| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
V..., residente na Rua ..., Gondomar, inconformado com o Acórdão do TAF do Porto, datado de 01.JUN.05, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, julgou improcedente a acção, oportunamente, por si instaurada contra o Ministério da Educação, em que se peticionava
“a) A revogação do indeferimento resultante da decisão notificada ao ora Autor, da qual faz parte integrante o parecer que lhe serve de fundamento, por violação de lei, deferindo a sua pretensão à progressão ao 10º escalão, com efeitos retroagidos à data do pedido apresentado em 15/10/2001 ou, se assim não se entender, a partir da data da apresentação do relatório crítico reformulado, ou seja 31/03/2003;
b) A condenação do Réu Ministério da Educação na obrigação de praticar o acto administrativo devido, integrando-o no 10º escalão da carreira docente a partir da data indicada na alínea anterior, considerando o procedimento desencadeado com a apresentação do Relatório crítico como adequado e suficiente para esse efeito; e
c) A condenação do Réu no pagamento das diferenças salariais que o ora Autor não recebeu e devia ter recebido se não tivesse sido vítima de um acto profundamente ilegal por parte da Administração, cujo valor se quantifica ao tempo da propositura da presente acção em € 13.819,05 (treze mil, oitocentos e dezanove euros e cinco cêntimos), bem assim como a condenação no pagamento das diferenças salariais vincendas até integral reparação da situação jurídica e patrimonial do ora Autor.”
recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
A) O ora Recorrente não pode conformar-se com o conteúdo da sentença recorrida, porquanto das quatro questões de direito cuja apreciação suscitou ao Tribunal, apenas uma questão mereceu tratamento jurídico. Ora, considera-se que todas as questões suscitadas deviam ter sido apreciadas, pela ordem lógica em que foram enunciadas, por delas depender a correcta decisão da causa. Das quatro questões colocadas a Mª Juiz apenas conheceu das duas últimas ignorando as duas primeiras que deviam ter sido previamente analisadas pois que condicionam a correcta decisão da matéria de direito em apreciação.
B) O não tratamento prévio das duas primeiras questões de direito colocadas em apreciação perante o Tribunal, bem assim como a não assinatura da própria sentença, conduziu a uma sentença inquinada de nulidade nos termos previstos no artigo 668º, alíneas a) e d), 1ª parte, do nº1.
C) Mas mesmo que assim não se entenda, o que por mera cautela se admite, a decisão recorrida revela-se ainda ilegal e injusta por não respeitar a lei aplicável. De facto, a Mª Juiz ao não conhecer de todas as questões enunciadas, deixou-se conduzir exclusivamente pelo parecer apresentado pelos serviços jurídicos da entidade demandada e, dessa forma, prosseguiu um percurso apreciativo do direito aplicável assente em manifesto erro de apreciação.
D) São quatro as questões que devem ser apreciadas, seguindo a ordem lógico-dedutiva, de modo a permitir analisar o presente processo com justeza e adequação, a saber: 1ª - Determinação do momento em que teve início o procedimento de avaliação para progressão ao 10º escalão da carreira docente e quais são os pressupostos e requisitos legais para que opere esta progressão; 2ª - Analisar se será aceitável o argumento da Administração quando invoca ter havido indeferimento tácito da pretensão do ora A. decorrente do silêncio ocorrido após a apresentação do requerimento inicial e respectivo relatório crítico pelo Autor, atendendo ao facto de ela própria ter alimentado o procedimento com novas exigências documentais e procedimentais; 3ª - Em que termos, afinal, devia este relatório ter sido elaborado e apresentado o respectivo relatório crítico; 4ª - E, finalmente, decidir sobre o direito à progressão ao 10º escalão do ora Rte. e desde quando.
E)Quanto à primeira questão colocada em apreciação, é manifesto que o procedimento de avaliação teve o seu início com a apresentação do relatório crítico e respectivos créditos em 15/10/2001. A importância de conhecer e dar resposta a esta questão é de fundamental importância, pois é o momento do início do procedimento que delimita no tempo as exigências legais para cumprimento dos requisitos de progressão. E neste ponto a sentença recorrida andou mal e decidiu mal, assenta num claro erro nos pressupostos, viola o disposto nos artigos 5º e 7º do Decreto Regulamentar 11/98 e é, claramente, violadora do princípio da proporcionalidade. Acresce que ao não conhecer desta questão absolutamente essencial para uma correcta decisão o pleito a sentença recorrida enferma de nulidade, nos termos previstos 668º, nº 1, alínea d) do CPC.
E) O procedimento de avaliação, desencadeado pela iniciativa do ora A., teve o seu início em 15 de Outubro de 2001, sendo este o momento relevante para poder aferir da verificação dos requisitos legais necessários para a progressão do ora Rte. ao 10º escalão. Conclusão reforçada pelo facto de não ter havido indeferimento liminar do requerimento apresentado.
F) No caso concreto o interessado foi notificado apenas de que deveria reformular o seu relatório crítico, de forma a nele incluir o ano lectivo completo de 2000/2001. Tal decisão enviada ao interessado ora Rte. não foi devidamente fundamentada e determinou, a partir desse momento, a apresentação de reclamação e pedido de esclarecimento por parte do docente, sem que a Comissão de Avaliação ao tempo constituída lhe desse resposta satisfatória e célere. E foi isso que sucedeu, ou seja o procedimento prosseguiu, embora com atrasos sucessivos por parte da Administração, mas esta nunca deixou de se pronunciar, embora sem o zelo e celeridade que se impunha, pelo que é também completamente inaceitável a conclusão que o Réu faz na sua contestação a propósito do indeferimento tácito.
G) Este nunca poderia sequer produzir-se nos termos sugeridos pelo Réu, desde logo porque o indeferimento tácito é uma ficção legal prevista no interesse do administrado, que este tem a possibilidade/faculdade de exercer ou não, quando seja forçoso obter da Administração um acto administrativo constitutivo do seu direito. Ora, o direito de progressão na carreira do ora A. existe por força de lei, desde que se verifiquem os requisitos legais para o poder exercer. A eficácia desse direito, a produção dos seus efeitos, essa sim, depende do acto de avaliação para o que se torna necessário desencadear um procedimento administrativo próprio o qual obedecerá à lei especial que o regula e aos princípios e regras previstos no CPA.
H) De resto, não se aceitar o argumento do Recorrido ao invocar indeferimento tácito(…), porquanto, “no indeferimento tácito presume-se a existência de um acto apenas para efeitos de exercício do respectivo meio de impugnação, é pois uma faculdade dada ao requerente… Mas se, pelo contrário, o interessado opta por não presumir indeferida (tacitamente) a sua pretensão, então deve entender-se que a Administração está ainda constituída no dever de decidir, não havendo, portanto, lugar à extinção do procedimento…” - Vd., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, in ob. cit.
I) Mas, o procedimento nunca parou ou deixou de estar activo, e a prova disso é abundante nos presentes autos. Pelo que, a invocação do indeferimento tácito traduziria, ainda, manifesta e clara má fé da Administração, ao invocar o seu próprio incumprimento do dever de decidir contra o interessado, ora Rte., consubstanciando nítido abuso de direito e fraude à lei, porquanto ao prever a presunção de indeferimento tácito como uma faculdade do administrado, a lei consagra esta possibilidade no interesse e para garantia do administrado, que este exercerá querendo. – Cfr. artigos 3º a 9º e 57º e ss, e art. 109º, todos do CPA.
Deste modo, o procedimento desencadeado pelo A., para o processo de avaliação necessário à progressão ao 10º escalão teve o seu início em 15/10/2001 e só se extinguiu com a decisão final impugnada pelo A., na acção que propôs para esse efeito e que nos conduziu até ao presente recurso jurisdicional.
