Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01058/05.1BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/07/2013

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	ART. 141º DO CPA ART. 40º DO DL 155/92 PRESCRIÇÃO

Sumário:	1_ O art. 141º do CPA não é aplicável quando está em causa uma situação de decurso do tempo de exercício de um direito já fixado à reposição de verbas devido à inércia e desinteresse do seu titular mas antes quando o acto tem na sua base um mero erro de cálculo ou um erro de direito. 2_ O art. 40º do DL 155/92 de 28/7 na versão introduzida pelo art. 77º da Lei 55-B/2004 de 30/12 é aplicável às autarquias locais por os elementos de interpretação das leis assim o exigirem.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	AC(...)
Recorrido 1:	Município de Vila Verde
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

AC(...), com os sinais nos autos, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF DE BRAGA, em 07/09/2010, que julgou improcedente a Acção Administrativa Especial por si interposta contra o MUNICÍPIO DE VILA VERDE [MVV], em que peticionava a anulação da deliberação da Câmara Municipal de Vila Verde, datada de 25 de Fevereiro de 2005, pela qual determinou que deveria repor nos seus cofres a diferença entre o valor do subsídio de reintegração que lhe foi pago com base na remuneração auferida em Janeiro de 1998, e o valor que teria recebido se o mesmo subsídio tivesse sido calculado com base na remuneração auferida em Maio de 1991, diferença essa que, de acordo com o ofício/despacho do Presidente da Câmara Municipal, datado de 13-04-2005, importa em 7.029,00 euros.
Para tanto alega em conclusão:
“1ª – O teor dos nºs 10, 12 e 13 que a sentença julgou Matéria de Facto Assente deve ser aclarado no sentido de ter-se por julgado e/ou julgar-se que a sociedade comercial K(...), Lda, esteve inactiva nos anos de 1997 e 1998 (desde 01-01-1997 até 31-12-1998), assim se suprindo o incumprimento na sentença do disposto no artº 653º.2 do CPC, pois que o declarado na sentença como Matéria de Facto Assente sob os nºs 10 a 13 não são propriamente factos, mas provas ou fundamentos que deviam invocar-se para o julgamento desses factos, após a sua análise crítica – questão também omitida, pois não é expressa.
Na verdade, as provas que a sentença validou, designadamente as declarações das testemunhas, incluído o contabilista da sociedade, técnico especialmente habilitado e sujeito a um código deontológico (Factos Assentes 10 e 11), documentos (Facto Assente 12) e informação da Direcção de Finanças, entidade oficial com especiais atribuições na fiscalização dos negócios (Facto Assente 13) convergem no sentido da prova daquele facto.
E a fls. 13, a sentença admite claramente “não ter (a sociedade) exercido actividade negocial nos anos de 1997 e 1998”.16 a 21 supra.
2ª - Ao nº 2 do que a sentença julgou Matéria de Facto Assente (7.2 supra), impõe o artº 511º.1 do CPC que seja aditado que em 1996-08-06 o A foi reintegrado na Presidência da Câmara por revogação da decisão judicial que o afastara, que se entendeu desconforme com a lei, pois esse aditamento releva, como se verá, para o dever de “reconstituição” da situação jurídico-patrimonial – 22 supra.
3ª - Se a acção não dever ser julgada pelo reconhecimento da ilegalidade da Deliberação por constituir violação da prescrição/caso resolvido ou por se reconhecer que a verificada inactividade da sociedade é incompatível com o juízo de acumulação das funções autárquicas com a actividade exercida na sociedade inactiva, então os autos devem prosseguir para o julgamento – mediante a produção de prova testemunhal e outra, em audiência de julgamento – dos factos dos artºs 30 e 31, 32 a 34, 40, 42 e 43 a 45 da PI (2-a), b), d), e) e f) supra, cuja pronúncia não poderá ser omitida, sob pena de violação do disposto nos artºs 653º.2 e 668º.1-d) do CPC. De facto, importará apreciar:
Se a única actividade da sociedade consistiu na venda do kiwi produzido nos terrenos da família (artºs 30 e 31 da PI), actividade que se desenvolvia apenas em 5/6 meses por ano e que era efectivamente dirigida por uma filha do A (artºs 32 a 34 da PI), sendo a sociedade instrumento de trabalho dos filhos do casal (artº 42 da PI), de modo que só muito esporadicamente o A representou a sociedade, limitando-se a assinar os documentos tributários e, quando muito, a 3 ou 4 cheques, já preenchidos pela filha, um deles para levantar o dinheiro para pagar os salários do pessoal (artºs 43 a 45 da PI), pois, se – como é reconhecido – um Presidente da Câmara não ofende o regime de exclusividade por ser dono (em nome individual) duma propriedade rústica cuja exploração agrícola é, de facto, dirigida pelos filhos, não é o desdobramento dessa actividade, pela criação duma sociedade em nome da qual se faz a venda dos produtos da exploração, que, de facto, altera o dito regime de exclusividade;
E, por outro lado, importa julgar se, a partir de 1993 foi a esposa do A (MA...) que assumiu a gerência da sociedade, conforme já indiciado nos nºs 10 e 12 (quanto aos anos de 1997/8) do que a sentença julgou Matéria de Facto Assente – pois, assim sendo, também não se verificaria a acumulação de funções do A.
