| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I – RELATÓRIO
V. interpôs recurso jurisdicional do Acórdão proferido pelo TAF de Viseu, o qual julgou improcedente a acção administrativa especial por si proposta contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS – IFAP, I.P, em que peticionou a anulação do despacho do vogal do Conselho Directivo do IFAP que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Programa Agro – Medida 1, referente ao Projecto 2000.33.00.10935, celebrado em 12.03.2001, e consequente reposição da quantia de € 8.865,65, considerada indevidamente recebida.
Interpôs, ainda, recurso do despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal que tinha requerido.* O Recorrente nas alegações de recurso formula as seguintes conclusões:
1. “O presente recurso vem interposto do Despacho interlocutório proferido nos termos do artigo 87.º, n.º 1 e 90.º, n.º 2 do CPTA em 16.10.2012, bem como do douto Acórdão proferido em 28.03.2014.
»Do despacho interlocutório de 16.10.2012, proferido nos termos dos artigos 87.º, n.º 1 e 90.º, n.º 2 do CPTA
2. Na petição inicial, o Recorrente alegou diversos factos que, integrando a causa de pedir da acção sub iudice, eram, e são, determinantes para a boa decisão da causa, designadamente os constantes dos seus artigos 1 a 12, 14 a 19, 22 a 24, 37 e 38, 41 e 42, 47, 48 a 52, 54 a 59, 75, 78 a 81, 92 e 93, 96, 99, 110, 121,128, 134 a 140.
3. O Recorrido, na sua contestação, impugnou expressamente, a supra referida factualidade, pelo que esta assumia, como assume, consequentemente, carácter controvertido.
4. Apesar destes factos, o Tribunal a quo, no Despacho recorrido de 16.10.2012, entendeu inexistir matéria de facto controvertida, considerou que a prova documental dos autos e do processo administrativo eram suficientes para a decisão a proferir, pelo que, indeferiu a produção de prova requerida pelo Recorrente na petição inicial, impedindo-o, também, de apresentar outros meios de prova.
5. Ao indeferir, sem mais, a possibilidade de produção de prova testemunhal, o Tribunal a quo, violou, frontalmente, os artigos 2.º e 7.º do CPTA e os demais preceitos que constituem corolários destes princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça, bem como os princípios constitucionais da proibição da denegação de justiça e da proporcionalidade plasmados, respectivamente, nos artigos 20.º, 268º, n.º 4º e 18.º, todos da CRP.
6. Ao decidir como decidiu, o Despacho recorrido é ilegal por violação do disposto nos artigos 2.º, 7. º e 90.º, n. 2, do CPTA, nos artigos 18.º, 20.º e 268º, n.º 4, da CRP e nos artigos 410º, 413º e 414º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA. Acresce, ainda que,
7. O Despacho saneador proferido em 12.10.2012 é também ele ilegal por não cumprir os requisitos legais imperativos prescritos no artigo 87.º do CPTA.
8. De facto, da leitura do Despacho saneador, verifica-se que o mesmo é totalmente omisso quanto à "abertura da fase de instrução", não procede à selecção "dos factos que devem ser tidos como assentes" ou, sequer, à "elaboração da base instrutória", o que, salvo opinião em contrário, devia ter sido feito, mormente por existir matéria controvertida.
9. Todas estas omissões restringiram de forma manifesta os direitos processuais das partes, designadamente a possibilidade de deitar mão da reclamação da selecção da matéria de facto constante da base instrutória, bem como da matéria dada como assente, prescrita no artigo 511.º, n.º 2, do CPC ex vi artigo 35.º, n.º 2, do CPTA, na anterior redacção e à data aplicável, para além de enfermar de um erro de julgamento, já que como referido existia, como existe, matéria controvertida
10. Ao não ter procedido à elaboração da base instrutória e à selecção da matéria de facto dada como assente, o despacho saneador em recurso é manifestamente ilegal, encontrando-se ferido de nulidade de acordo com o disposto nos artigos 195º, n.º 1, 613º, n.º 3 e 615º, n.º 1, d), do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA, que aqui expressamente se argui, com todas as consequências legais daí decorrentes, nomeadamente a anulação de todos os actos proferidos após o mesmo, impondo-se a remessa dos autos ao Tribunal a quo para realização de julgamento de facto e de direito.
»Do douto Acórdão de 28.03.2014
Da nulidade do acórdão
11. O Tribunal a quo, numa concepção estritamente formalista, entendeu que o processo administrativo se basta a si próprio, pelo que, tudo o mais é supérfluo: não existe matéria de facto controvertida, é desnecessário a produção de prova requerida pela Recorrente, desnecessário ordenar a realização de qualquer diligência instrutória, e não interessa, sequer, considerar grande parte da matéria factual alegada pela Recorrente na petição inicial.
12. Ao não se ter pronunciado sobre todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação, o douto Acórdão recorrido está ferido de nulidade por omissão de pronúncia nos termos da al. d) do n. 1 do artigo 615 do CPC, aplicável ex vi artigo 1. do CPTA, o que aqui expressamente se invoca, com todas as consequências legais.
13. Para além disso, esta omissão de pronúncia do Tribunal a quo consubstancia, ainda, a preterição de uma formalidade essencial que a lei prescreve, susceptível de influir na decisão da causa, o que acarreta a nulidade de todo o processado, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art. 195.º do CPC.
Sem prescindir,
»Da matéria de facto incorrectamente julgada/ampliação da matéria de facto
14. O Tribunal a quo não chegou a realizar o julgamento de facto quanto aos concretos pontos da petição inicial acima elencados — artigos a 12, 14 a 19, 22 a 24, 37 e 38, 41 e 42, 47, 48 a 52, 54 a 59, 75, 78 a 81, 92 e 93, 96, 99, 110, 121,128, 134 a 140 impossibilitando ao Tribunal ad quem a possibilidade de efectuar a reapreciação da matéria de facto.
15. O não terem sido levados à base instrutória factos que foram alegados pela Recorrente determina, necessariamente, a anulação do Acórdão recorrido e a baixa dos autos para ampliação do julgamento quanto aos factos vertidos nos referidos artigos da petição inicial, bem como outros que o Tribunal ad quem julgue por convenientes, o que desde já se requer — cfr. art. 662º do CPC.
Caso assim não se entenda o que só por hipótese académica se admite sempre o presente recurso deverá ser jugado provado e procedente, atendendo designadamente ao seguinte:
16. Mesmo perante os factos dados como provados (aos quais, como já alegado e salvo opinião em contrário, deviam, como devem, ter acrescido outros), entende-se que, ainda assim, o Tribunal a quo podia ter decidido de outro modo.
»Do alegado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito (pág. 17 a 21 da Decisão em análise)
17. No que diz respeito à comprovação das despesas para efeitos de elegibilidade, defendeu o ora Recorrente, que a decisão da Entidade Pública Demandada (EPI)) ao manter a regra da inelegibilidade por não existir evidência do pagamento das facturas em questão, não teve presente o estabelecido no quadro legal aplicável e no contrato, nomeadamente do estabelecido no Regulamento (CE) no 1685/2000, da Comissão, de 28.07, Regra n.º l, no 2, sendo inaplicável ao seu caso o estabelecido no Regulamento CE n.º 448/2004.