J) Face ao disposto na legislação vigente, nomeadamente nos Decreto Lei nº 1/98, no Decreto Regulamentar 11/98 de 15 de Maio, o que se retira do disposto na lei e em plena conformidade com a letra e o espírito da mesma, “é que o docente tem de incluir no seu relatório crítico os anos lectivos em que o professor é obrigado a permanecer em cada escalão…apresentando, ainda, tantos créditos quantos esses anos. “
Assim sendo, é de considerar que, o tempo de serviço necessário à progressão ao 10º escalão se completou antes de ter terminado o ano lectivo 2000/2001; ou, dito de outro modo, o ora Rte. estava obrigado a permanecer no 9º escalão até, maxime, 1 de Junho de 2001.
Sendo certo que, o ora Rte. cumpre todos os requisitos necessários, quer no que respeita ao relatório crítico apresentado quer ao número de créditos necessários à progressão ao 10º escalão; situação jurídica que lhe deve ser reconhecida desde a data da apresentação do requerimento inicial acompanhado do relatório crítico, ou seja 15/10/2001, com todas as consequências legais; logo a decisão impugnada padece do vício de violação de lei.
L) Deste modo, deve a sentença recorrida ser anulada, pois que padece de nulidade insuprível por não conhecer de todas as questões de direito que importava conhecer e por se basear em manifesto erro de apreciação, considerando-se procedentes todos os argumentos supra expostos pelo ora Rte., devendo a decisão impugnada ser anulada com fundamento no vício de violação de lei decorrente de erro nos pressupostos de aplicação da lei em vigor, bem assim na violação dos princípios da justiça, da boa fé e da proporcionalidade, previstos nos artigos 5º, 6º e 6º A do CPA.
O Recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) A nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre as seguintes questões:
1ª - Determinação do momento em que teve início o procedimento de avaliação para progressão ao 10º escalão da carreira docente e quais são os pressupostos e requisitos legais para que opere esta progressão; e
2ª - Analisar se será aceitável o argumento da Administração quando invoca ter havido indeferimento tácito da pretensão do ora A. decorrente do silêncio ocorrido após a apresentação do requerimento inicial e respectivo relatório crítico pelo Autor, atendendo ao facto de ela própria ter alimentado o procedimento com novas exigências documentais e procedimentais; e
b) O erro de julgamento, por apreciação indevida das questões seguintes:
1ª - Em que termos, afinal, devia este relatório ter sido elaborado e apresentado o respectivo relatório crítico; e
2ª - E, finalmente, decidir sobre o direito à progressão ao 10º escalão do ora Rte. e desde quando .
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
1 – O autor é professor do Quadro de Nomeação Definitiva da Escola Secundária de Alexandre Herculano, encontrando-se integrado no 9º escalão desde 01/03/99 (cfr. doc. de fls. 1/2 do processo administrativo apenso).
2 - Em 01/06/2001 o autor possuía o tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes para progredir ao 10º escalão.
3 – Em 15/10/01 o autor apresentou na Escola Secundária de Alexandre Herculano o relatório da actividade realizada nos anos lectivos de 1998/99 e 1999/00, bem como os certificados das acções de formação por si frequentadas (cfr. doc. de fls. 3/12 do processo administrativo apenso).
4 – Em 12/11/01 foi o autor notificado do despacho da Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Alexandre Herculano do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 13 do processo administrativo):
“Deve vossa Excelência reformular o seu relatório crítico por forma a nele incluir o ano lectivo completo de 2000/2001.”
5 – Por ofício de 15/11/01 dirigido à Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Alexandre Herculano, junto a fls. 14 do processo administrativo e cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, o autor solicitou à mesma “se digne justificar o despacho” referido em 3).
6 – A Presidente do Conselho Executivo da referida Escola Secundária respondeu ao ofício referido em 5) em 26/11/01 nos seguintes termos (cfr. doc. de fls. 15 do processo administrativo):
“Em resposta à sua missiva de 15/11/01, cabe-me aconselhar a leitura do Decreto Regulamentar n.º 11/98 de 15 de Maio. Será também do seu interesse a consulta da Circular n.º 21/99 de 31 de Dezembro.”
7 – A Comissão de Avaliação do Conselho Pedagógico enviou ao autor o ofício por este recebido em 17/06/03, do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 16/17 dos autos):
“Em resposta ao seu requerimento de 31/03/03 a Comissão de Avaliação do Conselho Pedagógico, em reunião de 5/06/03 vem manifestar a sua estranheza pela entrega do mesmo, pois conforme resposta de 26/11/01, pela consulta do documento a que lhe foi feita referência, resulta, de forma que nos parece óbvia, que deverá apresentar relatório sobre todos os anos lectivos completos em que se manteve no mesmo escalão, ou seja: 98/99, 99/00, 00/01 e 01/02.
Ora, não é referido no seu relatório adicional o ano lectivo de 01/02 nem apresenta créditos suficientes.
Cremos, por isso, que o seu relatório não cumpre os requisitos para ser avaliado de forma positiva por esta Comissão que o aconselha a reformulá-lo e completá-lo num único documento a fim de não se lhe aplicar o referido no artigo 12º do decreto 11/98 de 15 de Maio.”
8 – Por ofício dirigido pelo autor à Presidente da Comissão de Avaliação e recebido em 20/06/03, aquele vem requerer o seguinte (cfr. doc. de fls. 17 do processo administrativo):
“(…)
Como estou convicto de ter completado o número de créditos de que necessitava, com as duas acções de formação que frequentei, venho requerer a V. Ex.ª o seguinte:
1 – Se digne comunicar-me qual o número de créditos de que necessito para a mudança de escalão;
2 – Qual o número de créditos que me falta obter;
3 – A base legal com que fundamenta as respostas às perguntas anteriores;
4 – Se digne fornecer-me uma cópia certificada do ofício de V. Ex.ª posterior à entrega do meu primeiro relatório crítico, em 15/10/2001 sobre o qual apresentei um requerimento em 15/11/01 que, por sua vez, mereceu a resposta de V. Ex.ª com data de 26/11/01.
(…)”
9 – Por ofício dirigido pelo autor à Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Alexandre Herculano e recebido em 10/07/03, aquele vem requerer o seguinte (cfr. doc. de fls. 17 do processo administrativo):
“(…)
No dia 20 de Junho do ano em curso, o signatário apresentou na secretaria dessa Escola um requerimento dirigido a V. Ex.ª na qualidade de Presidente da “Comissão de Avaliação” onde requeria alguns esclarecimentos a um despacho anterior, bem como, cópias certificadas de diversas peças em poder de V. Ex.ª.
Nos termos do artigo 63º e 64º do Código de Procedimento Administrativo deveria ter sido executado o requerimento supra citado no prazo de 10 dias.
Em deslocações feitas à secretaria dessa escola a perguntar se tinham alguma resposta para me entregar, foi sempre respondido negativamente.
Foi assim desrespeitado por V. Ex.ª o disposto no supra citado diploma legal.
Vem por isso o signatário requerer a V. Ex.ª se digne comunicar-lhe se vai deferir o requerimento ou não, para em caso negativo, recorrer às instâncias convenientes.”
10 – Em resposta aos ofícios referidos em 7) e 8), a Presidente do Conselho Executivo da referida escola dirigiu ao autor um ofício do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 19 do processo administrativo):
“Em resposta às suas missivas entregues na Secretaria desta Escola em 20/06/03 e em 10/7/03, anexo os documentos pedidos.
Sem pretender ser repetitiva, e não o dispensando da leitura da legislação que já lhe foi indicada, parece-me ser óbvio que deverá apresentar um crédito por cada ano lectivo completo em que se mantém no nono escalão. Dependendo, como é evidente, tal número de créditos da data em que apresente o relatório.
