Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00735/11.2BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/16/2018

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	João Beato Oliveira Sousa

Descritores:	ACÇÃO INDEMNIZAÇÃO; CLÁUSULA PENAL; MUNICÍPIO FELGUEIRAS;

Sumário:	O cumprimento parcial da obrigação é um critério de redução equitativa da cláusula penal típico e admissível por força de lei expressa (artigo 812º/2 do C. Civil) e, no caso, foi pertinentemente aplicado pelo TAF, pelo que a acção improcede. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	AJSLF
Recorrido 1:	MUNICÍPIO DE FELGUEIRAS
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum - Forma Ordinária (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Pronunciou-se no sentido de que "o presente recurso jurisdicional deverá improceder in totum."

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
AJSLF, veio interpor recurso da sentença pela qual o TAF de BRAGA julgou parcialmente procedente a presente ação administrativa comum instaurada contra o MUNICÍPIO DE FELGUEIRAS e, em consequência, condenou o Réu a pagar ao Autor:
a. A quantia total de € 86.790,90;
b. A quantia que se vier a apurar, em sede de liquidação de sentença, correspondente ao valor dos honorários suportados com a sua mandatária com a presente ação, deduzido do montante a auferir nos termos do art. 26.º, n.º 3, al. c) do RCP.

Conclusões do Recorrente:
CONCLUSÕES:
1ª-) O tribunal recorrido errou no julgamento ao reduzir a cláusula penal a 1/10 do valor estabelecido no Contrato celebrado entre A. e Réu;
2ª-) Tendo ficado provado que o Réu incumpriu culposamente o Contrato, ao não concluir a execução das obras a poente do arruamento C, pois não foram executados os arruamentos interiores, passeios, iluminação pública, redes elétricas e de abastecimento de água, gás, de águas residuais, e áreas verdes, o mesmo terá que pagar a cláusula penal a que contratualmente se obrigou.
3ª-) Aceita o A. que, tendo o Réu tomado posse administrativa da totalidade dos terrenos doados em 4.1.2001, o prazo de três anos para a execução da totalidade da obra, apenas tenha começado a contar a partir dessa data e por conseguinte, tenha findado para a parte da urbanização situada a poente do arruamento C em 4.1.2004 e não 4.4.2003.
4ª-) Assim e verificando-se o incumprimento culposo, o Réu deverá ser condenado a pagar ao A., contabilizadas à data da entrada da presente ação, as quantias de:
- € 374.097,75 (Trezentos e setenta e quatro mil e noventa e sete euros e setenta e cinco cêntimos), correspondente aos meses de atraso na conclusão da urbanização, desde 4 de janeiro de 2004, até março de 2011 (75 meses X € 4.987,97);
- € 498.797,89 (Quatrocentos e noventa e oito mil, setecentos e noventa e sete euros e oitenta e nove cêntimos), correspondente à quantia contratualmente devida de indemnização pela mora, em virtude de a urbanização não ter sido concluída, decorrido um ano após o termo do prazo previsto.
Perfazendo o valor indemnizatório total, à data da entrada da Petição Inicial da presente ação, de € 872.895,64 (Oitocentos e setenta e dois mil, oitocentos e noventa e cinco euros e sessenta e quatro cêntimos).
5ª-) Uma redução da cláusula para o valor de € 872.895,64 (Oitocentos e setenta e dois mil, oitocentos e noventa e cinco euros e sessenta e quatro cêntimos) será razoável, justificável e sobretudo, equitativa.
6ª-) Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida violou o artigo 812º CC, uma vez que a cláusula penal previamente contratada entre A. e Réu, não era manifestamente excessiva, nem tal foi demonstrado, razão pela qual o tribunal “a quo” não fez uma redução equitativa da cláusula penal aplicável ao Contrato, mesmo perante a verificação do incumprimento culposo do Réu, até aos dias de hoje.
TERMOS EM QUE deve ser dado total provimento ao presente recurso, alterando-se o quantum da redução da cláusula penal e substituindo-se a sentença recorrida por Acórdão que julgue a ação parcialmente procedente, condenando o Réu a pagar ao A.:
a) A quantia € 374.097,75 (Trezentos e setenta e quatro mil e noventa e sete euros e setenta e cinco cêntimos), correspondente aos meses de atraso na conclusão da urbanização, desde 4 de janeiro de 2004, até março de 2011 (75 meses X € 4.987,97);
b) A que acresce a quantia de € 498.797,89 (Quatrocentos e noventa e oito mil, setecentos e noventa e sete euros e oitenta e nove cêntimos), correspondente à quantia contratualmente devida de indemnização pela mora, em virtude de a urbanização não ter sido concluída, decorrido um ano após o termo do prazo previsto.
c) Perfazendo o valor indemnizatório total, à data da entrada da Petição Inicial da presente ação, de € 872.895,64 (Oitocentos e setenta e dois mil, oitocentos e noventa e cinco euros e sessenta e quatro cêntimos).
d) Mantendo-se no restante a douta sentença recorrida.

Em contra alegação o Recorrido concluiu:
CONCLUSÕES
1ª A cláusula penal constante do Contrato é manifestamente excessiva porque, ponderados o seu montante, o interesse do credor, os danos que sofreu e os prejuízos que deixou ter, contradiz manifestamente as exigências da justiça e da equidade;
2ª O que justifica plenamente a sua redução, nos termos do artigo 812º do CC;
3ª Como a redução opera segundo um juízo equitativo, a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga esteve bem ao aplicar os critérios de redução da pena que adotou;
4ª Tratando-se de um juízo de equidade, estamos perante uma decisão metodologicamente correta;
5ª Aliás o Autor nem sequer põe em causa a bondade dos critérios de redução da pena que foram seguidos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Nestes termos e nos demais de direito que serão superiormente supridos, deve ser negado provimento ao presente recurso judicial, com todas as consequências legais daí advenientes.

O Ministério Público, intervindo nos termos do artigo 146º CPTA, pronunciou-se no sentido de que “o presente recurso jurisdicional deverá improceder in totum”.

