| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
«AA» (devidamente identificado nos autos) requerente no processo cautelar que instaurou contra a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (AIMA) - no qual requereu a decretação de providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo que identificou ser o ato que indeferiu o pedido de autorização de residência por si apresentado e, por conseguinte, a suspensão de notificação para abandono voluntário - inconformado com a decisão de rejeição liminar proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, juízo administrativo comum, em 06-05-2026, dela interpôs o presente recurso de apelação pugnando pela sua revogação com substituição por decisão que determine o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
I. A decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao rejeitar liminarmente a providência cautelar com fundamento em manifesta falta de fundamento da pretensão.
II. O Tribunal a quo partiu de premissa incorreta quanto ao verdadeiro objeto da providência cautelar deduzida.
III. O Recorrente não requereu, em sede cautelar, a concessão definitiva de autorização de residência.
IV. O pedido cautelar limitou-se à suspensão da eficácia do ato administrativo de indeferimento e da notificação para abandono voluntário, bem como à paralisação dos respetivos efeitos executórios.
V. A decisão recorrida antecipou indevidamente o julgamento do mérito da futura ação principal.
VI. A ação principal ainda nem sequer foi proposta, não se encontrando estabilizados a causa de pedir, o enquadramento jurídico definitivo nem os eventuais factos supervenientes relevantes.
VII. O Tribunal a quo excedeu os limites próprios da cognição cautelar ao apreciar de forma praticamente definitiva o mérito da futura pretensão principal.
VIII. O artigo 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007 integra o regime legal da autorização de residência com dispensa de visto, não sendo juridicamente irrelevante.
IX. O fumus boni iuris resulta da plausibilidade da tese segundo a qual a Administração não poderia extinguir materialmente a pretensão do Recorrente sem ponderar a adequação do enquadramento jurídico aplicável.
X. Existe controvérsia jurídica séria quanto ao dever de convolação procedimental, aproveitamento dos atos administrativos e proporcionalidade da emissão de NAV.
XI. O Recorrente demonstrou possuir integração laboral, contributiva e habitacional efetiva em Portugal.
XII. A execução da decisão administrativa impugnada causará prejuízos graves e de difícil reparação, verificando-se o requisito do periculum in mora.
XIII. Não se encontravam preenchidos os pressupostos excecionais exigidos para rejeição liminar nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA.
XIV. Deve, por isso, a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar.
Por despacho de 13-05-2026 da Mmª Juíza do Tribunal a quo foi o recurso admitido com efeito devolutivo, subida imediata e nos próprios autos.
Citada, quer para os termos do recurso como para os da causa, a Requerida AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (AIMA) não apresentou contra-alegações de recurso.
Foi, então, o processo remetido em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte em 16-06-2026.
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Neste, notificado o Dig.mº Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi apresentado parecer.
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Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pelo Recorrente, a questão essencial a decidir é a de saber se a decisão recorrida, ao rejeitar liminarmente o requerimento cautelar por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, a que alude o art.º 116.º, n.º 2, alínea d) do CPTA, incorreu em erro de julgamento, de direito, devendo ser substituída por decisão que o admita, determinando o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
1. Da decisão recorrida
Pelo despacho liminar proferido em 06-05-2026 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, juízo administrativo comum, foi o requerimento inicial do presente processo cautelar liminarmente rejeitado por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, a que alude o art.º 116.º, n.º 2, alínea d) do CPTA.
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2. Da tese do recorrente
O Recorrente pugna pela revogação da decisão recorrida, com substituição por decisão que determine o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar, sustentando, em suma que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao rejeitar liminarmente a providência cautelar com fundamento em manifesta falta de fundamento da pretensão; que partiu de premissa incorreta quanto ao verdadeiro objeto da providência cautelar deduzida; que o Recorrente não requereu em sede cautelar a concessão definitiva de autorização de residência; que o pedido cautelar limitou-se à suspensão da eficácia do ato administrativo de indeferimento e da notificação para abandono voluntário, bem como à paralisação dos respetivos efeitos executórios; que a decisão recorrida antecipou indevidamente o julgamento do mérito da futura ação principal; que a ação principal ainda nem sequer foi proposta, não se encontrando estabilizados a causa de pedir, o enquadramento jurídico definitivo nem os eventuais factos supervenientes relevantes; que o Tribunal a quo excedeu os limites próprios da cognição cautelar ao apreciar de forma praticamente definitiva o mérito da futura pretensão principal; que o art.º 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007 integra o regime legal da autorização de residência com dispensa de visto, não sendo juridicamente irrelevante; que o fumus boni iuris resulta da plausibilidade da tese segundo a qual a Administração não poderia extinguir materialmente a pretensão do Recorrente sem ponderar a adequação do enquadramento jurídico aplicável; que existe controvérsia jurídica séria quanto ao dever de convolação procedimental, aproveitamento dos atos administrativos e proporcionalidade da emissão de NAV; que o Recorrente demonstrou possuir integração laboral, contributiva e habitacional efetiva em Portugal; que a execução da decisão administrativa impugnada causará prejuízos graves e de difícil reparação, verificando-se o requisito do periculum in mora; que não se encontravam preenchidos os pressupostos excecionais exigidos para rejeição liminar nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA.