(…)”.
11 – Em resposta ao ofício referido em 10) o autor remeteu à referida Presidente do Conselho Executivo o ofício entregue em 23/07/03, junto a fls. 20 do processo administrativo e cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
12 – Em 28/11/03, o autor apresentou novo relatório crítico relativo aos anos de 1998/99, 1999/00 e 2000/01, apresentado junto da Presidente da Comissão Instaladora da Escola Secundária de Alexandre Herculano (cfr. doc. de fls. 26/43 do processo administrativo).
13 – Em 27/04/04 a Presidente da Comissão Instaladora da dita Escola enviou ao Director Regional de Educação do Norte o ofício do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 44 do processo administrativo):
“A pedido do docente, solicito a V. Ex.ª parecer jurídico sobre a presente situação:
O professor em questão, Dr. V... requereu a progressão ao 10º escalão em 15/10/01. O procedimento vinha a acompanhado do relatório crítico relativo aos biénios de 1998/1999 e 1999/2000 e satisfaz os demais requisitos legais.
Foi-lhe exigido o relatório relativo ao ano lectivo de 2000/2001 o que veio a cumprir em 31/03/03, face à demora do anterior Conselho Executivo em lhe prestar esclarecimentos e responder às dúvidas que lhe suscitou. A dúvida que se nos corre é a seguinte: quando tem direito a passar ao 10º escalão – a partir de 15/10/01 ou de 31/03/03 …”
14 – Em resposta ao ofício referido em 13), a Direcção Regional de Educação do Norte remeteu à Presidente da Comissão Instaladora ES/3 Alexandre Herculano o ofício com a referência DSRH-PD3, de 17/05/04 do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 47/50 do processo administrativo):
“(…)
Contudo, não tendo o docente exercido a faculdade legal de reclamação do direito ao reposicionamento no 9º escalão em 01/11/1998 … sobre a data de integração no 9º escalão, em 01/03/1999, se formou caso decidido ou resolvido, de acordo com o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo.
Analisada que está a progressão na carreira do professor V..., até ao posicionamento no 9º escalão, conclui-se que a progressão ao 10º escalão da carreira ocorreria, previsivelmente, em 01/06/2001, em função dos 26 anos de serviço e 2 meses de atraso, desde que respeitando os preceitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 312/99 (de 10/08), no Decreto Regulamentar n.º 11/98 (de 15/05) e no Decreto Regulamentar n.º 29/92 (de 09/11), assim como na Circular n.º 21/99 (de 31/12). Para garantir a progressão ao 10º escalão em 01/06/2001, o docente deveria ter entregue o documento de reflexão crítica até 28/03/2001, mas este documento apenas foi entregue em 15/10/2001 … Esta antecedência encontra-se estabelecida no n.º 1 do art. 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98 (de 15/05), normativo que refere, também, quando é que o processo tem início – n.º 1 do artigo 5º do Decreto Regulamentar n.º 11/98 (de 15/05): “O processo de avaliação do desempenho inicia-se com a apresentação, pelo docente, ao órgão de gestão do estabelecimento de educação ou ensino onde exerce funções, de um documento de reflexão crítica (…) acompanhado da certificação das acções de formação concluídas (…)”
Quando um docente apresente o seu documento de reflexão crítica deve fazê-lo no respeito pelas normas jurídicas atinentes, pelo que, no caso em apreço o documento de reflexão crítica deveria incidir sobre os anos lectivos completos que medeiam entre 01/03/1999 e 15/10/2001, a saber, 1999/2000 e 2000/2001 (ponto 2 do art. 7º do Decreto-Lei n.º 11/98, de 15/05) – ao apresentar um documento de reflexão crítica sem referência ao ano lectivo de 2000/2001, obstou à perfeição do acto, justificando a solicitação efectuada pela Presidente do Conselho Executivo de 12/11/2001.
Na resposta – sem data – àquele pedido de inclusão do ano lectivo de 2000/2001, o professor considera que “… a mudança de escalão se deveria ter processado em Março de 2001, entendi que o relatório deveria versar sobre os anos lectivos anteriores, independentemente da data em que foi apresentado”. Este entendimento não encontra sustentação nos normativos já referidos, uma vez que, caso o docente apresente o documento de reflexão crítica após o prazo previsto no n.º 1 do art. 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98 (de 15/05), só no momento da sua apresentação se desencadeia o processo de avaliação do desempenho, cumprindo-se os prazos referidos no n.º 2 do art. 8º e no n.º 2 do art. 11º do mesmo normativo, pelo que se produzem todos os seus efeitos no dia 1 do mês seguinte àquele em que se completam 60 dias a partir da data de entrega, pelo docente, do documento de reflexão crítica ao órgão de gestão do estabelecimento de educação ou de ensino.
Perante o exposto, verifica-se que o docente não iniciou o processo de avaliação do desempenho em 15/10/2001.
Aprecie-se, agora, o processo desencadeado pela apresentação do documento de reflexão crítica em 28/11/03. Nesta data, o professor V..., deveria reflectir sobre o período que medeia entre 01/03/1999 e 28/11/2003, intervalo de tempo que abrange os anos lectivos completos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003 … Mais: no que concerne ao número de unidades de crédito dispõe o Decreto Regulamentar n.º 29/92 (de 09/11) no ponto 1 do art. 4º … Observados os elementos constantes do documento de reflexão crítica apresentado em 28/11/2003, não foi possível encontrar a reflexão sobre os anos lectivos 2001/2002 e 2002/2003, tão pouco os comprovativos das quatro unidades de crédito necessárias à progressão – na presente data, estando cumpridos cinco anos sobre a data de progressão ao 9º escalão, tornam-se necessários cinco créditos.
Verifica-se, pois, que não foi iniciado em 28/11/2003 o processo de avaliação de desempenho, porque estando incompleto obstou à perfeição do acto, justificando a questão apresentada pelo órgão de gestão, através do ofício n.º 1222, de 27/04/2004.
Assim, informo V. Ex.ª de que o professor em apreço permanecerá no escalão em que se encontra enquanto não iniciar o processo de avaliação do desempenho, o qual deverá ocorrer nos termos indicados em epígrafe, isto é, naqueles que a lei estabelece para o efeito.”
15 – Em 07/07/2004 o autor dirigiu à Presidente da Comissão Instaladora da Escola Secundária de Alexandre Herculano o requerimento de fls. 51 do processo administrativo cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, solicitando:
“1 – Se digne deferir ao requerido, ordenando a passagem do requerente ao 10º escalão a partir da data em que o relatório foi apresentado (15/10/01) ou daquela que V. Ex.ª considerar mais correcta.
2 – Caso assim não entenda que seja proferida uma decisão com carácter definitivo e executório sobre o relatório apresentado pelo requerente e sobre o relatório/exposição apresentado a V. Ex.ª em 28/11/03 a fim de tomar sobre tal decisão, a posição que considerar legalmente mais adequada, nomeadamente a interposição do competente recurso contencioso.”
16 – Em 08/07/2004 a Escola Secundária Alexandre Herculano remeteu ao autor o ofício n.º 1696 do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 52 do processo administrativo):
“Junto se envia fotocópia do parecer da Direcção Regional de Educação do Norte, do qual já foi dado conhecimento a V. Ex.ª em 26.Maio.2004.
Mais se informa que a Comissão de Avaliação do Desempenho, presidida pela Presidente da Comissão Instaladora, não pode sobrepor-se ao parecer da Direcção Regional de Educação do Norte.”