18. Nesse sentido, entende-se que o Tribunal a quo decidiu mal; não só porque, o Regulamento (CE) n.º 1685/2000 da Comissão de 28.07, aplicável à data da outorga do contrato de atribuição de ajudas, estabelece na sua Regra de Elegibilidade n.º 1 que os pagamentos executados pelos beneficiários deviam ser comprovados pelas respectivas facturas pagas, o que sendo possível, era o bastante, nada mais se exigindo legalmente (o que, aliás, é confirmado pela Circular n.13/2001 do IFADAP, Capítulo VI respeitante a "Procedimentos/3. Comprovação das despesas efectuadas"), como também, da leitura do contrato assinado, não resulta qualquer obrigatoriedade para o beneficiário de comprovar as despesas de forma diferente.
19. Mas mesmo que se entendesse ser aqui aplicável o Regulamento (CE) n. 448/2004, de 10 de Março para justificar a inelegibilidade dos pagamentos, sempre se dirá que do mesmo não resulta qualquer outra exigência.
20. A existirem, como se defende, incumprimentos no controlo dos procedimentos adoptados, na certificação e validação dos documentos, na prova da evidência dos pagamentos efectuados, esses são única e exclusivamente da responsabilidade da EPI e ora recorrida que na recepção e validação dos documentos comprovativos das despesas entregues pelo Recorrente, nunca apontou qualquer irregularidade, nada mais exigiu, não lhe colocou qualquer entrave, tanto mais que em três momentos diferentes autorizou três pagamentos diferentes e transferiu para a conta do ora Recorrente os respectivos montantes [cfr. factos provados E), F) e G)].
21. Ao decidir como decidiu, o Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, violando, designadamente o Regulamento (CE) n. 1685/2000 da Comissão de 28.07, bem como o art.s 342 e ss do Código Civil, pelo que deverá ser revogado em conformidade.
»Do alegado vício de violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade, da justiça e da legalidade (cfr. fls. 21 e 22 do douto Acórdão em análise)
22. No que diz respeito aos invocados vícios de violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade, da justiça e da legalidade alegados pelo ora Recorrente, o Mm Tribunal a quo pronuncia-se "em bloco" e sucintamente que não foi violado qualquer princípio. (cfr. fls. 21 e 22 do douto Acórdão em análise)
23. No que diz respeito à violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, resulta do próprio PA que as relações existentes entre o ora Recorrente e todos os técnicos do IFADAP foram sempre relações de confiança, de cordialidade e de colaboração, agindo o ora Recorrente de forma transparente e leal.
24. Se no momento em que fez a validação dos documentos comprovativos das despesas a Entidade Recorrida achava que os mesmos não eram suficientes ou válidos para demonstrar o seu efectivo pagamento e para justificar a ajuda concedida, devia ter pedido os documentos, os elementos e os esclarecimentos que entendia necessários, (fossem recibos, meios de pagamento utilizados, cópias de cheques, etc) e só depois creditar as ajudas atribuídas!
25. Dúvidas não há que a Entidade Recorrida incorreu em manifesta violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica razão pela qual o douto Acórdão proferido não podia ter decidido em sentido contrário - como o fez - incorrendo desse modo em manifesto erro de julgamento, violando manifestamente os art.s 604. do CPA e 266, n. 2 da CRP.
26. Para além disso, conforme alegado, não contestado, e consta claramente dos elementos do PA os montantes das ajudas foram efectivamente aplicados aos fins a que se destinavam!
27. E, ainda que existisse qualquer irregularidade — o que não se concede — esta, de carácter puramente formal, de todo em todo, põe em causa os interesses e objectivos que estiveram na base da concessão da ajuda, a ratio legis das normas que as disciplinam!
28. Conforme foi alegado pelo ora Recorrente, a decisão da Entidade recorrida, não é proporcional a qualquer suposta falha que possa ter sido cometida; não é adequada, pois nada acrescenta aos interesses em jogo, já realizados, nada tem a proteger; não é necessária pois os fins e objectivos subjacentes às ajudas em questão já estão cumpridos, não acrescentando; não é razoável, porque excessiva, implicando, numa altura de gravíssima crise, um esforço financeiro ao ora Recorrente com repercussões negativas na sua actividade. Também, por isso, é uma decisão injusta que viola frontal e ostensivamente os princípios da proporcionalidade e da Justiça.
29. Acresce que, o douto Acórdão entende o que outro caminho não restava à EPD (cfr, pág. 21). Ora, ainda que se entenda que houve incumprimento de obrigações contratuais por parte do ora Recorrente - o que não se concede a modificação unilateral do contrato não opera imediata e automaticamente, tal como decorre de forma clara e inequívoca da cláusula E. das condições gerais do Contrato de Atribuição de Ajudas e do art.11 do DL 1634/2000 de 27.07.
30. Deste modo, designadamente pelo facto do projecto ter sido devidamente executado, e das ajudas terem sido empregues nos fins a que se destinavam, não tendo havido qualquer desvio ou ilegalidade, a Entidade Recorrida não podia ter procedido à modificação unilateral do contrato.
31. Entende-se que o Tribunal a quo sempre devia ter decido neste sentido, o que, não tendo sido feito consubstancia uma errada interpretação e aplicação das normas em causa, designadamente, da cláusula E. das condições gerais do Contrato de Atribuição 39 de Ajudas e do art. 11 do DL 1634/2000 de 27.07.
32. Ao decidir como decidiu o Tribunal não fez uma correcta, fundamentada e, mesmo, cuidada análise da situação em apreço, e logo, uma correcta aplicação de Direito, designadamente das normas contidas nos artigos 11 do DL 1634/2000 de 27.07; 2660, n. 2 da CRP e nos artigos 60-A, 5, n. 2 do CPA, e 1540 do CPC; pelo que, consequentemente, o Acórdão recorrido deverá ser revogado em conformidade com todas as consequências legais.
»Do alegado Abuso de Direito (cfr. fls. 22 do douto Acórdão recorrido)
33. Quanto ao alegado abuso de direito entende o Acórdão em recurso que EPI actuou no cumprimento da lei, pelo que não se verifica qualquer abuso de direito; não se pode concordar! O alegado abuso de direito consubstancia-se no facto da Entidade Recorrida não ter fiscalizado, alertado, avisado para as supostas incorrecções do projecto ou para a necessidade de novos documentos ou esclarecimentos logo que entregues os documentos solicitados e antes da concessão de cada uma das parcelas das ajudas em questão e, portanto, muito antes da audiência prévia.
34. O acto administrativo sub iudice é a manifestação dum claro "venire contra factum proprium", do qual o Mm Tribunal a quo deveria ter retirado todas as consequências legais: a declaração da sua nulidade, sem hipótese de qualquer efeito! Ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação da factualidade sub iudice e, por isso, uma incorrecta aplicação de direito, designadamente do art. 334 do CC.
SEM PRESCINDIR AINDA
» Aplicação Decreto-Lei n. 16/2013, de 28 de Janeiro, designadamente o n. 2, do artigo 20.
35. Não procedendo o supra alegado - o que só por hipótese académica se admite - deve o douto Acórdão a proferir por este Venerando Tribunal tomar em consideração as normas respeitantes aos juros devidos contidas no Decreto-Lei n.º 16/2013, de 28 de Janeiro, designadamente o n. 2, do artigo 20, segundo o qual aqueles só são devidos "desde o termo do prazo fixado na notificação para o reembolso das verbas" e não, "desde as datas em que as ajudas em causa foram colocadas à disposição.
