto à inadmissibilidade legal do reembolso.

31. Em parte alguma a legislação aplicável determina que o pagamento de despesas após o pedido de pagamento de saldo final obriga à sua restituição.

32. Assim, ao impor a prática de um comportamento que a lei não autoriza, a decisão que se impugna carece de base legal, violando, assim, o princípio da legalidade.

33. Acresce que, para além do que se deixou dito, a decisão que ora se impugna viola igualmente os Princípios da Proporcionalidade e da Justiça consagrados na Constituição da República Portuguesa e nos artigos 5º e 6º do Código de Procedimento Administrativo.

34. Pois que, ao preferir a observância de uma alegada formalidade legal em detrimento de um facto incontornável (o pagamento), a Administração proferiu uma decisão manifestamente desproporcional e injusta.

35. Pois que, parece, de todo, exagerado e desmedido que se imponha uma sanção de devolução de quantias que efectivamente foram pagas a pretexto de terem sido liquidadas em momento ulterior ao alegadamente devido.

36. No modesto entendimento da recorrente, o legislador apenas cuidou que as entidades candidatas a fundos não enriquecessem sem causa.

37. Sendo certo que, neste caso concreto, os objectivos decorrentes de tal legislação encontram-se devidamente acautelados, uma vez que a recorrente desenvolveu o projecto de formação sem se apoderar de dinheiro alheio.

38. Desta forma, ao impor à recorrente a devolução de quantias por si despendidas na execução efectiva do projecto de formação, o recorrido violou os mencionados Princípios da Proporcionalidade e da Justiça.

39. Concomitantemente, violou o Princípio da legalidade, pelo que a decisão proferida padece também de vício de violação de lei, sendo anulável e, consequentemente, revogável – cfr. artigos 266º da Constituição da República Portuguesa e artigos 3º e 135º, 136º do Código de Procedimento Administrativo.

40. Ainda que se conceba a admissibilidade legal de reembolso, o que só por mera hipótese académica se considera, sempre se dirá que o recorrido exige à recorrente a devolução de quantias que não podem ser revistas.

41. Isto porque, a decisão, bem como o relatório que alegadamente lhe deu causa, engloba também os valores pagos aquando do pedido de reembolso de despesas efectuadas e pagas, ou seja, os pagamentos intercalares.

42. Sendo que, de acordo com o disposto no artigo 20º da Portaria 799-B/2000, de 20 de Setembro a revisão reporta-se apenas à decisão de pagamento do saldo final.

43. Pelo que, nunca poderiam ser considerados valores já pagos aquando do reembolso previsto na alínea b) do artigo 10º do mesmo diploma legal, como aconteceu.

44. À luz do referido normativo e analisando os valores em causa, a revisão da decisão apenas poderia incidir sobre a quantia de 8.9941,06 Euros, quantia liquidada à recorrente a título de saldo final.

45. Por outro lado, o artigo 21º do mencionado diploma, consagra os fundamentos para a redução de financiamento.

46. Sendo certo que, em nenhumas das alíneas do referido normativo legal se encontra prevista como causa de redução do financiamento a realização dos pagamentos após a entrega do pedido de pagamento de saldo.

47. Desta forma, não existe fundamento legal que sustente o acto administrativo que ordena o reembolso das quantias pagas após a entrega do pedido de saldo.

48. Ao ordenar a devolução de uma quantia que engloba verbas entregues a título de pagamentos intercalares, o recorrido extravasa claramente o estatuído na lei, maxime, no artigo 20º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro.

49. Pelo que, a decisão proferida é inválida, e, consequentemente, anulável – cfr. artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

50. Mesmo que assim não fosse, o que não se concebe, sempre se dirá que também a quantia correspondente à diferença entre o valor facturado pela entidade formadora e o valor efectivamente pago pela recorrente é insusceptível de reembolso.

51. De facto, a análise do relatório final de controlo (para que a notificação da decisão remete), mormente do constante na página 16 do mesmo, permite concluir que o recorrido inclui na quantia que pretende ver reembolsada uma verba correspondente à diferença entre o valor facturado pele entidade formadora e o valor que, efectivamente, lhe foi pago pela recorrente, num total de 6.224,16 Euros.

52. No entanto, a recorrente não recebeu tal valor do POEFDS.

53. Verifica-se que o recorrido procedeu a uma redução do financiamento imputado à facturação da entidade formadora de 6.224,16 Euros (6.282,38 – 58,22 = 6.224,16), valor que não lhe foi pago.

54. Ora, resulta da legislação aplicável que as restituições apenas podem operar em caso de percepção indevida ou não justificada de apoios recebidos – cfr. artigo 35º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro.

55. Pelo que, uma vez mais, houve violação do princípio da legalidade.

Quanto à elegibilidade das despesas objecto da decisão em crise.

56. É inquestionável que a própria legislação dá azo a diferentes interpretações e infindáveis dúvidas quanto ao entendimento de despesa elegível.

57. Tanto mais, o próprio Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu emitiu um ofício circular através do qual define e informa qual o conceito de despesas efectivamente pagas.

58. Sendo que, segundo o referido ofício circular, a regulamentação do FSE apenas obriga a que estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das facturas e recibos relativas às despesas correspondentes às actividades financiadas e ocorridas nesses períodos, não relevando, o momento em que se efectua o movimento bancário relativo ao pagamento de uma despesa elegível.

59. Em parte alguma do regulamento aplicável ao financiamento em causa vem consagrado o conceito de despesas efectuadas e pagas, razão pela qual, o próprio Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu emitiu um ofício circular onde estabelece o conceito de despesas efectivamente pagas.

60. Sendo certo que, segundo o referido ofício circular, as despesas em questão nos autos, no montante de 73.562,02 Euros, são, indubitavelmente, elegíveis.

61. Pois que, não obstante o movimento bancário ter ocorrido após o alegado período de elegibilidade, a verdade é que a contabilização das facturas e recibos relativas às despesas correspondentes às actividades financiadas e ocorridas nesse período, foi apresentada dentro do prazo previsto para o efeito.

62. Este entendimento tem, ademais, acolhimento no Código Civil, concretamente no art. 786º, segundo o qual, “se o credor der quitação sem reservas dos juros ou de outras prestações, presume-se que estão pagos os juros ou prestações”.