FACTOS
Consta na sentença:
III. MATÉRIA DE FACTO
III.1. Factos provados
Da discussão da causa resultaram provados os seguintes factos com interesse para a decisão da mesma:
1. Dá-se aqui por integralmente reproduzida a Planta de Implantação do Plano de Pormenor das Portas da Cidade a fls. 178 dos autos. – cfr. doc. de fls. 178 dos autos.
2. Dá-se aqui por integralmente reproduzida a Planta esquemática do Plano de Pormenor das Portas da Cidade a fls. 67 dos autos. – cfr. doc. de fls. 67 dos autos.
3. Dá-se aqui por integralmente reproduzida a planta dos lotes do Plano de Pormenor das Portas da Cidade a fls. 70 dos autos. – cfr. doc. de fls. 70 dos autos.
4. Por despacho de 21.9.1998 da Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras (doravante CMF) foi aprovado o projeto, caderno de encargos e programa de concurso, cujos teor aqui se dão por integralmente reproduzidos, e aberto o Concurso Público para a execução da empreitada “Infraestruturas do Plano de Pormenor das Portas da Cidade – 1.ª fase” (doravante empreitada 03/99), abrangendo trabalhos de movimento de terras, rede de águas residuais, rede de águas pluviais, rede de abastecimento de água e pavimentação. – cfr. docs. de fls. 130 e ss. dos autos e fls. 4 e ss. do pa 03/99 apenso aos autos.
5. Por despacho de 22.1.1999 da Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras a empreitada referida no ponto anterior foi adjudicada à empresa CJR, Lda., cuja proposta aqui se dá por integralmente reproduzida. – cfr. doc. de fls. 135 dos autos e 4 e ss. do pa 03/99 apenso aos autos.
6. Em 23.3.2000 foi celebrado entre a Câmara Municipal de Felgueiras e a CJR, Lda. contrato relativo à empreitada 03/99. – cfr. doc. de fls. 1 e ss. do pa 03/99 apenso aos autos.
7. Em 23.7.1999 foi elaborado auto de consignação relativo à empreitada 03/99. – cfr. doc. de fls. 137 dos autos.
8. No dia 4 de Abril de 2000, A., como segundo outorgante, e R. celebraram, juntamente com AMSPLF e MFCFASO, um “Contrato Administrativo de doação com encargos e contrato-promessa de compra e venda e outras obrigações” (doravante Contrato), com o número 06/00, do qual consta, entre o mais,
“[…] E dec1araram todos os outorgantes:
Que a Câmara Municipal de Felgueiras, com vista ao desenvolvimento urbano e planificado da cidade de Felgueiras, deliberou proceder a urbanização de uma vasta área de terreno situada sensivelmente do lado poente da cidade, urbanização que é denominada por "Plano de Pormenor das Portas da Cidade", e de irá avante abreviadamente designado por "Plano de Pormenor".
[…]
Que esse "Plano de Pormenor", constituído por peças escritas que são o relatório e o regulamento, e ainda por peças desenhadas, contem a perfeita indicação e demarcação dos quarteirões de terreno nele previstos para construção, e ainda o tipo de construções respectivas, documentos de que as partes têm perfeito conhecimento e cujas cópias se juntam a esta escritura, ficando a considerar-se parte integrante dela.
[…]
Que, para execução do mencionado "Plano de Pormenor", torna-se necessário ocupar e, portanto, adquirir, diversos terrenos que são propriedade dos agora segundo e terceiro outorgantes.
Daqueles terrenos que se toma necessária ocupar e adquirir são propriedade do segundo outorgante AJSLF as seguintes:
Verba número um - Um prédio rustico denominado "CPC ", com a área de cinco mil e seiscentos metros quadrados, sito no lugar de Souto de Cima, freguesia de Margaride, deste conce1ho de Felgueiras, e que confronta do norte e do nascente com terra de AMSPLF, do sul e do poente com caminho, ainda omisso a matriz, tendo sido apresentada na 1a Repartição de Finanças de Felgueiras em seis de Outubro de mil novecentos e oitenta e seis a declaração para a sua inscrição, descrito na Conservatória do Registo Predial de Felgueiras sob o número 0…/0…, privativo daquela freguesia de Margaride, e nela inscrito a favor dele proprietário pela inscrição G-2 da ficha respectiva, ao qual atribuem o valor de oitenta e quatro milhões de escudos;
Verba numero dois - Um prédio rústico denominado "CNF ", composto de nogueiras, cultura com videiras em ramada e pomar, com a área de dezassete mil e duzentos metros quadrados, sito no lugar 0 Souto, freguesia de Margaride, deste concelho de Felgueiras, e que confronta do nascente com ACLF e outro, do sul com AMSPLF e do poente com caminho, inscrito a matriz rústica da freguesia de Margaride sob o artigo 395, descrito na Conservatória do Registo Predial de Felgueiras sob o numero 0…/0… privativo daquela freguesia de Margaride, e nela inscrito a favor dele proprietário pela inscrição G-2 da ficha respectiva, ao qual atribuem o valor de duzentos e cinquenta e oito milhões de escudos;
Verba numero três - Um prédio urbano composto de casa sobrada e parte térrea com a superfície coberta de cento e setenta e cinco metros, dependência térrea com a área de cento e vinte e cinco metros, quinteiro com ramada com a área de cento e sessenta e três metros, alpendre com a área de cinquenta e oito metros quadrados e eira co cento e noventa e três metros quadrados, sito no lugar do Souto de Cima, freguesia de Margaride, deste concelho de Felgueiras, e que confronta do norte, do sul, do nascente e do poente com terra da QSC, inscrito urbana da freguesia de Margaride sob o artigo 526, descrito na Conservatória do Registo Predial de Felgueiras sob o número 0…/0… privativo daquela freguesia de Margaride, e nela inscrito a favor dele proprietário pela inscrição G-2 da ficha respectiva, ao qual atribuem o valor de dez milhões setecentos dez mil escudos;
[…]
Que, com o propósito de colaborar na concretização desse grandioso "Plano de Pormenor" que a Câmara Municipal de Felgueiras se propõe executar e que irá engrandecer a cidade e prepara-la para o futuro, os segundo e terceiro outorgantes fazem as seguintes doações:
Primeira Doação - O aqui segundo outorgante AJSLF faz doação ao Município de Felgueiras dos prédios acima identificados sob as verbas números um, dois e três;
Segunda Doação - O aqui terceiro outorgante AMSPLF faz doação ao mesmo Município de Fe1gueiras dos prédios acima identificados sob as verbas números quatro, cinco, seis, sete e oito.
Que ambas as doações são feitas com as seguintes obrigações e encargos impostos à donatária:
1. O Município de Felgueiras obriga-se a executar integralmente, sem qualquer alteração que não seja acordada por escrito entre a Câmara Municipal de Felgueiras e o segundo e terceiro outorgantes, o "Plano de Pormenor" tal como está aprovado, na parte respeitante a estes prédios doados, designadamente a executar as obras de urbanização dos correspondentes quarteirões, aprovar e executar a operação de loteamento a incidir sobre os mesmos quarteirões, bem como a inscrever na matriz e a registar no Registo Predial em nome do Município de Felgueiras os lotes de terreno resultantes dessa operação de loteamento.
2. As obras de urbanização a executar, seja directamente pela Câmara Municipal de Felgueiras, seja por terceiro mediante as suas ordens e responsabilidade directa ou indirecta, para concretização do referido "Plano de Pormenor", bem como a aprovação da correspondente operação de loteamento e correspondente registo, terão que estar concluídas dentro dos seguintes prazos a contar desta data:
a) - A avenida que vai ser aberta desde o lugar da Victoreira até ao lugar dos Carvalhinhos, designada no "Plano de Pormenor por arruamento "C" e a parte da urbanização situada sensivelmente a nascente da mesma avenida, no prazo de dois anos;
b) A parte da urbanização situada sensivelmente a poente da mesma avenida, no prazo de três anos;
3. Fica esclarecido, para efeito do acima estipulado sob o número dois, que a urbanização apenas se considera concluída depois de definitivamente pavimentados todos os arruamentos projectados, concluídos os passeios, instalada a iluminação pública e executadas todas as infraestruturas públicas correspondentes, designadamente de água, de energia elétrica, de telefones, de gás e de saneamento e ainda as demais infraestruturas essenciais para a execução do referido "Plano de Pormenor" e respectivo loteamento e construções, tudo na parte correspondente aos prédios doados.
4. Se os prazos previstos nas alíneas a) e b) do número dois não forem respeitados por facto imputável directa ou indirectamente à Câmara Municipal de Felgueiras, fica ela, Câmara Municipal obrigada a indemnizar cada um dos Segundo e Terceiro Outorgantes com a quantia de um milhão de escudos por cada mês de atraso, enquanto as obras urbanização não estiverem concluídas e decorrido um ano daqueles prazos, sem que a respectiva urbanização esteja concluída, fica a Câmara Municipal de Felgueiras obrigada a indemnizar por uma só vez cada um dos Segundo e Terceiro Outorgantes com mais a quantia de cem milhões de escudos a título de indemnização pela mora, ficando ainda o respectivo doador, nesse caso, com o direito de resolver, por simples declaração unilateral, a doação no que respeita ao prédio acima identificado na verba numero quatro que voltara assim a titularidade do doador, sem qualquer encargo para este e sem prejuízo de a Câmara Municipal de Felgueiras continuar obrigada a realizar e custear as infraestruturas em causa.
[…]
10. No caso de os Segundo e o Terceiro Outorgantes recorrerem a tribunal para fazer cumprir as obrigações e encargos assumidos pela Primeira Outorgante, nos termos dos contratos de doação, esta Primeira Outorgante pagará àqueles as correspondentes despesas judiciais e extrajudiciais, incluindo as de advogados e solicitador.
[…]
Declarou a primeira outorgante que aceita as doações acima concretizadas, com as respectivas obrigações e encargos por parte da donatária, nos precisos termos que ficaram exarados.