36. Por último e em último lugar sempre se dirá, como acima se referiu, que se não tivesse sido vedada ao ora Recorrente a possibilidade de fazer prova sobre os factos alegados, facilmente se concluía que, efectivamente, não só foram violados os princípios invocados, como houve abuso de direito. Ainda, assim, dos factos dados como provados extrai-se esta mesma conclusão, pelo que, deverá ser proferida Decisão em conformidade.
Assim, e confiando-se no douto suprimento de Vossas Excelências, Deve ser dado provimento ao presente recurso, com todas as consequências legais.”.* O Recorrido apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:
1.ª Considerando: por um lado, a factualidade alegada pelas partes nos seus respectivos articulados; por outro lado, a inexistência de matéria de facto controvertida; finalmente, a evidência dessa mesma factualidade alegada documentada no processo Administrativo e nos documentos juntos pelas partes aos autos, afigura-se desnecessária a produção de prova testemunhal;
2.ª Por isso, bem decidiu o Tribunal a quo no Despacho Saneador de 16/10/2012, ao indeferir a produção de prova testemunhal, o qual, não merecendo censura alguma nem estando afectado por nulidade alguma, deverá ser mantido;
3.ª Na prolação do Acórdão recorrido, o Tribunal a quo conheceu de todas as questões suscitadas pelo A./Recorrente na sua PI, tendo julgado correctamente a matéria de facto relevante para a decisão da causa segundo as várias soluções plausíveis de direito, bem como interpretou correctamente o direito nele aplicado;
4.ª Como tal, afigura-se que o Acórdão recorrido não padece dos vícios que o A./Recorrente lhe imputa no seu recurso, pelo que também deverá se mantido.
5.ª A questão da aplicabilidade do DL nº 16/2013 ao caso em presença, para além de constituir questão nova que não foi conhecida nem apreciada nem decidida no Acórdão recorrido, não se afigura dever relevar para efeitos da acção administrativa especial a que respeitam os presentes autos, mas, eventualmente, e tão só em sede de execução da Decisão Final nela contenciosamente impugnada.
Termos em que deverá ser negado provimento a ambos os recursos com todas as legais consequências (…)”.* O Ministério Público foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA.* Cumpre decidir.** II – QUESTÕES DECIDENDAS
Nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente, a partir da respectiva motivação, cabe apreciar e decidir se: i) ocorreu nulidade processual (artigo 195.º do CPC) por não produção de prova testemunhal, nulidade do despacho impugnado que dispensou aquela prova e da decisão recorrida, por omissão de pronúncia (artigo 613º, n.º 3 e 615º, n.º 1, d), do CPC) ii) o despacho impugnado é ilegal por violação do disposto nos artigos 87.º, 90.º, n.º 2, 2.º e 7. º do CPTA; iii) a decisão recorrida padece de erro de julgamento de facto por insuficiência e erro de direito por incorrecta interpretação e aplicação das normas convocadas aos factos.*** III – FUNDAMENTAÇÃO
1. DE FACTO* 1.1. Consta do Acórdão recorrido o seguinte:
“(…) Face à questão que atrás se elegeu e tendo em conta a prova documental patente nestes autos e no processo administrativo apenso (PA), que se dá aqui por integralmente reproduzido, consideramos relevante a seguinte matéria de facto:
A) Pelo ofício com a referência 83200.2066/2000, datado de 27-09-2000, dirigido ao A., a EPD. acusou a receção do projeto reformulado nº2000.33.0010935, no âmbito do Programa POAGRO-Medida 1-Outrosagricultores, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. fls.159 do PA. e documento nº 6 junto com a petição inicial).
B) Pelo ofício com a referência 83200.2337/2000, datado de 05-12-2000, dirigido ao A., a EPD. informou que o projeto referido em A) tinha sido aprovado, não pelo valor proposto, mas pelo valor de 13.945.440$00, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. fls. 184 do PA).
C) Entre o A. e a EPD. foi celebrado um Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Programa AGRO-MEDIDA 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas (Cofinanciado pelo FEOGA-Orientação), assinado pelo A. e por Maria da Glória Rocha Martins Pinto em 22-12-2000 e pela EPD. em 12-03-2001, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se o seguinte:
«…CLÁUSULA 4ª
Tendo em vista a execução do referido projecto são concedidas ao Beneficiário as seguintes ajudas:
- Incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de 6345420 (seis milhões trezentos e quarenta e cinco mil e quatrocentos e vinte) …
CLÁUSULA 7ª
O crédito das ajudas é realizado conforme os casos seguintes:
- o incentivo financeiro não reembolsável, de acordo com o seguinte plano previsional:
PARCELAS DATA VALOR
1ª 24-12-2000 2845420 (Dois milhões oitocentos e quarenta e cinco mil e quatrocentos e vinte)
2ª 20-01-2001 2500000 ( Dois milhões quinhentos mil )
3ª 25-02-2001 1000000 ( Um milhão )
… (cf. fls. 190 a 193 do PA e documento nº 7 junto com a petição inicial).
D) Em 27.12.2000, 26.03.2001 e 22.05.2001, o A. apresentou no Serviço Regional de Viseu do IFADAP os modelos relativos a “Remessa de Documentos Comprovativos”, que se dão aqui por integralmente reproduzidos (cf. documentos nºs 8, 9 e 10 juntos com a petição inicial).
E) Foi dada uma autorização de pagamento da quantia de2.845.420$00, datada de 16-03-2001 e transferida para a conta do A. (cf. documento de fls. 328 do PA)
F) Foi dada uma autorização de pagamento da quantia de 2.500.000$00, datada de 20-04-2001 e transferida para a conta do A. (cf. documento de fls.315 do PA).
G) Foi dada uma autorização de pagamento da quantia de 1.000.000$00, datada de 02-07-2001 e transferida para a conta do A. (cf. documento de fls.226 do PA).
H) Pelo ofício com a referência 37.300/0298/04, de 07-10-2004, dirigido ao A., a EPD., no âmbito de uma ação de verificação, pediu elementos ao A., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. documento de fls. 383 do PA).
I) A EPD. enviou ao A. o ofício com a referência 3259/DINV/SAG/2007, datado de 05-12-2007, sob o:
“ASSUNTO: AUDIÊNCIA PRÉVIA NOS TERMOS DOS ARTIGOS 100º E 101º DO CÓDIGO DO PROCEDIMENTOADMINISTRATIVO Programa AGRO Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas Nº do Processo IRV: 50366/2007Projecto Nº. 2000.33.001093.5», cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se o seguinte:
«…De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pela entidade competente, verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa AGRO Medida 1, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1257/1999 de 17 de Maio do Conselho, nomeadamente os seus artigos 4º a 8º, com regras de execução estabelecidas pelo Regulamento (CE) nº 1763/2001 de 6 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 533-B/2000 de 1 de Agosto.
Com efeito, apuraram-se os factos a seguir discriminados:
1. O subsídio não reembolsável recebido no âmbito do projecto em apreço, não foi contabilizado nem foi declarado em sede de IRS. Pelo descrito, solicita-se a rectificação adequada.
2. Das declarações de utilização de mão-de-obra própria apresentadas no valor de 4.675,62 €, para além da indicação de V. Exa., há a referência da existência de um ajudante não identificado, o que contraria os normativos de aprovação onde, de acordo com os mesmos, as declarações mencionadas devem identificar as entidades fornecedoras do serviço, a quantia recebida e os serviços prestados. Assim, aquelas são apenas elegíveis pelos valores relativos a V. Exa., ou seja, 2.079,00 €.