4ª - Conforme o ac. do STA de 25-05-2000, proferido no Procº 046022, em dgsi.pt,
“I - O Presidente da Câmara Municipal em regime de permanência, tem direito à remuneração pessoal fixada no art.º 6° do Estatuto dos Eleitos locais definido pela Lei n.º 29/87 de 30 de Junho, desde que não exerça, em acumulação, qualquer profissão liberal ou actividade privada.
II - Encontra-se nesta situação, o autarca referido no número anterior, que mantenha o cargo de gerente de sociedade comercial inactiva.”
Ora, este juízo, de que o Presidente da Câmara Municipal, em regime de permanência, não exerce em acumulação qualquer profissão liberal ou actividade privada, apesar de manter o cargo de gerente de sociedade comercial inactiva faz o enquadramento da situação no normativo do artº 7º. do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei 29/87), por interpretação “a contrario” da sua al. b), para efeitos de ser devido ao autarca quer a remuneração integral (artº 6º), quer o subsídio de reintegração calculado pela mesma remuneração (artº 19º).
Por isso que a sentença recorrida, ao dar por irrelevante a efectiva inactividade da sociedade desde 01-01-1997 até 31-0 1997 (fls. 13 da sentença), apesar de essa inactividade afastar a acumulação das funções autárquicas com a actividade desenvolvida nessa sociedade inactiva – que é a questão decidenda - violou aqueles normativos dos artºs 6º e 7º da Lei 29/87.
5ª – Ao ter assentado a improcedência da ilegalidade da Deliberação, em sede substantiva, no facto de o A ter subscrito os ofícios dos FP 8 e 9, em 1996-10-01 e 1998-01-09, dirigidos ao Presidente da CCRN e ao SEALOT, nos quais constava declarado que exercia a gerência de forma permanente e regular, na consideração de que essa subscrição “constitui uma aceitação (…) de que, cumulativamente com a função de Presidente da Câmara, exercia uma outra actividade (na sociedade inactiva!), a sentença contraria a doutrina, conforme nota 3 supra e o princípio da irrelevância da qualificação jurídica dos factos pelos cidadãos (aflorado no artº 664º do CPC),
De facto, a qualificação da prática de determinados actos ou actividade com o carácter do “permanência” e de “regularidade”, não constitui mera questão de facto, mas antes de direito, obedecendo, no caso dos autos, a uma significativa carga de tipificação jurídica, objecto de assinaláveis esforços de qualificação e de conceitualização, designadamente no Acórdão do STA, já citado na conclusão antecedente e nos laboriosos Pareceres do Conselho Consultivo da PGR nºs 43/93 e 52/94.
6ª - De todo o modo, a douta sentença foi temerária na conclusão de que o A – que não resulta alegado ter formação jurídica e se presume não ter (cfr.37 supra) – , teve consciência do significado das declarações constantes dos sobreditos ofícios, no sentido de que exercia a gerência de forma permanente e regular , uma vez que estava alegado que o A nem leu os referidos ofícios (57a 60 da PI), por confiar em quem os redigia.
Por isso que, se isso era relevante, com vista à descoberta da verdade, o Mmo Juiz deveria ouvir, em audiência, o depoimento do A e do funcionário que redigiu os ofícios e lhos deu assinar, sob pena de violar o princípio do contraditório, consagrado no artº 3º.3 do CPC.
7ª – A reintegração do A nas funções autárquicas em 1996-08-06, por revogação da decisão judicial de afastamento, por não conforme com a lei, obrigava à “reconstituição” da situação jurídico-patrimonial (artº 173º.2 do CPTA), incluído o direito ao vencimento por inteiro e a respectiva consideração para efeitos de atribuição e cálculo do subsídio de reintegração, que, assim, pelo menos, haveria de ser calculado com base na remuneração de Agosto de 1996, superior à de Maio de 1991 (artºs 46 a 50 da PI).