17 – Em 20/08/04 o autor interpôs recurso hierárquico do despacho da Presidente da Comissão Instaladora da Escola Secundária de Alexandre Herculano referente ao seu pedido de progressão ao 10º escalão, nos termos constantes do documento de fls. 53/69 do processo administrativo cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
18 – Relativamente ao recurso hierárquico referido em 17) foi emitida a informação/proposta n.º 468/2004, de 16/11/2004 da Direcção Regional de Educação do Norte, nos seguintes termos (cfr. doc. de fls. 81/85 do processo administrativo):
“1. V..., PQND a exercer funções na Escola Secundária de Alexandre Herculano, no Porto, interpôs perante Sua Excelência a Ministra da Educação recurso hierárquico da decisão proferida pela Presidente da Comissão Instaladora no âmbito do seu pedido de progressão ao 10º escalão da carreira docente.
2. Fundamenta tal recurso nos termos constantes da sua douta petição, a qual, por economia, aqui se dá por integralmente reproduzida, alegando, em síntese e de relevante:
(…)
3. Solicitado o órgão de gestão do estabelecimento de ensino em causa a pronunciar-se sobre o teor do recurso, veio dizer que seguiu o entendimento da Direcção Regional de Educação do Norte sobre o assunto, remetendo cópia do processo existente.
Cumpre informar e propor:
4. Da análise do processo de progressão na carreira do recorrente, na parte relevante para a apreciação do presente recurso, cremos ser pacífico que o mesmo estava em condições de, previsivelmente, progredir ao 10º escalão em 01.06.01, verificados os pressupostos e requisitos constantes do Dec. Lei n.º 312/99, de 10.08, Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15.05, Decreto Regulamentar n.º 29/92, de 9/11.
5. A progressão nos escalões, nos termos do disposto no artigo 10º do Dec. Lei n.º 312/99, faz-se “por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação”.
6. Como já supra se referiu, em 01.06.01 o recorrente possuía o tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes para progredir ao 10º escalão, pelo que teria de se proceder à respectiva avaliação de desempenho.
7. Ta avaliação de desempenho, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 5º do Decreto Regulamentar n.º 11/98, inicia-se com a apresentação de um documento de reflexão crítica da actividade por si desenvolvida no período de tempo a que se reporta a avaliação, acompanhado da certificação das acções de formação concluídas.
8. O documento de reflexão crítica, por força do disposto no n.º 1 do artigo 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98, deverá ser apresentado até 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço necessário para a progressão, o qual, no caso em apreciação, se verificou em 01.03.28 (prazo limite para a progressão se verificar em 01.06.01).
9. É entendimento do Ministério da Educação, o qual sufragamos, plasmado na Circular n.º 21/99 da Direcção Geral da Administração Educativa, de que, como o processo de progressão depende da iniciativa ou impulso do docente, o não cumprimento de tal prazo repercutir-se-á negativamente, em termos temporais, na respectiva progressão, quer quanto à produção de efeitos da progressão, quer quanto ao período a que se deve reportar o documento de reflexão crítica e créditos.
10. Após tais considerações, atento a que o recorrente só apresentou o documento de reflexão crítica em 01.10.15, deveria o mesmo incidir sobre os anos lectivos completos subsequentes à realização do último processo de avaliação, ou seja, 1999/2000 e 2000/2001.
11. Face a tal, justificou-se a solicitação em 01.11.12 pela Presidente do Conselho Executivo de que o documento de reflexão crítica deveria também abranger o ano lectivo de 2000/2001.
12. Ainda que fosse procedente a alegação do recorrente de que tal solicitação padecia de vício resultante de falta de fundamentação, a ocorrer o mesmo, face à ausência de resposta ao pedido de lhe ser facultada aquela, tinha o recorrente a faculdade de recorrer a meios contenciosos com vista a obtê-la, o que, tanto quanto resulta do processo, não aconteceu.
13. Além disso, tal vício, a considerar-se a sua verificação, sempre implicaria apenas a eventual anulabilidade do acto em causa, pelo que, não tendo sido o mesmo impugnado nos termos legais, se convalidou.
14. Ora, tendo sido notificado o recorrente de que a progressão ao 10º escalão estava dependente de o documento de reflexão crítica apresentado dever incluir também o ano lectivo de 2000/2001 e não tendo sido, graciosa ou contenciosamente, colocado em crise tal entendimento, terá de se concluir que o pedido de progressão foi tacitamente indeferido, nos termos do disposto no artigo 109º do Código do Procedimento Administrativo.
15. Com a ocorrência de tal indeferimento tácito, ficou concluído ou completo o procedimento administrativo, não obstando a isso, salvo melhor opinião, o facto de posteriormente, já no ano de 2003, o recorrente ter apresentado o que designou por relatório ou documento de reflexão crítica reformulado, incluindo o ano lectivo de 2000/2001.
16. Na verdade, e face à conclusão referida no ponto anterior, a apresentação de tal documento deverá ser entendida como início de novo processo de avaliação de desempenho.
17. Assim sendo, e por aplicação do entendimento já plasmado em 5. a 9., supra, quando em 2003 foi apresentado o novo documento de reflexão crítica, este terá de incluir e versar sobre o exercício da actividade exercida nos anos lectivos completos decorridos desde o momento da última avaliação, ou seja, no caso sub judice, os anos lectivos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003 e correspondentes créditos (isto considerando-se que, apesar de ser referida em vários momentos a data de 03.03.31, dos documentos remetidos pelo órgão de gestão e do constante da alínea h) do artigo 8 da douta petição de recurso resulta que terá sido apresentado em 03.11.28).
18. Por tais motivos, atento o teor do documento de reflexão crítica apresentado pelo recorrente e correspondentes créditos, não estando incluídos os anos lectivos de 2001/2002 e 2002/2003 e mostrando-se insuficientes os créditos apresentados, não se verificam neste momento os pressupostos e requisitos que permitam a sua progressão ao 10º escalão.
Face ao que antecede:
19. Pelos motivos expostos, somos de parecer de que deverá ao presente recurso hierárquico ser negado provimento.”
19 – Sobre a informação referida em 18) foi emitido o seguinte parecer em 17/11/2004 (cfr. doc. de fls. 81 do processo administrativo):
“Concordo.
Parece de negar provimento ao recurso.
À superior decisão de Sua Excelência o Secretário de Estado.”
20 – Em 24/11/04 foi proferido o seguinte despacho na informação e parecer referidos em 18) e 19):
“Concordo, pelo que nego provimento ao presente recurso, com os fundamentos de facto e de direito constantes desta informação.”
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou expendido, constitui objecto do presente recurso jurisdicional a apreciação das seguintes questões:
a) A nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre as seguintes questões:
1ª - Determinação do momento em que teve início o procedimento de avaliação para progressão ao 10º escalão da carreira docente e quais são os pressupostos e requisitos legais para que opere esta progressão; e
2ª - Analisar se será aceitável o argumento da Administração quando invoca ter havido indeferimento tácito da pretensão do ora A. decorrente do silêncio ocorrido após a apresentação do requerimento inicial e respectivo relatório crítico pelo Autor, atendendo ao facto de ela própria ter alimentado o procedimento com novas exigências documentais e procedimentais; e
b) O erro de julgamento, por apreciação indevida das questões seguintes:
1ª - Em que termos, afinal, devia este relatório ter sido elaborado e apresentado o respectivo relatório crítico; e
2ª - E, finalmente, decidir sobre o direito à progressão ao 10º escalão do ora Rte. e desde quando .
Perante os pedidos de revogação (rectius anulação) do despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Educativa que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do Presidente da Comissão Instaladora da Escola Secundária de Alexandre Herculano que indeferiu o pedido de progressão ao 10º escalão da carreira docente formulado pelo A., ora Recorrente, com fundamento em vício de violação de lei; da condenação do R. Ministério da Educação na obrigação de praticar o acto administrativo devido; e da condenação do Réu no pagamento das diferenças salariais devidas ao A., o Acórdão recorrido, foi do entendimento de que o despacho impugnado não padecia do vício da teoria do acto administrativo invocado, tendo, em consequência, julgado improcedentes os demais pedidos formulados.