3. A declaração de utilização de máquinas próprias, apesar de quantificar os trabalhos executados e o seu valor, não refere se o tractor pertence à exploração, pelo que não foi aceite a mesma.
4. Dos elementos obtidos junto dos fornecedores contactados, temos:
a) Fornecedor U.
Os documentos relativos a este fornecedor, não numerados, encontravam-se em alemão, sem tradução, referindo-se os mesmos à aquisição de parte das estufas e sachador (documento de 28/08/1999) e à aquisição de semeador (documento de 05/06/2001). Os valores facturados foram convertidos em Euro, tendo sido obtido, respetivamente, 8.058,93 € e 5.333,15 €.
Apesar destes documentos se encontrarem arquivados na contabilidade, os mesmos não foram contabilizados por V. Exa.
No que diz respeito aos pagamentos das despesas referidas, foram efectuados através de transferência bancária, com indicação das seguintes datas:
747,56 € em 17/12/2002, 2.372,83 € em 30/06/2003 e 5.048,05 € em 02/11/2004.
Os pagamentos indicados no total de 8.168,44 € são em montante inferior à totalidade das despesas em causa (13.392,08 €), não tendo sido evidenciado o modo e a data de pagamento do restante valor.
Da análise dos pagamentos indicados, verificou-se que ocorreram em data posterior à data de apresentação do pedido de pagamento (26/03/2001 para o 1ºdocumento e 26/06/2001 para o segundo), bem como após a emissão das autorizações de pagamento (ano de 2001).
Pelo descrito, consideraram-se não elegíveis despesas no montante de 13.392,08 € (sem IVA), por incumprimento da regra de elegibilidade nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão (despesas efetivamente pagas).
b) Fornecedor S., Lda
Para o projecto em apreço foram apresentados vários documentos de despesa relativos a este fornecedor, não sendo possível fazer distinção sobre se os mesmos são vendas a dinheiro ou facturas.
Tendo sido apenas solicitado prova de pagamento da factura nº 42406 no valor de 552,77 €, V. Exa. apresentou cópia de extractos bancários com a indicação de dois cheques descontados em 28/02/2001 (665,47 €) e em 17/05/2001 (298,78 €), não se conseguindo estabelecer uma relação entre os meios de pagamento e a despesa. Em 1999 e 2000, V. Exa. havia optado pelo regime de contabilidade simplificada, não tendo sido possível verificar os registos de alguns dos documentos deste fornecedor.
Ao solicitarem-se elementos adicionais ao fornecedor, este apenas enviou os registos contabilísticos das vendas a crédito (registos manuscritos), referindo-se que naquela listagem não constam as vendas a dinheiro e não indicando os meios de pagamento utilizados.
Não foram consideradas elegíveis aquelas despesas para as quais não foi possível obter evidência do seu pagamento nos registos do fornecedor, no total de 242,15 € (sem IVA), por incumprimento da regra de elegibilidade nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão.
c) Fornecedor J.
Para o pagamento da única factura deste fornecedor (factura nº 66, de30/03/2001), no montante de 2.334,37 €, com IVA), V. Exa. indicou cópia de extractos bancários com o desconto de 3 cheques: 99,76 € em 02/01/2001, 748,20€ em 12/02/2001 e 1.246,99 € em 26/04/2001. O montante dos cheques (2.094,95€) é inferior ao valor da despesa, não tendo sido indicado o modo de pagamento do restante em dívida, 239,42 €.
A despesa em causa foi registada como liquidada na sua totalidade em 31/03/2001, apesar de se ter verificado o pagamento parcelar através de cheques.
Ao contactar-se o fornecedor, em sede de diligências complementares, este não respondeu.
Assim, e atendendo ao indicado por V. Exa. relativamente aos cheques utilizados para o pagamento, não se considera elegível o montante restante em dívida de 204,63 € (sem IVA), por inexistência de evidência do seu pagamento, por incumprimento da regra de elegibilidade nº 1 acima citada.
d) Fornecedor M.
Para o pagamento do recibo de prestação de serviço nº 461173, emitido em10/05/2001, no valor de 2.244,59 € (sem IVA), V. Exa. referiu que efectuou pagamentos parciais, alguns em numerário, sem contudo apresentar qualquer evidência desses pagamentos.
Parte do recibo mencionado, no valor de 448,92 €, corresponde a retenção na fonte de IRS, que V. Exa. apenas liquidou em 20/10/2001, já após o prazo definido no nº 3 do artigo 98º do CIRS, bem como após respectiva autorização de pagamento em 05/07/2001.
Uma vez que ao contactar-se o fornecedor, este não reclamou a carta enviada, considerou-se não existirem evidências do efectivo pagamento daquela despesa no valor de 2.244,59 € (sem IVA), com fundamento na regra anteriormente mencionada.
e) Fornecedor T.
Este fornecedor respondeu em sede de diligências complementares que não era possível consultar os documentos de 1999 a 2000 de V. Exa., uma vez que só a partir de 2003 teve os registos contabilísticos informatizados, não enviando quaisquer elementos relativos à liquidação do documento.
Mais uma vez, não existindo evidência do pagamento da venda a dinheiro nº 9619, de 28/04/1999, no valor de 123,51 € (sem IVA), esta despesa não se considera elegível por incumprimento da regra de elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão.
f) Fornecedores M., M., F. e F.
Estes fornecedores, apesar de contactados em sede de diligências complementares, não responderam, pelo que não há evidência do pagamento das suas despesas apresentadas no projecto no valor de 10.715,54 € (sem IVA), pelo que tais despesas não são aceites por incumprimento da regra de elegibilidade nº1 anteriormente citada.
No artigo 11º do Decreto-Lei nº 163-A/2000 de 27 de Julho, diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Programa AGRO e, bem assim, no ponto E.1. do clausulado no contrato de atribuição de ajuda, pode ler-se que em caso de incumprimento pelo Beneficiário, pode o IFAP proceder apenas à modificação do mesmo, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projecto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.
Nesta conformidade, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificado da intenção deste Instituto de determinar a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis…
Montante a devolver:
- Valor indevidamente pago: € 11.901,23
- Juros regulamentares/legais: € 3.777,28
Taxa de 7% e 4%, contabilizados desde 02/05/2001 (data em que as ajudas foram disponibilizadas) (Portarias nº 263/99 de 12 de Abril e nº 291/2003 de 8 de Abril)
- TOTAL: € 15.678,51 ….» (cf. documento de fls. 594 a 599 do PA).
J) No exercício do direito de audiência prévia referido em I), o A. enviou à EPD. uma carta datada de 24-12-2007 e outra datada de 28-01-2008, cujos teores se dão aqui por integralmente reproduzidos (cf. documentos de fls. 600 a 621 do PA).
K) A EPD. notificou o A. do ofício com a referência 008646/2011, datado de 28-03-2011, sob o “ASSUNTO: DECISÃO FINAL Programa AGRO Medida 1 – Projecto Nº 2000330010935 Nº do Processo IRV:50366/2007“, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se o seguinte:
«…2. Tal intenção encontra fundamento nas conclusões de uma Acção de Controlo de 1º Nível, realizada por este Instituto, a qual permitiu apurar uma situação de incumprimento da legislação aplicável à medida 1 do Programa AGRO.
