| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
M. vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Mirandela que julgou improcedente a ação que intentou contra o Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas impugnando a decisão final proferida pelo IFAP- IP determinando o reembolso de €59.842,07 por incumprimento do projeto nº 2002210016909 e a sua substituição por outra que fixe à Autora novo prazo de 30 dias para apresentar todos os comprovativos em falta, com realização de perícia técnica pelos serviços do IFADAP, IP nas instalações e propriedades da interessada para comprovar a realidade das despesas e investimentos realizados no âmbito do projeto dos autos, sendo dispensada da reposição voluntária da quantia de €59 842,07.
Na alegação apresentada, formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem ipsis verbis:
1a - A recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, porquanto considera que fez o Tribunal recorrido uma incorrecta decisão quanto à matéria de facto e uma incorrecta interpretação e aplicação do direito ao caso concreto.
2ª - A A. na sua p.i. arrolou e requereu a produção de prova para comprovar os factos vertidos nos artigos 6°, 7°, 8o, 9°, 10°, 13° e 14° da p.i..
3ª - Os factos supra constantes da sua p.i. careciam de prova a produzir em audiência de discussão e julgamento, ao abrigo do disposto no artigo 90° do CPTA.
4ª - A A. alegou os factos supra elencados, pretendendo prová-los, designadamente através da produção de prova testemunhal, pericial e documental em audiência de discussão e julgamento.
5ª -Sucede, porém, que o Tribunal não proferiu qualquer despacho fundamentado para indeferir a produção de prova como requerido pela A., o que configura nulidade processual, que se invoca com as legais consequências.
Sem prescindir, caso assim não se entenda,
6ª - O Tribunal ao dispensar a produção de prova quando esta se mostrava importante à correcta apreciação da p.i. fez uma errada interpretação e aplicação do direito, pois todos os meios de prova legítimos são, pois, admissíveis.
7ª – A recorrente entende que a recusa da produção de prova e a recusa de inquirição das testemunhas por si arroladas acarreta a violação do disposto no artigo 2o, 90°, números 1 e 2, do CPTA e 342° do Código Civil.
Sem prescindir.
8ª - A recorrente invoca que quando foi instaurado o procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato, o mesmo já havia prescrito, tendo em conta o recente e douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 06-03-2015, Processo 660/10.4BEPNF-A.
9ª -Nos termos do artigo 3o, n° 1, do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos, prazo este aplicável ao caso dos autos por inexistir no direito interno um prazo especialmente previsto para o efeito.
10ª - No caso dos autos, como no caso do Acórdão supra citado, também está em causa o Programa Agro - Medida 1, onde as ajudas são co-financiadas pelos fundos estruturantes da União Europeia.
11ª - Haverá, pois, que aplicar à prescrição da obrigação de restituição das quantias indevidamente recebidas o prazo de prescrição de 4 anos previsto no artigo 3.°, n.° 1 do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995.»
12a No presente caso, consta do acervo de factos provados, em 17), o facto atinente à notificação do acto impugnado e do seu teor, e do qual se retira que as irregularidades apontadas envolveram, o incumprimento do prazo de execução material do projecto, incorrendo no incumprimento da alínea a) do ponto 3 . Condições gerais do Contrato de Ajuda, que implica “A execução material do projecto, ainda que iniciada após a apresentação da candidatura no IFAP, não pode ultrapassar o prazo máximo de 6 meses após celebração do presente contrato, devendo a respectiva conclusão ocorrer no prazo máximo de 2 anos após a referida data”.
13a Ora, de acordo com o Ponto de Facto n.° 4, da Matéria de Facto dada como provada na Sentença recorrida, o Contrato de Atribuição de Ajuda foi celebrado em 08/04/2003, o que significa que 08/04/2005 corresponde à data em que foi praticada a alegada irregularidade.
14a Assim, considerando que o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, e que a prescrição apenas se interrompe por qualquer acto, de que seria dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente, tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, importa ter presente que foi apenas pelo Oficio datado de 19-07-2010 que foi a ora Recorrente informada dos fundamentos que importariam à tomada de decisão final.
15ª -Entende a recorrente que, pela aplicação do prazo de 4 anos prescreveu o direito do IFAP à reposição das verbas em causa nos autos, por terem passado mais de 4 anos entre a data das Irregularidades e a notificação da recorrente pelo Ofício Ref.a 018813/2010 de 19/07/2010 e que mereceu a interposição do recurso hierárquico facultativo da A..
Sem prescindir, caso assim não se entenda,
16ª - A recorrente considera incorretamente julgados, atenta a prova produzida nos autos, os factos 1), 2), da matéria de facto referenciada como Não Provada, na Sentença recorrida, pois a prova produzida nos autos, nomeadamente a documental, impunha decisão diversa da recorrida, a saber os Documentos Números 1, 2, 3,4, 5,6,7 e 8 juntos com a p.i.
17ª - Em conjunto com a demais prova produzida, e a produzir, estes documentos credibilizariam, e credibilizam, a versão dos factos dada pela A. e a alteração da decisão da matéria de facto como pugnado neste recurso.
18ª - Em função do supra exposto, resulta que se impunha decisão diversa da proferida, no sentido de ser dado como provados os Pontos de Facto 11 e 21 da Matéria de Facto dada como Não Provada na Sentença recorrida.
19ª - O Tribunal recorrido fez errada decisão da matéria de facto.
Sem prescindir.
20ª -A decisão final proferida e notificada consubstancia uma manifesta inconveniência do acto administrativo a que se reporta, o qual provocou lesão de direitos e interesses legítimos.
21ª - O acto administrativo padece assim de invalidade, porquanto não existe qualquer incumprimento da legislação aplicável, e os requisitos legais do contrato de atribuição de ajuda foram respeitados, não ocorrendo, por isso, falta contratual com o IFAP,IP, o que tudo legitima a nulidade do acto administrativo assim praticado, que se invoca com as legais consequências ao abrigo dos artigos 133º, n.º 1 e 134° do C.P.A.
22a- - Pelo que violou o Tribunal recorrido os artigos 133° e 134° do C.P.A.
Sem prescindir,
23a - Por referência aos Ponto de Facto n.°s 7 e 8 da matéria de facto dada como provada, se no momento em que fez a validação dos documentos comprovativos das despesas, a Entidade Recorrida achava que os mesmos não eram suficientes ou válidos para demonstrar o seu efetivo pagamento e para justificar a ajuda concedida, devia ter pedido os documentos, os elementos e os esclarecimentos que entendia necessários, (fossem recibos, meios de pagamento utilizados, cópias de cheques, etc.) e só depois creditar as ajudas atribuídas!
24a - A Entidade Recorrida incorreu, assim, em manifesta violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica razão pela qual a douta Sentença recorrida não podia ter decidido em sentido contrário - como o fez - incorrendo desse modo em manifesto erro de julgamento, violando manifestamente os art.s 6°-A do CPA e 266°, n.° 2 da Constituição da República Portuguesa.
25ª - Aliás, conforme alegado, e consta claramente dos elementos do PA, os montantes das ajudas foram efetivamente aplicados aos fins a que se destinavam.
26ª - A decisão da Entidade recorrida, não é proporcional a qualquer suposta falha que possa ter sido cometida; não é adequada, pois nada acrescenta aos interesses em jogo, já realizados, nada tem a proteger; não é necessária pois os fins e objetivos subjacentes às ajudas em questão já estão cumpridos; e não é razoável, porque excessiva, implicando, numa altura de gravíssima crise, um esforço financeiro à ora recorrente com repercussões negativas na sua atividade.
27ª - Também, por isso, é uma decisão injusta que viola frontal e ostensivamente os princípios da proporcionalidade e da Justiça.
29ª – Mais: ainda que se entenda que houve incumprimento de obrigações contratuais por parte da ora Recorrente - o que não se concede - a rescisão unilateral do contrato não opera imediata e automaticamente, tal como decorre de forma clara e inequívoca do art.11°, n.º 2, do DL 163-A/2000 de 27.07.
30ª - Deste modo, designadamente pelo facto do projeto ter sido devidamente executado, e das ajudas terem sido empregues nos fins a que se destinavam, não tendo havido qualquer desvio ou ilegalidade, a Entidade Recorrida não podia ter procedido à rescisão unilateral do contrato.
31ª - E mesmo que houvesse um qualquer desvio - o que não se concebe - sempre deveria a Entidade recorrida ter lançado mão à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, em face da insuficiência de documentos comprovativos. - cfr. Art.° 1 Io, n.° 2 do DL 163-A/2000 de 27.07.
32.ª - Pelo que violou o Tribunal a quo o previsto na cláusula E. das condições gerais do Contrato de Atribuição de Ajudas e do art. l l° do DL 163-A/2000 de 27.07.
Sem prescindir.
33a - A Entidade Recorrida ao receber o pedido de pagamento e os documentos comprovativos, analisou os referidos, e efetuou o pagamento dos 48.383,74 €, sendo que não alertou, ou avisou, a recorrente, para as supostas incorreções do projeto ou para a necessidade de novos documentos ou esclarecimentos.
34ª – O ato administrativo sub judice é, assim, a manifestação dum claro e lamentável “venire contra factum proprium”, do qual o Mm° Tribunal a quo deveria ter retirado todas as consequências legais: a declaração da sua nulidade.
35 A Entidade recorrida, ao emitir o acto impugnado, actuou em claro abuso de direito, pelo que ao decidir como decidiu, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação da factualidade sub iudice e, por isso, uma incorreta aplicação de direito, designadamente do art. 334° do CC.
36a Por último e em último lugar sempre se dirá, como acima se referiu, que se não tivesse sido vedada à ora Recorrente a possibilidade de fazer prova sobre os factos alegados, facilmente se concluía que, efetivamente, não só foram violados os princípios invocados, como houve abuso de direito.
37° Ainda, assim, dos factos dados como provados extrai-se esta mesma conclusão, pelo que, deverá ser proferida Decisão em conformidade.
Nestes termos e nos melhores de direito, deve a decisão recorrida na parte aqui impugnada ser revogada, substituindo-a por outra que determine a procedência do presente recurso, conforme alegado e concluído, seguindo-se os demais termos legais, assim se fazendo a costumada e boa JUSTIÇA.
O Recorrido contra-alegou pugnando pela manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público junto deste TCA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento do recurso.
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A Juíza Relatora, por decisão sumária de 02.07.2019, decidiu não tomar conhecimento do recurso, nos termos que se passam a reproduzir:
“Decisão Sumária
M. vem recorrer da sentença do TAF de Mirandela que julgou improcedente a ação por si intentada contra o Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas, IP.
Nas contra-alegações de recurso foi suscitada a questão da inadmissibilidade do presente recurso.
A Mma Juíza “a quo” admitiu o recurso jurisdicional interposto da sentença proferida em 09.09.2015 sob a invocação de poderes conferidos no artigo 27º, nº 1, al i) do CPTA.
Tal despacho de admissão de recuso tem caracter provisório. Pese embora obrigue a Mma Juíza que o proferiu que, nessa medida, fica impossibilitada de alterá-lo, não constitui caso julgado formal pelo que o mesmo não vincula do tribunal de recurso, que tem a faculdade de revê-lo porquanto é a este, através do juiz relator, que cumpre aferir da verificação, em cada caso, dos pressupostos ou requisitos legais da regularidade e legalidade da instância de recurso jurisdicional, aferição essa oficiosa e que pode implicar o não conhecimento do objeto do recurso, ou conhecendo-o, corrigir a qualificação que lhe foi dada, o momento de subida e o efeito atribuído (cfr. artigos 685º-C, nº 1 e 5, 700º, nº 1, al b) 702º a 704º, todos do CPC – ex vi artigos 1º e 140º do CPTA e ainda artigo 27º do CPTA e acórdão deste TCAN de 07.03.2013, proferido no processo 2035/11.9 BEBRG).
Decorre do artigo 40º, nº 3, do ETAF, na redação anterior a 2015 que nas “…ações administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de 3 juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito…”
Dispõe-se na al. i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA, na redação anterior a 2015, que compete “…ao relator, sem prejuízo dos poderes que lhe são conferidos neste Código… proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada”, prevendo-se ainda no nº 2 do mesmo normativo que dos “…despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos desse tribunal…”
O Pleno da 1ª Secção do STA no seu acórdão nº 3/2012, de 05.06.2012 (proc. nº 0420/12) veio, em interpretação/aplicação do quadro normativo acabado de convocar, a firmar jurisprudência no sentido de que das “…decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação de poderes conferidos no artigo 27º, nº 1, al i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº 2, não recurso”.
O Plenário do Tribunal Constitucional, no seu acórdão nº 577/2015 (proc. 629/2014), publicado no DR nº 34/2016, de 18.02.2016, decidiu “não julgar inconstitucional a norma do artigo 27º, nº 1, al. i) do CPTA, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é susceptível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência”.
Aplicando o quadro normativo enunciado ao caso vertente e em obediência à jurisprudência uniformizada fixada, temos que da decisão sob recurso, proferida, como referimos, apenas pelo juiz relator em ação administrativa especial de valor (correspondente a €59.842,97) superior à alçada do tribunal de 1º instância (€5000,00 – cfr. artigo 24º LOTJ 99, na redação introduzida pelo DL 303/07), caberia reclamação para a respetiva conferência, ou seja, para a respetiva formação de 3 juízes a que competiria o julgamento da matéria de facto e de direito caso não tivesse sido usado o poder conferido pelo artigo 27º, nº 1, al. i) do CPTA.
A reforma de 2015 do contencioso administrativo, operada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro, veio determinar que os Tribunais Administrativos passassem a funcionar sempre em tribunal singular, independentemente do tipo de pretensão formulada em juízo.
Este diploma procedeu a todo um conjunto de alterações no ETAF e no CPTA, entre as quais, a revogação do disposto no citado nº 3 do artigo 40º do ETAF, passando a estabelecer-se no nº 1 do sobredito artigo que os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada.
A revogação desta norma entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma, isto é, em 03.10.2015, em razão do disposto no artigo 15º, nº 4, do aludido DL, normativo no qual se determinou que as alterações efetuadas ao ETAF, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entram em vigor no dia seguinte ao da publicação do mencionado DL, sendo também de aplicação imediata aos processos que se mostrem pendentes.
Aplicação imediata, mas não retroativa.
Assim, considerando que a sentença recorrida foi proferida ao abrigo do disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA, dela cabia reclamação para a conferência e não recurso porquanto, no momento em que a sentença foi proferida, 09.09.2015, não estava em vigor o disposto no DL nº 214-G/2015, de 02.10, não tendo tais alterações efeitos retroativos.
Pelo que, não é possível o conhecimento do recurso jurisdicional interposto.
E também não é possível convolá-lo em reclamação para a conferência (ao abrigo do princípio antiformalista “pro actione” – artigo 7º do CPTA) para a formação de 3 juízes à qual competiria apreciar e decidir em sede de “reclamação”, o objeto vertido nas atuais alegações de “recurso jurisdicional”, pela seguinte razão:
O prazo para deduzir reclamação para a conferência é de 10 dias, nos termos do disposto no artigo 29º, nº 1 do CPTA, o que significa que, considerando-se a Autora, ora Recorrente, notificada da sentença em 14.09.2015, e tendo o recurso sido interposto apenas em 06.10.2015, o mesmo não pode ser convolado no meio correcto, ou seja, na reclamação para a conferência, por falta do pressuposto dessa convolação consubstanciado na tempestividade da petição para o efeito.
Termos em que se não conhece do presente recurso jurisdicional.”
Fim da transcrição.
*
II - Da Reclamação para a Conferência:
M. veio apresentar Reclamação para a Conferência desta decisão, o que fez nos termos e com os seguintes fundamentos que se transcrevem ipsis verbis:
“1 - Considerações Introdutórias:
A recorrente interpôs recurso da Sentença do TAF de Mirandela, para o Tribunal Central Administrativo Norte, Sentença esta que julgou improcedente a ação por si intentada contra o Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas, IP.
Entretanto, em sede de Contra-alegações de recurso foi suscitada a questão da inadmissibilidade do recurso
A Juiz do Tribunal a quo admitiu o recurso jurisdicional interposto da Sentença proferida em 09.09.2015 sob a invocação de poderes conferidos no artigo 27°, n.° 1, al. i) do CPTA.
Entretanto, o TCA Norte proferiu despacho notificando a recorrente para se pronunciar sobre a inadmissibilidade do recurso jurisdicional, “uma vez que da sentença recorrida proferida em 09.09.2015, cabe reclamação para a conferência e não recurso (cfr. jurisprudência firmada no acórdão n.°3/2012 do STA, de 05.06.2012 (proc. n.°0420/12)”.
A recorrente respondeu a tal despacho, recusando a hipótese aventada de apenas caber reclamação para a conferência e não recurso.
Entretanto, o TCA Norte emite Decisão Sumária, na qual defende não se conhecer do recurso jurisdicional.
Com o devido respeito, a recorrente não se conforma com a decisão assim proferida, porquanto se considera que fez o Tribunal uma menos correta interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, como adiante se vai demonstrar.
II - Do direito ao Recurso:
Como resulta da Decisão Sumária a que se responde, é defendido o não conhecimento do recurso atenta a seguinte razão:
Assim, considerando que a sentença recorrida foi proferida ao abrigo do disposto na alínea i) do n° 1 do artigo 27° do CPTA, dela cabia reclamação para a conferência e não recurso porquanto, no momento em que a sentença foi proferida, 09.09.2015, não estava em vigor o disposto no DL n° 214-G/2015, de 02.10, não tendo tais alterações efeitos retroativos.
Sucede, porém, que a aqui reclamante não concorda com os entendimentos propugnados na douta decisão sumária.
Com efeito, quanto a esta questão já se pronunciou o tribunal a quo, admitindo o recurso por admissível, legítimo e tempestivo.
De facto, com a entrada em vigor da Reforma de 2015 do contencioso administrativo, operada pelo DL 214-G/2015, de 2 de Outubro, pela qual se procedeu à revogação do artigo 40°, n.° 3 do CPTA, os tribunais de círculo passaram a funcionar apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada (artigo 40, n.° 1).
Tendo tal norma entrado em vigor em 03.10.2015. - Art.° 15°, n.° 4 do DL 2014-G/2015
Ora, atenta a data de entrada da norma, e atenta a jurisprudência constante do Tribunal Administrativo do Norte, extinguiu-se o mecanismo da reclamação para a conferência, passando a caber recurso das decisões de que cabia reclamação.
Vejam-se, neste sentido, os acórdãos 001053/12.4BEAVR, de 06.11.2015, e 01327/15.2BEBRG de 22.01.2016.
O n.° 3 do artigo 40° do ETAF foi revogado na alteração operada pelo DL 214-G/2015, passando a constar do seu número 1 que os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada.
A revogação desta norma entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma (03.10.2015), por força do disposto no artigo 15°, n.° 4 do citado DL, com a consequente extinção do mecanismo de reclamação para a conferência e também de todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação.
Concludentemente, o recurso passou a ser o único meio de impugnação das decisões proferidas pelos tribunais administrativos de Ia instância.
Ora, o recurso foi apresentado em 05-10-2015, pelo que é logo aplicável o regime exposto.
Da sentença recorrida cabia recurso e não reclamação para a conferência não sendo aplicável a jurisprudência do STA com o acórdão 3/2012.
Sem prescindir,
Mesmo que assim não se entendesse, o que nunca se conceberá, a verdade é que é inquestionável que a recorrente interpôs recurso de uma sentença.
De facto, a jurisprudência firmada no acórdão n.° 3/2012. de 05.06-2013. do STA não pode operar quando o mesmo STA em acórdão proferido em 09-11-2016, Processo 01568/15, já veio dizer que o disposto no artigo 27°. números 1 e 2 do CPTA mesmo na versão anterior ao DL 214-G/2015 não é aplicável nos tribunais de 1° instância, estando a sua aplicação reservada para os Tribunais Superiores, TCA e STA.
Com efeito, a controvérsia que ora se levanta perdeu sentido face à alteração legislativa introduzida pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 02/10, uma vez que fez desaparecer o julgamento em tribunal coletivo na Ia instância, cfr. artigo 40° do ETAF, e limitou a aplicação do artigo 27° do CPTA aos despachos proferidos pelo relator em processos cuja tramitação em primeiro grau de jurisdição ocorra nos tribunais superiores.
Por conseguinte, a recorrente invoca que a análise da questão no presente caso não pode ocorrer, pois entende que o recurso já foi interposto com as alterações introduzidas por aquele DL de 2015.
Mas mesmo que assim não se entenda, o que não se concebe, a verdade é que na concreta situação dos autos estamos perante uma ação administrativa especial que segue a tramitação prevista no CPTA, cf. artigos 97°, n.° 2 do CPPT e 191° do CPTA.
Portanto, é no CPTA, que temos que encontrar a regulamentação de toda a tramitação de uma ação como a dos autos.
Dispunha à data da interposição da ação o artigo 27° do CPTA:
“7 - Compete ao relator, sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código:
a) Deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento;
b) Dar por findos os processos;
c) Declarar a suspensão da instância;
d) Ordenar a apensação de processos;
e) Julgar extinta a instância por transação, deserção, desistência, impossibilidade ou inutilidade da lide;
f) Rejeitar liminarmente os requerimentos e incidentes de cujo objeto não deva tomar conhecimento;
g) Conhecer das nulidades dos atos processuais e dos próprios despachos;
h) Conhecer do pedido de adoção de providências cautelares ou submetê-lo à apreciação da conferência, quando o considere justificado;
i) Proferir decisão quando entenda que a questão a decidir é simples, designadamente por já ter sido judicialmente apreciada de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada;
j) Admitir os recursos de acórdãos, declarando a sua espécie, regime de subida e efeitos, ou negar-lhes admissão.
2 - Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal”.
Surpreende-se que esta norma do artigo 27° “...definindo os poderes do relator nos tribunais superiores, corresponde ao estabelecido no artigo 9° da LPTA (que definia as competências do relator no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo), com o aditamento da possibilidade de o relator julgar, singular e liminarmente, as providências cautelares requeridas, quando tal se mostre justificado, e, bem assim, o objeto do recurso ou da ação nos casos de manifesta improcedência ou de o mesmo versar sobre questões simples e já repetidamente apreciadas pela jurisprudência (alíneas h) e i). O elenco das competências do relator surge, assim, significativamente ampliado, em sintonia com as medidas simplificadoras do processo igualmente instituídas pela reforma do CPC” (cfr. artigo 700°, n.° 1, alínea g) do CPC), cfr. M. Aroso de Almeida e outro, CPTA anotado, 2a edição, pág. 155.
Já vimos anteriormente que, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 02/10, esta norma passou a regular exclusivamente os poderes do relator nos processos em primeiro grau de jurisdição em tribunais superiores, ou seja, repetiu em substância e com uma roupagem mais atual, como já fizera neste artigo 27°, o que já resultava do artigo 9o da revogada LPTA, destinando-se, assim, apenas a ser aplicada nos Tribunais Superiores, que por natureza funcionam em Tribunal Coletivo, e não nos Tribunais de Ia instância.
Para os Tribunais de Ia instância, no julgamento das ações administrativas especiais, o legislador previu, à data, expressamente que o juiz, ou relator, possa proferir a decisão em primeira instância sem reunir o coletivo, cfr. artigo 94°, n.° 3 do mesmo CPTA (quando o juiz ou relator considere que a questão de direito a resolver é simples, designadamente por já ter sido apreciada por tribunal, de modo uniforme e reiterado, ou que a pretensão é manifestamente infundada, a fundamentação da decisão pode ser sumária, podendo consistir na simples remissão para decisão precedente, de que se junte cópia), sendo que dessa decisão poderia ser interposto de imediato recurso nos termos do disposto nos artigos 140° e ss. do CPTA por ser esse o único meio legalmente previsto para o efeito.
É certo que o julgamento da causa, de facto e de direito, por juiz singular, quando a competência pertence a uma formação de três juízes, e fora dos casos previstos no artigo 94°, n.° 3 do CPTA era geradora da incompetência relativa do Tribunal singular, que sempre poderia ser conhecida nos termos do disposto nos artigos 110°, n.° 4 e 646°, n.° 3 do CPC. Mas se o relator, como juiz singular, decide causa que possa ser subsumida ao disposto naquele preceito legal, estaria a agir dentro dos poderes que lhe eram conferidos pela própria lei, não se vendo, por isso, que essa decisão assim proferida deva ser objeto de reclamação prévia para a formação de três juízes, como preliminar da interposição de recurso jurisdicional.
A exigência do julgamento pela formação de três juízes nas ações administrativas especiais previstas no artigo 40°, n.° 3 do CPTA, prende-se precisamente com a maior exigência das causas e das questões que são discutidas nessas mesmas ações, quer essa maior exigência diga respeito aos sujeitos, quer diga respeito ao objeto, portanto, se a decisão da concreta causa puder ser subsumida ao disposto no referido artigo 94°, n.° 3 do CPTA, como também era o caso, não faria, como não fez, qualquer sentido a intervenção do Tribunal Coletivo para a prolação da mesma, seria mesmo um contrassenso, e menos sentido faria, ainda, que pudesse haver reclamação da decisão do juiz singular proferida ao abrigo do disposto naquele n.° 3 para a formação de três juízes.
Diferentemente se passa nos Tribunais Superiores.
Nos tribunais superiores, todos os despachos ou decisões proferidos pelo relator que contendam direta ou indiretamente com a decisão do mérito da causa são suscetíveis de reclamação para a conferência, e isto é assim porque não é admissível recurso jurisdicional de tais pronúncias, antes se impõe a reclamação para a conferência, uma vez que a regra é sempre a da decisão em formação de três juízes e cabe à conferência sindicar a bondade dos despachos do relator, o que não se passa em 1a instância.
Portanto, aplicando-se à Ia instância uma norma própria reservada à tramitação dos processos nos Tribunais Superiores, que implicaria uma alteração na tramitação dos processos na fase da impugnação da decisão -quando é certo que nem sequer existem normas regulamentadoras do modo pelo qual se deve processar a dita reclamação nos Tribunais de Ia instância-, estar-se-ia a criar uma dificuldade acrescida às partes que, na verdade, pode contender com o direito a um processo equitativo, cfr. artigo 20°. n.° 4 da CRP.
A introdução da exigência de reclamação da decisão do juiz singular para a formação de três juízes, como antecâmara da abertura da via do recurso jurisdicional dirigido aos Tribunais Superiores, constitui uma “inovação” que não encontra explicação ou justificação no conjunto das normas que regulam a tramitação dos processos em Ia instância, nem se coaduna com as mesmas, porque acarreta um ónus acrescido para as partes ao qual se associa uma consequência deveras nefasta, a perda do direito ao recurso.
É preciso ver ainda que estamos perante um recurso de uma Sentença que decidiu sobre o mérito da causa. O Tribunal a quo analisou criticamente as provas, e que eram essencialmente documentais, e interpretou e aplicou as normas jurídicas correspondentes.
O tribunal a quo discriminou os factos provados e não provados, e proferiu uma Sentença final de mérito analisando todas as questões.
Pelo que a decisão é final, sindicável apenas por recurso, não fazendo qualquer sentido a intervenção do tribunal coletivo quando a exigência da causa o não exigia.
Até porque o conteúdo da Sentença respeitou, em total, os números 1. 2. 3 e 4 do artigo 94° do CPTA.
Aliás se a recorrente reclamasse para a conferência, provavelmente a esta hora estava a responder à inadmissibilidade da mesma, por dever ser interposto recurso.
Por fim, diga-se que o tribunal a quo, percebendo que proferiu uma Sentença ao abrigo do artigo 94° do CPTA, para além de admitir o recurso, veio ainda dizer que mesmo que tivesse sido apresentada uma reclamação para a conferência, sempre concederia novo prazo para a apresentação do recurso.
Sendo que, nem o próprio Ministério Público veio defender a rejeição do recurso.
Face ao exposto, a recorrente rejeita a jurisprudência firmada no acórdão n.° 3/2012 do STA, de 05-06-2012, porque não é aplicável ao seu caso concreto, mais invocando que da sentença recorrida cabia recurso, e não reclamação, e seja qual for o regime legal aplicável, ainda que a recorrente defenda, a título principal, ser aplicável o DL 214-G/2015 de 2 de Outubro.
E, no mais, a requerente mantêm tudo o que alegou no seu recurso, quer a título principal, quer a título subsidiário.
A decisão reclamada violou por erro de interpretação e aplicação o disposto nos artigos 27°, n.° 1. al. i. n.° 2. 40°. n.° 3. 191°. 94°, números 1 e 2. n.° 3, 140°, todos do CPTA. 40°. n.° 3 do ETAF, 15°. n.° 4 do DL 2014-G/2015, 97°. n.° 2 do CPPT, 110°. n.° 4, e 646°. n.° 3. ambos do CPC, e ainda o artigo 20°. n.° 4 da CRP.
Para além da Jurisprudência firmada pelo STA. e que supra melhor se identificou.
Nestes termos, e nos mais de direito, requer-se a V. Exa. que se digne, em função dos elementos supra expostos, permitir a reclamação para a conferência da douta decisão sumária proferida pela Mm.a Juiz Desembargadora, ordenando assim o prosseguimento do presente processo com vista a ser nele proferida decisão de mérito sobre a causa.”
A parte contrária nada disse. *
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento, na qual os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal acordam em deferir a reclamação para a conferência e em conhecer do presente recurso jurisdicional, tendo em atenção o sentido da jurisprudência prolatada por este TCA Norte, designadamente nos acórdãos de 06.11.2015, no processo n.º 001053/12.4BEAVR, de 22.01.2016, no processo n.º 01327/15.2BEBRG e de 04.12.2015, no processo n.º 00605/14.2BECBR, jurisprudência da qual emerge a seguinte doutrina:
“O n.º 3 do artigo 40.º do ETAF foi revogado na recente alteração operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passando a constar do seu n.º 1 que os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada. A revogação desta norma entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma, ou seja, em 03.10.2015, por força do disposto no artigo 15.º/4 do citado Decreto-Lei (onde se prevê que as alterações efetuadas ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entram em vigor no dia seguinte ao da publicação do presente decreto-lei).
O que significa que, mesmo que admitíssemos que da decisão aqui recorrida cabia primeiro reclamação para a conferência, sempre a mesma se mostraria hoje inexequível, por a lei já não prever o funcionamento coletivo dos tribunais administrativos de 1.ª instância. Ou seja, sempre se mostraria inviável determinar a baixa dos autos para apreciar o presente recurso a título de reclamação para a conferência, por já não haver base legal para determinar que o Tribunal recorrido se reúna em coletivo para a sua apreciação.
Assim sendo, o recurso é, atualmente, o único meio de que os interessados dispõem para impugnar as decisões proferidas por juiz singular no tribunal administrativo de 1.ª instância, pelo que se impõe a sua admissão no caso em apreço.
E nem se diga, em contrário, que no caso se devia ficcionar a necessidade da reclamação para a conferência para depois se concluir pela sua intempestividade (por ter sido apresentada fora do prazo de 10 dias). É que ao desaparecer o mecanismo de impugnação (reclamação para conferência), por via da citada revogação do n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, desapareceram também todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação.
O que, só por si, determina a admissibilidade do presente recurso.”
Acresce que, embora a sentença recorrida tenha sido proferida em 09.09.2015, quando a revogação da norma do ETAF, em questão, entrou em vigor, em 03.10.2015, ainda não tinha decorrido o prazo de 30 dias previsto para o recurso. Pelo que, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, sempre imporiam que o presente recurso fosse de admitir. Decisão contrária consubstanciaria uma violação do princípio do processo equitativo e dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, já que implicaria consequências processuais desproporcionadas à gravidade e relevância da falta imputada à Recorrente na decisão sumária.
Importa, portanto, conhecer do presente recurso jurisdicional.
III - Do recurso jurisdicional:
IV – Objeto do recurso
As questões suscitadas pela Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se a sentença recorrida padece de nulidade por o Tribunal não ter proferido despacho fundamentado para indeferir a produção de prova requerida; se padece de erro de julgamento por, com essa dispensa, ter violado o disposto nos artigos 2o, 90°, n.ºs 1 e 2, do CPTA e 342° do Código Civil; e, ainda se padece dos seguintes erros de julgamento: na fixação da matéria de facto; por se encontrar prescrito o procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato; pela inconveniência do acto administrativo; por violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade e da justiça; por violação da cláusula E das condições gerais do contrato de atribuição de ajudas e do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000 de 27/07e por abuso de direito.
V – Fundamentação de Facto
Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos:
1. A Autora apresentou em 18.07.2001, um projeto de investimento, através do qual se candidatou à Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural (Programa AGRO), tendo como objetivo a aquisição de linha de engarrafamento, cubas diversas, barricas, estação meteorológica, tesouras e atadores para uma exploração vitivinícola de 36ha de vinha – cfr. fls. 1 a 236 do PA apenso;
2. O projeto apresentado pela Autora recebeu o nº 2002210016909, tendo sido aprovado pelo Despacho nº 213/2003 pelo Gestor do Programa AGRO, em 26.02.2003 – cfr. fls. 256 a 257 do PA apenso;
3. Através de oficio nº 82.100/2577, de 26.02.2002, o Réu informou a Autora, que no projeto nº 2002210016909 foi aprovado o investimento proposto pelo montante de 195.824,13€ – cfr. fls. 257 do PA apenso;
4. Na sequência da aprovação do projeto, entre a Autora e o Réu foi celebrado, em 08.04.2003, contrato de atribuição de ajuda, ao abrigo do Programa AGRO – Medida 1 – Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações, conforme o previsto no artigo 8º do D.L. n.º 163-A/2000, de 27/7, e no artigo 18º do regulamento de aplicação do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural, aprovado pela Portaria n.º 533-B/2000, de 1 de Agosto – cfr. 259 a 262 do PA apenso;
5. Da Cláusula D das Condições Gerais referido contrato de atribuição de ajuda,
expressamente consta que – cfr. fls. 260 do PA apenso:
“D.1. -O IFADAP e as demais competentes entidades nacionais e comunitárias podem, a todo o tempo e pela forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projecto, a efectiva aplicação c das ajudas e manutenção pelo Beneficiário dos requisitos da sua concessão.
-D.2. -O Beneficiário fica obrigado a prestar de imediato todas as informações que forem julgas necessárias ou oportunas, (…)”;
6. Do referido contrato, designadamente, constam ainda das Cláusulas B, C e J, as obrigações a que ambas as partes se vincularam – cfr. fls. 259 e 260 do PA apenso;
7. Em 26.01.2005, a Autora apresentou ao Réu um pedido de pagamento, entregando para o efeito, os documentos comprovativos – cfr. fls. 266 a 274 do PA apenso;
8. O Réu procedeu ao pagamento do montante de 48.383,74€, em 14.04.2005 – cfr. fls. 276 do PA apenso;
9. Na sequência de uma ação de controlo, onde foram detetadas irregularidades, pela Direção Regional de Agricultura do Norte (DRAP Norte), em 17.03.2008, foi solicitada à Autora, através de ofício com a ref.ª VRSGL0802532, justificação para as mesmas – cfr. fls. 282 e 283 do PA apenso;
10. Em 20.10.2008, foi efetuado novo controlo, tendo-se apurado que a Autora apenas comprovou a enchedora/rolhadora e o atador elétrico – cfr. fls. 284 a 299 do PA apenso;
11. Em face das conclusões do Relatório de Controlo, o Réu enviou à Autora ofício com a Refª 4158/DAI/UPRF/2009, nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do C.P.A. – cfr. fls. 300 a 302 do PA apenso;
12. O referido ofício refª 4158/DAI/UPRF/2009 veio devolvido com indicação de “objeto não reclamado” – cfr. fls. 303 do PA apenso;
13. Atendendo a que a Autora não apresentou qualquer resposta em sede de audiência prévia, através de ofício, com refª 5345/DAI/UPRF/2009, de 20.11.2009, pelo Réu foi solicitado ao Gestor do Programa Agro, um pedido de tomada de decisão – cfr. fls. 305 e 306 do PA apenso;
14. Em 15.12.2009, pelo Gestor do Programa AGRO foi proferido Despacho n° 902/2009, no qual concluiu que “... justifica-se a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas nos termos do Artºs 11º e 12º do DL nº 163-A/2000, de 27 de Junho, com a consequência prevista no Artº 13º do mesmo diploma, havendo lugar à devolução das quantias indevidamente recebidas, acrescida de juros” – cfr. fls. 306 do PA apenso;
15. O mencionado Despacho n.º 902/2009, foi remetido ao Réu, em 18.12.2009, através de ofício com referência n.º AGRO/9.021.925 – cfr. fls. 307 do PA apenso;
16. O ofício referido no ponto 11 supra foi o mesmo novamente remetido à Autora, em anexo ao ofício refª 20/DAI/UPRF/2010 – cfr. fls. 303 do PA apenso;
17. Em face da decisão do Gestor do Programa AGRO, pelo Réu, em 19.07.2010, através de ofício refª 018813/2010, foi proferida decisão final, onde consta que “considerando que não foi apresentada qualquer resposta ao ofício supra referido, e em conformidade com o disposto nos art. 11º e 12º do Decreto -Lei nº 163-A/2000 de 27 de Julho, determina-se de acordo com decisão do Gestor do Programa AGRO, a rescisão unilateral do contrato com a reposição da quantia de 48.383,74€, acrescida de juros contabilizados desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição, até à data de elaboração do presente oficio, perfazendo o capital e juros em dívida o montante total de 58.442,26€ considerado como indevidamente recebido” – cfr. fls. 309 a 310 do PA apenso;
18. Em 26.08.2010, foi rececionada no Réu, carta remetida pelo Mandatário da Autora através da qual interpôs recurso hierárquico facultativo e juntou diversas faturas – cfr. fls. 352 a 366 do PA apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
19. Em face do recurso hierárquico apresentado, em 24.09.2010, através de ofício refª 024558/2010, foi concedido à Autora o prazo de 15 dias, para apresentar os documentos em falta – cfr. fls. 312 a 313 do PA apenso;
20. Decorrido o mencionado prazo de 15 dias, a Autora não enviou os documentos em falta;
21. Através de Ofício refª 06907/2011 (SDA_5513/2011), de 24.02.2011, o Réu remeteu o referido recurso à consideração do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, propondo a manutenção da decisão final – cfr. fls. 369 a 373 do PA apenso;
22. Em 04.03.2011, é rececionado Ofício refª 307/2011, remetido pelo Gabinete do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, onde consta que o Ministro exarou despacho de concordância com o proposto no mencionado Ofício refª 06907/2011 (SDA_5513/2011), de 24.02.2011 – cfr. fls. 369 a 374 do PA apenso;
23. A petição inicial que origina os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 26.08.2011 – cfr. registo de fax a fls. 2 dos autos em suporte físico. * Matéria de facto não provada
Não resultou provado que:
1. A Autora fez todos os investimentos e despesas inerentes ao contrato;
2. A Autora apresentou alguns comprovativos dos investimentos e despesas;
3. A Autora já tem alguma idade;
4. A Autora tem alguma dificuldade em acompanhar os procedimentos dos projetos a que se candidatou;
5. Designadamente para efeitos de entendimento e resposta a questões ou matérias
VI – Fundamentação de Direito
Cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
Da errada dispensa da prova requerida pela Autora/Recorrente (conclusões 1ª a 7ª) :
Insurge-se a Recorrente contra o facto de o tribunal a quo ter dispensado a produção da prova por si requerida na petição inicial.
A Recorrente alega que arrolou e requereu a produção de prova (testemunhal, pericial e documental) para comprovar os factos vertidos nos artigos 6º, 7º, 8º, 9º, 10º, 13º e 14º da p.i., que, no seu entender, careciam de prova a produzir em sede de audiência de discussão e julgamento, ao abrigo do disposto nos artigos 2º, artigo 90º, n.º 1 e 2, do CPTA e artigo 342º do CC.
Apesar de a Recorrente não o referir expressamente, esta imputação reporta-se a decisão proferida no despacho datado de 26.05.2015.
Verteu o referido despacho interlocutório o seguinte: “Para efeitos de conhecimento do mérito da causa, julga o tribunal que não se torna necessária a produção de prova adicional, dada a suficiência da prova documental constante dos autos.”
Em face do regime unitário dos recursos, tal como foi acolhido pelo artigo 142º nº 5 do CPTA, a regra é a de que a impugnação dos despachos interlocutórios proferidos no processo se faz com o recurso interposto da decisão final (vide, a este respeito, entre outros, o Acórdão do STA de 18/01/2012, Proc. 0574/10, in, www.dgsi.pt/jsta bem como os Acórdãos do TCA Sul de 27/07/2005, Proc. 00916/05; de 29/11/2007, Proc. 03134/07; de 05/03/2009, Proc. 03480/08; de 15/04/2010, Proc. 05959/10; de 29/04/2010, Proc. 02494/07; de 09/07/2015, Proc. nº 09448/12; de 19/12/2017, Proc. nº 236/14.7BELSB-A, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtca, e os acórdãos deste TCA Norte de 13/06/2014, Proc. nº 0352/11.6BEPRT e de 07/04/2017, Proc. nº 02587/15.4BEBRG-A, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtcna).
Feita esta nota introdutória, apreciemos.
Nos n.ºs 1 e 2 do artigo 90º do CPTA, na redação aplicável (anterior ao DL 214-G/2015) disciplina-se:
“1 – No caso de não poder conhecer do mérito da causa no despacho saneador, o juiz ou relator pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade.
2 – O juiz ou relator pode indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil, no que se refere à produção de prova.”
Na situação presente, a Recorrente, no final da petição inicial requereu, como prova, o depoimento de uma testemunha. E requereu prova pericial, a saber, perícia técnica a realizar pelos serviços do IFAP, IP nas instalações e propriedades da interessada para comprovar a realidade das despesas e investimentos realizados no âmbito do projeto dos autos, devendo os peritos responder aos seguintes quesitos:
1ª – A A. sempre teve na sua posse os comprovativos de todos os investimentos e despesas realizadas por conta das ajudas recebidas do IFAP, IP?
2ª Assim demonstrando que nunca esteve, na realidade dos factos, em falta contratual com o IFADAP, IP?
E juntou 8 documentos.
Com a contestação, a Entidade Demandada remeteu o processo administrativo, que foi apenso aos autos.
O tribunal a quo, como já vimos, decidiu que não se tornava necessário proceder a qualquer diligência de prova, pelo que o processo prosseguiu para alegações escritas.
A necessidade de produção de prova tem de se aferir tendo em atenção os factos que se mostrem controvertidos e que sejam relevantes ou necessários para a decisão da causa, ou, por outras palavras, os factos necessitados de prova.
Nos presentes autos estamos perante a impugnação de ato praticado pelo Réu IFAP, nos termos do qual se decidiu proceder à rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projecto com a consequente exigência de devolução das ajudas recebidas.
Está em causa o incumprimento, por parte da Recorrente, da obrigação contratual acessória de apresentação dos documentos comprovativos das despesas efetuadas no âmbito do contrato de atribuição de ajudas comunitárias. Foi este, e não outro, o motivo da decisão impugnada da rescisão contratual, o que se alcança perscrutando o teor ato impugnado (cfr. ponto 17 dos factos provados).
Pretendia a Recorrente, com a prova indicada, comprovar os factos vertidos nos artigos 6º, 7º, 8º, 9º, 10º, 13º e 14º da p.i.
Mas, analisando ao pormenor estes artigos da petição inicial (que a Recorrente refere necessitarem de prova), verificamos o seguinte:
O artigo 6º da p.i. refere: “tendo feito todos os investimentos e despesas inerentes ao projeto”. Ora, o que motivou a rescisão contratual não foi a não realização pela Recorrente dos investimentos e das despesas inerentes ao projeto do Programa Agro a que se candidatou, mas apenas não comprovação das mesmas perante o Réu, pelo que não se vê que esse o facto constante do artigo 6º seja necessitado de prova.
O artigo 7º da p.i. afirma o seguinte “A Autora apresentou alguns dos comprovativos de tais investimentos e despesas”. Ora, se a própria Recorrente afirma ter apresentado ao Réu tais comprovativos, e se até diz (mais à frente, no artigo 15º da p.i.) que junta à p.i., sob docs. 2 a 8, cópia desses comprovativos, não se põe qualquer questão no âmbito da necessidade de prova.
Nos artigos 8º a 10º da p.i., a Recorrente alega “já ter alguma idade” e que, em decorrência desse facto, tem alguma dificuldade em acompanhar os procedimentos dos projetos a que se candidatou, designadamente, para efeitos de entendimento e resposta a questões ou matérias burocráticas.
Contudo, se por um lado, a idade da Recorrente é um facto pessoal que esta apenas pode comprovar por documento idóneo na sua posse (documento de identificação ou certidão de nascimento), e que, portanto, deveria ter sido junto aos autos por sua iniciativa, por outro lado, esse facto também é irrelevante para a decisão da presente causa uma vez que, como bem aponta a decisão recorrida, tal circunstância (e mesmo até a de que, em decorrência de avançada idade, tivesse dificuldade em acompanhar e em compreender os procedimentos burocráticos dos projetos) não se poderia ter como justificação para o incumprimento contratual, tanto mais que sempre poderia a Recorrente socorrer-se da ajuda de terceiro para o acompanhamento das burocracias inerentes ao projeto, como aliás esta veio a fazer no âmbito do recurso hierárquico que apresentou da decisão de rescisão contratual, no qual constituiu advogado (não tendo, ainda assim, apresentado, nessa sede, os comprovativos exigidos pelo Réu).
Quanto aos factos 13º e 14º da p.i. nos quais a Recorrente alega que sempre teve na sua posse todos os comprovativos de todos os investimentos e despesas realizadas por conta das ajudas recebidas do IFADAP, IP, grande parte dos quais diz constarem da sua contabilidade em gabinete profissional na cidade do (…), também se trata de facto que, a provar-se, seria irrelevante para a decisão da causa, pois se o que está em causa é apenas saber se a Recorrente deu, ou não, cumprimento à obrigação acessória de exibir os comprovativos das despesas perante o Réu (circunstância que motivou a decisão impugnada), de nada serviria a prova de que os tinha em seu poder.
Na verdade, como enfatiza a fundamentação do acórdão do TCAN de 19.10.2012, no processo n.º 01735/11.8 BENRG, “Não existe aqui qualquer violação do direito de acesso aos tribunais e de tutela jurisdicional efectiva, consagrada no artigo 20º da CRP, na interpretação da norma dos artigos 87º, n.º 1, e artigo 90º, n. 1 do CPTA…(…) Estes preceitos apenas impõem a realização de diligências de prova… necessárias para o apuramento da verdade (citado artigo 90º)….A produção de provas desnecessárias não só não é imposta, como é vedada pelo artigo 137º do CPC, aplicável por força do disposto no artigo 1º do CPTA….. A prática de atos inúteis, como seja a produção de prova testemunhal dispensável no caso concreto, também não só tem cobertura como está vedada pelo invocado preceito constitucional, o artigo 20º da CRP: o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva passa também por uma justiça célere e esta só é possível com a eliminação de atos inúteis, incluindo a produção de prova desnecessária.”
Quanto ao despacho que dispensou a prova, apesar de não escalpelizar, ponto por ponto, as razões pelas quais entendeu que os factos em causa não são necessitados de prova, evidencia ponderação a tal propósito, encontrando-se suficientemente fundamentado.
Em suma, analisando toda a matéria de facto invocada pela Recorrente verifica-se que não houve qualquer nulidade ou erro de julgamento ao não se ter procedido à produção de prova dos factos alegados e referidos por aquela, pelo que se conclui pela improcedência das conclusões de recurso 1ª a 7ª.
Do erro de julgamento na fixação da matéria de facto:
Considera a Recorrente incorretamente julgados, atenta a prova produzida nos autos, os factos 1 e 2 da matéria de facto, referenciada como não provada na sentença recorrida, pois, no seu entender, a prova produzida nos autos, nomeadamente a documental, impunha decisão diversa.
São os seguintes esses dois factos que a sentença deu como não provados:
1. A Autora fez todos os investimentos e despesas inerentes ao contrato;
2. A Autora apresentou alguns comprovativos dos investimentos e despesas;
E são os seguintes os documentos juntos com a p.i. que a Recorrente considera que deveriam ter levado à demonstração destes dois factos:
1) O documento n.° 1, junto com a p.i., que a Recorrente diz consubstanciar o Comprovativo Documental de todos os investimentos e despesas inerentes às ajudas financeiras recebidas sob a forma de subsídios constantes dos autos, onde se verifica a aplicação da quantia de 48.383,746.
2) O documento n.° 2, junto com a p.i.., cujo teor se consubstancia na Factura 05/1195 de 21- 12-2005 emitida por T., Lda., que a Recorrente diz titular a transação comercial de Tesoura Eléctrica Modelo Lixion, com o valor total de 4.368,00 €, com IVA incluído.
3) O documento n.° 3 junto com a p.i. - Factura n.° 107, de 30-12-2004, emitida por Serralharia G., que a Recorrente diz titular a transação comercial de “Estrado para Contentor”, no valor de 499,006.
4) O documento n.° 4, junto com a p.i.,. - Factura n.° 31, de 10-09-2002, emitida por Serralharia G., que a Recorrente diz titular a transacção comercial de material no valor de 1.185,006.
5) O documento n.° 5, junto com a p.i. - Factura emitida por R., Lda., de 07-01-2001, que a Recorrente diz titular a transação comercial de material no valor de 1.530,18 €.
6) O documento n.° 6, junto com a p.i., - Factura n.° 253, de 02-12-2005, emitida por N., que a Recorrente diz titular a transação comercial de Tesoura Eléctrica Lixion no valor de 1.352,74 €.
7) O documento n.° 7, junto com a p.i. - Factura n.° 190, de 01-10-2002, emitida por N., Lda., que a Recorrente diz titular a transação comercial de material no valor de 1.639,68 €.
8) No Documento n.° 8 junto com a p.i. - Factura n.° 23309, de 23-07-2008, emitida por A., Lda., que titula transação comercial de material no valor de 3.616,76 €.
Ora, estes documentos são exactamente os mesmos que foram apresentados junto ao recurso hierárquico facultativo apresentado pela Recorrente junto do Recorrido (cfr. ponto 18 matéria de facto).
Sobre estes documentos já se pronunciou o Réu através do ofício com a ref 006907/2011, onde, pelo Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, foi exarado despacho de concordância com o proposto - cfr. docs de pags 315 a 317 e 369 a 373 do PA (cfr. ponto 21 da matéria de facto).
Com efeito, relativamente a estes documentos apresentados pela Autora (ora Recorrente) entendeu o Réu, que:
a) As facturas apresentadas não validam por si só a execução do investimento, não tendo sido acompanhados dos respectivos documentos de quitação. Acresce referir, que não foram apresentados quaisquer elementos comprovativos dos modos de pagamento das despesas, (extractos contabilísticos e bancários), tomados por convenientes, a fim de se averiguar da regularidade das despesas.
b) A factura n.°1195 de “T., Lda”, datada de 21/12/2005 e a factura n.° 253 de “N.”, datada de 02/12/2005, não são passíveis de ser consideradas elegíveis, uma vez que as despesas foram efectuadas fora do período de execução do projecto (04/2003 a 04/2005).
c) A factura n.° 1019 de “R., Lda, tem data de 07/10/2001, anterior à data de entrada do projeto (22/05/2002), pelo que a mesma não é passível de ser elegível.
d) A factura n.° 190 de “N., Lda", já foi apresentada na primeira remessa de comprovativos e já recebeu subsidio sobre a mesma.
e) Relativamente às restantes facturas apresentadas, as despesas foram efectuadas dentro do prazo de execução do projecto. Todavia, as despesas não foram devidamente formalizadas para efeitos de atribuição de subsídio através do modelo “Remessa de Documentos Comprovativos e dentro do prazo estipulado na Portaria e no Contrato celebrado com o IFAP”.
Em suma, sobre estes documentos já o IFAP se pronunciou. Não vê este tribunal razões para discordar da apreciação feita por esta entidade administrativa. Pois a Recorrente nem sindica essa apreciação, limitando-se a afirmar conclusivamente que tais documentos têm aptidão para a prova dos factos 1 e 2 que a sentença recorrida deu como não provados.
Pelo que os factos 1 e 2 que a sentença deu como não provados, não podiam ser dados como provados.
Dos demais erros de julgamento:
Antes de nos centrarmos nas demais alegações da Recorrente, daremos uma breve nota sobre a natureza do recurso como meio de impugnação de uma decisão judicial.
Estabelece o nº 1 do artigo 627º do CPC que: “As decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos.”
Os recursos ordinários destinam-se a permitir que o tribunal hierarquicamente superior proceda à reponderação das decisões recorridas.
Em ordem a tal objetivo, as partes e o Tribunal Superior devem partir do pressuposto de que a questão já foi objeto de decisão, tratando-se apenas de apreciar a sua manutenção, alteração ou revogação.
Para esse efeito, deve a parte que recorre atacar a sentença através da impugnação dos seus fundamentos, explicando onde e em que medida a apreciação que foi feita das questões dirimendas padece de erro.
É o que decorre dos artigos 627º, n.º 1, 635º, n.º s 2, 3, e 4 e 639º, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140º, nº 3, do CPTA.
Assim, a natureza do recurso, como meio de impugnação de uma anterior decisão judicial, determina uma importante limitação ao seu objeto decorrente do facto de, em termos gerais, apenas poder incidir sobre questões que tenham sido anteriormente apreciadas, não podendo confrontar-se o Tribunal Superior com questões novas.
Como se lê em António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2018, Almedina, pág. 119: “.. os recursos constituem mecanismos destinados a reapreciar decisões proferidas, e não a analisar questões novas, salvo quando estas sejam de conhecimento oficioso e, além disso, o processo contenha os elementos imprescindíveis. Seguindo a terminologia proposta por Teixeira de Sousa, podemos concluir que tradicionalmente temos seguido um modelo de reponderação que visa o controlo da decisão recorrida, e não um modelo de reexame que permita a repetição da instância no tribunal de recurso. Compreendem-se perfeitamente as razões que levaram a que o sistema tenha sido assim desenhado. A diversidade de graus de jurisdição determina que, em regra, os Tribunais Superiores apenas devem ser confrontados com questões que as partes discutiram nos momentos próprios. Quando respeitem à matéria de facto mais se impõe o escrupuloso respeito de tal regra, a fim de obviar a que, numa etapa desajustada, se coloquem questões que nem sequer puderam ser convenientemente discutidas ou apreciadas”.
Atentemos agora nos fundamentos da sentença recorrida:
“A Autora celebrou um contrato de ajudas financeiras com o Réu, ao abrigo da Medida 1 -Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações, do Programa AGRO, o qual se encontra regulado Regulamento (CE) n° 1257/99 e pela Portaria n.º 533-B/2000, de 1/8.
Deste último diploma, retira-se que:
Artigo 1º
1 -O presente Regulamento estabelece o regime de ajudas a conceder no âmbito da Medida n.º 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado «Programa Agro».
[…]
Artigo 2.º
Objectivos
As ajudas previstas neste Regulamento visam os seguintes objectivos:
a) Melhoria dos rendimentos agrícolas e das condições de vida, de trabalho e de produção;
b) Manutenção e reforço do tecido económico e social das zonas rurais;
c)Promoção do desenvolvimento de actividades e práticas potenciadoras do aproveitamento das condições edafo-climáticas regionais;
d) Melhoria da competitividade dos sectores estratégicos nacionais e regionais;
e) Preservação e melhoria do ambiente;
f) Renovação do tecido empresarial agrícola.
Neste âmbito, o contrato celebrado contém as disposições particulares aplicáveis, entre as quais se destacam a obrigação do beneficiário (Autora) de prestar todas as informações que se mostrem necessárias – cláusula D do contrato de atribuição de ajuda:
“D.2. -O Beneficiário fica obrigado a prestar de imediato todas as informações que forem julgas necessárias ou oportunas, (…)”;
Deve esclarecer-se, antes de mais, que não está em causa o cumprimento, no local, das medidas concretas a que a Autora se propôs (apesar de o Réu sustentar tal na sua contestação), mas somente o não cumprimento das obrigações documentais que sob a Autora impendiam.
Para aceder a subsídios estatais ou comunitários, as partes beneficiárias têm uma série de vinculações, mormente documentais, a que se vinculam, por via do contrato que assinam. Não há uma atribuição pura e simples de uma ajuda financeira mas há regras a cumprir, como contrapartida, e que permitem controlar os dinheiros envolvidos e aferir da justeza da sua atribuição.
Daí que, caso as partes beneficiárias não cumpram as obrigações a que se vinculam por iniciativa própria, a solução tenha que ser a rescisão contratual ou cancelamento do contrato, com devolução dos montantes recebidos ou não pagamento dos ainda a receber.
Como se referiu, já, a Autora estava vinculada a prestar as informações que o Réu lhe pedisse para demonstrar a boa execução do contrato. Verificou-se que a Autora não só não juntou tais elementos, como não se pronunciou em sede de audiência prévia, nem juntou os referidos documentos aquando da interposição do recurso hierárquico, nem o fez quando lhe foi concedido prazo para o efeito, como não o fez agora, na presente ação. A Autora disponibilizou-se a tal e requereu uma perícia técnica à sua “contabilidade” mas, ao invés dessa atitude, deveria de imediato (ou seja, no mínimo aquando da concessão de quinze dias para juntar os documentos) tê-lo feito. É que, em momento algum, se consegue ter a efetiva certeza de que a Autora cumpriu o investimento acordado, impossibilitado pelo incumprimento da obrigação acessória de apresentação dos documentos comprovativos.
Ou seja, a apresentação dos documentos era necessária e essencial, mas não tendo ocorrido em momento algum, há que concluir pelo incumprimento contratual.
Da cláusula E do contrato resulta que:
E. Rescisão e modificação do contrato
E.1. No caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão da ajuda, o IFADAP pode rescindir unilateralmente o contrato;
E.2. Pode o IFADAP, no caso de incumprimento, proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projeto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.
Ora, não tendo sido juntos quaisquer documentos comprovativos, nomeadamente faturas com o respetivo comprovativo de pagamento (quitação), a conclusão óbvia e necessária por parte do Réu é a rescisão contratual, como decidido.
No que concerne à eventualidade de a Autora ter já “alguma idade”, o que a impedia de compreender o alcance das comunicações que lhe foram dirigidas, não só não resultou provado, como, na verdade, não se poderia ter como justificação para o incumprimento contratual. Veja-se que, na sequência do expendido acima, em momento algum, nem sequer na presente ação, a Autora procedeu à apresentação de tais documentos. Pelo que a alegada não prova da idade e consequente dificuldade de compreensão não justificam o incumprimento.
Pelo exposto, e em conclusão, improcede totalmente a presente ação, mantendo-se o ato impugnado.
Por ser improcedente a ação, é a Autora responsável pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527º, nº 1 e 2, do Código de Processo Civil e 6º e 13º do Regulamento das Custas Processuais.
DECISÃO
Pelo exposto, ao abrigo do artigo 27º, n.º 1, al. i) do C.P.T.A., julgo improcedente a presente ação e mantenho o ato impugnado.”
Fim da transcrição
Centrando-nos agora nas conclusões do recurso, verificamos que a Recorrente imputa à decisão recorrida os seguintes erros de julgamento:
- Erro de julgamento por se encontrar prescrito o procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato (conclusões 8ª a 15ª);
- Erro de julgamento por violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade e da justiça, por o Recorrido não ter pedido a documentação alegadamente em falta antes de creditar as ajudas (conclusões 23ª a 27ª);
- Erro de julgamento por violação da cláusula E das condições gerais do contrato de atribuição de ajudas e do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000 de 27/07 por, no seu entender, o Recorrido dever ter lançado mão da modificação unilateral do contrato e não da rescisão (conclusões 29º a 32ª)
- Erro de julgamento por abuso de direito, por o Recorrido ter efectuado o pagamento das ajudas sem alertar ou avisar para a necessidade de novos esclarecimentos ou documentos (conclusões 33ª a 35ª)
Ora, pese embora a sua prolixidade, estes fundamentos do recurso não atacam os fundamentos da sentença proferida, limitando-se a invocar questões novas (que não foram suscitadas nem na p.i., nem nas alegações finais e que, por isso, não foram apreciadas na sentença recorrida)
Veja-se, que, na petição inicial, o Autor, ora Recorrente, não suscitou estas questões. Na verdade, para sustentar a presente ação (na qual impugna a decisão final proferida pelo IFAP- IP determinando o reembolso de €59.842,07 por incumprimento do projeto nº 2002210016909), a Recorrente apenas alegou que, no âmbito de contrato de financiamento, não entregou todos os documentos comprovativos de investimentos e despesas realizadas por ter já alguma idade e dificuldade em acompanhar os procedimentos dos projetos a que se candidatou, de tal modo que deixou correr os prazos fixados e não respondeu em conformidade. Mais tendo referido que o ato impugnado padece de inconveniência e de invalidade porquanto não houve incumprimento da legislação aplicável (o que alega conclusivamente, sem especificar as normas que, no seu entender, teriam sido violadas pelo Réu).
Assim, a matéria alegada nestas conclusões de recurso não foi invocada pela ora Recorrente em 1ª instância e também não foi apreciada na decisão sob recurso. Razão pela qual assume a natureza de questões novas que não podem agora ser conhecidas.
Como bem aponta a Exm.ª Magistrada do Ministério Público, examinadas as conclusões formuladas pela Recorrente, na motivação de recurso em apreço, emana que a mesma veio submeter à apreciação deste tribunal “questões novas” que não foram sequer minimamente afloradas no âmbito da petição inicial e, bem assim, nas alegações escritas a que alude o artigo 91º, n.º 4, do CPTA, e, consequentemente que não foram objeto de pronúncia na sentença recorrida, facto que mina os fundamentos e faz inevitavelmente soçobrar o próprio recurso sub judice, no que concerne a estes segmentos recursivos.
Na verdade, é por demais consabido que o recurso jurisdicional deve incidir, apenas e tão somente, sobre os vícios e erros que eventualmente afetam a decisão judicial recorrida e não já sobre os que inquinam a decisão administrativa contenciosamente impugnada.
Efetivamente “A exigência legal dirigida ao recorrente para formular, de forma sintética, clara e simples, os fundamentos pelos quais pede a alteração ou a revogação da decisão recorrida, tem por finalidade, essencialmente, tornar mais fácil, mais pronta e segura a tarefa de administrar a justiça, numa perspectiva atual e dinâmica de estreita colaboração entre os vários agentes judiciários. Esta finalidade é complementada com outra não menos importante, e com ela perfeitamente interligada, tal seja a da efectivação de um verdadeiro e eficaz contraditório. Na verdade, o recorrido, que terá tido ganho total ou parcial de causa através da sentença impugnada, e que, por via disso, terá interesse na sua manutenção, só poderá pugnar eficazmente contra nulidades ou erros de julgamento que consiga identificar e perceber suficientemente. Esta ligação das conclusões do recorrente à decisão judicial recorrida é de todo imprescindível, precisamente porque é esta decisão que constitui e conforma o objeto do recurso” (cfr. acórdão do TCAS, de 12.02.2009, no processo n. 00141/07.3 BEPFN).
No mesmo sentido decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, que consagrou a doutrina segundo a qual “…o objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração” (cfr. acórdão do STA, de 15.03.2007, no processo 0209/05).
Nesta sede recursiva o que releva são, portanto, os eventuais vícios da decisão judicial recorrida e não a decisão administrativa impugnada.
Nesta conformidade são de todo injustificadas as conclusões 8ª a 15ª e 23ª a 37ª da motivação que, pura e simplesmente, incidiram sobre as “questões novas” só agora invocadas e que não são de conhecimento oficioso, a saber, da prescrição do procedimento administrativo tendente à rescisão do contrato, do alegado abuso de direito, da violação dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança jurídica, da proporcionalidade e da justiça; da violação da cláusula E das condições gerais do contrato de atribuição de ajudas e do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 163-A/2000 de 27/07.
Tratando-se de questões novas, delas não se conhecerá.
Por seu turno, as conclusões 20º e 22º, onde a Recorrente invoca a inconveniência do ato impugnado, limitam-se a reiterar o que já havia alegado na petição inicial (cfr. artigos 18º a 23º da p.i.), sem que omissão de pronúncia venha invocada e sem que, em concreto, apontem qualquer norma jurídica que tenha sido violada pela sentença recorrida.
É por demais consabido que não cabe aos tribunais apreciar da conveniência ou da oportunidade do ato administrativo, mas apenas da sua legalidade. Conforme dispõe o artigo 3º do CPTA: “No respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação.”
Improcedem, portanto, as alegações de recurso.
VII – Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Registe e D.N.
Porto, 28 de fevereiro de 2020
Isabel Costa
João Beato
Helena Ribeiro
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