É a seguinte a fundamentação do acórdão impugnado.
“(...)
1. DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI POR ERRO SOBRE OS PRESSUPOSTOS DE DIREITO
Sustenta o autor que o acto impugnado padece de vício de violação de lei, alegando, para o efeito e em síntese, o seguinte:
- Com a apresentação, em 15/10/2001, do relatório crítico para progressão ao 10º escalão, o qual versava sobre os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000, deu início ao procedimento de avaliação para progressão ao referido escalão da carreira docente, nos termos do disposto no artigo 5º, n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15/05, sendo esse o momento relevante para se poder aferir da verificação dos requisitos legais necessários para a progressão pretendida.
- Foi notificado no sentido de reformular o seu relatório crítico, de forma a nele incluir o ano lectivo completo de 2000/2001, sendo que a respectiva decisão não se encontrava devidamente fundamentada.
- No seguimento dessa notificação, apresentou reclamação e pedidos de esclarecimento, sendo que foram incumpridos todos os prazos previstos no CPA por parte do órgão competente nas respostas dadas.
- Embora sob protesto, entregou o relatório crítico, nele incluindo o ano lectivo de 2000/2001, em 28/11/2003.
- A Comissão de Avaliação veio exigir a inclusão de mais dois anos lectivos e a apresentação de mais dois créditos.
- Pedido esclarecimento sobre a situação à DREN, foi por esta emitido um parecer, no qual sustenta que o autor não iniciou o processo de avaliação do desempenho em 15/10/2001.
- Nos termos do disposto no Decreto Regulamentar 11/98, de 15/05 e no Decreto-Lei n.º 1/98, não estava obrigado a incluir o ano lectivo de 2000/2001 no relatório que apresentou em 15/10/2001, dado que o tempo de serviço necessário à progressão ao 10º escalão se completou antes de ter terminado o referido ano lectivo, ou, dito de outro modo, o autor estava obrigado a permanecer no 9º escalão até, no máximo, 01/06/2001.
- Ainda que se considere que o autor estava obrigado a incluir o ano lectivo de 2000/2001 no seu relatório, o certo é que o mesmo o fez em 28/11/2003.
- Assim, reúne o autor todas as condições para progredir ao 10º escalão, sendo-lhe devidas as correspondentes diferenças salariais, se não desde a data da apresentação do primeiro relatório, pelo menos a partir da data de entrega do segundo.
Por sua vez, entende a entidade demandada que não assiste qualquer razão ao autor, não padecendo o acto impugnado de vício de violação de lei porquanto:
- Estando o autor em condições de progredir ao 10º escalão em 01/06/2001, deveria o mesmo ter apresentado o relatório de reflexão crítica até 28/03/2001, nos termos do disposto no artigo 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98.
- Conforme resulta da Circular n.º 21/99 da Direcção Geral da Administração Educativa, e na medida em que o processo de progressão depende da iniciativa ou impulso do docente, o não cumprimento do prazo de 60 dias previsto no citado preceito legal, repercute-se negativamente, designadamente no que respeita ao período a que se deve reportar o documento de reflexão crítica.
- Assim, e dado que o autor apenas apresentou o seu relatório em 15/10/2001, deveria o mesmo incidir sobre os anos lectivos completos subsequentes à realização do último processo de avaliação, ou seja, 1999/2000 e 2000/2001, pelo que bem andou a Presidente do Conselho Executivo quando solicitou a inclusão daquele último ano lectivo no relatório.
- Ainda que se entenda, como sustenta o autor, que tal solicitação padecia de vício de falta de fundamentação, o certo é que o acto se convalidou, na medida em que, a verificar-se tal vício, o mesmo apenas determinaria a sua anulabilidade e não houve impugnação.
- Notificado que foi o autor para incluir o ano lectivo de 2000/2001 no relatório de reflexão crítica, e não tendo sido colocado em causa tal entendimento, nem graciosa nem contenciosamente, concluiu-se que o pedido de progressão foi tacitamente indeferido nos termos do disposto no artigo 109º do CPA, o que determinou a conclusão do procedimento administrativo.
- A tal não obsta a apresentação do relatório crítico reformulado com a inclusão do ano lectivo de 2000/2001, já que tal implica o início de novo procedimento de avaliação de desempenho.
- Tratando-se, pois, de novo procedimento de avaliação, o mesmo deveria incluir sobre o exercício da actividade desenvolvida nos anos lectivos completos decorridos desde o momento da última avaliação, isto é, os anos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003.
- Dado que o dito relatório reformulado não incluiu os anos lectivos de 2001/2002 e 2002/2003 – nem o autor apresenta os créditos suficientes face ao período de tempo em causa – não se verificam os requisitos e pressupostos legais que permitam o acesso do autor ao 10º escalão da carreira docente.
Vejamos.
Considerando as posições assumidas por autor e entidade demandada, constatamos que a divergência entre as mesmas se centra basicamente em dois pontos: por um lado, nos anos lectivos que devem constar do relatório de reflexão crítica apresentado e, por outro, na questão de saber se o procedimento administrativo de avaliação de desempenho iniciado pelo autor em 15/10/2001 se extinguiu por indeferimento tácito, tendo sido iniciado novo procedimento com a apresentação do relatório reformulado em 28/11/2003, ou se, ao invés, aquele apenas viu o seu terminus com a notificação efectuada ao autor em 08/07/2004.
Assim sendo, são dois os pontos em que divergem autor e entidade demandada e que importa, pois, apreciar.
Desde logo é nuclear saber se o facto de o autor não ter respeitado o prazo previsto no n.º 1 do artigo 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15/05 se repercute negativamente, como sustenta a entidade demandada, no período a que se deve reportar o documento de reflexão crítica e créditos a apresentar. Por outras palavras, o que está em causa é saber quais as consequências que advêm do facto de o docente incumprir o prazo de 60 dias para apresentar o seu relatório de reflexão crítica, nomeadamente, se tal obriga a que do mesmo constem todos os anos lectivos completos subsequentes à realização do último processo de avaliação de desempenho até à data em que aquele foi apresentado – como sustenta a entidade demandada - ou se, pelo contrário, do mesmo apenas terão sempre e só que constar, qualquer que seja a data da sua entrega, os anos lectivos completos posteriores ao último procedimento de avaliação e até à data em que o docente preenche os requisitos para progredir ao escalão seguinte – como sustenta o autor.
Importa, assim, antes de mais, chamar à colação o que dispõe a lei que regula a situação em apreço.
Prescreve o n.º 1 do artigo 10º do Decreto-Lei n.º 312/99, de 10/08 que:
“A progressão nos escalões da carreira docente faz-se por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação.”
Por sua vez, dispõe o n.º 1 do artigo 5º do Decreto Regulamentar n.º 11/98:
“O processo de avaliação do desempenho inicia-se com a apresentação, pelo docente, ao órgão de gestão do estabelecimento de educação ou de ensino onde exerce funções, de um documento de reflexão crítica da actividade por si desenvolvida no período de tempo de serviço a que se reporta a avaliação do desempenho, acompanhado da certificação das acções de formação concluídas …”
Finalmente, preceitua o artigo 7º, n.ºs 1 e 2 do Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15/05 o seguinte:
“1 – Os docentes integrados na carreira devem apresentar o documento de reflexão crítica no decurso do ano escolar em que haja lugar à progressão na carreira, até 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes necessário a tal progressão.
2 – O documento incidirá sobre as actividades desenvolvidas ao longo dos anos escolares subsequentes à realização do último processo de avaliação de desempenho e refere-se sempre a anos lectivos completos.”