63. Além de que, esta questão foi recentemente esclarecida pelo Supremo Tribunal Administrativo, o qual entende que não tem de existir o pagamento efectivo no período de elegibilidade para que as despesas se considerem como tal – Acórdão de 24/01/2012.

64. Entende, assim, a recorrente que a decisão viola mais uma vez o Princípio da Legalidade (art. 3º do Código de Procedimento Administrativo), sendo anulável nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

65. Assim, ao contrário do decidido, entende a Recorrente que abundam motivos para ser declarada e anulada e revogada a decisão proferida pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social de ordenar o reembolso da quantia de 73.562,02 Euros.

66. Por tudo quanto se expôs, a douta decisão recorrida violou, por errada interpretação e aplicação, o disposto nos artigos 3º, 124º, 125º e 135º do Código de Procedimento Administrativo, nº 1 do artigo 20º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro, artigo 35º do Decreto Regulamentar nº 12-A/2000 de 15 de Setembro, artigo 786º do Código Civil, bem como os Princípios da Proporcionalidade e da Justiça consagrados na Constituição da República Portuguesa e nos artigos 5º e 6º do Código de Procedimento Administrativo.

Alinham-se aqui os factos assentes na decisão recorrida, reproduzindo-se o documento n.º 11, com o teor do acto impugnado, dada a sua crucial importância para a decisão do pleito.

1. A Autora é uma sociedade comercial por quotas e tem por objecto social a actividade de desenho, fabrico, comercialização, aluguer e venda de toda a classe de embarcações – cfr. doc. nº 1 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

2. No âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio, em 24/04/2001, a Autora apresentou a financiamento do Fundo Social Europeu (FSE) uma candidatura com vista à realização de três cursos de formação, com quatro acções, destinados a funcionários activos da empresa, no âmbito da tipologia Projecto/Acção Tipo 2.1.2.1. e do “Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS).

3. Os três cursos versavam a área técnica específica da construção e montagem de embarcações de recreio, mais concretamente: Laminação, Montagem e Carpintaria.

4. Tal candidatura foi aprovada pelo Gestor do POEFDS em 16/05/2001, tendo sido emitida a respectiva decisão de aprovação – cf. doc. nº 2 junto com a p. i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

5. De acordo com a referida decisão, foi aprovado em candidatura um custo total de 27.306.730$00 (actualmente 136.205,39 Euros) e um financiamento no valor de 23.259.369$00 (actualmente 116.017,24 Euros), sendo 14.537.106$00 (actualmente 72.510,77 Euros) suportados pelo Fundo Social Europeu e 8.722.263$00 (actualmente 43.506,46 Euros) suportados pelo Orçamento da Segurança Social.

6. Tal financiamento incidiu sobre as seguintes cinco rubricas:
Rubrica 1 – Encargos com formandos;
Rubrica 2 – Encargos com formadores;
Rubrica 3 – Encargos com pessoal não docente;
Rubrica 4 – Encargos com a preparação, desenvolvimento e acompanhamento das acções;
Rubrica 5 – Rendas, alugueres e amortizações.

7. Face à aprovação do mencionado financiamento, em Junho de 2001, a Autora deu início aos cursos e respectivas acções.

8. O curso de Laminação teve a seguinte duração:

Quanto à primeira acção:
Início no dia 01/06/2001 e fim no dia 10/08/2001, com os seguintes horários:

- Período Laboral – De 2ª a 6ª feira das 13h30 às 16h30; e
- Período Pós-Laboral – De 2ª a 6ª Feira das 17h00 às 20h00.

Quanto à segunda acção:
Início em 03/09/2001 e fim em 14/11/2001, com o seguinte horário:

- Período Laboral – De 2ª a 6ª feira das 08h00 às 11h00; e - Período Pós-Laboral – De 2ª a 6ª feira das 17h00 às 20h00.

9. Por sua vez, o curso de Montagem de Barcos teve a seguinte duração:

Início em 01/06/2001 e fim em 10/08/2001, com o seguinte horário:
- Período Laboral – De 2ª a 6ª feira das 08h00 às 11h00; e
- Período Pós-Laboral – De 2ª a 6ª feira das 17h00 às 20h00.

10. Por último, o curso de Carpintaria Naval teve a seguinte duração:

Início em 03/09/2001 e fim em 14/11/2001, com o seguinte horário:
- Período Laboral – De 2ª a 6ª feira das 13h30 às 16h30; e

- Período Laboral – De 2ª a 6ª feira das 17h00 às 20h00.

11. Os cursos em causa destinaram-se a um total de sessenta e quatros (64) formandos, repartidos em 4 grupos de 16, um por cada acção de formação (duas acções de Laminação, uma de Montagem e outra de Carpintaria).

12. A 11 de Junho de 2001 a empresa remeteu o duplicado do Termo de Aceitação da Decisão de Aprovação, que define claramente as obrigações da entidade e de que nos permitimos destacar:

"1. Nos termos do n° 7 da Portaria n^º 799-13/2000, de 20-9, declara-se que se tomou conhecimento da decisão de aprovação referente ao pedido acima indicado, e que a mesma é aceite nos seus precisos termos, obrigando-se, por esta via, ao seu integral cumprimento;
( ... )
3. a) que os apoios serão utilizados com rigoroso respeito pelas disposições legislativas, regulamentares comunitárias e nacionais aplicáveis;
g)... bem como o dever de sujeição a acções de verificação, auditoria e avaliação por parte do gestor ou de quem o represente e das entidades responsáveis pelo controlo no âmbito do FSE”.

13. Após o início do projecto, concretamente no dia 29/01/2001, o gestor do POEFDS pagou à ora Autora a quantia de 17.402,58 €, a título de adiantamento – cf. doc. nº 3 junto com a p. i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

14. No dia 31/10/2001, a Autora remeteu ao POEFDS o pedido de reembolso das despesas efectuadas e liquidadas, tendo-lhe sido pago, em 08/04/2002, a quantia de 81.212,00 Euros – cf. docs. nº 4 e 5 juntos com a p. i. que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

15. Por último, em 21/01/2002, a Autora, solicitou, junto do POEFDS, o pagamento do saldo final, para o que recebeu, em 16/08/2002, a quantia de 8.941,06 Euros – cf. docs. nº 6 e 7 juntos com a p. i. que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

16. Tudo no montante total de 107.555,64 Euros, sendo a quantia de 67.222,28 Euros suportada pelo Fundo Social Europeu (FSE) e a quantia de 40.333,36 pelo Orçamento da Segurança Social (OSS).