…
4. Tendo em conta as declarações e os documentos apresentados, o Gestor do Programa AGRO, considerou que:
…
5. Uma vez que aduziu elementos que permitiram alterar a decisão, relativamente ao montante indevidamente recebido, foi o projecto reanalisado.
6. Pelo exposto, e em conformidade com o disposto nos artigos 11 e 12 do Decreto-Lei nº 163-A/2000 de 27 de Julho, e bem assim, de acordo com a decisão final proferida pelo Gestor do POAGRO, determina-se a modificação unilateral do contrato com a reposição da quantia de 6.101,45€ considerada como indevidamente recebida, acrescida de juros contabilizados à taxa legal, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição – 02/05/2001, até à data de elaboração do presente ofício…» (cf. fls. 655 a 660 do PA).
FACTOS NÃO PROVADOS.
Não se deu como provado o documento nº 13, junto com a petição inicial, por existir contradição entre o valor da fatura e do recibo.
Os restantes factos alegados não foram julgados provados ou não provados, por constituírem conclusões de facto ou de direito e por não terem relevância para a decisão da causa.”** 2. DO MÉRITO DO RECURSO
2.1. Das questões relativas à alegada omissão de produção de prova testemunhal
2.1.1. Da nulidade processual e por omissão de pronúncia
Vem o Recorrente impugnar a decisão interlocutória proferida a fls. 151, na parte em que julga que “Inexistindo questões que obstem ao conhecimento do processo, inexistindo matéria de facto controvertida relevante para a decisão a tomar, atentos os termos em que a acção se mostra configurada, e não tendo sido requerido pela autora, sem oposição da entidade demandada, a dispensa de alegações finais, (o que nos permitia, desde já, conhecer o pedido) – conforme artigos 87º e 89º do CPTA”, determinando a notificação “das partes para, querendo, apresentarem alegações sucessivas, no prazo de 20 dias para cada parte, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 91º nº 4 do CPTA.”.
Em suma, sustenta que ocorreu preterição de prova testemunhal sobre factos que reputa como controvertidos (1 a 12, 14 a 19, 22 a 24, 37 e 38, 41 e 42, 47, 48 a 52, 54 a 59, 75, 78 a 81, 92 e 93, 96, 99, 110, 121,128, 134 a 140) e assim uma omissão de formalidade com influência no exame ou na decisão da causa, o que consubstancia nulidade processual que invalida todos os actos proferidos após o despacho impugnado, por força do disposto no artigo 195.º do CPC, impondo-se a remessa dos autos ao Tribunal a quo para realização de julgamento de facto e de direito.
Bem como a nulidade dos referido despacho e acórdão por omissão de pronúncia (artigo 613º, n.º 3 e 615º, n.º 1, d), do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA)
No entanto, não lhe assiste razão.
A produção da prova testemunhal arrolada está dependente da verificação da sua “necessidade” para a decisão da causa segundo o juízo de aferição do julgador, pelo que, não constituindo uma formalidade legal vinculadamente imposta pelo CPTA, a sua preterição não consubstancia a nulidade processual – cfr. entre outros Acórdãos do TCAN de 11 de Fevereiro de 2015, Pº 01517/07.1, de 16/12/2016, Pº n.º 00181/16.1BEMDL, do STA de 17/02/2016, pº 081/16.
De facto, nos termos do disposto no artº 87º/1/alínea b) do CPTA, na versão aplicável, é permitido ao juiz, findos os articulados, conhecer logo do mérito da causa sem necessidade de mais indagações, se a questão for apenas de direito ou, sendo também de facto, o processo forneça os elementos necessários para o efeito.
Igualmente os artigos 90º e 91.º CPTA restringem a instrução aos factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova.
Em suma, a lei não impõe a inquirição obrigatória de testemunhas, conferindo ao juiz o poder de ajuizar da necessidade da sua produção face aos factos e ao direito invocados, não consubstanciando a contestada dispensa de diligência de prova a nulidade do artigo 195.º do CPC.
Do mesmo modo, tal falta não integra o elenco de “nulidades da sentença”, taxativamente previstas no artigo 615.º do CPC, e extensíveis aos despachos (613º, n.º 3 do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA).
Do que se trata é antes de eventual erro de julgamento da matéria de facto, por a omissão da diligência probatória poder afectar tal julgamento, na medida da deficiência do juízo valorativo que a dispensou ou seja por défice instrutório, com a consequência de revogação da sentença – cfr., para além dos Acórdãos já citados, o Acórdão do STA de 27/11/2013, Pº 01159/09.
De tal se apreciando de seguida.
Improcedem as alegadas nulidades.* 2.1.2. Da ilegalidade do despacho recorrido; do erro de julgamento de facto, por insuficiência:
O Recorrente impugna o despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal, por considerar que existiam factos controvertidos que deveriam ter sido levados à base instrutória, bem como a decisão de facto constante do acórdão por não ter considerado tais factos, cuja prova pretendia efectuar, tendo assim tais decisões violado o disposto nos artigos 87.º, 90.º, n.º 2, 2.º e 7. º do CPTA – cfr. conclusões 5 e 6.
Pelo que requer que o despacho e acórdão recorridos sejam anulados e determinada a baixa dos autos para ampliação do julgamento quanto aos referidos factos, de acordo com o disposto no artigo 87.º do CPTA.
Vejamos.
Não é controverso, como advém já do atrás referido e releva para apreciação da questão ora em análise, que o julgador, no uso dos seus poderes de direcção e de julgamento do processo, deve nortear a selecção dos factos provados pela essencialidade dos mesmos para a decisão da causa segundo as várias soluções plausíveis de direito.
O que realizará de acordo com a sua íntima e fundada convicção, face às alegações das partes, provas constantes dos autos e requeridas, no contexto da questão jurídica que lhe cabe decidir, tendo em vista efectivar a protecção jurisdicional em causa, em tempo útil.* No caso, o Recorrente juntou aos autos 13 documentos, referindo a fls. 136 e 137 que os documentos n.ºs 1 a 10 juntos com a p.i. constam do próprio processo administrativo (p.a.), pelo que, conjuntamente com o mesmo, pretende fazer prova dos factos alegados nos art.s 13º a 45º, 54º a 56º, 67º, 75º a 81º, 92º e 93º, 95º e 96º, 107º a 114º, 117º, 129º a 131º, 134º, 140º e 141º da p.i. e com os documentos n.ºs 11 a 13A, pretende fazer prova do alegado nos arts 46º e 47º, 52º; requerendo a inquirição de testemunhas quanto ao alegado nos artigos que nesta sede identifica como carentes dessa prova (a maior parte dos quais incluídos nos artigos supra referidos com reporte a prova documental) porque, conforme alegou, “muitos deles, extravasam o que se extrai do p.a. e dos documentos juntos”.
O TAF a quo no despacho interlocutório impugnado referiu o seguinte:
“O autor vem arrolar testemunhas, para prova de alguns factos constantes na petição inicial (fls. 136 e 137), referindo que entende fundamental para a descoberta da verdade material.