Tendo em atenção os contratos de doação que ficam celebrados, e com vista a concretização do mencionado "Plano de Pormenor das Portas da Cidade", entre a primeira outorgante Câmara Municipal de Fe1gueiras e a quarta outorgante a sociedade "STV, Lda.", de que os segundo e terceiro outorgantes são únicos sócios, é celebrado o contrato-promessa de compra e venda que se passa a concretizar:
Contrato-promessa de compra e venda - A Câmara Municipal de Fe1gueiras promete vender a quarta outorgante a sociedade "STV, Lda." e esta promete comprar aquela Câmara Municipal, os seguintes lotes de terreno, destinados a construção urbana, lotes de terreno esses que resultam da operação de loteamento, titulada pelo alvará número 3/2000, emitido hoje pela Câmara Municipal de Felgueiras, operação de loteamento essa integrada no "Plano de Pormenor" a que se vem fazendo referencia, e que são:
a) […] o Lote n.º 1 […];
b) […] o Lote n.º 2 […];
c) […] o Lote n.º 3 […];
d) […] o Lote n.º 4 […];
e) […] o Lote n.º 5 […];
f)[…] o Lote n.º 6 […];
g) […] o Lote n.º 7 […];
h) […] o Lote n.º 8 […];
i) […] o Lote n.º 9 […];
j) […] o Lote n.º 10 […];
k) […] o Lote n.º 11 […];
l) […] o Lote n.º 12 […];
m) […] o Lote n.º 13 […];
n) […] o Lote n.º 14 […];
o) […] o Lote n.º 15 […];
p) […] o Lote n.º 16 […];
q) […] o Lote n.º 17 […];
r) […] o Lote n.º 18 […];
s) […] o Lote n.º 19 […];
t) […] o Lote n.º 20 […];
u) […] o Lote n.º 21 […];
v) […] o Lote n.º 22 […];
x) […] o Lote n.º 23 […];
z) […] o Lote n.º 24 […];
aa) […] o Lote n.º 25 […]
ab) […] o Lote n.º 26 […];
ac) […] o Lote n.º 27 […];
ad) […] o Lote n.º 28 […];
ae) […] o Lote n.º 29 […];
af) […] o Lote n.º 30 […];
ag) […] o Lote n.º 31 […];
ah) […] o Lote n.º 32 […];
ai) […] o Lote n.º 33 […];
aj) […] o Lote n.º 34 […];
ak ) […] o Lote n.º 35 […];
al) […] o Lote n.º 36 […];
am) […] o Lote n.º 37 […];
an) […] o Lote n.º 38 […];
ao) […] o Lote n.º 39 […];
ap) […] o Lote n.º 40 […];
aq) […] o Lote n.º 41 […];
ar) […] o Lote n.º 42 […];
as) […] o Lote n.º 43 […];
Que o preço de cada um dos lotes de terreno objecto da presente promessa, o qual foi acordado tendo em conta o equilíbrio entre o beneficio que para o Município de Felgueiras resulta das doações acima concretizadas e o benefício que para os restantes outorgantes resulta do valor real daqueles lotes de terreno, será pago no prazo de três anos a contar desta data.
Que o contrato-promessa fica ainda subordinado as seguintes cláusulas:
1. - As escrituras definitivas de compra e venda de cada um dos lotes de terreno serão celebradas quando a sociedade promitente compradora o desejar, mas sempre dentro do prazo máximo de sessenta anos, ficando esclarecido que a Câmara Municipal fica privada do direito de exigir da promitente compradora a celebração dessas escrituras, direito que e atribuído exc1usivamente à promitente compradora.
2. - A promitente compradora fica desde já autorizada a ceder no todo ou em parte aos segundo e terceiro outorgantes ou a terceiros a sua posição contratual emergente do presente contrato-promessa de compra e venda, podendo também a promitente compradora fazer figurar nas escrituras que venham a titular a venda de todos ou de qualquer um dos lotes de terreno um ou mais terceiros, pessoas singulares ou colectivas, mediante simples indicação escrita dirigida à Câmara Municipal, a fazer por ela promitente compradora.
[…]
6. - As escrituras de compra e venda dos lotes de terreno para os quais a promitente compradora haja requerido o licenciamento de construções e obtido o respectivo deferimento serão realizadas até ao levantamento da correspondente licença. […]”. - cfr. doc. de fls. 6 a 20 dos autos.
9. Em virtude da recusa de libertação de um dos terrenos doados pelo arrendatário de AMSPLF, os trabalhos de execução da empreitada 03/99 foram adiados. – cfr. doc. de fls. 138 e ss. dos autos.
10. Por ofício de 6.11.2000 a CMF solicitou à empresa CJR, Lda. o início dos trabalhos relativos à empreitada 03/99, contando-se os prazos para a sua conclusão a partir do dia 9.11.2000. – cfr. doc. de fls. 138 dos autos.
11. Em 3.1.2001 a CMF tomou posse administrativa dos terrenos referidos no ponto 9. – cf. doc. de fls. 149 e ss. dos autos.
12. Apenas mediante a disponibilização da totalidade dos terrenos, após a tomada de posse administrativa dos prédios referidos em 9., foi possível iniciar a execução dos arruamentos objeto da empreitada 03/99. - cfr. docs. de fls. 152 e ss. dos autos.
13. Em 30.11.2001 foi realizada receção provisória parcial da empreitada 03/99, excetuando os trabalhos de i) execução de passeios com cubo de 0,05m de aresta, incluindo o seu assentamento sobre um traço seco de areia e cimento e remate com betão na bordadura, ii) execução de caldeiras para árvores de acordo com pormenor, incluindo a colocação de terra vegetal e todos os trabalhos necessários à sua boa execução, iii) plantação de árvores, com 3m de altura e calibre 12-14, em caldeiras e iv) execução de passadeiras a cubos de acordo com pormenor, incluindo traço seco de areia e cimento para o seu assentamento e devida compactação. – cfr. doc. de fls. 13 do pa apenso aos autos e fls. 163 dos autos.
14. Por despacho de 21.10.2002 da Presidente da CMF foi aprovado o projeto, caderno de encargos e programa de concurso, cujos teor aqui se dão por integralmente reproduzidos, e aberto o Concurso Público para a execução da empreitada “Plano de Pormenor das Portas da Cidade – Infraestruturas elétricas e telefónicas” (doravante empreitada 01/03), abrangendo trabalhos de infraestruturas elétricas e telefónicas. – cfr. docs. de fls. 170 e ss. dos autos e fls. 34 e ss. do pa apenso aos autos.
15. Por despacho de 3.1.2003 da Presidente da CMF a empreitada 01/03 foi adjudicada à empresa CJR, Lda., cuja proposta aqui se dá por integralmente reproduzida. – cfr. doc. de fls. 172 dos autos e fls. 4 e ss. do pa 01/03 apenso aos autos.
16. Em 5.2.2003 foi celebrada escritura pública pela qual o Município de Felgueiras declarou vender a MFLG, que por sua vez declarou comprar, o lote n.º 26 constante do contrato referido no ponto 8. supra. – cfr. doc. de fls. 220 e ss. dos autos.
17. Em 20.2.2003 foi celebrado entre a CMF e a CJR, Lda. contrato relativo à empreitada 01/03. – cfr. doc. de fls. 1 e ss. do pa 01/03 apenso aos autos.
18. Em 21.2.2003 foi elaborado auto de consignação relativo à empreitada 01/03. – cfr. doc. de fls. 174 dos autos.
19. Em 23.9.2003 foi realizada receção provisória dos trabalhos de i) execução de passeios com cubo de 0,05m de aresta, incluindo o seu assentamento sobre um traço seco de areia e cimento e remate com betão na bordadura, ii) execução de caldeiras para árvores de acordo com pormenor, incluindo a colocação de terra vegetal e todos os trabalhos necessários à sua boa execução, iii) plantação de árvores, com 3m de altura e calibre 12-14, em caldeiras e iv) execução de passadeiras a cubos de acordo com pormenor, incluindo traço seco de areia e cimento para o seu assentamento e devida compactação, relativos à empreitada 03/99.. – cfr. doc. de fls. 13 do pa 03/99 apenso aos autos e fls. 164 dos autos.
20. Em 23.9.2003 foi realizada receção provisória da empreitada referida em 01/03. – cfr. doc. de fls. 175 dos autos.
21. Foram celebradas escrituras públicas de compra e venda pelas quais o Município de Felgueiras declarou vender à STV, Lda., que por sua vez declarou comprar, os seguintes lotes constantes do Contrato:
Em 29.11.2011 os lotes 1, 2, 3, 4 e 25;
Em 10.4.2006 os lotes 5 e 6;
Em 19.7.2012 os lotes 9 e 10;
Em 26.2.2009 os lotes 19 e 20;
Em 5.1.2008 os lotes 21 e 22;
Em 29.5.2011 os lotes 23 e 24.
- cfr. docs. de fls. 183 e ss. dos autos.
22. Em 26.1.2011 foi realizada receção definitiva da empreitada 03/99. – cfr. doc. de fls. 165 dos autos.
23. Em 26.1.2011 foi realizada receção definitiva da empreitada 01/03. – cfr. doc. de fls. 176 dos autos.
Mais se provou que,
24. De 30.7.1999 a 7.11.2000 o A. foi sócio gerente da STV. – cfr. doc. de fls. 275 e ss. dos autos.
25. Em 8.11.2000 o A. alienou a sua quota da STV, tendo igualmente cessado as funções de gerente. – cfr. doc. de fls. 275 e ss. dos autos.
26. Em Fevereiro de 2004 encontrava-se executado o arruamento C até ao limite norte dos terrenos objeto do Contrato, mostrando-se o mesmo pavimentado, com passeios e baías de estacionamento e caldeiras para árvores e dotado de iluminação pública e de infraestruturas de eletricidade e de abastecimento de água e de águas residuais.
27. Atualmente, o arruamento C termina aproximadamente no limite norte dos terrenos objeto do Contrato, virando aí à esquerda e fazendo ligação à rotunda de acesso à N101.
28. As infraestruturas construídas pelo R. no arruamento C permitem a construção nos lotes 40 a 43, objeto do Contrato e identificados a fls. 70 dos autos, situados a poente desse arruamento.
29. A zona situada a poente do arruamento C encontra-se com mata e silvas.
30. A presente ação foi instaurada pelo A., peticionando o A., além do mais, o pagamento da quantia de € 907.811,43, nos termos da cláusula 4.ª do “Contrato Administrativo de Doação com Encargos e Contrato-Promessa de Compra e Venda e outras obrigações” (doravante Contrato), em virtude de a parte da urbanização situada sensivelmente a poente da avenida designada no Plano de Pormenor das Portas da Cidade por arruamento C não ter sido concluída no prazo estabelecido na cláusula 2.ª, al. b) do Contrato. – cfr. doc. de fls. 1 e ss. dos autos.
31. O A. beneficia, para estes autos, de apoio judiciário nas modalidades de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo e, bem assim, atribuição de agente de execução. – cfr. doc. de fls. 22 a 23 dos autos.
32. O A. constituiu como mandatária para estes autos a Dra. RMM. – cfr. doc. de fls. 25 do pa apenso aos autos.
33. O A. suportará, previsivelmente, € 20.000,00, acrescidos de IVA, a título de honorários devidos à sua mandatária. – cfr. doc. de fls. 266 dos autos.
34. O R. suportou a título de taxa de justiça € 1.530,00. – cfr. doc. de fls. 36 dos autos.