17. Não obstante ter sido aprovado em candidatura um custo total de 136.205,39 Euros, posteriormente, foram efectuadas reduções ao financiamento.

18. Aquando do pedido de pagamento do saldo final, foi efectuada uma redução de financiamento, tendo sido aprovados os seguintes valores:

FINANCIAMENTO PÚBLICO:

Contribuição do Fundo Social Europeu – 67.222,28 Euros;

Contribuição Pública Nacional – 40.333,36 Euros.

Total – 107.555,64 Euros

CUSTO TOTAL – 124.752,48 Euros - cf. doc. nº 8 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

19. No dia 17 de Outubro de 2006, o Réu, através do POEFDS, notificou a Autora, via fax, de que iria proceder a uma acção de controlo – auditoria - ao pedido de financiamento, acção essa, que veio a decorrer no período compreendido entre os dias 27 de Outubro e 17 de Novembro de 2006.

20. Na sequência da mesma, a Autora foi notificada, por carta registada, datada de 22/11/2006, de que teriam sido identificadas irregularidades susceptíveis de redução financeira, no valor de 85.158,21 Euros, das quais resultou um parecer “Com Reservas” – cf. doc. nº 9 junto com a p. i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

21. Segundo o relatório do POEFDS existem irregularidades passíveis de redução quanto às rubricas 2, 3, 4 e 5, nos termos seguintes:
“ (…)

A - Quanto à rubrica 2 – Encargos com formadores:

“concluiu-se que:

- O montante facturado pela entidade formadora e imputado nas listagens de despesas pagas é superior em 6.224,16 Euros ao montante liquidado.

- Qualquer das transferências bancárias efectuadas ocorreu em data posterior à da apresentação do pedido de pagamento de saldo (10.02.2002).

(….)

Assim relativamente à rubrica 2, temos: Montante não elegível inicial de 35.540,85 Euros.”

B - Quanto à rubrica 3 – Encargos com pessoal não docente:

“Identificou-se que o débito bancário correspondente à liquidação de todas as facturas associadas, nas listagens de despesas pagas, a esta rubrica, ocorreram após a entrega do pedido de pagamento de saldo (11.04.2002), logo, fora do período de elegibilidade previsto na lei:

Montante não elegível inicial: 40.618,11 Euros.”

C - Quanto à rubrica 4 – Encargos com preparação, desenvolvimento e acompanhamento das acções:

“Verificada a liquidação destas despesas através do débito bancário associado, constatou-se que o seguinte débito ocorreu após a entrega do pedido de pagamento de saldo (11.04.2002), logo, fora do período de elegibilidade previsto na lei:

Por este motivo, o montante associado a este débito é considerado não elegível.

Montante não elegível inicial – 1.104,81 Euros.”

D - Quanto à rubrica 5 – Rendas, alugueres e amortizações.

(…) a liquidação destas facturas (no montante de 1.254,66 Euros) foi efectuado por meio de transferência bancária, em 06.06.2002, logo, ocorreu após a entrega do pedido de pagamento de saldo (11.04.2002), ou seja, para além do período de elegibilidade previsto na lei.

(…)

A liquidação destas facturas (no montante de 204.84Euros) foi efectuado por meio de transferência bancária, em 15.04.2002, logo, ocorreu após a entrega do pedido de pagamento de saldo (11.04.2002), ou seja, para além do período de elegibilidade previsto na lei.

(…)

A liquidação destas facturas (no montante de 5.985,58 Euros) foi também efectuada por meio de transferência bancária, em 09.05.2002, logo, ocorreu após a entrega do pedido de pagamento de saldo (11.04.2002), ou seja, para além do período de elegibilidade previsto na lei.

(…)

A liquidação das facturas implícitas a estes dois arrendamentos, no montante de 449.36 Euros, foi efectuado por meio de transferência bancária, em 24.04.2002, logo, ocorreu após a entrega do pedido de pagamento de saldo (11.04.2002), ou seja, para além do período de elegibilidade previsto na lei.

Montante não elegível inicial: 7.894,44 Euros (1.254,66+204.84+5985,58+449,36)

(…)”

22. Em sede de audiência prévia, a Autora alegou, em síntese, o seguinte:

“ (…)

Para esclarecer o que são despesas efectivamente pagas, em 31 de Outubro de 2003, o Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, emitiu um ofício circular através do qual aquele organismo informa qual o conceito de despesas efectivamente pagas.

De acordo com o referido oficio circular a regulamentação do FSE apenas obriga a que estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das facturas e recibos relativos as despesas correspondentes as actividades financiadas e ocorridas nesse período não relevando, o momento em que se efectua o movimento bancário relativo ao pagamento de uma despesa elegível.

Ora, face à interpretação supra exposta, as despesas apresentadas pela expoente, no montante de 85.158,21 Euros, devem ser consideradas como elegíveis. Pois que, não obstante o movimento bancário ter ocorrido após o período de elegibilidade, a verdade é que a contabilização das facturas e recibos relativos às despesas correspondentes às actividades financiadas e ocorridas nesse período, foi apresentada dentro do prazo.

A exponente entregou os respectivos formulários de pedido de pagamento de saldo nos 45 dias após a execução de cada actividade do projecto, ocorrendo, assim, nesse período a contabilização das respectivas facturas e recibos. Desta forma, foi respeitado o prazo necessário para se considerar como elegíveis as despesas apresentadas.

Este entendimento é adoptado no âmbito de todos os programas do FSE. Aliás,

a título de exemplo, cita-se o regulamento do programa FSE/Prime, o qual, no que tange ao período de elegibilidade, refere, claramente, o entendimento do ofício circular do IGFSE.

É “gritante" que a violação de uma formalidade, implique uma redução financeira de 85.158,21 Euros. Pois que,

a exponente para levar a cabo a formação despendeu, efectivamente, o capital cujo parecer pretende reduzir.

Não faz sentido que uma formalidade - prazos - implique a devolução de parte de um financiamento cujo objectivo da sua concessão foi atingido - formar e dotar de especialização e qualificação os trabalhadores.

Sendo certo que, quanto ao desenvolvimento factual do projecto, o próprio relatório não deixa de revelar a importância e impacto positivo do mesmo.

Na verdade, e de encontro a essência dos projectos de formação profissional, a acção foi uma mais-valia para a entidade titular do pedido, bem como para os formandos.

Por conseguinte, a questão material do projecto foi devidamente atingida e cumprida.

Desta forma, não se vislumbra, como pode operar uma redução do financiamento, e consequente devolução do dinheiro, quando os objectivos do projecto foram devidamente cumpridos e o capital em causa foi despendido para sua concretização. Pois, a assim ser, as empresas irão claramente optar por cumprir apenas as imposições legais de formação e não, conforme tem vindo a acontecer, lançar mão a projectos que permitam maior desenvolvimento e qualificação de mão-de-obra.

Por último, importa dizer que a Portaria n° 799-B/2000 não tipifica a situação de pagamento de despesas após o período de elegibilidade como causa de redução do financiamento, ou mesmo revogação da decisão.

Pelo que, face a todo o exposto, não pode, nem deve, neste caso, operar qualquer medida de redução do financiamento concedido ou outra que ponha em causa o valor que foi aprovado.(…)” – cfr. doc. nº 10 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

23. Por carta registada, datada de 19/04/2007, a Autora foi notificada da decisão de aprovação do relatório final da acção de controle nº 219.1/UC Norte, o qual mantém, na integra, a posição adoptada no relatório de controle relativamente às irregularidades alegadas e valores considerados como não elegíveis.

24. De acordo com a referida decisão, o gestor do POEFDS aprova o relatório final, com a consequente atribuição de parecer “com reservas” e redução financeira de 85.158,21 Euros, através da reabertura do pedido de pagamento de saldo, nos termos que constam do documento n.º 11 junto com a p. i. que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:

“(…)

3. DESPACHOS / DECISÃO

O responsável da Unidade do Controlo

Visto.

O presente relatório consubstancia as conclusões da ação de controlo que incidiu sobre o pedido de financiamento nº 1, aprovado ao “EA, Ldª na Acção-Tipo 2.1.2.1.

Mediante os trabalhos de campo efectuados, a equipa concluiu pela atribuição de um parecer “Com Reservas”, mercê das desconformidades observadas no processo contabilístico-financeiro.

Sublinha-se o apuramento de uma despesa não elegível materialmente relevante (€85.158,21), associada à falta de comprovativo do efectivo pagamento de determinadas despesas (6.224,16) e à realização de pagamentos fora do período de elegibilidade (€78.934,05).

Em sede de audiência de interessados, a entidade veio manifestar a sua discordância a respeito dos motivos que escoram a proposta de redução financeira, não acrescentando, contudo, qualquer facto novo, susceptível de sanar os vícios detectados.

Os trabalhos efectuados permitiram detectar que a entidade imputou no único pedido de reembolso apresentado ao Gestor despesas que, à data de reporte da citada prestação de contas, não se encontravam pagas e que vieram a ser efectivamente liquidadas após o respectivo recebimento por parte do Gestor e a própria apresentação do pedido de pagamento de saldo, verificando-se, portanto, o desrespeito pelo regime de financiamento do reembolso, obrigatório no âmbito do QCAIII.

Pese embora existam recibos e cheques emitidos em datas anteriores à apresentação do pedido de pagamento de saldo, os quais indiciavam a efectivação atempada dos pagamentos à entidade formadora, a morosidade dos descontos bancários desses cheques (que chega a atingir nove meses) traduz uma prática intencional de atraso nos pagamentos, a qual configura uma violação das disposições em vigor no âmbito do FSE.

Neste contexto, concordo com o parecer emitido e com as diligências propostas, nomeadamente a reabertura do pedido de pagamento de saldo, a fim de fazer reflectir as despesas não elegíveis apuradas.

Acresce referir que, embora se tenha detectado um erro sistemático nas Rubricas 2 a 5, com expressão material superior a 2%, não foi proposto o controlo a outro pedido de financiamento, por extensão da amostra, por não existir outro projecto formativo aprovado pelo POEFDS.

À consideração superior,

MO 2006/12/15

Assinatura Data

O(A) Responsável da Estrutura de Projecto do Controlo

Visto.

1-Esta acção de controlo ao pedido B nº 1 dos EA, Ldª veio demonstrar que a entidade não segue os procedimentos adequados no pagamento das despesas que submete a financiamento do POEFDS, o que contraria a legislação comunitária e nacional aplicável. De relevar que cerca de 82% do valor apurado respeita à entidade formadora.

Este erro, que se considera sistemático, está, todavia, confinado a este único pedido aprovado directamente à entidade no POEFDS.

2-Assim, nos termos do art. 107º do CPA, e considerando o incumprimento do princípio do reembolso (alíneas c) e d) do nº 2 do art. 27º do DR 12-A/2000, de 15/09), propõe-se a adopção de decisão com um parecer “Com reservas”, redução de €85.158,21 e diligências 5, 20 e 21.

A reabertura do pedido de pagamento de saldo, em nosso entender, não carece de nova audiência, em razão da al. a) do nº 2 do art. 103º do CPA.

À consideração superior,

A Chefe de Projecto da ECGC

DB 2007-03-28

O Gestor

Visto.

Aprovo o relatório.

Para sequência nos termos propostos no Relatório e nos despachos lateral e abaixo proferidos, com a consequente atribuição de parecer “com reservas” e redução financeira de 85.150,21 euros, através da reabertura do pedido de pagamento de saldo associado, por desrespeito da legislação em vigor, enquanto decisão final do programa.

J R M 2007.03.29”

24.1. Com a data de 05.06.2007 foi emitido o parecer que consta na parte final no documento n.º 11 da petição inicial, a fls. 151 dos presentes autos, do qual se extrai o seguinte:

“Na sequência da visita de Controlo efectuada pela Unidade de Controlo de 1º Nível da Região Norte, e tendo em conta as conclusões constantes do Relatório do Controlo Final n.º 219.1/2006, procedeu-se à reabertura do pedido de pagamento de saldo final em apreço, por forma a deduzir os seguintes montantes não elegíveis:
Rubricas Montantes
não elegíveis
Rubrica 2 - Encargos com formadores 35.540,85 €
Rubrica 3 - Encargos com pessoal não docente 40.618,11 €
Rubrica 4 - Encargos com preparação… das acções 1.104,81 €
Rubrica 5 - Rendas, Alugueres e Amortizações 7.894,44 €
Total 85.158,21 €
Considerando os dados de execução física e financeira apresentados pela entidade, e em conformidade com a nota de serviço n.º2667/ECGC – POEFDS, de 2007/04/19, propõe-se a aprovação do pedido de pagamento de saldo final de acordo com a análise financeira em anexo, nos seguintes termos:
a) Custo total = € 50.424,71

b) Financiamento público = € 33.993,62

c) Reembolso – 73.562,02 Euros

(…)”

24.2. Sobre este parecer o Gestor apôs, com a data de 06.06.2007, o despacho: “Aprovo o proposto.

25. Em virtude da alegada reabertura do pedido de financiamento, a Autora, foi notificada, por carta registada, datada de 27/06/2007, da decisão do Gestor do POEFDS nº 693, de 20/06/2007, que aprovou o pedido de pagamento de saldo final pelos valores seguintes:

a) FINANCIAMENTO PÚBLICO – 33.993,62 Euros

Contribuição do Fundo Social Europeu – 21.246,01 Euros;
Contribuição Pública Nacional – 12.747,61 Euros
b) CUSTO TOTAL – 50.424,71 Euros

c) RESTITUIÇÂO – 73.562,02 Euros – cf. doc. nº 12 junto com a p. i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.

1ª Questão: a falta de fundamentação do acto; artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo.

Determina o artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, e fazendo eco do disposto no artigo 268º, n.º3, da Constituição da República Portuguesa, que:
“1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”

Tal exigência de fundamentação dos actos administrativos lesivos dos interesses dos administrados - que deve ser expressa, clara e coerente – surge actualmente consignada, na lei ordinária, nos art.ºs 124º e 125º do Código de Procedimento Administrativo, onde se equipara a deficiente, obscura e insuficiente fundamentação à falta de fundamentação.

Com esta exigência visou o legislador, por um lado, permitir aos destinatários dos actos administrativos uma perfeita compreensão dos mesmos, com vista a optar em plena consciência entre o seu acatamento ou a impugnação, e, por outro lado, garantir a realização, por parte das autoridades administrativas, de um exame profundo e imparcial das matérias sujeitas à sua apreciação, salvaguardando assim o respeito pelos princípios da legalidade, justiça e imparcialidade.

Na interpretação dos aludidos preceitos formou-se o entendimento uniforme na Jurisprudência de que os actos administrativos, para se encontrarem devidamente fundamentados, devem apresentar-se como silogismos lógicos de modo a que da sua leitura ou dos elementos para que remetem seja possível, a um cidadão diligente e cumpridor da lei, colocado na situação do destinatário concreto, reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade que decide.

É também entendimento pacífico o de que uma decisão pode remeter para o teor de informações e pareceres anteriores sem que daí resulte falta ou insuficiência de fundamentação desde que os elementos para que se remete sejam eles próprios fundamentados, claros e coerentes e a remissão seja em si mesma também inequívoca.

Ver, por todos, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 6.2.1986, de 23.7.1987 e de 31.5.1994, nos Acórdãos Doutrinais n.ºs 294, p. 708, 314, p. 247 e 394, página 1118; na doutrina, Vieira de Andrade, in “O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos”, páginas 136 e seguintes, Costa Mesquita, “Invalidade do Acto Administrativo”, in “Contencioso Administrativo", Livraria Cruz, 1986, página 46, e Rui Machete, in “Estudos de Direito Público e Ciência Política”, página 380.

Como se refere, mais recentemente, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02.12.2010, no processo n.º 0554/10 (sumário):

“I – Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, e atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.

II – A fundamentação por remissão, expressamente prevista no art. 125º, nº 1 do CPA consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que essa remissão deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.”

O documento nº 11, reproduzido sob os factos 24, 24.1 e 24.2, consubstancia o acto administrativo cuja falta (obscuridade ou contradição) de fundamentação é invocada.

Ora, na verdade, a fls. 151 dos presentes autos verificamos a existência de duas conclusões na mesma informação, imediatamente seguidas, com sentidos diversos, uma a apontar para a devolução de 85.158,21 € e outra a apontar para a devolução de 73.562,02 € que efectivamente veio a ser determinada pelo acto ora impugnado (facto provado sob o n.º 25).

O que aponta logo para uma contradição, ao menos aparente e não sendo explicada a passagem de um para outro valor, nos pressupostos da decisão, a informação que a antecedeu e para a qual remeteu.

Pode concluir-se que o acto impugnado remeteu para a última informação, dado ter sido essa ordem de devolução que foi notificada.

Mas o certo é que todos os demais elementos do processo, e em particular a análise das rubricas 2 a 5, apontam para a devolução do montante de 85.158,21 €.

“Na sequência da visita de Controlo efectuada pela Unidade de Controlo de 1º Nível da Região Norte, e tendo em conta as conclusões constantes do Relatório do Controlo Final n.º 219.1/2006, procedeu-se à reabertura do pedido de pagamento de saldo final em apreço, por forma a deduzir os seguintes montantes não elegíveis:
Rubricas Montantes
não elegíveis
Rubrica 2 - Encargos com formadores 35.540,85 €
Rubrica 3 - Encargos com pessoal não docente 40.618,11 €
Rubrica 4 - Encargos com preparação… das acções 1.104,81 €
Rubrica 5 - Rendas, Alugueres e Amortizações 7.894,44 €
Total 85.158,21 €”

Os outros valores que aprecem logo a seguir e que conduzem ao valor global efectivamente mandado devolver, surgem, assim, desenquadrados:

“Considerando os dados de execução física e financeira apresentados pela entidade, e em conformidade com a nota de serviço n.º2667/ECGC – POEFDS, de 2007/04/19, propõe-se a aprovação do pedido de pagamento de saldo final de acordo com a análise financeira em anexo, nos seguintes termos:
a) Custo total = € 50.424,71

b) Financiamento público = € 33.993,62

c) Reembolso – 73.562,02 Euros

(…)”

Não se percebe como se operou esta redução do montante global a devolver, quais os factos e critérios adoptados para apoiar a devolução determinada pelo acto impugnado.

Eventualmente os factos e critérios seguidos para esta redução face ao montante inicialmente previsto para a devolução poderiam determinar uma redução ainda maior.

Na verdade em relação à concreta ordem de devolução há uma parte que foi suficientemente explicada, a devolução inicialmente prevista no valor de 85.158,21 € contra a qual a recorrente reagiu, denotando ter percebido os seus fundamentos.

Mas há uma outra parte, essencial, para a ordem de devolução que veio a ser determinada e notificada à autora, a ordem de devolução do valor de 73.562,02 € que não foi explicada: como se passou do primeiro valor, explicado nas informações, para este segundo valor.

E a Entidade Demandada também não aduziu no presente processo qualquer explicação para essa discrepância ou oficiosamente foi verificada.

Tanto basta para considerar a decisão contraditória nos seus fundamentos ou, pelo menos, obscura e, por isso, não fundamentada.

Pelo que, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, logo por aqui, procede a impugnação, pela verificação do vício de falta de fundamentação no acto impugnado, impondo-se a anulação do acto, face ao disposto no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

2. Da prescrição do procedimento de revisão do pagamento do saldo final.

Defende a recorrente que, na situação em apreço, quando foi realizada a auditoria que resultou na obrigação de restituição pela recorrente da quantia de 85.158,21 euros, em 27/10 e 17/11/2006, já tinham decorrido mais de quatro anos sobre a data do pagamento do saldo final, pelo que já havia expirado o prazo para a revisão do pagamento do saldo final, quer se entenda que esse prazo é de 3 anos, por aplicação do disposto no art. 20º nº 1 da Portaria nº 799-B/2000, de 20/09, quer se entenda que esse prazo é de 4 anos, por aplicação do art.º 3º nº 1 do Regulamento (CE EURATOM) Nº 2988/95 DO CONSELHO de 18/12/1995.

Estabelece o art.º 20º nº 1 da Portaria nº 799-B/2000, de 20/09 que a decisão sobre o pedido de pagamento do saldo final pode ser revista, nomeadamente, com fundamento em auditoria contabilístico-financeira, no prazo de três anos após a decisão ou o pagamento do saldo se a ele houver lugar.

O art.º 3º do Regulamento (CE EURATOM) Nº 2988/95 DO CONSELHO de 18/12/1995 tem a seguinte redacção:

“1- O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do art. 1º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.

O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.”

O último acto de pagamento do saldo cuja revisão é suscitada ocorreu em 16/08/2002 (facto nº 15).

Em 17/10/2006, (Facto nº 19) ou seja, dois meses após o decurso dos quatro anos previstos no Regulamento CE supra aludido e quando já estava prescrito “o direito de revisão das irregularidades cometidas pela recorrente”, nos dizeres desse Regulamento, ou “da revisão do pedido de pagamento do saldo final”, nos dizeres do art.º 20º nº 1 da referida Portaria, a Autora foi notificada, via fax, de que o POEFDS, iria proceder a uma acção de controlo – auditoria – ao pedido de financiamento, acção essa que decorreu entre os dias 27/10 e 17/11/de 2006.

Por conseguinte, quer aplicando o Regulamento que prevê o prazo de prescrição mais longo (4 anos), quer aplicando o artigo 20º, n.º1, a Portaria nº 799-B/2000, de 20/09, que prevê o prazo de prescrição menos longo (3 anos), o direito de revisão do pagamento do saldo final que culminou na decisão administrativa sub judice estava prescrito à data em que poderia ter acontecido a primeira interrupção do prazo de prescrição – a notificação da recorrente da decisão de rever tal pagamento – art.º 3º nº 1 § 3 do Regulamento (CE EURATOM) Nº 2988/95 DO CONSELHO de 18/12/1995.

Nenhum outro facto interruptivo foi invocado ou se vislumbra.

Verifica-se portanto, e desde logo, o apontado vício de violação de lei, resultante da desconsideração da prescrição entretanto verificada, a determinar o arquivamento do procedimento e não qualquer ordem de devolução, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo.

Merece, assim, provimento, com fundamento em prescrição, o presente recurso.

Tendo sido determinada a restituição das importâncias consideradas não elegíveis, em vez de ter sido declarada a prescrição do procedimento de revisão do pagamento do saldo final, violaram-se as normas sobre a prescrição supra invocadas, o que determina, também por este fundamento, a anulação do acto administrativo impugnado, nos termos do disposto no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

3. A inadmissibilidade legal do reembolso.

Defende a recorrente que parece, de todo, exagerado e desmedido que se imponha uma sanção de devolução de quantias que efectivamente foram pagas a pretexto de terem sido liquidadas em momento ulterior ao alegadamente devido; ao impor à recorrente a devolução de quantias por si despendidas na execução efectiva do projecto de formação, o recorrido violou os mencionados Princípios da Proporcionalidade e da Justiça.

Vejamos.

O artigo 5º nº 2 do Código de Procedimento Administrativo dispõe: “As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.”

Podemos considerar, como expressam José Manuel Santos Botelho e outros em Código de Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5ª edição, 2002, nota 12, pág. 68, que o princípio da proporcionalidade engloba um sentido amplo e restrito:

“1) Princípio da congruência ou idoneidade.

O acto serve o fim em vista do qual a norma configura o poder que o acto exercita (cfr. E. Garcia de Enterria e J.R. Fernandez, in «Curso…», vol I, pág.512/513).

A medida interventora terá se se manifestar como objectivamente idónea para superar a situação concreta sobre a qual a Administração pretende agir.

A congruência caracteriza-se pela eficácia do meio utilizado.

Nas palavras de Queralt, in «El Polícia y la lei”, pág. 109, será idóneo o meio que, em abstracto, possa ser aplicado com êxito a uma situação concreta.

2) Proporcionalidade “stricto sensu” ou proibição do excesso.

Ter-se-á de escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes aquelas que sejam menos gravosas, ou seja, que causem menos danos – é o denominado princípio da intervenção mínima, perfeitamente em consonância com o princípio de favor libertatis.

Nota 13 – No fundo como salienta Inaki…, a pág. 387/388, trata-se de tentar compatibilizar os interesses da colectividade e os direitos dos particulares, de modo a que o princípio da proporcionalidade jogue como factor de equilíbrio, garantia e controle dos meios e medidas.

Vitalino Canas entende que o princípio da proporcionalidade se ancora «em última análise nos valores da dignidade da pessoa, via valores da liberdade, autonomia e livre expansão e desenvolvimento da personalidade» a pág. 599 do Dicionário Jurídico da Administração Pública Vol. VI.

Nota 14 – Segundo J. Gonzalez Perez, in “La buena fe en el derecho administrativo”, a pág. 50 “uma actuação desproporcionada é contrária às exigências de boa fé, enquanto o sujeito adopta uma conduta que não é normal e recta que poderia esperar-se de uma pessoa normal. Não é normal exigir mais que o necessário, para atingir o fim prosseguido. Não actua de boa fé o que agrava o outro desnecessariamente e lhe impõe limitações superiores às necessárias para cumprir a finalidade pretendida ou exige prestações desproporcionadas. O princípio da proporcionalidade vem, assim, a coincidir em certos aspectos com o princípio da boa fé.

(…)

Nota 16 – A Administração está obrigada, ao actuar discricionariamente perante os particulares, a escolher de entre as várias medidas que satisfazem igualmente o interesse público, a que menos gravosa se mostrar para a esfera jurídica daqueles» Esteves de Oliveira, ob. cit. pág. 260.

Nisto consiste basicamente o princípio da proporcionalidade que também engloba um juízo de adequação da medida em vista do interesse público a salvaguardar.

Pretende assegurar um equilíbrio de interesses e visa evitar o excesso.”

Quanto ao princípio da justiça, consagrado nos art.ºs 266º nº 2 da Constituição da República Portuguesa, e 6º do Código de Procedimento Administrativo.

O art. 6º do Código de Procedimento Administrativo tem a seguinte redacção: “No exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação.”

Na obra acabada de citar, pág. 94 tenta-se preencher o conteúdo deste conceito geral e abstracto pela seguinte forma:

“O princípio da justiça funciona como limite à actuação discricionária da Administração. É injusto o acto administrativo praticado pelo órgão que exerceu mal os poderes legais ao impor aos particulares um sacrifício infundado, desnecessário ou em resultado de uma vontade dolosa e de má-fé.”

São valores do princípio da justiça, da razoabilidade e da equidade que estão aqui em causa.

Na esteira do defendido pela decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que se sufraga, neste ponto, integralmente:

“Convém atentar, ademais, que a convocação de princípios, como balizadores do agir administrativo, só pode ser feita quando se trate de actuação discricionária, não quando, como no caso vertente, a mesma está vinculada ao cumprimento da lei.

Verificados os requisitos (falta deles) de que a lei faz depender a redução/modificação (e até resolução – cfr. art. 23º da Portaria) do contrato, a actuação do R. é basicamente vinculada. É, portanto legal e, consequentemente, imparcial. É proporcional (é a lei que determina as opções) e, consequentemente, justa.”

Tratando-se, no caso, de um acto estritamente vinculado, não se podem considerar violados os referidos preceitos legais.

A questão que se coloca, e será apreciada no próximo ponto, é a de saber se, existindo facturas e recibos comprovativos da efectivação de despesas, a ordem de devolução é ou não legal.

Alega ainda a recorrente que é pedida a devolução de quantias que não podem ser revistas, com fundamento no disposto no art. 10º da Portaria nº 799-B/2000, de 20/09 que estatui que o financiamento para a realização de acções com apoio do FSE é efectuado em 3 modalidades: o adiantamento, o reembolso das despesas efectuadas e pagas e o pagamento do saldo final.

Assim e porque o relatório que integra a decisão impugnada alude a revisão da decisão de aprovação do saldo final, nesta não poderiam ser englobados os adiantamentos e despesas efectuadas, face ao disposto no art. 20º da mesma Portaria.

Não tem razão a recorrente, porquanto a denominação de tal relatório não vincula os Tribunais, e o englobamento de todas as verbas incluídas no relatório colhe o seu fundamento legal nos artºs 20º e 21º da referida Portaria, sendo certo que o art. 21º alª b) contempla a consideração de valores não elegíveis.

Quer sejam valores relativos a pagamentos intercalares quer valores incluídos no pedido de pagamento de saldo final. As razões de ser das regras em apreço aplicam-se tanto a uma situação como a outra.

Neste ponto específico não se verifica causa de anulação do acto impugnado.

Quanto à questão suscitada pela recorrente de se englobar a quantia de €6.224,16 nos valores a restituir, quantia esta que não foi paga pelo POEDFS, inexistindo qualquer obrigação legal de a restituir, tem razão.

A recorrente invocou na petição inicial este facto, de não lhe ter sido paga esta importância e a entidade demandada não o contradisse nem na contestação nem nas suas alegações.

Inexistindo pagamento desta importância por parte da entidade financiadora, falta o pressuposto essencial para a ordem de devolução, pois as restituições apenas podem operar em caso de percepção indevida ou não justificada de apoios recebidos – artigo 35º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro.

Daí que nesta parte proceda também o recurso, verificando-se uma causa de anulabilidade do acto, por erro nos respectivos pressupostos – artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

4. Elegibilidade das despesas objecto da decisão em crise.

Para defender a sua não elegibilidade a recorrente funda-se no teor do ofício circular emitido pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu que apenas obriga a que estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das facturas e recibos relativas às despesas correspondentes às actividades financiadas e ocorridas nesses períodos, não relevando o momento em que se efectua o movimento bancário relativo ao pagamento de uma despesa elegível.

Cabe aqui reproduzir, para o que aqui interessa, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24/01/2012, proc. nº 0486/11, citado pela recorrente para fundamentar a sua posição quanto a esta questão:

“Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de Setembro

Artigo 11.º

Pedido de pagamento de saldo

1 - Os pedidos de pagamento de saldo final deverão ser apresentados nos 45 dias subsequentes à data de conclusão do projecto e constar de formulário próprio, acompanhado da listagem de despesas pagas referida na alínea b) do número anterior, referente ao período que medeia entre o último pedido de reembolso apresentado e o pedido de pagamento de saldo.

(…)

A alínea b) do art. 10º (para onde remete o art. 11º, n.º 1) tem, por seu turno a seguinte redacção:

(…)

b) O pedido de reembolso das despesas efectuadas e pagas deverá ser realizado, com uma periodicidade não inferior a um mês, pelas entidades titulares de pedidos de financiamento e formalizado mediante a utilização de formulário próprio, acompanhado da listagem de despesas pagas referida na alínea i) do n.º 1 do n.º 17º da presente portaria;

(…)”

Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro

Artigo 27.º

Financiamento das entidades titulares de pedido de financiamento

1 - A aceitação pelas entidades da decisão de aprovação do pedido de financiamento confere-lhes o direito à percepção de financiamento para a realização das respectivas acções.

2 - Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, as entidades têm direito, para cada pedido de financiamento, a:

a) Um adiantamento, logo que o projecto se inicie, de montante a definir no regulamento específico, tendo em conta, designadamente, o valor global do financiamento aprovado e o prazo de execução do projecto;

b) Para além do adiantamento previsto na alínea anterior, no caso de pedidos plurianuais, haverá lugar a mais um adiantamento por cada ano civil;

c) Ao reembolso das despesas efectuadas e pagas, com periodicidade mensal ou bimestral, desde que o somatório do adiantamento com os pagamentos intermédios de reembolso não exceda 85% do valor total aprovado.

d) Ao recebimento do saldo final, correspondente a 15% do montante total aprovado, nos termos constantes dos n.ºs 7, 8 e 9.

(…)

Elegibilidades

Artigo 29.º

Custos elegíveis

1- Consideram-se custos elegíveis as despesas susceptíveis de financiamento nos termos da legislação comunitária e nacional relativa ao FSE e admissíveis no âmbito das intervenções operacionais.

2 - Consideram-se como custos elegíveis, no âmbito de um pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data de apresentação do saldo.

A expressão usada no art. 11º da Portaria 799-B/2000, de 20 de Setembro é “despesas pagas” e no art. 29º, 2 do Dec. Regulamentar 12-A/2000 de 15 de Setembro é “despesas realizadas”.

(…)

Do acima exposto, decorre que a regulamentação sobre esta matéria apenas obriga a que estejam compreendidas no período de elegibilidade a contabilização das facturas e recibos relativos às despesas correspondentes às actividades financiadas e ocorridas nesse período não relevando para efeitos de elegibilidade, o momento em que se efectue o respectivo movimento bancário, sendo o recibo (ou outro documento de quitação fiscalmente aceite) o documento comprovativo do pagamento de determinada quantia.

(…)”.

De resto, a Portaria 799/B/2000, de 15 de Setembro, relativamente ao processo contabilístico dizia textualmente, no art. 17º, n.º 4: (…) A aquisição de bens e serviços apenas pode ser justificada através de factura e recibo ou documento de quitação fiscalmente aceite. (…)”.

A nosso ver o que é relevante para esclarecer o conceito de “despesa paga” e “despesa realizada” é, antes de mais a despesa tenha sido realizada, isto é, o gasto ou custo tenha ocorrido. Pretende-se reembolsar uma despesa e não adiantar capital e, portanto, o que releva é, desde logo, que não esteja em causa um projecto ou um plano de despesas mas sim despesas ou custos já realizados.

Por outro lado, quando a lei exige ainda que essa despesa para além de realizada esteja “paga” quer dizer que a respectiva obrigação esteja cumprida. Como o cumprimento se presume com a quitação (art. 786º, 1, do C. Civil), a prova do cumprimento da obrigação é feita através do recibo de quitação. Daí que para efeitos contabilísticos a despesa seja justificada com dois documentos: a factura e o recibo ou documento de quitação. A nosso ver, para efeitos de elegibilidade da despesa é quanto basta: que a despesa tenha ocorrido no período elegível e nesse período o credor tenha emitido o recibo de quitação. Julgamos, pois que o TAF do Porto fez bem quando apelou ao conceito de “pagamento” relevante para efeitos civis, fiscais e contabilísticos. Tal interpretação tinha o apoio do citado art. 17º, n.º da Portaria 799/B/2000, de 15 de Setembro e fora, de resto sustentada, no Instituto de Emprego e formação Profissional, no ofício junto a fls. 51 e 52 com a petição inicial: “perante estes últimos normativos (al. a) do n.º 1 do art. 3º e al. b) do n.º 1 do art. 115º do CIRS, n.º 1 do art. 787º do C. Civil, n.º 1 e n.º 2 do art. 171º do C. Sociedades Comerciais, al. b) doc.º 1 do art. 28º do CIVA) o pagamento ocorre no acto de entrega da apresentação do recibo que é a prova: documento suficiente e bastante para suportar a quitação da dívida”

Trata-se de uma interpretação de acordo com o elemento sistemático e que satisfaz a finalidade do legislador e que, além do mais, corresponde ao entendimento que a própria Administração fez circular.

Poderia, é certo, exigir-se que a despesa tenha que ser efectivamente feita antes do reembolso, pois de outro modo, frustrar-se-ia o fim da norma obtendo-se um adiantamento e não um reembolso se, por outro lado, viesse a provar-se que apesar da quitação não houve pagamento, a questão deixaria de ser sobre a elegibilidade – decorrente da ocasião do pagamento - mas sobre a existência da própria despesa (simulada). Mas não foi nenhuma dessas situações figurada nos autos, pelo que deve aceitar-se a interpretação das normas aplicáveis feita no TAF do Porto e, em consequência, julgar o recurso procedente.”

No caso dos autos parte das despesas foram pagas por meio de cheque e outra parte por transferência bancária, sendo que nas situações indicadas como irregulares tanto a transferência como o efectivo desconto dos cheques apenas teve lugar depois de feito o pedido de pagamento de saldo – factos provados sob os números 21 e 24.

Mas em todos os casos houve emissão de facturas e de recibos em datas anteriores ao pedido de pagamento de saldo – ver facto provado sob o n.º 24 e documento junto como n.º 11 da petição inicial de onde se extrai o seguinte trecho: “Pese embora existam recibos e cheques emitidos em datas anteriores à apresentação do pedido de pagamento de saldo …”.

Pelo que só resta concluir que, também com este fundamento de elegibilidade das despesas cujo reembolso é determinado, a decisão da primeira instância, estribada na sua inelegibilidade, deve ser revogada, por proceder, ao contrário do decidido, o vício de violação de lei, por infracção às normas citadas no mencionado acórdão, o que impõe a anulação da decisão impugnada, nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo.

Custas pelo recorrido.