Resulta claro do disposto no n.º 1 do referido artigo10º do Decreto-Lei n.º 312/99 que a progressão nos escalões da carreira docente depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, avaliação do desempenho e frequência, com aproveitamento, de módulos de formação.
No caso em apreço, a controvérsia assenta na avaliação do desempenho, mais propriamente nas consequências a extrair do facto de o docente não apresentar o relatório de reflexão crítica no prazo de 60 dias fixado no n.º 1 do artigo 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98.
Sendo certo que, em 01/06/2001 o autor possuía o tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes para progredir ao 10º escalão, deveria o mesmo ter apresentação o relatório de reflexão crítica até 60 dias antes daquela data, nele incluindo os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000.
Sucede, porém, que o autor só apresentou o dito relatório em 15/10/2001, incumprindo, pois, o referido prazo de 60 dias.
Ainda assim, do relatório apenas tinham de constar os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000 – como pretende o autor – ou também o de 2000/2001 – como defende a entidade demandada?
A lei nada diz expressamente acerca dos efeitos do incumprimento do prazo de 60 dias no que se refere ao período – anos lectivos – a que se deve reportar o documento de reflexão crítica. Assim, tem a Administração entendido – Circular n.º 21/99 da Direcção Geral da Administração Educativa - que o incumprimento daquele prazo se repercute negativamente, em termos temporais, no período de tempo ao qual se refere o documento de reflexão crítica e créditos a apresentar pelo docente. E entendemos que bem.
Na verdade, só essa interpretação se revela conforme com toda a filosofia que subjaz ao processo de avaliação do desempenho do pessoal docente e, em concreto, com o disposto nos artigos 5º, n.º 1 e 7º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 11/98.
Resulta, inequivocamente, da regulamentação do processo de avaliação do desempenho constante daquele diploma legal que na sua base está a ideia da progressão dos docentes na carreira por mérito, e não de forma automática, pelo simples decurso do tempo.
Esta ideia encontra-se, desde logo, plasmada, no próprio preâmbulo daquele Decreto Regulamentar, no qual se refere o seguinte:
“A recente revisão do Estatuto da Carreira Docente, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro, deu particular relevância à consagração de mecanismos de incentivo ao mérito e ao reforço da profissionalidade docente, designadamente no âmbito do processo de avaliação do desempenho dos educadores e dos professores.
A avaliação do desempenho dos docentes passa, assim, a ser encarada como estratégia integrada no modo como as escolas, enquanto instituições dinâmicas e inseridas num sistema mais amplo, desenvolvem e procuram valorizar os seus recursos humanos, cujo processo, nos termos do artigo 39º do Estatuto da Carreira Docente, deve ser objecto de regulamentação em diploma especial.”
Por outro lado, esta ideia de progressão na carreira em função do mérito resulta claramente do disposto no artigo 10º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 312/99, na medida em que faz depender a mesma da verificação cumulativa de três requisitos: o decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, a avaliação do desempenho e a frequência com aproveitamento de módulos de formação. Ou seja, para progredir na carreira não basta o mero decurso do tempo, exigindo a lei que os docentes sejam sujeitos a um processo de avaliação, quer através da apresentação do relatório de reflexão crítica, quer através da frequência de acções de formação.
Dependendo, assim, a progressão na carreira docente de uma avaliação do desempenho, não faria qualquer sentido permitir a mudança de escalão sem que fossem avaliados todos os anos escolares subsequentes à realização do último processo de avaliação até à data da apresentação do relatório de reflexão crítica. Aliás, se assim não fosse, o resultado seria o de que haveria anos lectivos em que não seria efectuada a avaliação do desempenho do docente, e não é esse, de todo, o espírito que presidiu à elaboração do Decreto Regulamentar n.º 11/98.
Em suma: incumprindo o prazo estipulado no n.º 1 do artigo 7º do referido diploma legal, o docente terá de incluir no relatório de reflexão crítica todos os anos lectivos completos da actividade por si exercida no período de tempo de serviço a que se reporta a avaliação do desempenho até à data da sua apresentação.
Retomando o caso dos autos, temos que, em 01/06/2001, o autor possuía o tempo de serviço efectivo para progredir ao 10º escalão, pelo que deveria o mesmo ter apresentação o relatório de reflexão crítica até 60 dias antes daquela data, nele incluindo os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000. Contudo, o referido relatório só foi apresentado em 15/10/2001, incumprindo, assim, o referido prazo de 60 dias, pelo que do mesmo deveria também constar o ano lectivo de 2000/2001. Sucede que, o autor, após notificação nesse sentido e depois de sucessivas reclamações e pedidos de esclarecimentos, apresentou o seu relatório reformulado, nele incluindo o ano lectivo de 2000/2001, em 28/11/2003. Ora, nessa data haviam já decorrido mais dois anos lectivos completos – 2001/2002 e 2002/2003 – pelo que os mesmos deveriam ter sido incluídos no relatório de reflexão crítica, sob pena de ficaram sem avaliação. Uma vez que tais anos lectivos não constam do relatório entregue pelo autor em 28/11/2003, não possuía o mesmo os necessários requisitos para progredir ao 10º escalão.
Em face do exposto, concluímos que o acto impugnado não padece do vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito.
2. DO PREENCHIMENTO DOS PRESSUPOSTOS PARA QUE A ENTIDADE DEMANDADA SEJA CONDENADA A PRATICAR OS ACTOS PETICIONADOS
Não se verificando que o acto impugnado se encontre inquinado do vício de violação de lei e dado que o autor não reúne os pressupostos legais para progredir ao 10º escalão, improcedem os 2º e 3º pedidos por ele formulados.
(...)”
Posto isto, vejamos, então, se o acórdão recorrido enferma das nulidade e erros de julgamento que lhe são imputados.
III-2.1. Da nulidade da sentença por omissão de pronúncia sobre as seguintes questões:
1ª - Determinação do momento em que teve início o procedimento de avaliação para progressão ao 10º escalão da carreira docente e quais são os pressupostos e requisitos legais para que opere esta progressão; e
2ª - Analisar se será aceitável o argumento da Administração quando invoca ter havido indeferimento tácito da pretensão do ora A. decorrente do silêncio ocorrido após a apresentação do requerimento inicial e respectivo relatório crítico pelo Autor, atendendo ao facto de ela própria ter alimentado o procedimento com novas exigências documentais e procedimentais;
Sustenta o Recorrente que a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia quanto quer à determinação do início do procedimento de avaliação para a progressão na carreira, em referência, e respectivos pressupostos legais quer quanto à existência de acto de indeferimento tácito.
Sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, estabelece o artº 668º do CPC que:
“Artº 668º
(Causas de nulidade da sentença)
1. É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.”.
Do disposto em tal normativo legal resulta que, designadamente, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, a sentença enferma de nulidade.
Ora, compulsado o teor do acórdão recorrido constata-se que a apreciação jurídica dele constante começa justamente por abordar as questões de saber, por um lado, quais sejam os anos lectivos que devem constar do relatório de reflexão crítica apresentado e, por outro, de saber se o procedimento administrativo de avaliação de desempenho iniciado pelo autor em 15.OUT.01 se extinguiu por indeferimento tácito, tendo sido iniciado novo procedimento com a apresentação do relatório reformulado em 28.NOV.03, ou se, ao invés, aquele apenas viu o seu terminus com a notificação efectuada ao autor em 08.JUL.04, tendo no âmbito ou a propósito dessa análise jurídica indagado dos pressupostos ou requisitos de que depende a progressão nos escalões da carreira docente e chegado à conclusão de que em face das datas da respectiva apresentação os relatório críticos de 15.OUT.01 e de 28.NOV.03 deveriam incluir os anos lectivos de 1998/99, 1999/00 e 2000/01, o primeiro, e de 1998/99, 1999/00, 2000/01, 2001/02 e 2002/03, o último; e que, perante a omissão dos anos lectivos de 2000/01, quanto ao primeiro, e dos anos lectivos de 2001/02 e 2002/03, quanto ao último, se conclui pela não verificação dos requisitos necessários à requerida progressão ao 10º escalão como pretendia o A., do que se infere que, na tese do acórdão recorrido, o procedimento administrativo de avaliação de desempenho iniciado pelo autor em 15.OUT.01 não se extinguiu por indeferimento tácito, mas com a notificação do despacho do Presidente da Comissão Instaladora da Escola Secundária de Alexandre Herculano que indeferiu o pedido de progressão ao 10º escalão da carreira docente formulado pelo A., ora Recorrente, que teve lugar em 08.JUL.04, e de que o A. interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Educativa.