III.2. Factos não provados
Dos factos com interesse para a decisão da causa não se provaram os que constam dos pontos acima expostos, designadamente os seguintes:
1. O Município de Felgueiras, no âmbito das negociações com vista à celebração do Contrato e aquando da celebração do mesmo, revelou aos co-contratantes que a sua intenção e vontade era que a sua obrigação de execução das obras de urbanização se reportava, apenas, às necessárias a permitir aos co-contratantes a construção nos lotes prometidos vender.
2. O Município de Felgueiras, no âmbito das negociações com vista à celebração do Contrato e aquando da celebração do mesmo, revelou aos co-contratantes que a sua intenção e vontade era que a sua obrigação de execução das obras de urbanização não abrangia as obras de urbanização nos terrenos e lotes, inseridos nos prédios doados no âmbito do Contrato, destinados a integrar o domínio do Município, designadamente os situados a poente do arruamento C.
3. O A., no âmbito das negociações para a celebração do Contrato e na celebração do mesmo, revelou ao Município de Felgueiras que a sua vontade com a celebração do Contrato era a de que este executasse integralmente o Plano de Pormenor das Portas da Cidade, incluindo nas áreas que iriam integrar o domínio do Município e nas zonas não objeto da doação e pertencentes a terceiros.
4. O A. nunca pretendeu, designadamente através da STV, adquirir os terrenos objeto da promessa de compra venda, nem pretendeu construir nos mesmos.
5. O arruamento C foi executado até ao lugar dos Carvalhinhos.
6. No arruamento C foram plantadas, nas caldeiras, árvores.
7. Na zona dos terrenos doados situada a poente do arruamento C, foram executados os arruamentos interiores, passeios, iluminação pública, redes elétricas e de abastecimento de água, gás e de águas residuais, e áreas verdes.