É que o exercício de actividade privada durante o tempo do afastamento compulsivo – e não conforme com a lei – não pode redundar em prejuízo do A, como se fosse situação equivalente à de acumulação de actividade privada com funções públicas. Isso constituiria violação do mesmo artº 173º.2 do CPTA.
8ª – O entendimento da sentença de que, por o R ser uma autarquia local, não se lhe aplica o disposto no artº 40º.1 do DL 155/92, que apenas visou disciplinar o novo regime da administração financeira do Estado, desenvolvendo a Lei 8/90, não aplicável às autarquias locais, contraia o entendimento, que vem a ser seguido (conforme aplicação nos Acórdãos citados em 42 supra), de que à existência dum custo prazo de caducidade dos direitos dos funcionários e agentes da Administração, incluindo da autárquica, à impugnação de erros de liquidação das respectivas retribuições deverá corresponder um prazo de prescrição inferior ao máximo de 20 anos para a correspondente obrigação de reposição do indevidamente recebido - e o princípio da igualdade induz à aplicação do normativo do artº 40º.1 do DL 155/92 também ás autarquias locais.
9ª - Aliás, invocada a ilegalidade da Deliberação e alegados os factos, o juiz não está limitado às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artº 664.º do CPC) e, para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, relevam os factos que importam ao conhecimento da ilegalidade da determinação do reembolso por prescrição da obrigação do reembolso (prescrição aquisitiva), conforme o artº 40º.1 do DL 155/92, como os atinentes à apreciação da ilegalidade da revogação do acto de liquidação e pagamento, por constitutivo de direitos, conforme o artº 141º do CPA.
E os factos do pagamento do subsídio em Janeiro de 1998 e de a deliberação que ordena a restituição datar de 2005-02-25 – os quais integram a Matéria de Facto Assente (7.4 e 7.5 supra) - bastam para, em aplicação do disposto no artº 141º do CPA, se julgar ilegal a deliberação impugnada por ofender o “caso resolvido”, por revogação de acto constitutivo de direitos, para além do prazo de um ano.
10ª - Aliás, se não fosse aplicável o disposto no artº 40º.1 do DL 155/92, pelo facto de o R ser uma autarquia, então também não lhe seria aplicável o seu nº 3, aditado pela Lei 55-B/2004, que afastou a aplicação do disposto no artº 141º do CPA, até ao termo do prazo do dito artº 40º.1, ou seja, sempre seria de aplicar o disposto naquele normativo do CPA – ao qual, indubitavelmente, as autarquias estão sujeitas.
NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO,
Dando provimento ao recurso e decretando a anulação da Deliberação impugnada, por ilegal, ou, assim não sendo, fazendo baixar os autos, para que prossigam na apreciação dos factos das conclusões 3ª e 6ª,
VOSSAS EXCELÊNCIAS FARÃO JUSTIÇA.”

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, não emitiu parecer.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):
1 – O Autor iniciou as funções de Presidente da Câmara Municipal de Vila Verde em 03-01-1977, em regime de permanência e exclusividade – Cfr. fls. 300 do P.A.;
2 – No período de 17-10-1994 a 06-08-1996, o Autor esteve afastado do cargo por decisão judicial – Cfr. fls. 800 do P.A.;
3 - O Autor cessou as funções de Presidente da Câmara de Vila Verde, em 13-01-1998 – Cfr. fls. 744 e 8 00 do P.A.;
4 – Findo o exercício de funções foi pago ao Autor o subsídio de reintegração, em 13-01-1998, tendo-lhe sido liquidado no montante de 5.921.300$00 (=538.300$00x11), por referência à remuneração mensal do cargo, actualizada a Janeiro de 1998 -Cfr. fls. 834 e 843 do P.A.;
5 – Em 25 de Fevereiro de 2005, a Câmara Municipal de Vila Verde, apoiando-se em informação jurídica determinou que o Autor deve repor nos cofres municipais a quantia de € 7.029,00, pelo facto de o subsídio de reintegração dever ter como base o vencimento de Maio de 1991 [que era de 410.500$00] – acto sob impugnação – Cfr. fls. 38 dos autos;
6 - Em 03-05-1991, com a esposa e filhos, o Autor constituiu a sociedade comercial por quotas, denominada “K(...)-Kiwi de Vila Verde, Lda” [inicialmente com o objecto social circunscrito à produção e comercialização de kiwi, e a partir de 1993, também alargado á produção e comercialização de frutas e comércio de sementes, adubos, insecticidas, pesticidas e outros produtos ligados ao sector agrícola] da qual foi nomeado gerente, e de que a sociedade se obrigava com a sua assinatura – Cfr. fls. 759 a 762 do P.A;
7 – A Direcção geral dos Impostos, pelo ofício datado de 21 de Maio de 2004, informou o Presidente da Câmara Municipal de Vila Verde, de que a sociedade K(...), Ld.ª, estava colectada desde 1991 pelo exercício de “agricultura”, e que, a partir de 2003, passaram a constar as actividades de “agricultura” e “turismo de habitação” – Cfr. fls. 1010 do P.A.;
8 – Pelo ofício n.º 2609, datado de 01 de Outubro de 1996 - Cfr. fls. 763 do P.A. -, o Autor solicitou a emissão de parecer ao Presidente da CCRN, tendo alegado entre o mais, o que para aqui se extrai:
“[…]Acontece porém que, o signatário é sócio-gerente de K(...) – Kiwi Vila Verde, Ld.ª, sociedade por quotas de responsabilidade limitada, com sede nesta Vila.