Assim sendo, não se vislumbra que o acórdão recorrido padeça da nulidade invocada.
Termos em que improcede a arguida nulidade de sentença por omissão de pronúncia.
III-2-2. Do erro de julgamento, por apreciação indevida das questões seguintes:
1ª - Em que termos, afinal, devia este relatório ter sido elaborado e apresentado o respectivo relatório crítico; e
2ª - E, finalmente, decidir sobre o direito à progressão ao 10º escalão do ora Rte. e desde quando.
Alega o Recorrente que, face ao disposto nos DL 1/98, de 02.JAN e Decreto Regulamentar 11/98, de 15 de Maio, o que se retira do disposto na lei e em plena conformidade com a letra e o espírito da mesma, “é que o docente tem de incluir no seu relatório crítico os anos lectivos em que o professor é obrigado a permanecer em cada escalão … apresentando, ainda, tantos créditos quantos esses anos. “
Assim sendo, é de considerar que, o tempo de serviço necessário à progressão ao 10º escalão se completou antes de ter terminado o ano lectivo 2000/01, ou seja o ora Rte. estava obrigado a permanecer no 9º escalão até 01.JUN.01.
Sendo certo que o ora Rte. cumpre todos os requisitos necessários, quer no que respeita ao relatório crítico apresentado quer ao número de créditos necessários à progressão ao 10º escalão; situação jurídica que lhe deve ser reconhecida desde a data da apresentação do requerimento inicial acompanhado do relatório crítico, ou seja 15/10/2001, com todas as consequências legais; logo a decisão impugnada padece do vício de violação de lei.
Vejamos.
Decorre do teor do acórdão recorrido que, possuindo o A., em 01.JUN.01, o tempo de serviço prestado em funções docentes para progredir ao 10º escalão, deveria ter dado início ao respectivo procedimento de avaliação de desempenho ou seja apresentado o relatório de reflexão crítica até 60 dias antes daquela data, ou seja até 28.MAR.01, nele devendo incluir os anos lectivos de 1998/99 e 1999/00.
No caso dos autos, temos que o A. apenas deu início a esse procedimento em 15.OUT.01, mediante a apresentação do relatório de reflexão crítica, com inclusão dos os anos lectivos de 1998/99 e 1999/00, sendo certo que, devendo incluir-se no relatório de reflexão crítica todos os anos completos da actividade exercida no período de tempo de serviço a que se reporta a avaliação do desempenho até à data da sua apresentação, como este foi apresentado, primeiramente, em 15.OUT.01, deveria incluir os anos lectivos de 1998/99, 1999/00 e 2000/01, e posteriormente, em 28.NOV.03, o mesmo deveria ter incluído os anos lectivos de 1998/99, 1999/00, 2000/01, 2001/02 e 2002/03.
Acontece que o A. com referência ao relatório de reflexão crítica apresentado em 15.OUT.01, incluiu apenas os anos lectivos de 1998/99 e 1999/00 e, com relação ao apresentado em 28.NOV.03, incluiu apenas os anos lectivos de 1998/99, 1999/00, 2000/01.
Perante isso, não reunia o A. os pressupostos legais para progredir ao 10º escalão, devendo, em ordem a poder ver satisfeita tal pretensão, o A. apresentar novo relatório de reflexão crítica, no qual inclua todos os anos lectivos completos da actividade por si exercida no período de tempo de serviço a que se reporta a avaliação do desempenho até à data da sua apresentação.
É este o raciocínio seguido pelo acórdão recorrido.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se o facto do A., ora Recorrente, não ter respeitado o prazo previsto no nº 1 do artº 7º do Decreto Regulamentar 11/98, de 15.MAI se repercute negativamente, como sustenta o R., ora Recorrido, no período a que se deve reportar o documento de reflexão crítica e créditos a apresentar, ou seja, o que está em causa é saber quais as consequências que advêm do facto de o docente não cumprir o prazo de 60 dias para apresentar o seu relatório de reflexão crítica, nomeadamente, se tal obriga a que do mesmo constem todos os anos lectivos completos subsequentes à realização do último processo de avaliação de desempenho até à data em que aquele foi apresentado – como defende o Recorrido - ou se, pelo contrário, do mesmo apenas terão sempre e só que constar, qualquer que seja a data da sua entrega, os anos lectivos completos posteriores ao último procedimento de avaliação e até à data em que o docente preenche os requisitos para progredir ao escalão seguinte – como alega o Recorrente.
Em ordem a solucionar esta questão, e tal como no acórdão recorrido se chamou também a atenção, prescreve o nº 1 do artº 10º do DL 312/99, de 10.AGO, que:
“A progressão nos escalões da carreira docente faz-se por decurso de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, por avaliação do desempenho e pela frequência com aproveitamento de módulos de formação.”
Por outro lado, dispõe o n.º 1 do artº 5º do Decreto Regulamentar 11/98, de 15.MAI, que :
“O processo de avaliação do desempenho inicia-se com a apresentação, pelo docente, ao órgão de gestão do estabelecimento de educação ou de ensino onde exerce funções, de um documento de reflexão crítica da actividade por si desenvolvida no período de tempo de serviço a que se reporta a avaliação do desempenho, acompanhado da certificação das acções de formação concluídas …”
Finalmente, estabelece o artº 7º-1 e 2 do Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15.MAI, o seguinte:
“1 – Os docentes integrados na carreira devem apresentar o documento de reflexão crítica no decurso do ano escolar em que haja lugar à progressão na carreira, até 60 dias antes da conclusão do módulo de tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes necessário a tal progressão.
2 – O documento incidirá sobre as actividades desenvolvidas ao longo dos anos escolares subsequentes à realização do último processo de avaliação de desempenho e refere-se sempre a anos lectivos completos.”
Do disposto no n.º 1 do mencionado artº 10º do DL 312/99, de resulta, pois, que a progressão nos escalões da carreira docente depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes, avaliação do desempenho e frequência, com aproveitamento, de módulos de formação.
No caso dos autos, a controvérsia assenta na avaliação do desempenho, mais propriamente nas consequências a extrair do facto de o docente não apresentar o relatório de reflexão crítica no prazo de 60 dias fixado no nº 1 do artº 7º do Decreto Regulamentar n.º 11/98.
Ora, sendo certo que, em 01/06/2001 o Recorrente possuía o tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes para progredir ao 10º escalão, deveria o mesmo ter apresentação o relatório de reflexão crítica até 60 dias antes daquela data, nele incluindo os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000.
Sucede, porém, que o autor só apresentou o referenciado relatório em 15/10/2001, não tendo cumprindo, pois, o referido prazo de 60 dias.
Ainda assim, do relatório apenas tinham de constar os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000 – como defende o Recorrente – ou também o de 2000/2001 – como sustenta o Recorrido?
Tal questão tem sido abundantemente tratada pelo STA em variados arestos jurisprudenciais.
