| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
I…– residente em Ponte de Lima – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal e Fiscal [TAF] de Braga – em 21.07.2011 – que lhe indeferiu pedido cautelar – a sentença recorrida culmina processo cautelar em que a agora recorrente demanda o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP [IFAP], pedindo ao TAF que suspenda a eficácia da decisão do Vogal do Conselho Directivo do IFAP que determinou a modificação unilateral do seu contrato de atribuição de ajudas e a mandou repor o montante de 42.014,36€.
Conclui assim as suas alegações:
1- O acto administrativo cuja eficácia se quer ver suspensa é o que consta do ponto 21 da matéria de facto considerada provada na sentença recorrida;
2- Ao presente recurso aplica-se [ex vi 140º do CPTA] o artigo 712º do CPC;
3- Este processo fornece elementos probatórios que impõem outra decisão sobre a matéria de facto considerada provada na sentença recorrida, mormente, o PA e o documento nº1 junto com a petição inicial destes autos;
4- Desta forma, e como alegado supra, deve alterar-se a matéria de facto vertida no facto 5 da sentença, que deverá passar a ter a seguinte redacção:
5) Por carta datada de 06.01.2004, o IFADAP enviou à requerente a 2ª via de tal contrato assinado pelos seus representantes em 06.01.2004”;
5- E também desta forma e como alegado supra, deve aditar-se à matéria de facto considerada provada os seguintes factos:
27) O pagamento pelo IFADAP à requerente das quantias a que se alude em 8) e 9) supra ocorreu no ano de 2004;
28) A requerente e o seu agregado familiar não têm meios económico-financeiros que lhe permitam prestar qualquer caução que suste essa execução futura;
29) O contrato a que se alude em 3) 4) e 5) supra foi celebrado em 06/01/2004;
6- Atento todo o manancial de factos considerados provados na sentença e, bem assim, atentos os factos impostos pelos elementos de prova existentes no processo e que impõem a alteração daquela matéria de facto como alegado e concluído, tem de se concluir, com linear evidência, que o contrato em causa, objecto do acto administrativo cuja eficácia se quer suspensa, celebrado entre a recorrente e o IFADAP, tinha um prazo de vigência de 5 anos, contados desde 06.01.2004;
7- Conclusão esta evidente por se ter considerado provado que o contrato foi celebrado entre a recorrente e o IFADAP em 06.01.2004 [facto 29] da matéria de facto considerada provada na sentença, que se deve aditar à matéria de facto ali considerada provada, e facto 5, alterado, ambos nos termos do alegado; que a recorrente executou e terminou integralmente o projecto aprovado pelo IFADAP durante o ano de 2004 [facto 7 da sentença recorrida]; que o pagamento pelo IFADAP à recorrente, ao abrigo daquele contrato, ocorreu no ano de 2004 [facto 27 da matéria de facto considerada provada na sentença, que se deve aditar à matéria de facto ali considerada provada, nos termos do alegado] e que, a recorrente se obrigou, entre outras coisas, a aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos com recurso ao subsídio/financiamento objecto daquele contrato, por um período de cinco anos a contar ou da outorga do contrato, ou até ao termo do projecto, se posterior [facto 11 do provado];
8- É, pois, forçoso e evidente concluir, desde logo e sem necessidade de aprofundada análise, que as partes contratantes se vincularam em 06.01.2004 ou, pelo menos, em 2004, e que o contrato que as vinculou se extinguiu 5 anos depois, pelo decurso do tempo, ou seja, em 06.01.2009 ou ao menos em 2009;
9- Pelo que, na mesma desnecessidade de aprofundada análise, é também evidente e forçoso concluir que o acto administrativo em causa nestes autos, de 08.03.2011 [facto 21 do provado, tem efeitos retroactivos, quer porque repristina o contrato já findo e extinto em 06.01.2009, ou, ao menos, em 2009, quer porque pretende cobrar à recorrente as quantias nele mencionadas e reportadas à época da vigência do contrato;
10- Estas evidências impõem a imediata conclusão, também ela evidente e inequívoca, de que o acto administrativo em causa, porque retroactivo e não integrador dos requisitos do artigo 128º CPA, é manifestamente ilegal, evidência esta que preenche o requisito da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, assim se impondo o decretamento da providência requerida;
11- Por outro lado, e por mera cautela, a recorrente alegou e provou factos bastantes e suficientes, que impõem o decretamento da providência, mas agora ao abrigo do disposto no nº1 alínea b) e nº2 do artigo 120º do CPTA;
12- Com efeito, está provado nos autos, na sentença quer pela alteração à matéria de facto, imposta como alegado e concluído supra, que a recorrente e o seu agregado familiar investiram todas as suas economias e, bem assim, todo o dinheiro recebido do IFADAP, na actividade de floricultura;
13- E que é essa actividade que proporciona à recorrente os seus únicos rendimentos, com os quais tem de prover ao seu sustento do agregado familiar, a seu cargo, ao pagamento do mútuo bancário, contraído para aquisição da casa de habitação do seu agregado familiar;
14- Está provado, ainda, por força da necessária alteração/aditamento à matéria de facto provada, que a recorrente e seu agregado familiar não dispõem de meios económicos-financeiros que lhe permitam prestar qualquer caução que suste a execução futura, decorrente do acto administrativo em causa;
15- Tais factos são concretos e impõem a conclusão, evidente, de que a penhora de tais únicos rendimentos da recorrente, em sede da futura execução fiscal decorrente do acto administrativo cuja eficácia se pretende suspender, a impedirá de prover ao seu sustento e do seu agregado familiar, e continuar com a actividade profissional, fonte dos seus únicos rendimentos, e onde trabalham o seu marido e uma filha;
16- É que, sem rendimentos [porque penhorados na sobredita execução fiscal futura] e sem meios para prestar caução para obter a suspensão daquela execução fiscal [meios que a recorrente e seu agregado familiar não têm], e atendendo à demora conhecida e reconhecida dos processos como o principal de que o presente corre por apenso e do da futura execução fiscal, é certo que a recorrente ficará desprovida durante anos dos rendimentos do seu trabalho e, bem assim, dos do seu marido e filha que também trabalham na sua actividade;
17- O que, além de lhe paralisar a vida pessoal, rectius, a arruinar, ainda lhe paralisará a actividade profissional de floricultura, por não ter rendimentos disponíveis, porque penhoráveis e penhorados em sede de execução fiscal, que lhe permitam manter, ano após ano, a sua actividade agrícola, de floricultura, que, como é público e notório, obriga a investimento permanente e constante, seja em sementes, seja em herbicidas, fungicidas, etc. [que se compram somente com dinheiro, a que a recorrente só tem acesso se lhe não penhorarem os únicos rendimentos que tem];
18- A futura penhora de tais rendimentos da recorrente e, bem assim, dos saldos da[s] sua[s] conta[s] bancária[s], sejam eles quais forem, mas que, atenta a alteração imposta à matéria de facto, se sabe não chegarem para prestação de caução que suste a execução fiscal futura e decorrente do acto em apreço, põe em causa, com evidência, o sustento da recorrente e do seu agregado familiar e a continuação e continuidade da sua actividade profissional e, bem assim, do seu marido e filha;
19- Pelo que, deve concluir-se pelo fundado receio de a execução do acto administrativo paralisar toda a vida profissional e até pessoal da recorrente e do seu agregado familiar, verificando-se assim o periculum in mora;
20- Por outro lado, atento tudo quanto foi alegado na petição inicial destes autos, é também evidente, em termos sumários, que o direito a que se arroga a recorrente tem a aparência de bom direito, que preenche o fumus boni iuris;
21- É evidente, ainda, que não há qualquer ilegalidade de interposição do recurso, não determinando a suspensão da eficácia do acto qualquer grave lesão do interesse público, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, o que resulta até da matéria de facto provada e, bem assim, da certidão donde consta não haver interessados a quem a procedência possa prejudicar;
22- A decisão recorrida violou, pois, o disposto nos nº1 alíneas a) e b) e nº2 do artigo 120º do CPTA, pelo que, deve revogar-se a sentença recorrida e, por se verificarem os pressupostos ínsitos naqueles normativos, deve proferir-se douto acórdão que defira a providência requerida, ou seja, que decrete a suspensão da eficácia do acto administrativo em causa, até que seja definitivamente decidida a acção administrativa intentada para a sua anulação, só assim se fazendo a usual e esperada.
O IFAP contra-alegou, mas sem formular conclusões.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] no sentido do não provimento do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos dados por indiciariamente provados na sentença recorrida:
1- A requerente apresentou junto do IFADAP, na sua Direcção Regional de Entre Douro e Minho, Serviço Regional de Braga, um projecto de investimento na área da floricultura e no âmbito da Medida I do Programa AGRO, com o objectivo de, sendo aprovado tal projecto pelo IFADAP, receber deste um financiamento para pagamento parcial de tal investimento;
2- Este projecto recebeu no IFADAP o nº2003.12.001045.3 e foi aprovado;
3- Na sequência da aprovação do projecto, a requerente celebrou com o IFADAP um contrato, com a seguinte denominação:
CONTRATO DE ATRIBUIÇÃO DE AJUDA AO ABRIGO DO PROGRAMA AGRO -
MEDIDA 1:
Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas
Regulamento [CEE] nº1257/99
[Co-financiado pelo FEOGA – Orientação]
- Fiança –
4- A requerente reconheceu a sua assinatura e enviou o contrato para o IFADAP, para que os seus representantes o outorgassem;
5- Por carta datada de 06.01.2004, o IFADAP enviou à requerente a 2ª via de tal contrato assinado pelos seus representantes em 06.04.2004;
6- Nos termos da cláusula 10ª do mesmo contrato, a requerente obrigou-se a executar o projecto a que respeita o supra referido contrato, devendo iniciar tal execução até 6 meses após a data de celebração do mesmo e findar essa execução até 2 anos a contar daquela data;
7- A requerente executou e terminou integralmente o projecto aprovado pelo IFADAP durante o ano de 2004;
8- Nos termos do contrato, o IFADAP obrigou-se a conceder à requerente, sob a forma de subsídio não reembolsável e a título de prémio de instalação de jovem agricultor, um valor de 25.000,00€, que pagou e a requerente recebeu;
9- E, ainda, obrigou-se a conceder à requerente, sob a forma de subsídio não reembolsável, a quantia de 90.550,07€, que pagou em parcelas também foi recebido pela requerente;
10- Para receber do IFADAP a quantia de 90.550,07€, a título de subsídio não reembolsável, a requerente obrigou-se contratualmente a apresentar-lhe os documentos comprovativos da aplicação dos fundos, para aceitação pelo IFADAP;
11- A requerente obrigou-se, além do mais, a aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos com recurso ao subsídio/financiamento objecto do contrato, por um período de 5 anos a contar ou da outorga do contrato, ou até ao termo do projecto, se posterior;
12- Para verificar a execução material do investimento projectado, o IFADAP efectuou uma visita de controlo, em 23.06.05, e elaborou o respectivo relatório, datado de 14.07.2005;
13- Desse relatório consta que através da visita foi possível comprovar a integral execução do projecto bem como a manutenção da actividade nos moldes previstos;
14- Da verificação contabilística feita ao projecto, resultou que não foram apresentados os cheques com que foram pagas parcialmente as facturas 124 e 125 da Sociedade Agrícola Casa A… e a restante parte foi paga em numerário [17.534,97€] sem suporte contabilístico, existindo cópia do extracto bancário onde se verifica o débito desses cheques em data posterior ao crédito do respectivo subsídio;
15- Na referida verificação contabilística constatou-se, ainda, que o cheque com que foi paga a factura 20040017 de A... foi debitado no dia em que o subsídio foi pago. E, apesar do recibo estar datado de 09.02.2004, o cheque foi passado em 28.03.2004 mas foi debitado em data anterior – 15.03.2004 e, segundo a contabilista da requerente cautelar, Dra. B…, TOC … - serviu para pagar parcialmente a factura 20040019, sendo o restante pago em dinheiro [2.352,38€], não existindo suporte contabilístico;
16- Através de ofício datado de 25.07.06, a requerente foi notificada pelo IFADAP para dizer o tido por conveniente sobre as irregularidades/desconformidades detectadas;
17- A requerente cautelar veio a pronunciar-se através de carta datada de 21.08.2006;
18- Em 2006, o IFADAP foi extinto, sendo objecto de fusão, nos termos do disposto no artigo 21º nº2 alínea f) do DL nº209/2006, de 27.10 [Lei Orgânica do MADRP];
19- Através de ofício com data de 16.03.2009, foi a requerente notificada pelo IFAP, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e seguintes do CPA, da intenção de determinar a modificação contratual com devolução das ajudas pagas acrescidas de juros;
20- A requerente apresentou a sua defesa alegando que “o cheque foi debitado no dia em que a A... entendeu apresentá-lo a pagamento [...]. Atenta a anunciada intenção de não se considerar ilegível tal despesa, a requerente obteve da aludida A... declaração escrita onde se comprova e declara que o referido cheque foi entregue à dita sociedade no dia 09.02.2004 e que o mesmo foi utilizado pela empresa nas condições que entendeu [...]. Atendendo à sua pouca instrução e, bem assim, à total confiança que tinha com a dita sociedade, entregou o referido cheque em branco, assinando, apenas assinado no sacador, tendo os restantes dizeres do cheque sido preenchidos pela A..., nomeadamente o valor e a data [...]. Atendendo ao facto de a despesa ter sido efectivamente realizada, facturada e paga, ao facto da data aposta no cheque não ter sido da lavra da requerente e, bem assim, ao facto de esta não poder saber, como não sabia, quando iria receber o pagamento da ajuda, vem requerer a V. Exa. se digne considerar elegível a despesa em causa. Situação idêntica se passou como cheque de 5.500,00€ emitido para pagamento de parte das facturas nº124 e nº125 da Sociedade Agrícola Casa A…, Lda., debitado posteriormente ao processamento da respectiva ajuda”;
21- No dia 08.03.2011 a requerente foi notificada pelo demandado IFAP da decisão que determinou, [sic]:
“7. ...a modificação unilateral do Contrato de Atribuição de Ajudas, em conformidade com o disposto nos artigos 11º e 12º do DL nº163-A/2000, de 27 de Julho, bem como de acordo com a Decisão Final proferida pelo Gestor do Programa Agro.
8. Assim e para os efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida, no montante de 42.014,36€ [32.877,20€ de capital e 9.137,16€ de juros], fica notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de..., fazendo referência ao número do projecto e processo indicado neste ofício, no prazo de...
9. Findo o prazo referido no parágrafo anterior e, caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida e, em simultâneo, contra o fiador do projecto” – acto em causa;
22- A requerente aplicou todas as suas economias e do seu agregado familiar nos capitais próprios que investiu no projecto aprovado pelo IFADAP;
23- A requerente investiu nesse projecto, ainda, todo o dinheiro que recebeu do IFADAP ao abrigo do contrato celebrado em 06.01.2004;
24- Os únicos rendimentos que tem são os que resultam da exploração da actividade de floricultura que implementou com o referido projecto;
25- A requerente vive em casa própria que adquiriu com recurso a mútuo bancário, com hipoteca, que ainda se encontra a pagar;
26- A seu cargo a requerente tem, ainda, o seu marido e uma filha, que também trabalham na exploração de floricultura implementada no âmbito do projecto, outra filha maior, estudante universitária, os dois sogros, reformados e dependentes e, ainda, uma cunhada, portadora de deficiência profunda [motora].
Nada mais foi indiciariamente provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A requerente cautelar pediu ao TAF a suspensão de eficácia da decisão do Vogal do Conselho Directivo do IFAP que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas e a mandou repor o montante de 42.014,36€ referente a despesas não elegíveis.
Fê-lo como incidente de processo principal em que pede ao TAF a declaração de nulidade, ou a anulação, do acto administrativo em causa.
A requerente defende que essa decisão é manifestamente ilegal [artigo 120º nº1 alínea a) CPTA], que a sua imediata execução gera o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar no processo principal [artigo 120º nº1 alínea b) do CPTA], e que, para além disso, à sua suspensão não se opõe a ponderação de interesses e danos exigida pela lei [artigo 120º nº2 do CPTA].
O TAF de Braga qualificou a pretensão cautelar de conservatória, e indeferiu a sua concessão por entender que não se verificava, no caso, quer o manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, quer o periculum in mora da alínea b) do mesmo artigo, sendo que o não preenchimento daquele requisito autónomo, e deste cumulativo, acarretam necessariamente o indeferimento da pretensão cautelar.
Deste julgamento discorda a requerente cautelar, a qual, agora como recorrente, lhe vem imputar erro de julgamento de facto e erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento desses erros de julgamento se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Do alegadamente errado julgamento de facto.
Diz a recorrente que é errada, e deve ser alterada, a data que se encontra referida no ponto 5 do provado como data da celebração do contrato [Como aí se diz, por carta datada de 06.01.2004, o IFADAP enviou à requerente a 2ª via de tal contrato assinado pelos seus representantes em 06.04.2004]. Em vez de 06.04.2004 deverá constar a data de 06.01.2004, como resulta, diz, do documento nº1 por ela junto com a petição inicial.
Além disso, a recorrente entende que a matéria de facto que foi dada como provada peca por deficiente, e deve ser-lhe aditada, por provada e pertinente para a decisão, a seguinte factualidade:
27) O pagamento pelo IFADAP à requerente das quantias a que se alude em 8) e 9) supra ocorreu no ano de 2004;
28) A requerente e o seu agregado familiar não têm meios económico-financeiros que lhe permitam prestar qualquer caução que suste essa execução futura;
29) O contrato a que se alude em 3, 4 e 5 supra, foi celebrado em 06.01.2004.
Vejamos.
O primeiro erro de julgamento invocado foi induzido pela própria requerente, uma vez que o provado no ponto 5 da matéria de facto corresponde ao conteúdo factual do artigo 5º do requerimento inicial, sendo que aí se fundamenta esse facto no documento nº1 junto com o mesmo.
Só que, analisado esse documento prova, constatamos que dele não consta a data em que essa 2ª via do contrato foi assinada pelos representantes do IFADAP, sendo certo que na alínea I.3. das condições gerais se diz que o presente contrato se considera celebrado na data aposta com a assinatura do representante do IFADAP e é formalizado em dois exemplares, ficando um em poder de cada parte.
Constata-se, pois, a ocorrência de erro evidente, que, partindo da própria requerente cautelar foi assumido pela sentença recorrida, e que consiste em colocar a assinatura do contrato três meses depois do seu envio, assinado, à ora recorrente!
Todavia, este erro material, que não deixa dúvidas, não poderá ser desfeito pela substituição da data 06.04.2004 pela de 06.01.2004 com base no dito documento nº1, já que esta última, como data de assinatura do contrato, nele não encontra suporte.
Acontece, porém, que em outros artigos do requerimento inicial, a requerente cautelar refere como data de celebração do contrato a de 06.01.2004 [de modo directo no artigo 16º, e de modo indirecto nos artigos 18º e 21º], e o certo é que esta alegação não foi impugnada pelo IFAP. Logo, ter-se-á de considerar tal data de celebração, que corresponde, nos termos do contrato, à data da assinatura, como indiciariamente provada [118º, nº1, do CPTA].
Face ao ostensivo erro de julgamento verificado na 2ª parte do ponto 5 do provado, e à circunstância de resultar apurado, em termos indiciários, que a assinatura do contrato ocorreu em 06.01.2004, este tribunal ad quem, ao abrigo do artigo 712º nº1 alínea b) do CPC [ex vi 140º CPTA] decide alterar a redacção desse ponto 5 do julgamento de facto para a seguinte: 5- Por carta datada de 06.01.2004, o IFADAP enviou à requerente a 2ª via de tal contrato assinado pelos seus representantes em 06.01.2004.
Em boa verdade, esta alteração do julgamento de facto, que se repercute, também, e positivamente, na adição reclamada sob o nº29, não tem qualquer influência na decisão deste recurso jurisdicional. E o mesmo se diga da restante factualidade reclamada sob os números 27 e 28. Efectivamente, os pagamentos aludidos no ponto 27, e que se referem à entrega de quantias [25.000,00€ + 90.550,07€] pelo então IFADAP à recorrente, a título de subsídio não reembolsável, apenas poderiam contender com a apreciação do mérito da pretensão que foi deduzida na acção principal, e cuja evidente procedência, desde já adiantamos, não se verifica. Por seu lado, o conteúdo da adição sob o nº28 integra uma conclusão factual que não deverá constar, como tal, no elenco do provado.
O invocado erro de julgamento de facto deve, pois, obter mero provimento parcial, limitado à alteração do ponto 5 do provado.
IV. Do alegadamente errado julgamento de direito.
A recorrente defende que a sentença recorrida errou de direito ao considerar não preenchidos o manifesto fumus bonus da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, bem como o periculum in mora da alínea b) desse mesmo artigo. E que, preenchidos os requisitos desta última, a ponderação de interesses e danos exigida pelo nº2 lhe é favorável.
Relativamente à dita alínea a), o TAF, depois de caracterizar os contornos do manifesto fumus bonus nela exigido, passa a ponderar se o mesmo se verifica no caso concreto, nos seguintes termos:
[…]
As ilegalidades assacadas ao acto são, essencialmente, as seguintes: a) Eficácia retroactiva do acto, à revelia do disposto no artigo 128º do CPA; b) Falta de atribuições ou de competência do requerido para praticar o acto; c) Impossibilidade do seu objecto, por se ter verificado a extinção do contrato pelo decurso do seu prazo de vigência; d) Violação do contrato celebrado entre a requerente e o IFADP; e) Fundamentação obscura, contraditória e insuficiente do acto; f) Violação das leis comunitárias e nacionais que regulam o contrato; g) Violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça.
[…]
Nesta perspectiva [da alínea a) do 120º], haverá que averiguar, em cada situação, se é possível concluir, em face de uma análise sucinta e perfunctória da mesma, sem margem para dúvidas, que a pretensão formulada ou a formular no processo principal será julgada procedente. Só em tal situação se poderá considerar preenchida a previsão da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, incumbindo ao requerente da providência cautelar alegar e provar a ilegalidade manifesta ou evidente.
[…]
Ora, no caso em apreço, as concretas causas de invalidade, de natureza formal, e substancial, apontadas pela requerente, e bem assim os raciocínios argumentativos usados a seu favor, não nos levam a formular um juízo de manifesta ilegalidade do despacho em causa, não sendo evidente a procedência da pretensão impugnatória a ele dirigida.
Assim, não é de concluir ser manifesto que venha a ser procedente a acção principal de impugnação do acto suspendendo.
Julgo, pois, não verificado o requisito previsto na alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
[…]
É verdade que este julgamento de direito poderá ser visto como algo lacónico, mas acaba por não ser errado.
A decisão administrativa cuja eficácia a recorrente pretende ver suspensa emerge, sobretudo, do resultado de verificação contabilística que foi feita ao projecto, e que resultou na consideração de algumas despesas como não elegíveis, nomeadamente por o débito de alguns cheques ter data posterior ao crédito do respectivo subsídio.
A ora recorrente defendeu, e defende, que o IFAP, sucessor do IFADAP, carece de competência para proceder à modificação unilateral do contrato, decide sobre um contrato que já estava extinto, procede a uma revogação ilegal de cláusulas que o integram, fá-lo mediante violação de normas comunitárias e nacionais, e de princípios como o da proporcionalidade e da justiça, através de fundamentação que se mostra obscura, contraditória e insuficiente.
No seu entender, o contrato que celebrou com o então IFADAP extinguiu-se 5 anos após a sua celebração, em 06.01.2009, e por isso mesmo, a decisão proferida em Março de 2011 pelo actual IFAP incide sobre um contrato que já não existe. É a partir daqui, cremos, que a ora recorrente constrói toda a sua tese, e daí a insistência no erro de julgamento de facto quanto à data da celebração do contrato. Basta, no entanto, considerar a natureza das razões em que a sustenta, e a natureza das razões contrapostas pelo requerido IFAP, para o julgador cautelar dever concluir no sentido da falta de evidência da procedência da pretensão deduzida no processo principal.
O teor das ilegalidades assacadas à decisão do Vogal do IFAP, e o facto dela emergir de uma verificação contabilística, que, no fundo, fiscaliza a correcta aplicação dos subsídios atribuídos, mostra como a abordagem feita pela recorrente poderá estar desfocada, ao pôr todo o enfoque da sua argumentação na falta de vigência do contrato.
Confirma este tribunal ad quem, portanto, o julgamento realizado pelo tribunal a quo relativamente ao manifesto fumus boni juris.
Certo é, porém, que se esse bom direito não é manifesto, como não é, também não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal, e tão pouco a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. Damos por verificado, pois, o fumus non malus juris exigido na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
V. A recorrente discorda também do julgamento efectuado pelo TAF quanto ao periculum in mora.
Foi o seguinte esse julgamento:
[…]
Nesta sede, terá o tribunal de ponderar, mediante um juízo de prognose, se, face a uma eventual sentença proferida na acção principal, que conceda provimento à pretensão da requerente, a mesma poderá vir a revelar-se inútil em virtude de, entretanto, se ter criado uma situação de facto consumado com a mesma incompatível, isto é, se se torna impossível a reintegração da situação conforme à legalidade, ou se essa reintegração é muito difícil, ou se entretanto se produziram prejuízos de difícil reparação para os interesses da requerente, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica […].
A prova do fundado receio a que a lei faz referência deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que possam levar o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se por isso a concessão da providência solicitada.
Em suma, para que se tenha por preenchido este requisito, não basta um mero juízo de probabilidade, necessário se mostra a existência de um receio fundado.
[…]
Vejamos pois se ocorre periculum in mora para os interesses que a requerente visa assegurar na acção principal, condição necessária para a adopção da providência cautelar conservatória de suspensão de eficácia.
No caso ora em apreço, é evidente que a não concessão da suspensão de eficácia requerida não torna totalmente inútil a decisão do processo principal, pois a procedência deste, com a anulação da decisão suspendenda, implicará a devolução à requerente das quantias eventualmente pagas.
[…]
Ora, a factualidade apurada não se afigura suficiente e adequada ao preenchimento do requisito do periculum in mora. Com efeito, daquela factualidade não se pode concluir pela existência de risco sério de ocorrência de danos de difícil reparação para os interesses da requerente e do seu agregado familiar.
Referir-se que a execução do acto levará à paralisação da exploração de floricultura, porque os únicos rendimentos que tem são os provenientes dessa exploração e que ainda se encontra por pagar o crédito que contraiu para a aquisição de habitação própria, e que tem a seu cargo, o seu marido e uma filha, que também trabalham na exploração de floricultura, constitui alegação em parte conclusiva, vaga e genérica que carecia de ser concretizada com realidade factual que sustentasse a conclusão extraída [quais os proventos realizados mensalmente com a referida exploração, qual o montante mensal das pensões de reforma e de invalidez seguramente auferidas pelos sogros e pela cunhada, quais os montantes depositados nas contas bancárias da requerente e do marido, referidas na petição inicial, qual o montante dos encargos com o empréstimo para habitação em termos mensais, etc.], pois só assim seria possível avaliar o impacto que o pagamento da quantia que lhe é exigida teria na situação económica e financeira da requerente e do seu agregado familiar.
Para além disso, importa não esquecer que, no caso de ser instaurado um processo de execução fiscal, a requerente tem a possibilidade de suspender o mesmo até à decisão da acção principal [em que se discute a legalidade da dívida exequenda], designadamente, através da prestação de garantia [que pode consistir em qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente – artigo 199º nº1 CPPT] ou com a dispensa da mesma pela administração nos casos da sua prestação causar ao executado prejuízo irreparável [artigos 169º, nºs 1 e 5, e 170º, nº1 do CPPT e artigo 52º da LGT].
Ainda que a garantia não seja prestada, nem dispensada, sendo efectuada penhora de bens que garanta a totalidade da dívida exequenda e acrescidos, a execução também ficará suspensa, não prosseguindo para a venda, até à decisão final do pleito, como decorre das supra citadas disposições legais.
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Assim, temos que não se mostra no caso concreto configurada qualquer situação fáctica donde se possa concluir da provável existência de risco de ocorrência de prejuízos de difícil reparação.
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Cremos que este julgamento não pode manter-se, e deverá ser dada razão à recorrente.
Não poderemos esquecer que - mal ou bem - a sentença recorrida deu como indiciariamente provado que a requerente aplicou todas as suas economias, e as do seu agregado familiar, nos capitais próprios que investiu no projecto aprovado pelo IFADAP [ponto 22 do provado], que investiu nesse projecto, ainda, todo o dinheiro que recebeu do IFADAP [ponto 23 do provado], que os únicos rendimentos que tem são os que resultam da exploração daquela actividade de floricultura que implementou com o referido projecto [ponto 24 do provado], que vive em casa própria, adquirida com recurso a mútuo bancário, com hipoteca, que ainda se encontra a pagar [ponto 25 do provado], e que tem a seu cargo o marido e uma filha, que também trabalham na exploração de floricultura implementada no âmbito do projecto, uma outra filha maior, estudante universitária, dois sogros, reformados e dependentes, e, ainda, uma cunhada, portadora de deficiência motora profunda [ponto 26 do provado].
Poder-se-á dizer, e a própria sentença recorrida para aí parece, contraditoriamente, apontar, que pelo menos nos pontos 22 e 24 do provado estaremos mais perante conclusões de facto do que de factos singelos. Mas, então, não deveria ter integrado na matéria de facto, que deu como provada, essas conclusões factuais! Na medida em que o fez, e elas não foram impugnadas em sede de recurso, este tribunal superior devê-las-á ter em consideração.
A verdade é que essa matéria de facto, incluída nos pontos 22 a 26 do provado, é apta, através de um juízo de prognose, a gerar no julgador cautelar o fundado receio de produção de prejuízos, ao menos, de difícil reparação. Efectivamente, não é verdade que tudo se resolva com a devolução à recorrente das quantias entregues, no caso de procedência da acção principal. É bem justificado o receio, perante o provado, de que o transtorno provocado por uma execução coerciva das quantias que teria de restituir, acabasse por paralisar a única fonte de rendimentos de uma família de sete pessoas, que vive de uma exploração de boa saúde, ao que tudo indica. A devolução, à recorrente, dos montantes entretanto entregues ao IFAP, na sequência de sentença favorável no processo principal, dificilmente significaria uma reparação natural dos prejuízos patrimoniais e morais entretanto causados.
A fuga ao problema, através da invocação de normas tributárias relativas a garantias e possibilidade da sua dispensa, apenas disfarça esse receio, e é inadequada a responder à pretensão cautelar.
Não podemos esquecer que à requerente cautelar, como autora do processo principal, assistia a possibilidade de suspender a eficácia do acto aí impugnado, mediante a prestação de garantia [por qualquer das formas previstas na lei tributária] se estivesse em causa apenas o pagamento de quantia certa [artigo 50º nº2 CPTA]. Assim como não poderemos olvidar que a recorrente, como requerente cautelar, tinha a possibilidade de ultrapassar a exigência dos requisitos do artigo 120º do CPTA através da prestação de garantia, se no processo principal estivesse apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatória [artigo 120º nº6 do CPTA].
Ora, independentemente da recorrente ter ou não possibilidade de prestar essa garantia, e ela diz que não, o certo é que no processo principal não está somente em causa o pagamento de certa quantia, pois que a sua reposição surge como consequência de caso resolvido sobre a decisão de modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas.
Pretender travar, pois, o periculum in mora, mediante o recurso às garantias possibilitadas em sede de execução fiscal, é adulterar o real objecto da pretensão cautelar, que se traduz em suspender a eficácia da decisão substantiva, que modifica unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas, da qual a reposição de verbas é consequente. Esse travão, ao supor a definitividade substantiva do acto de modificação do contrato mostra-se insusceptível de responder, assim, à pretensão cautelar.
Para além disso, alijar o periculum in mora em nome das referidas possibilidades de garantia, e sua dispensa, significaria entregar a uma entidade da administração tributária a resolução de pretensão que foi dirigida ao tribunal. O que não é suportável.
Ressuma, destarte, que provada uma circunstância apta a gerar fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente cautelar defende na acção principal, não é a mera possibilidade desses prejuízos poderem ser evitados em sede de execução fiscal, mediante a prestação de garantia, que serve para arredar o deferimento da suspensão de eficácia do acto que alicerça a ordem de restituição de verbas. Porque essa solução é redutora do objecto da pretensão cautelar, e porque poderá significar denegação de justiça.
Damos por verificado, portanto, o periculum in mora que é exigido na alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Resta, pois, proceder à ponderação de interesses e danos que, em face do atrás decidido, se nos impõe [artigo 120º nº2 do CPTA].
A este respeito, e muito sucintamente, cremos que o adiamento da eventual restituição das quantias em causa, porquanto no caso de improcedência da acção principal o recorrido, IFAP, as poderá cobrar, certamente causará menos danos a esta entidade pública que a sua imediata exigência à recorrente, que poderá ver perigar a subsistência económica sua e dos seus, devido a um possível desmoronamento da exploração de floricultura de que todos vivem.
Deve, portanto, ser concedido provimento a este recurso, ser revogada a sentença recorrida, e suspensa na sua eficácia a decisão administrativa a que se referem os autos.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Suspender a eficácia da decisão administrativa em causa.
Custas pelo ora recorrido, em ambas as instâncias - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 6º nº2 e 7º nº3 do RCP, e Tabelas II-A e I-B a ele Anexas.
D.N.
Porto, 21.10.2011
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