A convicção do Tribunal relativamente à matéria de facto provada resultou dos elementos identificados nos pontos do probatório, resultando da análise dos documentos juntos aos autos, do depoimento das testemunhas ouvidas, tendo-se ainda aplicado o princípio cominatório semipleno pelo qual se deram como provados os factos admitidos por acordo pelas partes, assim como as regras gerais de distribuição do ónus da prova.
Quanto ao ponto 26. dos Factos provados considerou-se, essencialmente, o depoimento da testemunha ANT aliado ao relatório de fls. 54 e ss. dos autos.
A testemunha revelou razão de ciência devido ao facto de ter elaborado o relatório de fls. 54 e ss., tendo ido ao local nessa data, onde analisou as condições estado em que o mesmo se encontrava. Depôs de forma convicta, serena e objetiva.
Importa notar que se detetou que a testemunha em causa e, bem assim, as demais testemunhas arroladas pelo A. – ALAS, JNSF e JCC, depuseram de uma forma generalizada quanto ao estado em que se encontram os terrenos objeto do Contrato, sejam os localizados a nascente, seja a poente do arruamento C. O Tribunal viu-se, assim, e atento o objeto dos autos se reconduzir à parte a poente do arruamento C, na necessidade de depurar os depoimentos de toda a matéria que se reportasse à parte nascente dos prédios.
Desta forma, e quanto ao depoimento de AT o Tribunal concertou-o com os documentos de fls. 54 e ss. e as fotografias de fls. 110 e ss., por forma a aferir a sua coerência. Os elementos em causa foram suficientes para permitir ao Tribunal concluir os termos em que se encontrava executado a essa data o arruamento C.
De notar que o relatório de vistoria não identifica quanto ao arruamento C se as infraestruturas de eletricidade e de abastecimento de água e de águas residuais alegadamente em falta se reportam especificamente a este arruamento, donde o Tribunal considerou os demais elementos documentais. Efetivamente, e como resulta do probatório, a empreitada 01/03 já tinha sido objeto de receção provisoria em Setembro de 2003, o que aliado ao depoimento da testemunha JASF que, na qualidade de coordenador das obras de fiscalização denotou razão de ciência, referiu que as obras de eletricidade foram executadas por volta de 2004, levou a considerar também provada a execução destas redes de infraestruturas.
Quanto aos pontos 27. e 29 dos Factos provados e 5. a 7 dos Factos não provados foi considerado o depoimento das testemunhas ALAS, JNSF, JCC, JABCe JASF, que mostraram razão de ciência por terem ido ao local e /ou residirem nas suas proximidades. As testemunhas foram unânimes quanto ao facto de na zona situada a poente do arruamento C não ter sido executada qualquer obra de urbanização, para além daquelas de que beneficia o arruamento C. Mais indicaram as condições em que esse arruamento se encontra construído, isto é, não seguindo até aos Carvalhinhos.
A coerência dos depoimentos aliada aos documentos de fls. 112 foram aptos a formar a convicção do Tribunal.
Esclarece-se quanto aos pontos 5. A 7. dos factos não provados que, considerando as regras do ónus da prova e a presunção legal de culpa a que se reporta o art. 799.º do CC, a demonstração do cumprimento incumbia ao R., razão pela qual a factualidade foi levada à matéria não provada pela positiva, ou seja, dando como não provada a execução das obras em causa.
Quanto ao ponto 28. o Tribunal considerou os depoimentos das testemunhas ALAS, JABC, JASF que, além de consonantes, revelaram coerência e objetividade quanto a esta matéria. O depoimento das testemunhas foi atendido na medida em que revelaram conhecimento direto e, bem assim, experiência na área da construção e urbanização, tendo sido unânimes na indicação de que apenas quanto à zona dos lotes 44 e seguintes se mostra, face à ausência de obras de urbanização, impossível a construção nos lotes. As duas últimas testemunhas foram, aliás, assertivas e coerentes entre si, valorando o Tribunal positivamente o seu depoimento.
Quanto aos pontos 1 e 2. dos factos não provados ouviu-se, essencialmente, o depoimento da testemunha MFCFASO, por ser o único que revelou razão de ciência, face à sua participação no negócio.
Com efeito, a testemunha indicada exercia, à data da celebração do Contrato, as funções de Presidente da Câmara Municipal de Felgueiras tendo dirigido nessa qualidade o processo de negociações com o A. e demais co-contratantes, demonstrando, pois, ter conhecimento direto da factualidade sobre a qual depunha.
Descreveu de forma pormenorizada as razões do Município para a celebração do Contrato, os objetivos pretendidos de desenvolvimento da área e as dificuldades encontradas. Revelou conhecer de forma pormenorizada, seja o andamento do processo negocial, seja da realização das obras de urbanização.
Revelou as pretensões do Município e as limitações ao mesmo. O seu depoimento revelou-se clarificador e verosímil quanto à impossibilidade de assunção, no âmbito das negociações para a celebração do Contrato, de compromissos que extravasavam as suas competências e possibilidades, designadamente a nível da intervenção em áreas propriedade de terceiros. Mais revelou que das negociações resultou, por um lado, a vontade do Município de adquirir os terrenos para o desenvolvimento daquela área da cidade e, por outro, os benefícios dos co-contratantes que, desse modo e através do Plano de Pormenor, adquiriam viabilidade de construção para os lotes prometidos vender e beneficiariam do facto de o Município suportar os custos com as obras de urbanização e os dispensavam de apresentar processo de loteamento.
Fez notar, assim, que os objetivos do Município com a assunção das obrigações de realização das obras de urbanização se limitavam às necessárias a permitir a construção, pelos co-contratantes, nos lotes prometidos vender, o que permitiria realizar os interesses de ambas as partes.
Mais notou que o Município não foi, nem poderia ter ido além de tal compromisso, nem tão pouco nos prazos ali indicados, seja porque o Plano de Pormenor apenas definia um objetivo, seja porque estavam necessariamente limitados na sua execução pela disponibilidade económico -financeira e pelos interesses de terceiros, incluindo proprietários de terrenos abrangidos pelo Plano de Pormenor.
Sucede que, o facto de a testemunha não ter negociado pessoalmente o Contrato levou o Tribunal a não considerar provado que o Município de Felgueiras tivesse revelado aos co-contratantes, incluindo pois o A.. Ou seja, que os co-contratantes conheciam os limites da obrigação assumida pela Câmara quanto à realização das obras de urbanização.
Ou seja, não bastava demonstrar que o Município de Felgueiras, no âmbito das negociações com vista à celebração do Contrato, nunca teria revelado aos co-contratantes que a sua intenção e vontade era que a sua obrigação de execução das obras de urbanização abrangesse as obras de urbanização para além das necessárias a permitir-lhes a construção nos lotes prometidos vender ou as obras de urbanização nos terrenos e lotes, inseridos nos prédios doados no âmbito do Contrato, destinados a integrar o domínio do Município, designadamente os situados a poente do arruamento C. Antes se exigia que provasse que levou ao conhecimento dos co-contratantes, e que estes não o desconheciam, que a obrigação de executar as obras de urbanização se restringiam a permitir aos co-contratantes construir nas áreas que, a final, regressariam à sua titularidade ou da empresa de que, à data, o A. era sócio-gerente.
E esse ónus da prova, por se tratar de facto extintivo do direito do A. era, efetivamente, do R.. Isto é, cabia ao R. demonstrar que, no fundo, o Contrato diz mais do que se pretendeu, dar a conhecer ao Tribunal a vontade real comum dos declarantes ou, pelo menos, que os declaratários conheciam a sua vontade real, como forma de obstar ao direito do A.
Quanto ao ponto 3. dos Factos não provados importa notar que a este respeito foi ouvido o A. em declarações de parte. O Tribunal, nesta matéria da vontade do A. e das negociações, desvalorizou por falta de conhecimento direto e razão de ciência, tratando-se de mero “ouvir dizer”, os depoimentos de JNSF e JCC.
O A. revelou ser a sua vontade que toda a área do Plano de Pormenor fosse executada, mesmo aquela não abrangida pelos terrenos doados, uma intenção filantrópica de contribuir para o desenvolvimento da cidade.
O seu depoimento, contudo, não foi valorizado, por um lado, por não denunciar ter sido essa a vontade revelada no âmbito das negociações para a celebração do Contrato, por outro, por se mostrar verdadeiramente inverosímil que tais intenções tivessem sido acolhidas pelo Município e, por último, por se mostrar em contradição com o depoimento da testemunha MFF e com o próprio teor do contrato, do qual resulta de forma clara na cláusula 1.ª que as obrigações do Município incidiam apenas sobre a parte respeitante aos prédios doados.
De notar que o A. depôs de forma pouco concretizada quanto às negociações, revelando ainda ter sido o processo negocial conduzido pelo seu advogado em termos que não clarificou. De resto, cumpre notar que em momento algum se referiu ao terceiro co-contratante e à vontade expressada por este nas negociações, o que significa que as não acompanhou.
Nesta medida, não se logrou apurar a matéria vertida no ponto 3. dos Factos não provados .
Quanto ao ponto 4 dos factos não provados nenhuma prova foi feita pelo R., adiantando -se, aliás, que os elementos documentais apontam em sentido diverso.