A este propósito refere-se no Ac. do STA de 30.NOV.04, in Rec. 731/04, o seguinte:
“(...)
No caso sujeito, é certo que a recorrente não respeitou o prazo procedimental e apresentou o relatório cerca de seis meses depois da conclusão do módulo de tempo de serviço necessário à progressão do 5º para o 6º escalão.
O ponto é saber se a inobservância do prazo determina a inconsideração do período do atraso para efeitos de progressão nos escalões. A autoridade recorrida entendeu que sim e, nos termos da fundamentação coeva e contextual do acto administrativo, foi esse o único motivo invocado para o indeferimento da pretensão da recorrente. O tribunal “a quo” julgou que o acto não padecia de ilegalidade.
Apreciando, diremos, antes de mais, tendo presente que a autoridade recorrida não considerou o atraso na apresentação do relatório crítico como questão impeditiva quer do início do procedimento, quer da tomada de posição sobre o respectivo objecto (cf. art. 83º CPA), que não importam à economia do presente acórdão, ponderações, de índole adjectiva, acerca da natureza peremptória ou meramente disciplinadora do prazo ou da configuração do seu incumprimento como questão prévia procedimental. E isto, porque à margem de eventuais perplexidades, a Administração aceitou o relatório e com ele iniciou e desenvolveu o procedimento de avaliação que só se extinguiu com o acto final expresso de atribuição da menção qualitativa de “Satisfaz”.
Com este acto, que, por natureza, tem eficácia retrospectiva, por reportar os efeitos da sua avaliação à actividade docente desenvolvida antes de 1 de Junho de 1996, ficou preenchida uma das condições – avaliação qualitativamente positiva – necessárias à progressão de escalão
Posto isto, estava a Administração vinculada ao dever de em acto de verificação (vide Sérvulo Correia, in “Noções de Direito Administrativo”, p. 457), constatar se estavam, ou não cumpridas as demais condições e, em caso afirmativo, integrar a requerente no 6º escalão. E, entendemos, divergindo do decidido em juízo considerado juridicamente válido pelo acórdão recorrido, que a autoridade não tinha fundamento legal para extrair da inobservância do prazo procedimental o concreto efeito substantivo que dele retirou. Precisando, não se descortina base legal para a sua decisão de não considerar na contagem do tempo de serviço prestado em funções docentes o período equivalente ao atraso na apresentação do relatório crítico da actividade. A lei não comina, expressamente, o retardamento com essa consequência. Acerca dos efeitos do incumprimento do prazo, no Decreto Regulamentar nº 14/92, que o fixa, há silêncio. No texto normativo primário, de habilitação - Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº 139-A/90 de 28. 4., constata-se que o tempo da inobservância daquele prazo não faz parte do elenco dos períodos a não considerar na contagem do tempo de serviço efectivo para efeitos de progressão e promoção na carreira. Não é, seguramente, uma das situações de ausência previstas no art. 37º. E não há norma, conexionada com a avaliação do desempenho que determine aquela inconsideração. Neste domínio, como vimos, apenas a atribuição da menção qualitativa de “Não satisfaz” “determina que não seja considerado o período a que respeita, para efeitos de progressão e promoção na carreira.” (art. 46º, nº 1).
A lei prescreveu, expressamente, o efeito, gravoso, de inconsideração do tempo de serviço para as situações de afastamento do exercício da função docente e para os casos de desempenho com qualidade insatisfatória. Não é difícil entrever nesta disciplina de progressão na carreira o intuito de estimular os profissionais a manterem-se no exercício da docência e de privilegiar o ensino de qualidade. E não se descortina subsídio interpretativo no sentido que, no espírito do legislador, o mero retardamento na apresentação do relatório crítico seja equiparável aos casos de ausência da docência ou de prática com qualidade não satisfatória, de tal sorte que o aplicador deva, no silêncio da lei, reconhecer, no desrespeito desta norma de natureza instrumental, a existência de uma razão de semelhança a impor, por analogia, idêntica medida (cf. Karl Larenz, in “Metodologia da Ciência do Direito”, p. 417), ainda que suceda, como no caso em apreço, que todo o tempo de serviço tenha sido dedicado às funções docentes e com uma prestação de qualidade.
(...)”
(No mesmo sentido citam-se, ainda, os Acs. do STA de 17.NOV.05, in Rec. nº 0790/05 e de 09.FEV.06, in Rec. nº 0970/05).
Aderindo à tese propugnada na citada jurisprudência do STA, somos, do mesmo modo, de considerar, que a não observância do prazo para a apresentação do relatório de reflexão crítica, em referência, não determina a não contagem do tempo de serviço correspondente ao atraso para efeitos de progressão nos escalões, pelo que, perfazendo em 01.JUN.01, o Recorrente o tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes para progredir ao 10º escalão, embora devesse o mesmo ter apresentado o relatório de reflexão crítica até 60 dias antes daquela data, nele incluindo os anos lectivos de 1998/1999 e 1999/2000, a circunstância de ter apresentado esse relatório apenas em 15.OUT.01, não significa que tenha de incluir no mesmo um período lectivo mais dilatado, uma vez que a avaliação de desempenho se restringe àquele período de tempo, porquanto em 01.JUN.01, o Recorrente perfez o tempo de serviço prestado em funções docentes necessário à progressão ao 10º escalão.
Isto porque quer da letra quer do espírito da lei aplicável e como decorre da jurisprudência citada do STA não se descortina fundamento legal para não considerar na contagem do tempo de serviço prestado em funções docentes o período equivalente ao atraso na apresentação do relatório de reflexão crítica.
Por outro lado, tendo o relatório crítico sido apresentado em 15.OUT.01, deve entender-se ter-se dado início ao procedimento de avaliação do desempenho, nessa data, com referência aos anos lectivos de 1998/99 e 1999/00, respeitantes à progressão ao 10º escalão, cujo tempo de serviço prestado em funções docentes se perfez em 01.JUN.01.
Perante isto, somos de considerar enfermar o acto impugnado do invocado vício de violação de lei.
Com isto, procedem também as conclusões de recurso atinentes ao invocado erro de julgamento, por apreciação indevida das questões relacionadas com o direito à progressão ao 10º escalão do ora Rte. e desde quando, ou seja desde 15.OUT.01, data da apresentação do relatório crítico, e aos termos em que devia o relatório de reflexão crítica ser elaborado, isto é sobre quais os anos lectivos que deveria ter incluído, e quando o mesmo deveria ter sido apresentado, ou seja, até 60 dias antes de 01.JUN.01, isto é 28.MAR.01, sendo certo, porém, que tendo sido apresentado apenas em 15.OUT.01, não era exigido que o mesmo versasse sobre um período de leccionação superior ao que era exigível em 01.JUN.01, porquanto nesta dada o Recorrente adquirira o direito de progressão ao 10 escalão e que a avaliação de desempenho tinha como objecto o período que mediou entre a data em que ascendera ao 9º ano e aquela data em que progrediu ao 10º ano.
Nestes termos procede o recurso na parte respeitante ao invocado erro de julgamento.
E procedendo as conclusões de recurso, nesta parte, decide-se pela revogação do acórdão recorrido e pela procedência da acção, decretando-se a anulação do acto administrativo impugnado bem como a condenação do Réu Ministério da Educação quer na obrigação de praticar o acto administrativo devido, integrando o A., ora Recorrente, no 10º escalão da carreira docente a partir de 15.OUT.01, considerando o procedimento desencadeado com a apresentação do Relatório crítico como adequado e suficiente para esse efeito, quer no pagamento das diferenças salariais decorrentes da prática do acto devido.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN no seguinte:
a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional; e
b) Julgar procedente a Acção Administrativa Especial.
Custas pelo Recorrido, em ambas as instâncias.
Porto, 18 de Outubro de 2007
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso |
