Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	002737/15.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/02/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	CADUCIDADE DA ACÇÃO. AUDIÊNCIA PRÉVIA. DIREITO FUNDAMENTAL.

Sumário:	I) – A preterição de audiência prévia, no geral, apenas é sancionada com desvalor de anulabilidade; a violação de direito fundamental que não afecte seu “núcleo duro” encontra-se também sujeita à anulabilidade; não respeitado prazo para impugnar, mostra-se caduca a acção. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	OFS, S.A.
Recorrido 1:	Instituto da Segurança Social, I. P.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

OFS, S.A. (Rua ….., 4100-201 Porto), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que absolveu da instância o Instituto da Segurança Social, I. P. (Centro Distrital de Aveiro, sito na Rua Dr. Alberto Soares Machado, 3804-504 Aveiro), por “procedente a aventada excepção de caducidade do direito de agir, prevista no art.º 89º, nº 1, alínea h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

A recorrente conclui:
A. A Autora/Recorrente intentou a presente acção impugnando a Nota de Reposição nº 7942630, que lhe foi notificada em 16 de Outubro de 2012, sem que tal nota de reposição fosse precedida de qualquer outro acto que definisse a situação jurídico-material que lhe subjaz, ou da audiência prévia dos interessados, i.e. a Autora/Recorrente.
B. Factualidade que, embora não levada aos factos dados como provados foi expressamente reconhecida na sentença recorrida. Transcrevendo: “Se é verdade que uma “nota de reposição” não é mais que um acto de execução de um outro que o antecede e que definiu a situação jurídico-material que lhe subjaz, neste caso, analisado o P.A. apenso, não logramos descortinar que a Autora tenha sido notificada de qualquer outro acto antes da nota de reposição em questão” (pg. 5/9 da sentença, sublinhado e realce nosso)
C. Sendo a audiência prévia dos interessados uma formalidade absolutamente essencial, a sua preterição no caso concreto acarretou a invalidade da decisão subsequentemente tomada, ou seja, acarretou a invalidade da nota de reposição notificada à Autora/Recorrente.
D. E acarretou uma vez que a sua preterição afectou os direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente, e em particular afectou as suas garantias de defesa, pois, como adiante melhor se verá, a nota de reposição padece do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto. Se a Autora/Recorrente tivesse sido ouvida antes de a decisão final ser tomada, nos termos do artigo 100° do CPA, não deixaria de ter posto em evidência esses erros quanto aos pressupostos de facto e a decisão a tomar teria de ser outra.
E. A decisão tomada na nota de reposição não considerou – porque desconhecia – a situação de pluralidade de empregadores, que se alegou na PI, e que aqui se dá por reproduzida por economia de texto, facto que tendo sido considerado alterava os pressupostos de facto que determinaram a reposição, designadamente a quota disponível nos termos dos limites estabelecidos no nº 4 do artigo 10º do Decreto-lei nº 220/2006 de 3/11.
F. Deste modo, o erro incorrido nos respectivos fundamentos ou pressupostos de facto, constitui, também ele, mais uma causa de invalidade da nota de reposição, padecendo, assim, a mesma do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
G. A preterição de audiência prévia dos interessados – que, como se demonstrou é, in casu, uma formalidade absolutamente essencial – e a consequente ofensa do direito de audiência prévia determina a nulidade do acto final, isto porque, nos termos do artigo 161º, nº 2, alínea d) do CPA, são nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. (133º, nº 2, alínea d) do CPA vigente à data dos factos).
Acresce que,
H. A nota de reposição aqui em crise vem exigir que sejam devolvidas à Segurança Social, verbas que esta nunca pagou, fosse no âmbito dos processos em causa na referida nota, fosse em que processo fosse, como se alegou na P.I. nos artigos 37º a 46º, e demonstrou com os documentos 3 e 4 juntos com a PI
I. Na verdade nenhum dos beneficiários visados nos processos que subjazem à nota de reposição em crise beneficiou da totalidade das prestações do subsídio de desemprego a que tinham direito, o que não impediu o Réu/Recorrido de, fazendo “tábua rasa” do que os beneficiários efectivamente receberam, emitisse nota de reposição pela totalidade das prestações que poderiam ter sido recebidas (mas não o foram).
J. A nota de reposição traduz-se assim num acto de enriquecimento sem causa do Réu/Recorrido, e carece em absoluto de norma legal habilitante que permita ao Réu/Recorrido vir exigir a devolução de verbas que nunca pagou.
K. Deste modo, e para além do mais, a nota de reposição vem criar à Autora/Recorrente obrigações pecuniárias que carecem em absoluto de previsão legal, pelo que tal nota é um acto nulo nos termos do artigo 161º, nº 2, alínea K) do CPA.
L. O que tem como consequência que a impugnação judicial deduzida foi tempestiva, porquanto os actos nulos são impugnáveis a todo o tempo.
M. O objecto dos presentes autos é assim a nulidade do acto administrativo impugnado.
N. Logo, a impugnação pode ser deduzida a todo o tempo.
O. Ao julgar intempestiva a impugnação, a decisão recorrida viola o disposto no n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, onde se lê que, “Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo…”.
P. Pelo que, a impugnação, ao contrário do decidido é tempestiva.

Sem contra-alegações.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Os factos, que o tribunal “a quo” alinhou “com interesse para decisão das excepções em questão”:
1. A A. foi notificada em 16.10.2012 de uma nota de reposição n.º 7942630, emitida pelo Centro Distrital de Aveiro, com o seguinte conteúdo:
“Informa-se que, pelos motivos anteriormente comunicados a essa Entidade Empregadora, foi apurado o valor correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego...” - cfr. doc. nº 1 junto aos autos com ap p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
2. Tal nota de reposição respeita aos seguintes ex-trabalhadores da A.:
a) PRMN (NISS 1…..0)
b) MRM (NISS 1…..5)
3. A ora A. respondeu, por escrito e em 24-10-2012, alegando que:
“- A sociedade respondente foi notificada do apuramento de uma quantia a devolver a essa entidade, relativamente o prestações que desconhece a origem e cujo base de cálculo desconhece.
- A nota a que se responde menciona “pelos motivos anteriormente comunicados a essa Entidade Empregadora”.
- Ora, esta entidade empregadora, anteriormente à comunicação em destaque, nada recebeu desses Serviços que lhe permita avaliar os fundamentos e cálculo que levaram à emissão da nota de restituição emitido.
- Pelo que, muito embora tenha intenção de apresentar a resposta que por direito lhe cabe fazer, não a pode legitimamente produzir, uma vez que, repita -se, desconhece os fundamentos e não recepcionou qualquer comunicação anterior da Segurança Social que lhe permitisse ou permita exercer o seu direito ao contraditório.
- Nesta conformidade, se requer considere sem efeito a nota de restituição emitida, por ilegítima, com as legais consequências” - cfr. doc. nº 2 junto aos autos com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
4. Em 04-09-2015, recebeu a Autora uma notificação do Réu, sob epígrafe Resposta/Decisão, de onde resulta o seguinte:
“Na sequência da sua resposta à Nota de Reposição n.º 7942630 (remetida em 10/10/2012) (…)
Pelo presente se informa que a referido EE foi notificada, em sede de audiência prévia, relativamente aos dois processos, respectivamente em 12/03/2012 e em 14/03/2012, tendo ambas os notificações sido emitidas para a morada da sede do empresa.
(...) Não tendo o mesma respondido dentro do prazo legal definido paro tal, tornou-se a decisão definitiva, pelo que, foi, nessa conformidade, dado cumprimento ao art.º 63.º do Dec. Lei n.º 220/2006 de 3/11, pelo que, nestes termos, e de acordo com a fundamentação supra, foi emitida a Nota de Reposição com o nº 7942630 no valor de 16.721,10 € cujas formas de liquidação que se encontram ao seu dispor constam da respectiva notificação”.
5. A presente acção deu entrada neste tribunal em 19.11.2015.

De direito:
A decisão recorrida, na parte em que, desfavorável à autora, conduziu à absolvição a instância do réu, e é agora objecto do recurso, teve seguinte fundamentação:
«(…)
Ora, neste ponto teremos de atentar que não foi respeitado o prazo previsto no art.º 58º, nº 2, b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, ou seja o prazo de 3 (três) meses previsto para o pedido de anulação dos actos previstos no artº 135º do Código de Procedimento Administrativo (mera anulabilidade).
Segundo este preceito, a respectiva acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos tem de ser interposta no prazo de 3 (três) meses desde a data da notificação ou do conhecimento do conteúdo do acto, sob pena de caducidade do direito de agir, nos termos previstos no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do ato for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2) e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos atos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução …” (n.º 3).
Conforme já se aludiu acima, a presente acção administrativa especial apenas deu entrada neste TAF em Novembro de 2015, ou seja mais de 3 (três) anos volvidos desde a data em que o Autor teve conhecimento do acto praticado pelo Réu (nota de reposição de 2012).
Constata-se, no entanto, que a Autora apresentou aquilo que será necessariamente uma reclamação da decisão em crise, argumentando com aquilo que considerava serem fundamentos para obstar à mesma. Nos termos do artigo 165.º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redação aplicável à data dos factos, o prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação apresentada é de 30 dias, contado em dias úteis, a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, conforme preceituado nos artigos 72.º e 165.º do Código de Procedimento Administrativo, na redação aplicável.
Conforme se deu como provado acima, a Autora foi notificada da nota de reposição em 16 de Outubro de 2012.
Posteriormente, suspendeu-se com a reclamação deduzida em 24.10.2012 (art° 59º, n.°4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), para voltar a correr depois de notificado a Autora da decisão da reclamação ou então volvidos 30 (trinta) dias úteis (artº 72°, 165° e 69° do Código de Procedimento Administrativo), data em que ocorreu o termo do prazo legal para ser proferida decisão uma vez que o citado art° 59, n° 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal (ou seja, com a verificação de qualquer destes factos que ocorrer em primeiro lugar, acrescido dos 8 dias referidos no art° 69 do CPA, no caso do último).
Neste sentido veja-se o sufragado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/02/2008, proferido no processo n.º 0848/06 [disponível em www.dgsi.pt], segundo o qual a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Neste caso, fora a sobredita reclamação, não se verificou qualquer outro facto com virtualidades suspensivas. Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar.
Portanto, teremos de concluir que esta acção, ao ser interposta em 19 de Novembro de 2015, foi muito para além do prazo de 3 (três) meses em que os vícios geradores de anulabilidade podiam ser suscitados.
Pelo exposto acima, terá de proceder, portanto, a aventada excepção de caducidade do direito de agir, prevista no art.º 89º, nº 1, alínea h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, absolvendo-se, consequentemente, o Réu da instância.
(…)»
No pressuposto em que discorre, de confronto com causas de mera anulabilidade, o recurso não abala este discurso.
O que contrapõe é que tais causas antes integram nulidade.
Sem razão.
Desde logo, como se escreve em Ac. do STA, de 11-10-2017, proc. nº 01029/15, «A preterição da audiência prévia prevista nos artigos 100.º e seguintes do CPA traduz-se num vício de forma que determina a anulabilidade do acto em causa nos termos do artigo 135.º do CPA. A jurisprudência, em geral, inclina-se para não considerar a audiência prévia como um direito fundamental, excepto nos casos de procedimentos com cariz disciplinar/ sancionatório.». Tanto que, fora do que é excepção [“Só em casos excepcionais os vícios de (…) violação do dever de audiência prévia poderão ter como consequência a nulidade do acto” – Ac. do STA, de 06-04-2016, proc. nº 07/16; “a sua omissão só implica a nulidade do acto final nos casos em que a violação do direito de participação assume uma dimensão qualificada, configurando-se como uma garantia fundamental, como sucede quando o acto final consubstancia a aplicação de sanções em procedimento disciplinar ou de contra-ordenação, sendo que fora destas situações qualificadas, a preterição da audição prévia, quando exigível, torna os actos meramente anuláveis por vício de forma” – Ac. do STA, de 17-02-2012, proc. nº 0187/12], se afirma que «é uniforme o entendimento de que a violação do direito de audiência previsto no art. 100º do CPA não é gerador de nulidade» (Ac. do STA, de 20-11-2014, proc. nº 01166/14).
«Com certeza que existe uma discussão sobre o assunto, que pode ver-se exemplificada no Ac. TC 594/2008, DR II, 26.1.2009, ele mesmo considerando «que o sancionamento da falta do direito de audição, a que se refere o art.º 100.º do Código de Procedimento Administrativo, com a anulabilidade, nos termos do art.º 135.º, do mesmo código, não viola o disposto no art.º 267.º, n.º 5, da Constituição, nem qualquer outra norma ou princípio constitucional» (Ac. do STA, de 27-11-2013, proc. nº 01515/13).
Mas, no caso dos autos, nada advém em recurso que justifique dissonância para com o entendimento generalizado sobre a matéria, seguido na decisão recorrida, que assim merece confirmação.
Tem a recorrente que a preterição da audiência prévia afectou as suas garantias de defesa, pois que se tivesse participado demonstraria o erro nos pressupostos de facto e a decisão seria outra.
Mas uma tal afirmação nada acrescenta em contrário à afirmada caducidade, perante a tipologia de invalidade, que, precisamente, prescinde de averiguar o acerto quanto a esses pressupostos em favor da segurança jurídica que os coloca fora de discussão; sendo certo que “o erro sobre os pressupostos de facto consubstancia uma ilegalidade que não é considerada grave em termos de poder ter como consequência a nulidade (Neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do STA de 14/9/2012, proc nº 686/2012.)” - Ac. do STA, de 17-10-2012, proc. nº 0187/12; erro em que ancora alegada falta de causa justificativa de enriquecimento, que, assim, simplesmente por reverso, afinal de contas se não oferece em distinta causa dessa mesma violação de lei, ou, defenda-se o contrário e queira-se atribuir que, com autonomia e com propriedade a convocação de circunstâncias se integre nesse instituto, e se admita, ultrapassando subsidiariedade, como causa impugnatória, também com outro desvalor não comporta.
Também, apesar da genérica afirmação, nada a recorrente consubstancia de ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, na previsão do art.º 133º, nº 2, d), do CPA91). Sempre se assinala o que a este respeito, referem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido, que aí se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo “… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos...” e “... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…” (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5ª edição, pág. 799, nota 36). Como é usual referir, o que o legislador pretendeu foi tutelar o chamado “núcleo duro” destes direitos. «O “conteúdo essencial de um direito fundamental” previsto no artigo 133.º, nº 2, alínea d), do CPA reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.» (Ac. deste TCAN, de 08-01-2016, proc. nº 01665/10.0BEBRG)» – Ac. deste TCAN, de 23-06-2017, proc. nº 00284/14.7BEBRG; “Quando está em causa a violação de direitos fundamentais que não preenchem o “núcleo duro”, nem se pode enquadrar nos denominados direitos análogos, nem a eventual violação dos mesmos não gera a nulidade, mas antes a mera anulabilidade” – Ac. deste TCAN, de 07-03-2013, proc. nº 01795/10.9BEBRG.
Por último, a alegação de que o acto impugnado carece em absoluto de previsão legal, pelo que é um acto nulo nos termos do artigo 161º, nº 2, alínea, k), do CPA (CPTA2015; retroagindo!?), assume natureza inovatória na discussão, infrutiferamente convocada; “No nosso sistema jurídico é função do recurso a reapreciação da decisão recorrida e não proceder a um novo julgamento da causa, pelo que o tribunal de recurso não pode ser chamado a pronunciar-se sobre matéria que não foi alegada pelas partes na instância recorrida ou sobre pedidos que não hajam sido formulados, com excepção das questões de conhecimento oficioso” – Ac. deste TCAN, de 07-07-2017, proc. nº 01964/13.0BEPRT; “Os recursos são meios de impugnação das decisões judiciais destinados à reapreciação das matérias anteriormente sujeitas à apreciação do tribunal a quo e não meios de renovação da causa através da apresentação de novos fundamentos de sustentação do pedido” – Ac. deste TCAN, de 19-02-2016, proc. nº 01648/08.0BEPRT.
É, pois, de confirmar o decidido.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.
Porto, 2 de Fevereiro de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato Sousa