Ora, tendo em conta que os factos indicados pelo autor sobre os quais as testemunhas devem ser inquiridas, versam sobre factos susceptíveis de prova documental, consistindo alguns em ilações retiradas dos próprios documentos (aliás, muitos deles referem-se ao que está descrito no processo administrativo), e outros, versam sobre matéria de direito e/ou são conclusivos; considerando que as diligências probatórias para se realizarem devem ser úteis ou necessárias ao esclarecimento dos factos que cumpra conhecer, (vide o artigo 90º, nº 1, do CPTA, a contrario); dado que a inquirição de testemunhas não reveste, face ao supra referido, as apontadas características, atendendo aos princípios da economia processual e da celeridade que impõem que não se pratiquem actos inúteis, e conduzem a um esforço na eficácia e eficiência da actividade do julgador, para assim poder respeitar o princípio constitucional da tutela judicial efectiva, indefiro a produção de prova testemunhal requerida pois, afigura-se, a mesma ser desnecessária, nos termos do artigo 90º, nº 2 do CPTA.”
E o acórdão recorrido baseou a motivação da matéria provada considerada relevante, face à questão decidenda fixada (a de “saber se o ato impugnado padece, ou não, dos vícios que o A. invocou”) na prova documental patente nos autos e no p.a., que deu por integralmente reproduzido, mais referindo que “os restantes factos alegados não foram julgados provados ou não provados, por constituírem conclusões de facto ou de direito e por não terem relevância para a decisão da causa” e que não foi considerado o documento nº 13 junto com a petição inicial, por existir contradição entre o valor da factura e do recibo.
Ora, analisados os elementos ínsitos nos artigos da Pi. em questão, os meios probatórios constantes dos autos, a matéria assente e não assente e a sua subsunção ao direito, não se vislumbra o imputado erro de julgamento, tendo o julgador fixado, de entre a factualidade alegada e controvertida, a relevante e bastante para a decisão da questão decidenda.
Com efeito, para que tal erro se pudesse afirmar seria necessário que a referida factualidade se revelasse determinante para a decisão da lide, não bastando alegar, como o faz o Recorrente, que os elementos ínsitos nos artigos da Pi. em causa porque se mostram controversos devem ser levados à fundamentação de facto da decisão, sem demonstrar em que medida a sua eventual inserção no probatório levaria a que a decisão proferida fosse outra.
Ademais, na conclusão 17, o Recorrente admite que “Mesmo perante os factos dados como provados (…), entende-se que, ainda assim, o Tribunal a quo podia ter decidido de outro modo.”.
Seja como for, analisados os elementos ínsitos nos artigos da Pi. em causa, para além de uns versarem sobre matéria de direito e/ou são conclusivos (v.g. artigos 22 a 24, 37 e 38, 41, 57, 78, 110, 121, 128, 136 a 138) ou inócuos para a decisão a proferir, outros, como o admite o Recorrente a fls. 136 e 137, e o confirmou o Tribunal a quo no despacho interlocutório impugnado, retiram-se dos documentos juntos com a pi. e do processo administrativo instrutor (o qual, como já se viu, foi dado como integralmente reproduzido na decisão de facto) – v.g. artigos 12, 14 a 19 relativos a prestação reciproca entre beneficiário e o IFAP de informações e elementos respeitantes à instrução do processo de candidatura ao abrigo do Programa Agro; artigos 47, 48 a 52 relativos à versão do Recorrente quanto às irregularidades imputadas (cfr. alíneas J) a K) do probatório); artigos 59, 79, 81.
Em síntese, face ao pedido e à causa de pedir da presente acção, os factos assentes são os relevantes e bastantes para o apuramento da verdade, não se impondo ao julgador a requerida inquirição de testemunhas, sob pena de violação do princípio geral de proibição de actos injustificados ou inúteis previsto no artigo 130.º do CPC, que o tribunal deve, também, observar – cfr., entre outros, Acórdão do TCAN, de 19.10.12, P. 01735/U11.8BEEBRG.
Improcede, assim, o erro de julgamento imputado ao despacho recorrido bem como o erro de julgamento da matéria de facto assacado ao acórdão recorrido e, consequentemente, a alegada violação dos preceitos normativos invocados.* Estabilizada a factualidade assente – motivada nos termos acima exposto – e explanadas as posições das partes importa apreciar e decidir os erros de julgamento imputados à decisão impugnada.
2.2. Dos erros de julgamento
A Recorrente impugnou na presente acção o acto do vogal do Conselho Directivo do IFAP, de 28.03.2011, que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Programa Agro – Medida 1, referente ao Projecto 2000.33.00.10935, celebrado em 12.03.2001, com a reposição da quantia de €8.865,65, considerada indevidamente recebida por, em síntese, o benificiário, ora Recorrente, não ter comprovado documentalmente que realizou efectivamente despesas discriminadas naquele acto e apresentadas nos inerentes pedidos de co-financiamento (cfr. alíneas I) e K) do probatório)
Para o efeito, alegou que o acto impugnado incorreu em erro nos pressupostos de direito; violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade, da justiça e da legalidade e abuso de direito.
A decisão recorrida julgou improcedente a presente acção por entender inverificadas as alegadas causas de invalidade do acto impugnado.
Do que discorda o Recorrente imputando-lhe erro na interpretação e aplicação dos normativos convocados, com base nos argumentos já apresentados na 1ª instância.
Em relação ao erro nos pressupostos de direito, alega o Recorrente que o Tribunal a quo, ao manter o acto impugnado com base na Regra nº 1, nº 2 de inelegibilidade de despesas ínsita no Regulamento (CE) n.º 1685/2000 da Comissão de 28.07, dado não existir evidência do pagamento das facturas que apresentou, aquando do inerente pedido de co-financiamento, interpretou e aplicou erradamente tal Regulamento, do qual, na sua perspectiva, apenas resulta que os pagamentos executados pelos beneficiários deviam ser comprovados pelas respectivas facturas, o que sendo possível, era o bastante, nada mais se exigindo legalmente. O mesmo sucedendo com o Regulamento (CE) n.º 448/2004, de 10 de Março, que deu nova redacção à referida regra de elegibilidade, ainda que se considerasse aplicável ao seu caso – como o entendeu o acórdão recorrido e no que não concede, por ter data posterior à da outorga do contrato de atribuição de ajudas.
Vejamos.
O Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999 veio estabelecer as disposições gerais sobre os Fundos estruturais regulando os objectivos, a organização, o funcionamento e a execução dos mesmos, bem como as funções e os poderes da Comissão e dos Estados Membros nesta matéria, e o Regulamento (CE) n.º 438/2001, de 2 de Março estabeleceu as regras de execução daquele regulamento no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais
Em concretização dos referidos regulamentos, o Decreto-Lei nº 168/2001, de 25 de Maio, veio regular o funcionamento do Sistema Nacional de Controlo do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA III) e das intervenções estruturais de iniciativa comunitária relativas a Portugal.
Nos termos do seu artigo 5º, sob a epígrafe “Controlo de primeiro nível”:
«1 - O controlo de primeiro nível abrange as acções de natureza concomitante e ou a posteriori das candidaturas, projectos ou acções cofinanciados, nas suas componentes material, financeira, contabilística, factual e técnico-pedagógica, ou seja, a verificação física e financeira, quer nos locais de realização do investimento e das acções, quer junto das entidades que detêm os originais dos processos técnicos e documentos de despesa.
2 - Este nível de controlo é da responsabilidade do gestor da intervenção operacional em causa, que também assegura o respeito pela separação de funções relativamente às restantes tarefas associadas à gestão da respectiva intervenção e aos pagamentos processados no seu âmbito.
3 - O controlo concomitante incide nas fases de candidatura e execução do projecto ou acção e visa assegurar a fiabilidade dos procedimentos adoptados.
4 - O controlo a posteriori é efectuado após a execução do projecto ou acção e preferencialmente antes do pagamento do respectivo saldo e visa assegurar, em particular, a validade dos critérios subjacentes à análise da despesa certificada.
5 - O controlo a exercer nos termos dos números anteriores inclui os procedimentos relativos à verificação da forma como os órgãos de gestão ou as suas estruturas garantem a fiabilidade dos documentos constantes das candidaturas e asseguram a recolha da informação necessária à caracterização das componentes dos projectos ou acções, bem como a eficácia do acompanhamento da execução dos projectos ou acções.» (destaque nosso).
Tais controlos da execução das intervenções operacionais destinam-se, assim, a verificar se os projectos ou acções financiados foram empreendidos de forma correcta, prevenindo e combatendo as irregularidades, na certeza de que a aprovação inicial do financiamento no âmbito de Programas operacionais em causa não torna definitiva e irrevogável a atribuição dos montantes aprovados, podendo as entidades financiadoras, na sequência de tais controlos, rescindir ou modificar unilateralmente os contratos, por incumprimento do beneficiário, e intimar o mesmo a reembolsar as quantias/ajudas consideradas indevidamente recebidas – neste sentido, entre outros, vide, entre outros os Acórdãos do TCA Norte, de 20/02/2015, P.º 281/11.4BEVIS, de 20/03/2015, P.º 00660/10.4BEPNF e de 03/06/2016 P.º 217/10.0BEMDL.
Ora, como resulta da factualidade assente e o sublinha a decisão recorrida, o Recorrente vinculou-se contratualmente a cumprir os deveres especificados no ponto C. das Condições Gerais, aceitando que o IFAP fiscalizasse a execução do projecto, a efectiva aplicação das ajudas e a manutenção dos requisitos da sua concessão, assumindo, ainda, a obrigação de prestar todas as informações, necessárias e oportunas, ao IFAP, nos termos do ponto D. das Condições Gerais, sendo que, no que se considerar “omisso regulam as disposições legais e regulamentares aplicáveis” – cfr. alínea C) do probatório.
Nesta sede, o Regulamento (CE) nº 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos Fundos estruturais (JO L 193, p. 39) – entrado em vigor em 5 de Agosto de 2000 – alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1145/2003 da Comissão, de 27 de Junho de 2003 (JO L 160, p. 48), estabeleceu a Regra nº 1 “Despesas efectivamente pagas”, e no seu nº 2 o regime quanto aos “COMPROVATIVOS DAS DESPESAS”, dispondo que «Em regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.».
Tendo mais tarde a Comissão adoptado o Regulamento (CE) n.º 448/2004, de 10 de Março de 2004 (JO L 72, p. 66) que revogou o Regulamento n.º 1145/2003 e alterou o anexo do Regulamento n.º 1685/2000, substituindo-o pelo texto que consta do anexo do regulamento de alteração e que entrou em vigor em 11 de Março de 2004, aplicando-se, retroactivamente, a partir de 5 de Julho de 2003, excepto no respeitante, designadamente aos pontos 1.3, 2.1, 2.2 e 2.3 da regra n.º 1 do seu anexo, aplicáveis a partir da data da entrada em vigor do Regulamento n.º 1685/2000 (5 de Agosto de 2000) – cfr. artigo 3.º.
O considerando nº 9 do referido Regulamento refere que as suas disposições devem ser aplicadas “retroactivamente”, “tendo em consideração o princípio da igualdade de tratamento, e a fim de se tomar em conta os encargos relativos a operações financeiras transnacionais”.
Do que se retira, desde já, que o referido regulamento, tal como o julgou o acórdão impugnado e diversamente do que sustenta o Recorrente, é aplicável, no que interessa, ao caso vertente, em sede da acção de verificação/controlo físico e administrativo realizada pelo Recorrente.
A regra n.º 1 do anexo do Regulamento n.º 448/2004, sob o item “despesas efectivamente pagas” estabelece, entre o demais, que “Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” – cfr. ponto 2.1.
O ponto 2.3 da regra n.º 1 dispõe:
“Além disso, nos casos em que as operações sejam realizadas no quadro de procedimentos de contratos públicos, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por facturas pagas emitidas em conformidade com as cláusulas dos contratos assinados. Em todos os outros casos, incluindo a concessão de subvenções públicas, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por despesas efectivamente pagas pelos organismos ou empresas públicas ou privadas envolvidas na execução da operação.”.
Em suma, para que as despesas apresentadas pelos promotores, relativas aos projectos possam ser consideradas elegíveis é necessária a confirmação de que foram efectivamente incorridas e pagas antes dos respectivos pedidos de pagamento, em sintonia com a finalidade das ajudas no âmbito do Programa Agro, de reembolsar as despesas efectivamente realizadas e não o de financiar ab initio a execução de um projecto – cfr. Acórdãos do TCA Norte acima identificados.
O que há-de resultar de informação integrada na contabilidade dos beneficiários, nomeadamente, da conformidade dos fluxos financeiros com o evidenciado pelos documentos de suporte dos pedidos de pagamento, tais como facturas acompanhadas de cópia dos cheques descontados, talões do cartão de crédito ou débito ou ordens de transferência bancária correspondentes aos respectivos pagamentos.
Termos em que, e como bem o julgou o acórdão recorrido, tendo o IFAP constatado e comprovado, em sede de fiscalização da execução do contrato de financiamento em causa, que o Recorrente não provou documentalmente o efectivo pagamentos de despesas discriminadas no acto impugnado, sendo, em geral, insuficiente a factura apresentada, por não evidenciar o efectivo pagamento, para além de algumas despesas terem sido efectuadas após a emissão das autorizações de pagamento – cfr. probatório – mostra-se violada a Regra de Elegibilidade nº 1, anexa ao Regulamento nº 1685/2000, da Comissão, com a redacção dada pelo Regulamento nº 448/2004.
Improcedendo o invocado erro de julgamento.* Mais sustenta o Recorrente que o acórdão recorrido, ao considerar existir fundamento para a modificação unilateral do contrato, procedeu a errada interpretação e aplicação do artigo 11º do DL 163-A/2000 de 27.07, da cláusula E. das condições gerais do Contrato de Atribuição de Ajudas (rescisão e modificação do contrato), e dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade e da justiça previstos nos artigos 266.º, n. 2 da CRP e nos artigos 6º-A, e 5º, n.º 2 do CPA de 1991.
Lê-se no Acórdão recorrido sob o item “Do alegado vício de violação dos princípios da boa fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade, da justiça e da legalidade”, o seguinte:
“Detetadas as faltas de evidências de pagamentos (alínea K) do probatório) e uma vez que as mesmas afetaram de modo substantivo a justificação da ajuda concedida, outro caminho não restava à EPD que não fosse a modificação unilateral do contrato, decisão que decorre diretamente da lei (artigo 11º, nº 2, e 12º, nº 5, do Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de julho) e que se conforma com os princípios atrás epigrafados, não se vendo aqui qualquer margem de discricionariedade que se traduza numa ofensa ao princípio da proporcionalidade.
O A. não pode beneficiar, na totalidade, de uma ajuda concedida quando em ação de controlo se conclui que há falta de evidências de pagamentos, não podendo beneficiar da aparência de boa-fé, nem no pressuposto da legítima confiança na manutenção do ato.
Improcede, pois, o alegado vício.”.
Vejamos.
Conforme resulta da decisão de aprovação da candidatura ao Programa Agro e do teor do contrato (cfr. ponto I. 1.4) aplicam-se ao mesmo as normas nacionais e comunitárias supra referidas, relativas ao III Quadro Comunitário de Apoio, ao abrigo do qual foi criado o Programa, estando assim o Recorrente obrigado a executar o projecto financiado nos moldes aprovados, cumprindo no que ora interessa, a regra de elegibilidade legalmente prevista.
Dever que, como se constatou em sede de controlo, não cumpriu.
Sendo que, de acordo com o artigo 11.º do DL n.º 163-A/2000 de 27 de Julho e o ponto E das Condições Gerais do inerente Contrato de atribuição de Ajuda, o incumprimento das obrigações contratuais é sancionável com rescisão ou modificação unilateral do contrato pelo ora IFAP – situação em que o beneficiário se constitui na obrigação de reembolsar as importâncias recebidas a título de ajuda – cfr. ponto F das referidas Condições Gerais e artigo 12º daquele diploma legal.
No caso, foi aplicada ao Recorrente a modificação unilateral do contrato, enquanto medida menos gravosa, e aplicável “face às condições concretamente verificadas na execução do projecto, ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.”. – cfr. artigo 11.º n.º 2 do DL n.º 163-A/2000.
Não assiste, pois, razão ao Recorrente quando sustenta que o incumprimento contratual atestado – falta ou insuficiência de documentos comprovativos de efectivo pagamentos de despesas co-financiadas aquando da apresentação dos inerentes pedidos – se baseia em meras irregularidades insusceptíveis de sancionamento. Na verdade, a Administração não pode “apagar” o referido incumprimento nem a obrigatoriedade legal de o sancionar, ou seja, ao invés do que defende o Recorrente, não goza da faculdade de não aplicar a medida em causa, cumprindo-lhe escolher de entre as medidas legalmente previstas, aquela que mais se adequa à situação em causa e seja menos gravosa para os interesses do visado.
O que o Recorrido fez em cumprimento da lei, da qual resulta, de forma clara, ser fundamento de modificação unilateral do contrato o incumprimento de contratual por “falta ou insuficiência de documentos comprovativos”.
Mais resultando da decisão de aprovação da ajuda, do contrato e da legislação aplicável, que a aprovação inicial do financiamento no âmbito do Programa AGRO, como já se viu, não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados, e assim a criação de fundada e legítima confiança do beneficiário de que em acção de controlo, o órgão fiscalizador não possa considerar a existência de irregularidades que não tenham sido detectadas anteriormente.
Deste modo, e como bem o conclui o Acórdão recorrido, a sanção aplicada ao Recorrente, enquanto menos gravosa e decorrente directamente da lei, em prossecução dos fins e objectivos subjacentes às ajudas em questão, não viola, antes se conforma com invocados princípios gerais de actuação administrativa.
Termos em que, improcede o erro de julgamento imputado ao acórdão.* Sustenta ainda o Recorrente que o TAF fez uma incorrecta aplicação do artigo 334º do Código Civil, no que respeita ao “abuso de direito” invocado, o qual, na sua perspectiva, ocorre devido ao facto de não ter sido alertado pelo IFAP das supostas incorrecções do projecto ou para a necessidade de novos documentos, logo que entregues os documentos solicitados e antes da concessão de cada uma das parcelas das ajudas em questão.
Carece de razão.
Nos termos do artigo 334º do Código Civil ocorre abuso do direito quando se verifica exercício ilegítimo de direito pelo seu titular por excesso manifesto dos limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito.
O abuso do direito, enquanto instituto de carácter civilístico, não se coaduna com o princípio da legalidade da actuação-administrativa, no que respeita ao exercício da actividade estritamente vinculada da administração. A esta, só cumpre, sem qualquer poder de conformação, respeitar as opções normativamente consagradas – cfr. Acórdãos do STA, de 02-07-91, recº nº 025814; de 02-03-2004, proc. nº 0628/02.
E mesmo no exercício de discricionariedade, esse exercício abusivo do poder discricionário não constitui um vício com autonomia e independência em relação aos restantes vícios tipificados na lei e, portanto, susceptível de ser sindicado por si próprio, só se podendo dizer que a Administração exerceu abusivamente o poder quando daí resulte a violação de qualquer comando legal –cfr. Acórdão do STA, Pleno, de 27-02-2008, proc. nº 0269/02.
Ora, e como se refere na decisão sob recurso, o Recorrido “atuou no exercício legítimo do seu direito de fiscalização, competindo-lhe assegurar o controlo de primeiro nível da execução do Programa Agro”, conforme consta do contrato e da lei, sendo que “entre o último pagamento efetuado ao A. (alínea G) do probatório) e a data em que a EPD. lhe solicitou elementos, no âmbito de uma ação de verificação (alínea H) do probatório), só tinham decorrido três anos e mais uns meses.”.
O que pressupõe, repita-se, que o Recorrente em sede do seu direito de fiscalização pode detectar a existência de irregularidades que não tenham sido encontradas na data de aprovação da concessão de cada uma das parcelas das ajudas, cabendo-lhe controlá-las e sancioná-las em cumprimento da lei.
De resto, o Recorrente teve oportunidade de apresentar, querendo, os documentos em falta, quando lhe foram solicitados e em sede de audiência prévia.
Assim, tendo o acórdão impugnado concluído que o Recorrente actuou no cumprimento da lei, no âmbito das suas atribuições e competências, não ocorrendo o alegado abuso do direito, improcede o erro de julgamento que lhe foi assacado. * Por fim, o Recorrente requer que este Tribunal tome em consideração as normas respeitantes aos juros devidos contidas no Decreto-Lei n.º 16/2013, de 28 de Janeiro, designadamente o n.º 2, do artigo 2º, segundo o qual aqueles só são devidos "desde o termo do prazo fixado na notificação para o reembolso das verbas" e não "desde as datas em que as ajudas em causa foram colocadas à disposição".
Ora, é consabido que o recurso jurisdicional deve incidir, apenas e tão somente, sobre os vícios e erros que eventualmente afectem a decisão judicial recorrida e não já sobre os que inquinam a decisão administrativa contenciosamente impugnada.
Com efeito, “…o objecto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o acto administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões de recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração” – Acórdão do STA, de 15/03/2007, Rº n.º 0209/05.
“Os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova. Por isso, e em princípio, não se pode neles tratar de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo questões novas de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado.” – cfr. Acórdãos do STA, de 05-11-2014, Pº. nº 01508/12 e do TCAN, de 01-07-2016, proc. nº 00374/12.0BEVIS.
No caso, a questão em causa não foi alegada na 1ª instância, nem, consequentemente conhecida e decidida pelo tribunal recorrido e prendendo-se com vício do acto impugnado que, a proceder, acarretaria a sua anulação parcial – ainda que por causa de invalidade superveniente – não reveste a natureza de questão oficiosa a conhecer por este Tribunal.
Termos em que, nessa conformidade, rejeita-se o conhecimento do recurso nesta parte.**** IV – DECISÃO
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal, em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão impugnado.
Custas pelo Recorrente.
Notifique.** Porto, 16 de Março de 2018
Alexandra Alendouro
João Beato
Hélder Vieira |