Como sócio-gerente da citada sociedade, não aufiro qualquer remuneração se bem que o exercício daquela actividade privada, possível legalmente, é permanente e regular. [sublinhado nosso][…]”
9 - Pelo ofício n.º 98, datado de 09 de Janeiro de 1998 - Cfr. fls. 726 do P.A. -, o Autor solicitou a emissão de parecer ao Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, tendo alegado entre o mais, o que para aqui se extrai:
“[…] requerer a V.ª Ex.ª se digne ordenar a emissão de parecer tendo em consideração a seguinte matéria factual:[…]
2 – É sócio-gerente de uma sociedade comercial;
3 –Da qual não aufere remuneração;
4 – Exercendo a gerência de forma permanente e regular [sublinhado nosso];[…]”
10 – As testemunhas arroladas pelo Autor em sede de procedimento tendente a apurar a factualidade que também está em apreço nestes autos, inquiridas em audiência prévia, a fls. 1.033/1034, 1035/1036 e 1037/1038, todas do P.A., depuseram no sentido de que, apesar de o Autor ter sido nomeado gerente, quem praticava os actos efectivos de gerência eram familiares seus, constando daquele depoimento de fls. 1035/1036 [também do P.A.] do contabilista da sociedade que em 1993 a gerente nomeada passou a ser a esposa do Autor, e que a partir do ano de 1996 e até que o Autor cessou as funções Presidente da Câmara, a sociedade encontrou-se inactiva;
11 – Por ter interesse, para aqui se extrai parte das declarações da testemunha F... M... – Cfr. fls. 1037 e 1028 do P.A. - , como segue:
“[…]Aliás, refere ainda o depoente que, o ex-presidente da Câmara não possuía qualquer disponibilidade para exercer efectivamente as funções que incumbem a um gerente e, por isso, nunca desempenhou aquela actividade com conotação profissional. [sublinhado nosso][…]”
12 - De fls. 1055 a 1059 do P.A., constam as declarações Mod. 22 de IRC da sociedade “K(...)-, Lda”, relativas aos exercícios económicos de 1997 e 1998, apresentadas por MA(...), na qualidade de representante legal, delas se extraindo que nesses exercícios não foram apresentados negócios;
13 - A fls. 1046 e 1047 do PA, a Direcção de Finanças de Braga informou a Câmara Municipal de Vila Verde, de que existem indícios que lhe permitiam afirmar que a K(...)-, Lda, não exerceu actividade nos exercícios de 1997 e 1998.
14 – A Petição inicial que motiva os presentes autos, foi entregue neste Tribunal em 15 de Setembro de 2005 - Cfr. fls. 1 dos autos em suporte físico;
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QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_Alteração da Matéria de Facto;
_ Prescrição;
_Erro de Direito
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O DIREITO
ALTERAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO
Alega a recorrente que deve ser objeto de aclaramento os nºs 10, 12 e 13 do que a sentença julgou Matéria de Facto Assente, no sentido de ter-se por julgado e/ou julgar-se que a sociedade comercial esteve inactiva nos anos de 1997 e 1998 (desde 01-01-1997 até 31-12-1998):
Na verdade, a seu ver, o que a sentença julgou como Matéria de Facto Assente sob os nºs 10 a 13 não são propriamente factos julgados provados, mas provas ou fundamentos que deviam invocar-se para o julgamento desses factos, após a sua análise crítica – que também padece de omissão, pois devia ser expressa e não o é.