DIREITO
Como se constata das conclusões do Recorrente a matéria de facto não sofre impugnação, estando apenas em causa neste recurso uma questão de direito, se a cláusula penal em causa poderia ser qualificada como manifestamente excessiva e assim reduzida pelo Tribunal de acordo com a equidade, nos termos do artigo 812º do C. Civil. É este o erro de julgamento imputado à sentença.
Sobre a natureza e finalidade da discutida cláusula penal não há dissídio, pois quando o Recorrente afirma no corpo principal da alegação de recurso que “No Contrato em apreço foi estabelecida uma cláusula penal compulsória (…) como forma de pressionar/estimular o Réu ao cumprimento atempado ou com atraso reduzido”, coincide no essencial com o exposto na sentença. Repete-se, o litígio confina-se à possibilidade de redução da cláusula penal nos termos do artigo 812º do C. Civil.
Quando o Autor (Recorrente) refere que aceita como equitativa a “redução” do valor da cláusula penal para o valor de € 872.895,64 (cf. 5ª conclusão), ao contrário da aparência não está assim a admitir a possibilidade da redução equitativa do quantum da cláusula penal, mas apenas, como se constata da sua 3ª conclusão, a admitir o cômputo pelo TAF do respectivo montante pelo valor facial fixado no contrato, sem qualquer redução, em função do momento em que o Réu entrou em mora. Concretamente o trecho da sentença que o Autor avaliza e fica assim excluído do objecto do recurso é o seguinte:
«A este propósito provou-se que em virtude da recusa de libertação de um dos terrenos doados pelo arrendatário de AMSLF, os trabalhos de execução da empreitada foram adiados e que apenas mediante a disponibilização da totalidade dos terrenos, após a tomada de posse administrativa dos prédios em 3.1.2001, foi possível iniciar a execução dos trabalhos de urbanização.
De notar que o A. tentou demonstrar que tal impedimento não obstava à execução das obras na parte situada a poente do arruamento C. Sucede que, além de não o ter feito, nada nos permite distinguir para efeitos do início dos trabalhos da empreitada as áreas sobre as quais a mesma incidia.
Daí que, entende o Tribunal que esta factualidade releva para efeitos da contagem do prazo de 3 anos. É que por facto imputável aos próprios donatários a Câmara Municipal de Felgueiras ficou impedida entre 4.4.2000 e 3.1.2001 de iniciar o cumprimento das suas obrigações contratualmente assumidas.
Assim, para aferição do incumprimento terá que relevar como termo inicial do prazo previsto na cláusula 2.ª al. b) o dia 4.1.2001, ou seja, terminando o prazo para a execução das obras de urbanização na parte situada a poente do arruamento C em 4.1.2004 e não 4.4.2003.»
Do conjunto das conclusões do Recorrente, mormente da 6ª, resulta portanto que, a despeito da expressão literal da 5ª cláusula, não aceita qualquer alteração ao quantum cláusula penal convencionada e que repudia absolutamente a possibilidade de subsunção do caso ao instituto da redução equitativa da cláusula penal previsto no artigo 812º do C. Civil.
Pelo que essa subsunção, necessariamente prévia à concretização do quantum da redução, permanece como a única questão que o Recorrente traz a debate neste recurso, sem prejuízo da possibilidade de este Tribunal ad quem caber a faculdade de sindicar e alterar o juízo de equidade formulado em 1ª instância, se for ultrapassada a objecção à aplicabilidade do artigo 812º do CPC e se entender que o mesmo se fundou em critérios inadmissíveis e desadequados às circunstâncias do caso.
Retomando e resumindo o objecto da acção, a primeira questão a resolver em 1ª instância consistia em averiguar sobre a verificação dos pressupostos necessários ao accionamento daquela cláusula penal, mormente o incumprimento contratual imputável ao Réu, a qual foi resolvida de forma favorável ao Autor e, como tal, não se insere no objecto do recurso. No entanto, nessa parte da fundamentação atinente ao enquadramento geral de facto e de direito o TAF faz diversas incursões em áreas relevantes para o thema decidendum (redutibilidade da cláusula nos termos do artigo 812º do C. Civil). Transcreve-se, portanto, o essencial:
«Acrescente-se que as partes podem, no negócio jurídico, prever cláusulas disciplinadoras da responsabilidade civil, designadamente a cláusula penal segundo a qual as partes podem fixar por acordo o montante da indemnização exigível (art. 810.º, n.º 1 do CC).
A cláusula penal, como é aceite pela doutrina e reconhecido pela jurisprudência, pode revestir três modalidades:
a. Cláusulas indemnizatórias - dirigidas, portanto, à reparação de danos mediante a fixação antecipada da indemnização em caso de não cumprimento definitivo (clausula penal compensatória) ou de simples mora do devedor (clausula penal moratória). Neste caso, como nota Antunes Varela, pela cláusula penal as partes fixam o montante da sanção aplicável ao devedor inadimplente ou em mora, a prestação por ele imediatamente devida, no caso de culposamente não cumprir ou retardar o cumprimento, independentemente da prova da existência dos danos e do montante dos danos efetivamente causados por uma ou outra das faltas imputáveis ao obrigado (cf. RLJ, ano 121, pg. 221). E o devedor, para se eximir ao pagamento do quantum indemnizar estipulado, terá de provar, quer que não ocorreu o incumprimento (ou o não cumprimento pontual, se isso for abarcado pelo clausulado), quer que não foi provocado qualquer dano, quer, ainda, que o incumprimento se não deveu a sua culpa;
b. Cláusula penal em sentido estrito ou propriamente dita - em que a sua estipulação, substitui o cumprimento ou a indemnização, não acrescendo a nenhuma delas, ou seja, cujo escopo é o de obrigar o devedor a efetuar esse cumprimento e, do mesmo passo, a estabelecer um modo «alternativo» de cumprimento da inicial obrigação (ou, mais propriamente, uma obrigação com faculdade alternativa do credor advinda do acordo de consagração desse tipo de cláusula) justamente aquele que consiste na prestação da sanção (correntemente pecuniária e mais gravosa), cumprimento esse com o qual o credor vê satisfeito o seu interesse, não podendo este último vir, em caso de recusa do cumprimento pelo devedor, a pedir o cumprimento da obrigação inicial;
c. Cláusula penal de natureza compulsória - em que há uma pena que acresce ao cumprimento ou que acresce à indemnização pelo incumprimento, e cuja finalidade das partes é a de pressionar o devedor a cumprir, e já não a de substituir a indemnização, ou seja, “as partes pretendem que a pena acresça à execução específica ou à indemnização calculada nos termos gerais”.
Claro que, nesta parametrização, releva a intenção das partes no estabelecimento da concreta cláusula, devendo o intérprete socorrer-se do que se encontra disposto nos artigos 236.º a 239.º do Código Civil.»
(…)
«Regressando à hipótese dos autos, em face do teor negocial precipitado na cláusula 4., e desconhecendo-se a vontade real do declarante, colocando-se pois o tribunal na posição de um declaratário normal suportado na letra do Contrato, nela se prevê uma cláusula penal puramente compulsória. (…)
Ou seja, opostamente ao entendimento sustentado pelo R., pretende-se obrigar o devedor ao cumprimento da prestação negocial a que se encontra obrigado, mediante o estabelecimento de uma sanção pecuniária por cada mês de atraso nesse cumprimento, mas sem significar que o «pagamento» da sanção estipulada obste à execução específica da obrigação incumprida.» (…)
(…)
«Está em causa a violação da obrigação assumida pelo R. na cláusula 2.ª, al. b) do “Contrato Administrativo de doação com encargos e contrato-promessa de compra e venda e outras obrigações” (doravante Contrato), celebrado, entre o mais, entre o A. e o R., na qual se dispõe:
“2. As obras de urbanização a executar, seja directamente pela Câmara Municipal de Felgueiras, seja por terceiro mediante as suas ordens e responsabilidade directa ou indirecta, para concretização do referido "Plano de Pormenor", bem como a aprovação da correspondente operação de loteamento e correspondente registo, terão que estar concluídas dentro dos seguintes prazos a contar desta data:
[…]
b) A parte da urbanização situada sensivelmente a poente da mesma avenida, no prazo de três anos;»
(…)
«De notar que, como o próprio nome do Contrato denuncia, estamos perante uma doação modal, nos termos do art. 963.º, n.º 1 do CC, em que o beneficiário da doação se obrigou à realização de uma determinada prestação no interesse do A. da liberalidade.»
(…)
«De notar que, e as partes não o discutem, a obrigação assumida pelo R. é uma obrigação de resultado. Com efeito, o R. obrigou-se como resulta claramente da clausula 1.ª a “executar integralmente”, designadamente as obras de urbanização, não se limitando a comprometer a usar da diligência necessária a proporcionar aos ali co-contratantes a prestação esperada, caso em que se teria estipulado que o R. se compromete a envidar esforços ou a diligenciar no sentido de executar as obras de urbanização.»
(…)
«Quanto ao concreto objeto dessa obrigação não temos quaisquer dúvidas que o mesmo abrange, apenas e só, os “terrenos doados”.»
(…)
«O R. sustenta, todavia, que o âmbito dessa obrigação é ainda mais restrito, isto é, não se trata de uma obrigação de execução das obras de urbanização sobre a totalidade dos terrenos doados e independentemente da afetação dos lotes que viessem a ser constituídos, mas apenas sobre as áreas necessárias a permitir que nos lotes prometidos vender no Contrato pudessem os promitentes-compradores construir.»
(…)
«Ora, como resulta do probatório, o R. não demonstrou ter revelado aos co-contratantes, incluindo pois o A., que a sua intenção e vontade era que a sua obrigação de execução das obras de urbanização se reportasse, apenas, às necessárias a permitir aos co-contratantes a construção nos lotes prometidos vender e que não abrangia as obras de urbanização nos terrenos e lotes, inseridos nos prédios doados no âmbito do Contrato, destinados a integrar o domínio do Município, designadamente os situados a poente do arruamento C.
Ou seja, no caso dos autos não se apurou que a vontade real do Município era conhecida do A..
Assim, a declaração negocial valerá de acordo com o sentido que possa ser deduzido por um declaratário normal, colocado na posição do declaratário real, devendo tal sentido, estar expresso, ainda que de forma imperfeita, no próprio texto do documento…»
(…)
«Da leitura do exposto, para um declaratário normal, resulta que a Câmara Municipal de Felgueiras se comprometeu a executar as obras de urbanização na totalidade dos terrenos doados, independentemente do destino que a final lhes viria a ser dado, sejam quanto aos que integrariam o domínio municipal, seja aos correspondentes aos lotes prometidos vender. (…)
«E sendo assim o cumprimento da obrigação de realização das obras de urbanização passava, no que aos autos importa, pela execução das obras de urbanização – pavimentação dos arruamentos projetados, conclusão de passeios, instalação de iluminação pública e execução das infraestruturas públicas correspondentes, designadamente de água, de energia elétrica, de telefones, de gás e de saneamento e ainda as demais infraestruturas essenciais para a execução do referido "Plano de Pormenor" e respetivo loteamento – na totalidade da área dos terrenos doados na parte da urbanização situada sensivelmente a poente da avenida (o arruamento C).»
Ora, como decorre do probatório, ficou demonstrado que,
i) Em Fevereiro de 2004 já se encontrava executado o arruamento C até ao limite norte dos terrenos objeto do Contrato, mostrando-se o mesmo pavimentado, com passeios e baías de estacionamento e caldeiras para árvores e dotado de iluminação pública e de infraestruturas de eletricidade e de abastecimento de água e de águas residuais;
ii) As infraestruturas construídas pelo R. no arruamento C permitem a construção nos lotes 40 a 43, objeto do Contrato e identificados a fls. 70 dos autos, situados a poente desse arruamento.
Não se provou, todavia, a arborização do arruamento C, nem que na zona dos terrenos doados situada a poente do arruamento C tivessem sido executados os arruamentos interiores, passeios, iluminação pública, redes elétricas e de abastecimento de água, gás e de águas residuais, e áreas verdes.
Estes elementos são suficientes para se concluir que o R. não cumpriu com a obrigação assumida nas cláusulas 1.ª e 2.ª, alínea b), ou seja, não realizou as obras de urbanização na parte da urbanização - integrada nos terrenos doados - situada sensivelmente a poente do arruamento, no prazo de três anos.
É que, como se disse supra, não bastava realizar essas obras no arruamento C por forma a beneficiar os lotes prometidos vender situados na zona poente desse arruamento, era necessário realizar todas as obras de urbanização, descritas na cláusula 3.ª, na totalidade da zona poente do arruamento C dos terrenos doados.
E era necessário fazê-lo no prazo de 3 ano contados, em principio, da celebração do contrato em 4.4.2000. O que, como visto, não feito.
Na cláusula penal compulsória prevista no Contrato, previu-se ainda que a sua aplicação ficava dependente do requisito da culpa, ao estipular-se que o incumprimento dos prazos depende de se tratar de “facto imputável directa ou indirectamente à Câmara Municipal de Felgueiras ”.
Do que se trata na culpa é da ligação do referido ato ilícito a quem o pratica, em termos de censura ético-jurídica.
O conceito de culpa em sentido amplo envolve o dolo e a culpa stricto sensu, ali com intenção de produzir o resultado ilícito, aqui quando o agente não o prevê, ou admite que se verifique, mas confiante de que tal não ocorra, podendo e devendo, em qualquer caso, configurá-lo, se atuasse com a diligência devida em face das circunstâncias do caso, por referência ao homem médio (artigo 487º, nº 2, do Código Civil).
Como dissemos supra, tratando-se de responsabilidade contratual, há presunção legal de culpa do contraente faltoso, nos termos do n.º 1 do artigo 799.º do Código Civil, resultando daí que não cabe ao A. provar os factos conducentes à demonstração daquele nexo de imputação subjetiva, mas sim ao R. compete o ónus de provar que a mora no cumprimento do contrato não procedia de culpa sua.
A este propósito provou-se que em virtude da recusa de libertação de um dos terrenos doados pelo arrendatário de AMSLF, os trabalhos de execução da empreitada foram adiados e que apenas mediante a disponibilização da totalidade dos terrenos, após a tomada de posse administrativa dos prédios em 3.1.2001, foi possível iniciar a execução dos trabalhos de urbanização.
De notar que o A. tentou demonstrar que tal impedimento não obstava à execução das obras na parte situada a poente do arruamento C. Sucede que, além de não o ter feito, nada nos permite distinguir para efeitos do início dos trabalhos da empreitada as áreas sobre as quais a mesma incidia.
Daí que, entende o Tribunal que esta factualidade releva para efeitos da contagem do prazo de 3 anos. É que por facto imputável aos próprios donatários a Câmara Municipal de Felgueiras ficou impedida entre 4.4.2000 e 3.1.2001 de iniciar o cumprimento das suas obrigações contratualmente assumidas.
Assim, para aferição do incumprimento terá que relevar como termo inicial do prazo previsto na clausula 2.ª al. b) o dia 4.1.2001, ou seja, terminando o prazo para a execução das obras de urbanização na parte situada a poente do arruamento C em 4.1.2004 e não 4.4.2003.
Ora, considerando que o R. nada alegou ou provou para demonstrar não ter sido por facto imputável a si não ter executado as obras de urbanização na zona situada a poente do arruamento C) até 4.1.2004, naturalmente que não há que afastar a presunção de culpa que sobre si recai.
Assim, não logrando o R. afastar a presunção legal, há que considerar demonstrado o requisito da culpa.
Sustenta o R. que a aplicação da cláusula penal dependeria da demonstração pelo A. seja dos danos, seja do nexo de causalidade entre esses danos e o incumprimento, ou melhor, in casu a mora.
Não lhe assiste, porém, razão.
Seguindo Pinto Monteiro ( «Cláusula Penal e Indemnização», págs. 601- 607, 671 - 675 e 686 - 687), dir-se-á que quando a cláusula penal é estipulada a título puramente compulsório o credor terá direito à pena mesmo que o devedor faça prova da inexistência de qualquer dano.
Ou seja, à cláusula penal compulsória irreleva a existência de danos sofridos pelo credor e, consequentemente, o nexo de causalidade, não tendo pois o A. que os provar.»

Entrando depois no cerne do que é agora thema decidendum, o TAF pronunciou-se nestes termos:
«A questão seguinte a resolver consiste em saber se a cláusula penal fixada pode ser reduzida, por estar abrangida pelo regime do art. 812.º do CC, e, caso a resposta seja afirmativa, se o deve ser, e até onde, à vista dos factos apurados.
Como se decidiu no Ac. do STJ de 27.9.2011, P. 81/1998.C1.S1, com o qual concordamos integralmente, a norma do art. 812.º pode e deve aplicar-se às cláusulas penais compulsórias, como é o caso da analisada no presente processo.
“Em primeiro lugar porque, desde logo, o preceito não faz qualquer distinção entre os diversos tipos de cláusulas a que acima fizemos referência, não se vendo nenhuma razão de ordem material, substantiva, para que o intérprete a faça; na realidade o excesso manifesto, a evidente desproporção, único fundamento que justifica a intervenção do tribunal em nome da equidade, é susceptível de ocorrer em todos os tipos de cláusulas penais, quiçá até com maior premência nas de natureza compulsória. Em segundo lugar porque este artigo encerra, como nos parece certo, um princípio de alcance geral, destinado a corrigir abusos no exercício da liberdade contratual, sempre possíveis em razão da ligeireza, da precipitação ou da menor reflexão com que as partes atuam, males estes não raro induzidos pela pressão que a escassez de tempo para bem decidir coloca sobre os contraentes. Na obra já citada, o Prof. Pinto Monteiro afirma isto com toda a clareza, acrescentando um pouco mais à frente o seguinte, que se afigura inteiramente pertinente ao caso dos autos: “Em nosso entender, porém, sendo certo que o princípio da boa-fé inspira várias destas soluções, designadamente a da proibição dos negócios usurários (artº 282º), a ratio do poder de redução, consagrado no artº 812º, funda-se, sim, na necessidade de controlar a autonomia privada, de prevenir abusos do credor, mas ao nível do exercício do direito à pena. Pode não ter havido, ao ser estipulada a cláusula penal, qualquer aproveitamento de uma eventual situação de necessidade do devedor, ou exploração alguma de qualquer ligeireza, inexperiência ou dependência deste, e, todavia, a pena ser excessiva, em termos de se justificar a sua redução; assim como pode ter sido acordada num montante que se afigura razoável e, contudo, ao ser exigida, revelar-se manifestamente excessiva.”.
Como visto supra, o prazo estipulado para a execução das obras de urbanização na parte situada a poente do arruamento C terminaria em 4.1.2004, mas as obras em causa não se realizaram até à presente data, peticionando o A. a indemnização devida pelo período até Março de 2011 e € 498.797,89 correspondente à indemnização pela mora em virtude de a urbanização não ter sido concluída no prazo de 1 ano após o termo do prazo.
Dispõe o art. 812.º do CC que,
“1. A cláusula penal pode ser reduzida pelo tribunal, de acordo com a equidade, quando for manifestamente excessiva, ainda que por causa superveniente; é nula qualquer estipulação em contrário.
2. É admitida a redução nas mesmas circunstâncias, se a obrigação tiver sido parcialmente cumprida.”
Ora, considerando que:
a. A cláusula penal foi prevista para o incumprimento dos prazos previstos nas alíneas a) e b) da cláusula 2.ª do Contrato;
b. Nos presentes autos apenas se discute o incumprimento do prazo a que se reporta a al. b) da cláusula 2.ª;
c. Os valores estabelecidos na cláusula penal são a pagar a cada um dos outorgantes;
d. Nos autos apenas é autor um dos doadores;
e. Estamos perante um contrato de doação modal em que a obrigação dever contraído pelo donatário não representa uma contraprestação, e muito menos o correspetivo ou equivalente, da atribuição patrimonial que lhe é feita, razão pela qual a cláusula penal também não se poderá transformar nesse correspetivo patrimonial;
f. Analisadas as plantas e o plano de pormenor, a zona referida na al. b) cláusula 2.ª representa a área com menor dimensão, aproximadamente ¼ da totalidade dos terrenos doados, e menor relevância para o desenvolvimento do plano de pormenor, meramente habitacional;
g. Na pena de natureza compulsória o prejuízo real sofrido pelo credor não é o fator de maior relevo a considerar;
h. O R. provou que executou integralmente o arruamento C na parte correspondente aos terrenos doados e que as infraestruturas construídas pelo R. no arruamento C permitem a construção nos lotes 40 a 43, objeto do Contrato e identificados a fls. 70 dos autos, situados a poente desse arruamento;
i. Que já foram alienados 16 dos 43 lotes prometidos vender;
j. O R. não afastou a sua culpa no incumprimento do Contrato.
Considera-se, à luz da equidade, manifestamente excessiva uma cláusula penal correspondente a € 4.987,98 por cada mês de atraso até à conclusão das obras – a pagar a cada um dos outorgantes – o que de Fevereiro de 2004 a Março de 2011 (74 meses) se computa em € 369.110,52, acrescido de € 498.797,90 ao fim de 1 ano após o termo do prazo para a conclusão das obras, a pagar também a cada um dos outorgantes.
Ora, os elementos supra indicados justificam a sua redução para 1/10 do seu valor, ou seja, € 498,80 por cada mês de atraso, totalizando € 36.911,05 acrescido de € 49.879,79, correspondente ao valor devido ao fim de 1 ano após o termo do prazo para a conclusão das obras. Valores que se entendem ajustados ao conjunto de circunstâncias específicas do caso concreto a que se fez resumida e sintética alusão, por isso que proporcionado ao valor e importância relativa dos interesses envolvidos.»

O Recorrente diverge da decisão recorrida considerando que não se verificam os pressupostos necessários ao preenchimento da previsão do artigo 812º do C. Civil.
As linhas principais dessa divergência situam-se na dimensão do incumprimento do Réu, que seria alegadamente total, por exemplo quando o Recorrente refere que “O Réu não cumpriu o contrato e não cumpriu em toda a sua extensão dos terrenos doados e não apenas no que à parte poente do arruamento C diz respeito”. E no respeito da liberdade contratual, quando alega que “A cláusula penal foi livremente estabelecida pelas partes, nada tendo sido alegado em contrário, ao abrigo da faculdade que a lei lhes concede (artigo 405º CC) de fixar livremente o conteúdo dos contratos e de neles incluir as cláusulas que lhes aprouver”.
Ora, a primeira dessas linhas argumentativas do Recorrente não pode obter procedência, porquanto da factualidade provada - e mormente do texto contratual interpretado de acordo com a leitura de “um declaratário normal” – resulta claramente, tal como se entendeu em 1ª instância, que a Câmara Municipal de Felgueiras se comprometeu a executar as obras de urbanização essenciais para a execução do Plano de Pormenor e respectivo loteamento “na totalidade dos terrenos doados”, sendo que, como se precisa mais adiante na sentença, “Analisadas as plantas e o plano de pormenor, a zona referida na al. b) cláusula 2ª representa a área com menor dimensão, aproximadamente ¼ da totalidade dos terrenos doados, e menor relevância para o desenvolvimento do plano de pormenor, meramente habitacional”.
Ainda será de referir que mesmo nessa área restrita do loteamento o incumprimento não pode ser considerado total, uma vez que, secundando de novo a sentença, “O R. provou que executou integralmente o arruamento C na parte correspondente aos terrenos doados e que as infraestruturas construídas pelo R. no arruamento C permitem a construção nos lotes 40 a 43, objecto do Contrato e identificados a fls. 70 dos autos, situados a poente desse arruamento.”
Ora, o cumprimento parcial da obrigação é um critério de redução equitativa da cláusula penal típico e admissível por força de lei expressa (artigo 812º/2 do C. Civil) e como tal pertinentemente aplicado pelo TAF, até pela acrescida razão de o cumprimento da obrigação em causa não ser de execução simples, antes altamente complexa, como se constatará do ponto 4 da matéria de facto.
Como refere M. J. Almeida Costa (D. das Obrigações, 7ª ed., p. 712) a propósito desse nº2 do artigo 812º do C. Civil, “Consideram-se agora as hipóteses em que se fixa uma cláusula penal referida à inteira inexecução do contrato, como sucede via de regra, e este seja em parte cumprido. Pode tornar-se injusta, consequentemente, a aplicação de toda a pena convencionada. Parece que, em face deste fundamento, o critério da proporcionalidade constituirá um factor atendível na redução. Nunca porém como directriz rígida.”
De resto, o próprio artigo 405º/1 do C. Civil, ao consagrar o princípio da liberdade contratual começa por estatuir o inciso “Dentro dos limites da lei…”, entre os quais se contará justamente a razoabilidade da cláusula penal prescrita no artigo 812º do mesmo Código.
Mais há ainda um tema inexplorado em 1ª instância que reforça decisivamente a justeza da decisão recorrida.
Na verdade, a decisão recorrida manteve-se estritamente dentro dos parâmetros legais, jurisprudenciais e doutrinais do direito privado comum, mas deveria ter ido além, pois o contrato em causa é um contrato administrativo, como tal submetido aos princípios de direito público que são mais restritivos no plano da liberdade contratual.
Mesmo no regime do direito privado, diga-se, a capacidade jurídica das pessoas colectivas “abrange todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes a prossecução dos seus fins”, conforme dispõe o artigo 160º do C. Civil. E não mais.
Ora, este princípio é ampliado, mesmo exacerbado, no campo da actuação das pessoas colectivas públicas, como os municípios cujas atribuições na expressão constitucional (artigo 235º/2 CRP) visam “a prossecução de interesses próprios das populações respectivas”.
De acordo com Sérvulo Correia (in Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, p. 562) ”a capacidade contratual de direito administrativo – isto é, a definição do conjunto de situações jurídico-administrativas em que outra pessoa coletiva pública possa participar através da celebração de contratos administrativos – será determinada pela compatibilidade funcional entre as situações a constituir pelo exercício da autonomia contratual e as atribuições do ente.”
Um dos traços tradicionais dos contratos administrativos consistia na inclusão das chamadas “cláusulas exorbitantes, que Botelho, Esteves e Pinho (CPA Anotado e Comentado, 5ª ed., p. 1032) definem como sendo “as que a Administração introduzia no contrato conferindo-lhe poderes, direitos e prerrogativas de que resultasse para o particular contraente sujeições, encargos, sacrifícios não consentidos pelas normas de direito privado.” Dentro desse espírito, as cláusulas penais eram tipicamente impostas ao contraente particular.
Mesmo com a mudança de paradigma, de paulatina aproximação à contratação privada, a racionalidade económica, rigor e transparência devem continuar a presidir à gestão dos dinheiros públicos. Ora, a cláusula penal introduzida no contrato em causa de forma marcadamente temerária, pelo seu montante e características, mereceria afinal a designação de exorbitante mas no sentido oposto ao tradicional, surgindo, a aceitar-se a tese do Recorrente, e para evitar suspeição especulativa de coisa mais grave, como marcadamente desequilibrada e aleatória, uma espécie de aposta na roleta em que se perde ou ganha tudo, descuidando o equilíbrio e proporcionalidade dos interesses em jogo. Os órgãos municipais não têm atribuições que lhes permitam gerir em modo “economia de casino”.
De resto, note-se, tratava-se de uma “doação” de terrenos, ou seja uma liberalidade feita por alguém que supostamente não tinha intuito de obter ganhos patrimoniais mas apenas, como alega o Recorrente, contribuir para “engrandecer a cidade e prepará-la para o futuro”, cf. texto do Contrato, ponto 8 dos factos provados. O que de resto é ainda uma visão deturpada da realidade, pois como contrapartida às doações foram também negociados contratos promessa de compra e venda de lotes entre a Câmara Municipal de Felgueiras e uma sociedade da qual os doadores são únicos sócios, sendo que o preço de cada um dos lotes de terreno objecto da presente promessa “foi acordado tendo em conta o equilíbrio entre o beneficio que para o Município de Felgueiras resulta das doações acima concretizadas e o benefício que para os restantes outorgantes resulta do valor real daqueles lotes de terreno, será pago no prazo de três anos a contar desta data” – cl. 10 do Contrato, ponto 8 da matéria de facto.
Ora, convenhamos que para compensar o invocado dano filantrópico, não patrimonial, a cláusula penal se apresenta como “manifestamente excessiva” e a ser executada nos termos que o Autor pretende, sob a capa de cláusula penal poderia até ser tomada como uma espécie de liberalidade reversível em benefício do contraente particular, desajustada de qualquer racionalidade económica do ponto de vista do interesse público, e no limite defensavelmente nula em violação do princípio da especialidade, por desenquadrada das atribuições dos órgãos municipais, nos termos do mesmo princípio que, para os actos administrativos, aflorava no artigo 133º/2/b) do CPA, na versão então vigente.
Em contraste, no negócio de compra e venda dos lotes, que também se apresenta como contrapartida da mesma liberalidade (doação dos terrenos) já parece ter sido acautelado, ao que consta do contrato (cf. passagem supra reproduzida) o normal e expectável equilíbrio custo/benefício do negócio.
Afigura-se que o único modo de “salvar” tal cláusula, isto é, permitir que funcione sem mais indagações sobre a perplexidade que suscita, é como o Tribunal “a quo” decidiu, ou seja, assumindo que se trata de cláusula penal manifestamente excessiva, devolver-lhe pela via da redução equitativa prevista no artigo 812º do C. Civil as características de proporcionalidade, transparência e racionalidade de que estava carente e, do mesmo passo, assegurando assim a sua compatibilidade com os princípios da contratação administrativa e da especialidade estrita que preside à actuação das pessoas colectivas públicas.
De resto, os critérios de equidade aplicados pelo TAF e o seu resultado, isto é, o quantum da redução da cláusula, são correctos e adequados ao circunstancialismo apurado.
Deste modo improcedem na totalidade as conclusões do Recorrente e mantém-se a sentença recorrida.

***

DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Porto, 16 de Fevereiro de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Joaquim Cruzeiro