E, resulta das provas que a sentença validou das declarações das testemunhas (Factos Assentes 10 e 11), documentos (Facto Assente 12) e informação da Direcção de Finanças (Facto Assente 13) convergem no sentido de se julgar provado o facto alegado nos artºs36 e 39 da PI (2-c) supra), ou seja, que nos anos de 1997 e 1998 a sociedade esteve inactiva, tendo em conta:
· O depoimento do contabilista da sociedade, no sentido de que esta se encontrou inactiva (pelo menos) desde 1996 até que o A cessou funções autárquicas, em 1998 (Facto Assente 10), pois o contabilista ou TOC, cujo depoimento não foi posto em causa, é um técnico especialmente habilitado e sujeito a um código deontológico;
· A apresentação das declarações Mod. 22 do IRC relativas aos anos de 1997 e 1998 sem qualquer movimento ((Facto Assente 10); e
· Confirmando esses documentos, a informação da Direcção de Finanças no sentido de existirem indícios de que a sociedade não desenvolveu actividade nos exercícios de 1997 e 1998 (Facto Assente 13), pois esta entidade oficial, com especiais atribuições na fiscalização dos actos comerciais das empresas susceptíveis de gerar rendimentos – para o que, além do mais, dispõe de um sistema apurado de recolha de informações por cruzamento de dados, além da inspecção directa) não pode ter dado essa informação de ânimo leve: informou existirem indícios da inexistência de actividade comercial naqueles exercícios, logo deverá presumir-se a inactividade.
Quid juris?
Não nos parece que o recorrente tenha razão. Efetivamente o juiz, como tinha que fazer, extraiu para a matéria de facto os elementos de facto que existiam no processo administrativo, não lhe competindo de forma alguma estar a considerar matéria de facto conclusões a retirar dos elementos do p.a.
Tanto assim, que o recorrente acaba por dizer que na sentença recorrida o juiz conclui como pretende.
E trata-se, e muito bem, tão só de uma conclusão.
Pelo que, não tem o recorrente qualquer razão nesta parte.
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Alega também o recorrente a eventual relevância dos factos dos artºs 30 e 31, 32 a 34, 40, 42 e 43 a 45 da PI (2-a), b), d), e) e f) supra) se a acção não dever ser julgada pela prescrição/caso resolvido ou pela inactividade da sociedade, então passará ser relevante o julgamento – mediante a produção de prova testemunhal e outra, em audiência de julgamento, dos factos dos artºs 30 e 31, 32 a 34, 40, 42 e 43 a 45 da PI (2-a), b), d), e) e f) supra
Desde logo, conforme foi invocada, esta questão apenas se coloca se a acção não dever ser julgada pela prescrição/caso resolvido ou pela inactividade da sociedade, pelo que relegámos o seu conhecimento para momento posterior.
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PRESCRIÇÃO
Alega o recorrente que a obrigação de reembolso se encontra prescrita nos temos do artº 40º.1 do DL 155/92 por se estar perante uma situação de caso resolvido face ao artº 141º do CPA, pois consubstancia revogação de acto constitutivo de direitos, passado mais de um ano da consumação daquele acto constitutivo (ponto II.2.2 do requerimento apresentado em 2010-04-12, em resposta ao Provimento nº3 do Mmo Juiz de 2010-01-15.
A questão põe-se, assim, na versão do recorrente, desde logo em dois níveis, o de estarmos perante a situação do art. 141º do CPA ou o de estarmos perante a previsão do art. 40º do DL 155/92.
Entendeu a sentença recorrida que não estaríamos perante nenhuma das situações sendo antes aqui aplicável o prazo prescricional de 20 anos com os fundamentos que transcrevemos:
“Cumpre então apreciar e decidir, e desde já, quanto à ocorrência da prescrição da obrigação de reembolso da quantia em apreço nos autos [Cfr. n.ºs 68 e 69 dos autos em suporte físico].
A Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, que estabeleceu as bases da contabilidade pública, veio dispor no seu artigo 1º. nº. que “O regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Central e dos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, o controlo orçamental e a contabilização das receitas e despesas obedecem aos princípios e normas constantes da presente lei.”, e sob o seu nº. 2, que “Os serviços e organismos da Administração Central e os institutos públicos que revestem a forma de serviços personalizados do Estado e os fundos públicos são referidos nos artigos seguintes simplesmente sob a expressão «serviços e organismos da Administração Central».
Decorre da sua previsão legal que o legislador apenas teve em vista esta disciplina no âmbito da Administração Central, e que, nos termos do seu artigo 18.º, seria publicada a legislação complementar necessária à execução deste diploma, designadamente quanto ao regime financeiro dos serviços e organismos com autonomia administrativa, ao regime financeiro dos fundos e serviços autónomos, pagamentos das despesas pelo Tesouro e adaptação da estrutura orgânica dos serviços envolvidos na aplicação da presente lei.
O Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, invocado pelas partes, veio disciplinar o novo regime de administração financeira do Estado, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido por aquela Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, contendo as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.
Este diploma legal não é aplicável ás autarquias locais, pessoas colectivas de direito público, dotadas de povo e território, por terem a sua autonomia própria, designadamente em termos de autonomia administrativa e financeira, sendo todavia, por força do disposto no respectivo artigo 58.º, aplicável à administração financeira das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de governo regional.
O que fica exposto pretende relevar para efeitos da inaplicabilidade deste diploma legal – Decreto-Lei nº. 155/92, de 28 de Julho -, designadamente quanto aos prazos prescricionais nele previstos, mormente o previsto no artigo 40.º, n.º 1, que se discute nestes autos. Ou seja, não releva para o que aqui se discute, o prazo de cinco anos, pelo que, por recurso às normas do Código Civil, o prazo prescricional do direito a reclamar as quantias que se achem devidas, é o regime geral, previsto no seu artigo 309º., ou seja, o prazo ordinário [da prescrição], que é de 20 anos.
De modo que se julga não ocorrer a invocada prescrição, suscitada pelo Autor.”
Então vejamos.
Será que estamos perante a previsão do art. 141º do CPA ou antes do artigo 40º do DL 155/92 de 28/7 ou nenhum deles?
Não há dúvida que, nos termos dos art. 141º do CPA não existe a possibilidade de revogação dos atos constitutivos de direito a não ser nas situações aí referidas.
Pelo que, a questão que se põe é, desde logo, se o ato que se pretendeu revogar era constitutivo de direito ou nulo.
Atenhamo-nos em 1º lugar à questão de saber se não é aqui aplicável o art. 141º do CPA por estar em causa a inexistência ou nulidade do ato revogado.
E, apenas no caso de o mesmo ser aplicável é de aferir se ele prevalece relativamente ao citado art. 40º do DL 155/
Como resulta dos art. 133º e 135º do CPA a sanção que recai sobre um acto administrativo inválido é da sua anulabilidade só ocorrendo nulidade quando lhe faltar um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione com essa forma de invalidade.
O que significa que só são nulos dois tipos de actos administrativos:
a) os especificamente indicados na lei – os enumerados no nº 2 do citado artº 133º ou noutro preceito legal.
b) os que o são pela sua própria natureza, isto é, aqueles a que falta um dos seus elementos essenciais.
Na verdade como o regime da nulidade gera a absoluta incapacidade de produzir efeitos e a possibilidade da sua impugnação judicial a todo o tempo tem de ser conciliado com os princípios da certeza e da estabilidade, fundamentais na actividade e nas relações administrativas, de forma a não por em causa a eficácia e segurança atividade administrativa.
Atos nulos por natureza são aqueles a que falta qualquer um dos seus elementos essenciais, como resulta do disposto no nº 1, do artº 133º do CPA, considerando-se estes elementos essenciais, como aqueles aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no artº 120º do mesmo diploma legal.
Quanto aos outros apenas se verifica a nulidade quando existir norma que expressamente a declare.
Daí que se afirme que a sanção da nulidade só deve ser aplicada aos actos administrativos que, por carecerem dos seus elementos constitutivos, só formalmente têm essa aparência e a todos aqueles que sejam ofensivos dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagradas e aos expressamente cominados de nulidade.
Estamos, pois, no caso sub judice, perante um ato anulável e constitutivo de direitos.
É certo que se pode colocar a questão já levantada em Ac. do STA de que deveriam existir limites nomeadamente os relativos à falta de conhecimentos dos pressupostos na base do ato praticado.
A este propósito no Ac. do STA Pleno 01024/04 de 05/23/2006 entendeu-se que:
“Conforme este Supremo Tribunal repetidamente tem afirmado (v. entre muitos outros, ac. da 1ª Secção de 12/5/96, p 36163, de 8.6.00, rec. 44690; do Pleno de 17.12.97, rec. 40616, de 29.4.98, rec. 40276, de 10.11.98, rec. 41.173), o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no artº 40º do DL 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos.
Esta última insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados, no âmbito da relação jurídica administrativa, enquanto o regime da prescrição de créditos do Estado foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente, erros de cálculo.
“Os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência do cumprimento do princípio da legalidade” (ac. de Pleno de 10.11.98, acima citado).
Ora, no caso em apreço, como bem se considerou no acórdão fundamento, o erro cometido pelos Serviços da Câmara Municipal de Setúbal não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material, mas como um erro jurídico “eventualmente resultante do desconhecimento da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório dos bombeiros, aprovado pelo DL 373/93, ou da incorrecta interpretação deste diploma ou do despacho 74/90 do vereador dos Recursos Humanos”.
O que está, pois, em causa não é a exercitabilidade do direito à devolução de verbas (o que supõe um crédito preexistente) mas a existência da obrigação de repor, à luz da validade jurídica do acto administrativo que, ordenando a reposição, determina a alteração da remuneração definida por acto anterior, o que convoca a aplicação das normas que regulam a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.
(…) Face ao exposto, impõe-se concluir que, ao invés do decidido no recurso contencioso, que o acórdão recorrido confirmou, não sendo aplicável ao caso o artº 40º do DL 155/92, o acto administrativo contenciosamente impugnado violou o preceituado no artº 141º do CPA, por consubstanciar a revogação de actos processadores de vencimentos do recorrente após o decurso de prazo de um ano”
No mesmo sentido decidiu também o acórdão deste Pleno de 2005.12.06 – rec. nº 672/05)”
Em suma, o n.º 1 do artigo 141.º do CPA protege a estabilidade e a confiança, mas estes valores não são exclusivos da ordem jurídica interna, sendo o princípio de justiça, na vertente da obrigação de restituir o que se recebeu indevidamente, um valor de dignidade e importância equivalente na organização social e no contexto dos princípios constitucionais.
Contudo, o artigo 141.º do CPA não distingue regimes temporais diferenciados para a revisão dos actos administrativos conforme as cambiantes dos componentes estruturais presentes na génese do acto ou adequados aos valores em presença que se torna necessário ponderar e prosseguir de modo equilibrado.
Esta falta de um leque diferenciado de soluções não impede que se reconheça dogmaticamente a diferente estrutura do acto administrativo que é praticado com base na confiança, sem verificação "ex ante" dos pressupostos, e destinado a ser objecto de controlo "a posteriori". O prazo de revogação deste tipo de acto só deveria começar a contar a partir das verificações efectuadas dentro de um limite temporal razoável e legalmente bem definido.
Porém, a letra do artigo 141.º n.º 1 do CPA não permite distinguir prazo dentro do qual são admitidos os controlos de factos que foram supostos como presentes
Pelo que, justifica-se uma melhor reflexão a nível do dever ser do direito relativamente a esta questão, isto é, a nível de direito constituendo mas não de direito constituído.
Não vemos, pois, porque não aplicar este artigo 141º nº1 do CPA no caso sub judice.
Por outro lado no Ac do TCAS 05594/09 de 03/25/2010 relativamente a uma situação em que estava em causa precisamente uma situação de reposição de verbas no âmbito da Administração local entendeu-se que:
“A sentença a quo entendeu que os actos impugnados são actos administrativos. Entendeu igualmente que o artigo 141º do CPA e o artigo 40º do Decreto – Lei nº 155/92, de 28 de Julho, tem campos de aplicação distintos, na senda da jurisprudência do STA que entende que o regime da revogabilidade dos actos administrativos não se confunde com a prescrição da reposição de verbas a que alude o artigo 40º do Decreto – Lei nº 155/92.
Entende o ora Recorrente, em defesa da sua posição, que uma coisa é a definição da obrigação de reposição, outra coisa é um acto revogatório e, no seu entendimento, a prescrição prevista no nº 1 do artigo 40º do citado do Decreto – Lei nº 155/92 só começa a contar a partir do momento em que é definida a obrigação e, se essa definição se traduzir num acto revogatório, está sujeita às limitações temporais contidas no artigo 141º do CPA.
As duvidas quanto á bondade dos argumentos esgrimidos relativamente à aplicabilidade ou não do artigo 141º do CPA desvanecem-se com a nova redacção introduzida ao artigo 40º do Decreto - Lei nº 155/92 , de 28 de Julho , pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, relativa ao Orçamento de Estado para 2005.
Com efeito, na sua redacção original o normativo em causa dispunha:
“ 1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos 5 anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o numero anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.”
Com a alteração introduzida pela Lei nº 55-B/2004 passou a ter a seguinte redacção:
“ 1- (…).
2- (…).
3 – O disposto no número 1 não é prejudicado pelo estatuído no artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto – Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.”
Este número 3 tem natureza interpretativa autêntica, expressamente invocada na referida lei, que assim fixa o sentido normativo do número 1, desde o inicio da sua vigência (artigo 13º nº 1 do Código Civil), “ retroagindo os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada “ – cfr. PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA in CODIGO CIVIL ANOTADO, 4ª Ed. pag. 50 .
E por conseguinte é hoje evidente que a obrigatoriedade de reposição de quantias indevidamente recebidas só prescreve ao fim de 5 anos, prescrição essa que não é prejudicada pelo regime revogatório ínsito ao artigo 141º do CPA.
Por outras palavras, seja ou não o acto de processamento de vencimentos um acto administrativo, a reposição de quantias indevidamente recebidas pode ser exigida a todo o tempo e até ao termo do prazo prescricional de cinco anos.
Aliás, o Acórdão do STA de 5 de Junho de 2008 in Rec. nº 01212/06, citado na sentença recorrida, uniformizou jurisprudência quanto a esta questão nos seguintes termos:
“ O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40º nº 1 do Decreto – Lei nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do artigo 40º do Decreto – Lei nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro”.
Por fim, e também relativamente a uma situação relativa à Administração Local decidiu-se no Ac. do TCAS 05593/09 de 01/21/2010:
“Os contornos do dissídio foram correctamente elencados na decisão recorrida, que apreciou a questão à luz do aditamento de um novo número – o nº 3 – ao artigo 40º do DL nº 155/92, aditado pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2005, e que lhe atribuiu natureza interpretativa, e segundo o qual “o disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro”.
A questão está hoje ultrapassada com a fixação de jurisprudência operada pelo acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 5-6-2008, proferido no âmbito do recurso nº 1212/06, citado pela decisão recorrida, que estatuiu que “o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro”.
Com a citada alteração – aliás, com o valor de lei interpretativa – o regime da revogação de actos administrativos ilegais, desde que envolvam a reposição de quantias indevidamente recebidas, nunca é prejudicado pelo regime estatuído pelo artigo 141º do CPA, o que significa que até ao termo do prazo de prescrição previsto no nº 1 do artigo 40º do DL nº 155/92, de 28/7 – 5 anos –, é sempre possível à Administração exigir a reposição de quantias que indevidamente tenha pago, ainda que a título de retribuição principal ou acessória.”
De toda esta resenha jurisprudencial resulta, a nosso ver, que é aqui aplicável o art. 141º do CPA já que não está em causa uma situação de decurso do tempo de exercício de um direito já fixado à reposição de verbas devido à inércia e desinteresse do seu titular mas antes a de o acto ter na sua base um mero erro de cálculo ou um erro de direito.
Contudo, mesmo que assim não se entendesse, face à nova redação introduzida ao art. 40º do DL 155/92 de 28/7 pelo art. 77º da Lei 55-B/2004 de 30/12 de que o referido nº1 não é prejudicado pelo art. 141º do CPA, (parece inculcar a ideia de que quando estão em causa reposições ao Estado deixa de estar em vigor o art. 141º do CPA) parece-nos que este preceito é aplicável às autarquias locais reportando-se ambos as acórdãos citados a situações relativas à Administração Local e nenhum dos mesmos levantando a questão da inaplicabilidade do preceito em causa não vemos razão para o fazer.
Na verdade, a situação da reposição de verbas dos funcionários e agentes da Administração, é de aplicar às autárquica, por, face à regra da interpretação das leis prevista no art. 9º do CC haver a mesma razão de justificação da obrigação de reposição do indevidamente recebido estar sujeita a uma prazo de prescrição inferior ao máximo de 20 anos.
A propósito da interpretação da lei, diz o artigo 9º nº1 do CC que esta não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas do tempo em que é aplicada.
E, continua o nº2 que não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, terminando o nº3 que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Na interpretação da lei há, assim, que atender:
- Ao elemento literal [sentido dos termos e sua correlação];
- Lógico [a lei que permite o mais, permite o menos; a que proíbe o menos proíbe o mais; a que permite o fim permite os meios que necessariamente a ele conduzem; a que proíbe os meios, proíbe o fim a que eles necessariamente conduzem];
- Sistemático [as leis interpretam-se umas às outras];
- Histórico [trabalhos preparatórios].
Tendo em conta o elemento lógico em qualquer das situações, a razão é a mesma, não sendo pelo facto de não se aludir expressamente às autarquias locais que não lhe é o mesmo aplicável já que as razões são as mesmas.
Quanto ao elemento sistemático de unidade do sistema jurídico este também impõe a referida interpretação, pelo que, é aplicável à autarquias locais o artº 40º.1 do DL 155/92, encontrando-se, por isso, prescrita a obrigação aqui em causa.
De qualquer forma cumpre sempre referir que, se entendêssemos que o referido art.40º nº1 do DL 155/92 não é aplicável à Administração Local então ser-lhe-ia aplicável o art. 141º do CPA, estando sempre prescrita a obrigação
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Fica, pois, prejudicado o conhecimento das demais questões.
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Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação administrativa especial procedente anulando a deliberação aqui em causa.
Custas pela entidade recorrida em primeira instância e sem custas nesta instância.
R. e N.
Porto, 7/3/013
Ass.: Ana Paula Portela
Ass.: Maria do Céu Neves
Ass.: João Beato