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3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Comecemos por atentar no enquadramento em que foi proferida a decisão recorrida.
3.1 O Recorrente apresentou em 03-05-2026 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, juízo administrativo comum, o requerimento inicial do presente processo cautelar, pelo qual requereu a decretação de providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo que identificou ser o ato que indeferiu o pedido de autorização de residência por si apresentado e, por conseguinte, a suspensão de notificação para abandono voluntário, formulando a final, o seguinte pedido cautelar, nos seguintes termos:
a) Seja decretada a suspensão de eficácia do Despacho de Decisão Final de Indeferimento proferido pela AIMA em 03 de fevereiro de 2026, notificado ao Requerente em 07 de abril de 2026, que indeferiu o pedido de renovação de autorização de residência (NAV n.º RAR001340, NIE: ...04) e determinou a notificação para abandono voluntário do território nacional no prazo de vinte dias e a subsequente inserção de indicação de regresso no Sistema de Informação Schengen;
b) Seja a Requerida condenada a abster-se da prática de quaisquer atos materiais ou jurídicos tendentes à execução do ato ora suspendendo, designadamente atos de detenção por permanência ilegal, de instauração ou prosseguimento de procedimento de afastamento coercivo, de execução coerciva do abandono do território nacional ou de manutenção e alimentação da indicação do Requerente no Sistema Integrado de Informação da UCFF e no Sistema de Informação Schengen, enquanto a presente providência cautelar se mantiver em vigor, sem prejuízo da proibição automática de execução decorrente, ex vi do art. 128.º, n.º 1, do CPTA, da citação da Requerida.
3.3 O ato em causa e respetiva notificação mostra-se vertido no documento, não numerado, junto com o requerimento inicial do processo cautelar (Ref.ª Petição (322502) Decisão (75181829) de 03/05/2026 02:06:00).
3.4 O requerimento inicial do processo cautelar foi apresentado previamente à instauração da respetiva ação principal, que o Requerente identificou tratar-se de ação administrativa, a propor, em que «cumulará, nos termos do art. 4.º, n.º 2, alínea a), do CPTA, pedido de impugnação do ato administrativo de indeferimento e da notificação de abandono voluntário, com fundamento em violação de lei e dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da colaboração (arts. 50.º e ss. do CPTA; arts. 7.º e 10.º do CPA), visando a sua eliminação da ordem jurídica e o cancelamento do registo no Sistema de Informação Schengen, e pedido de condenação da Requerida à prática de ato devido (art. 66.º, n.º 1, do CPTA), obrigando a AIMA a proferir decisão de deferimento do pedido de autorização de residência ao abrigo do artigo 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, com aproveitamento integral de todos os atos já praticados no procedimento».
3.5 Em sede de despacho liminar o Tribunal a quo rejeitou liminarmente o requerimento inicial da providência por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, a que alude o art.º 116.º, n.º 2, alínea d) do CPTA. Decisão que assentou na seguinte fundamentação, assim ali externada, que se passa a transcrever:
«Cumpre apreciar e decidir liminarmente, nos termos do disposto no Artigo 116º, nº 1 do CPTA, que estabelece que, uma vez distribuído, o processo cautelar é concluso ao juiz, com a maior urgência, para despacho liminar, constituindo fundamento de rejeição liminar, nos termos do disposto no nº 2 do mesmo preceito, designadamente, a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada [alínea d)].
Como enunciam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA: “A falta de fundamento da pretensão (alínea d)) prende-se com a aplicação dos critérios de que depende a adopção das providências cautelares e há de fundar-se num juízo negativo sobre o preenchimento de algum dos pressupostos de que depende a aplicação desses critérios: por via de regra de acordo com o regime comum dos nºs 1 e 2 do artigo 120º, o periculum in mora, o fumus boni iuris e a ponderação de danos. A desnecessidade da tutela cautelar (alínea e)) prende-se com o pressuposto do interesse processual ou interesse em agir e há de fundar-se num juízo negativo sobre a necessidade de tutela judiciária no plano cautelar em que a questão se coloca.” (in Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, 5ª edição, Almedina, 2021, página 999).
E acrescentam aqueles autores que: “(…) a haver despacho liminar, justifica-se que seja em processos como os cautelares, que são processos urgentes, na medida em que, uma vez recebido o requerimento, este deve ser apresentado ao juiz sem mais delongas e que, por outro lado, ao juiz, no despacho liminar (…) cumpre evitar o inútil prosseguimento de processos inexoravelmente condenados ao insucesso (…)” (cfr. obra citada, página 996-997).
O princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares tem consagração constitucional no artigo 268º, nº 4 da CRP, que preceitua que: “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”.
Tal princípio constitucional é concretizado no artigo 112º, nº 1 do CPTA, que prevê que, aquele que tem legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos, pode também solicitar a adopção da providência ou providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir naquele processo principal.
Visa-se, com a tutela cautelar, em regra, impedir que durante a pendência de qualquer acção principal a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao autor (requerente no processo cautelar), perca toda a sua eficácia ou parte dela. Visam, portanto, “obviar a que a decisão judicial não se torne numa decisão «puramente platónica»” (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 14/03/2014, processo nº 01334/12.7BEPRT-A, disponível para consulta em www.dgsi.pt, tal como todos adiante indicados sem outra referência).
As providências cautelares estão necessariamente dependentes de uma acção já pendente ou a instaurar posteriormente à sua dedução em juízo (cfr. artigo 114º, nº 1 do CPTA), acautelando ou antecipando provisoriamente os efeitos da providência definitiva, no pressuposto de que venha a ser favorável ao requerente a decisão a proferir no processo principal, isto é, visam assegurar a utilidade da sentença do processo principal.
No que se refere aos critérios gerais de decisão na adopção das providências cautelares, determina o artigo 120º, nº 1 do CPTA que estas são adoptadas: “quando haja fundando receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
Decorre do preceito legal transcrito que constituem requisitos cumulativos para a concessão de uma providência cautelar no contencioso administrativo: i) a existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação (periculum in mora); ii) a probabilidade da procedência da pretensão formulada ou a formular na respectiva acção principal (fumus boni iuris); e, iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença se conclua que os danos resultantes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências (juízo de ponderação de interesses destinado a aferir a proporcionalidade e a adequação da providência).
Adianta-se, desde já, que nos presentes autos não se encontra demonstrado o requisito do fumus bonis iuris em moldes que permitam, ainda que em análise perfunctória, concluir pela sua verificação.
Como se disse, o critério do fumus bonis iuris, traduz-se na probabilidade da procedência da pretensão formulada ou a formular na respectiva acção principal, o que não sucede no caso dos presentes autos.
O que não sucede no caso dos presentes autos.
No caso, o Requerente era titular de uma autorização de residência para estudantes, tendo chegado a Portugal em 2022 com visto de estudante, tendo sido emitida autorização de residência em 2023, válido até Fevereiro de 2024.
O Requerente pretendia renovar o seu título de residência, considerando a caducidade do que era titular. E alega que, optou por renovação ao abrigo do regime de autorização de residência para estudantes, por erro na selecção; isto porque, já reúne condições para ser enquadrado no regime previsto no Artigo 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007.
Ora, nos termos do Artigo 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007, “1 - Não carecem de visto para obtenção de autorização de residência temporária os nacionais de Estados terceiros: (…) j) Que não se tenham ausentado do território nacional e cujo direito de residência tenha caducado;”
Ora, a única coisa que resulta daquela disposição legal, é que se um cidadão ficou sempre em território português, mesmo com o título caducado, pode regularizar-se directamente junto da AIMA, sem ter de voltar ao país de origem para pedir um novo visto no consulado. Mas não significa que obtém, sem mais, a renovação da autorização de residência.
Isto porque, o visto é o documento emitido por um consulado português no estrangeiro que permite viajar para Portugal com um objectivo específico (estudar, trabalhar, viver com família, etc.); já a autorização de residência é o documento emitido já em Portugal (pela AIMA) que permite ao cidadão viver legalmente no país por um dado período.
E o regime que o Requerente invoca, apenas dispensa a obtenção do visto; no entanto, para que a autorização de residência seja renovada, o Requerente tem de cumprir os requisitos legalmente previstos para a mesma; isto é, os previstos no Artigo 78.º da Lei n.º 23/2007.
O que o Requerente não cumpre [tal como o próprio admite].
O Requerente alega cumprir integralmente os requisitos para a concessão de autorização de residência ao abrigo de um regime jurídico diferente, que diz ser o previsto no Artigo 122.º, n.º 1, alínea j) da Lei n.º 23/2007; mas, como se disse, este regime apenas dispensa o visto e nada mais.
Do exposto, resulta ser manifesta a não verificação do pressuposto do requisito fumus bonis iuris, circunstância que determina a improcedência da presente providência, atento o carácter cumulativo dos requisitos legais estabelecidos para a respectiva concessão, impondo-se impedir, ab initio, a prossecução de uma acção votada ao insucesso por falta de verificação dos necessários pressupostos legais, numa perspectiva de mínima viabilidade, precisamente o escopo da apreciação liminar instituída na tutela cautelar.
Ora, como resulta do sobredito, prescreve o Artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA que: “Constituem fundamento de rejeição liminar do requerimento: (…) d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada”.
Conclui-se, assim, sem mais delongas, pela rejeição liminar do requerimento inicial, nos termos do disposto no Artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA, o que cumpre determinar.».
3.6 Esta decisão é de manter. Vejamos porquê.
3.7 Nos termos do disposto no art.º 116º do CPTA sobre o requerimento de decretação de uma providência cautelar haverá de recair para despacho liminar. Se este for de admissão do requerimento, será, então, ordenada a citação da entidade requerida (e dos contrainteressados, quando existirem), para contestarem, prosseguindo o processo os seus termos até à decisão final a ser proferida por sentença.
Mas o requerimento inicial poderá ser liminarmente rejeitado quando se verifique alguma das situações que o nº 2 daquele mesmo art.º 116º do CPTA, enuncia nos seguintes termos:
“a) A falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do artigo 114.º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito;
b) A manifesta ilegitimidade do requerente;
c) A manifesta ilegitimidade da entidade requerida;
d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada;
e) A manifesta desnecessidade da tutela cautelar;
f) A manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal.”.
3.7 Na situação dos autos a rejeição liminar deu-se com invocação da alínea d), tendo a Mmª Juízado Tribunal a quo entendido ser manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar formulada.
3.8 Ora, o despacho liminar de rejeição permite a eliminaçãoab initio de processos que não reúnam condições mínimas de viabilidade, favorecendo, em teoria, a economia processual, evitando o inútil prosseguimento do processo que inexoravelmente esteja condenados ao insucesso. Vide, neste sentido,Mário Aroso de Almeidae Carlos Alberto Fernandes Cadilha,in, “Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2021, 5ª edição, p. 996.
E é isso mesmo que acontecerá quando seja de constatar a manifesta falta de fundamento da pretensão cautelar formulada.
3.9 A falta de fundamento da pretensão prende-se, naturalmente, com a aplicação dos critérios de decisão das providênciascautelares, mormente os plasmados no art.º 120º do CPTA, cuja redação atual (dada pela Lei nº 118/2019, de 17/09) é a seguinte:
“Artigo 120º
Critérios de decisão
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos nos números anteriores, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.”
3.10 Isto, quando, como é sabido, a razão da tutela cautelar é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. Significando que a tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade.
3.11 Como refereJosé Carlos Vieira de Andrade,in “A Justiça Administrativa - (Lições)”, Almedina, 5ª Edição, p. 305 “…o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria: visa assegurar a utilidade da lide (…). Pode dizer-se que os processos cautelares visam especificamente garantir o tempo necessário para fazer Justiça. Mesmo quando não há atrasos, há um tempo necessário para julgar bem. E é precisamente para esses casos, para aqueles processos em que o tempo tem de cumprir-se para que se possa julgar bem, que é necessário assegurar a utilidade da sentença que, a final, venha a ser proferida”.
A função preventiva das providências cautelares, i. é, das concretas medidas cautelares a serem decretadas (as quais podem, designadamente, consistir na suspensão da eficácia de um ato administrativo ou de uma norma; na admissão provisória em concursos e exames; na atribuição provisória da disponibilidade de um bem; na autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma atividade ou adotar uma conduta; na regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a título de reparação provisória; no arresto; no embargo de obra nova; no arrolamento; na intimação para adoção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular por alegada violação ou fundado receio de violação do direito administrativo nacional ou do direito da União Europeia - cfr. artigo 112º nº 2 do CPTA) conduz a que estas assumam como características típicas, decorrentes da sua própria natureza, ainstrumentalidade e a provisoriedade.
3.12 É precisamente por os processos cautelares terem função instrumental, destinando-se a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal - o que tem por objeto a decisão sobre o mérito do litígio - que os critérios de decisão das providências, tal como acolhidos no artigo 120º do CPTA, fazem depender a concessão de providência cautelar da verificação de dois requisitos essenciais há muito enunciados porpericulum in moraefumus boni iurisao estatuir no seu nº 1 que “…as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (vide, a este propósito, entre muitos outros, os acórdãos deste TCA Norte de 19-06-2026, Proc. 319/25.8BELRA.CN1; de 19-06-2026, Proc. 723/25.1BEVIS.CN1; de 12-09-2025, Proc. 00158/25.6BEMDL; de 13-11-2020, Proc. 00957/20.5BEPRT; de 01-08-2019, Proc. nº 00283/19.2BEPRT; de 13-09-2019, Proc. nº 00235/19.2BEPNF; de 29-11-2019, Proc. nº 00187/19,9BECBR; de 17-04-2020, Proc. nº 00915/19.2BEPNF; de 15-07-2020, Proc. nº 02287/19.6BEBRG-A).
3.13 Como se disse, do disposto no nº 1 do art.º 120º do CPTA resulta que a decretação de uma providência cautelar depende da verificação de dois requisitos essenciais há muito enunciados porpericulum in moraefumus boni iuris. E é na sentença, após contraditório e averiguação e fixação dos factos, que o juiz cautelar haverá de aferir da verificação dos pressupostos para a decretação da providência cautelar solicitada.
E aí, e no que tange à aferição da provável procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, isto é, dofumus boni iuris, a abordagem das ilegalidades apontadas ao ato administrativo suspendendo, deverá, na instância cautelar, “…ser meramente perfunctória, de modo a não substituir, ou afectar, a liberdade de julgamento em sede de processo principal. É aí, na «acção administrativa de impugnação», que tais ilegalidades deverão ser analisadas com o requerido pormenor. Aqui, apenas se exige um juízo de probabilidade sobre o seu julgamento”, como se disse no acórdão do STA, de 11-09-2019, Proc. n.º 049/19.0BALSB, citado no acórdão deste TCA Norte de 18-10-2019, Proc. nº 00426/19.6BEPNF-A.
Significando, como é consensual e reiteradamente entendido, que não se exige no processo cautelar a certeza do direito, mas apenas a sua mera verosimilhança.
3.14 Neste contexto, a rejeição liminar do requerimento inicial de uma providência cautelar com fundamento na alínea d) do nº 2 do art.º 116.º do CPTA, só deve ocorrer quando seja «manifesta» a falta de fundamento da pretensão, exigindo, por um lado, que seja imediatamente detetável perante os termos em que o requerente a formula e delimita no requerimento inicial, e, por outro, que outra conclusão não possa ser alcançada numa subsequente análise, mesmo que perfunctória, própria da decisão cautelar.
O juízo sobre a manifesta falta de fundamento da pretensão, motivador da imediata rejeição, em sede de despacho liminar, do requerimento da providência cautelar, apela, assim, a um duplo critério: o da evidência, dispensando, assim, mais averiguações ou ponderações; e o da certeza, apoiado na convicção firme e segura de que a pretensão do requerente deverá ser, à luz do direito, indeferida.
Só validado este duplo critério se justificará a rejeição liminar do requerimento inicial da providência cautelar com fundamento na alínea d) do nº 2 do artigo 116º do CPTA.
Vide, neste sentido, o Acórdão deste TCA Norte de 02-10-2020, Proc. 01049/20.2BEBRG, por nós então relatado, em que se sumariou «I - A rejeição liminar do requerimento inicial de uma providência cautelar com fundamento na alínea d) do nº 2 do artigo 116º do CPTA, só deve ocorrer quando seja «manifesta» a falta de fundamento da pretensão, exigindo, por um lado, que seja imediatamente detetável perante os termos em que o requerente a formula e delimita no requerimento inicial, e, por outro, que outra conclusão não possa ser alcançada numa subsequente análise, mesmo que perfunctória, própria da decisão cautelar. II - O juízo sobre a manifesta falta de fundamento da pretensão, motivador da imediata rejeição, em sede de despacho liminar, do requerimento da providência cautelar, apela, assim, a um duplo critério: o da evidência, dispensando, assim, mais averiguações ou ponderações; e o da certeza, apoiado na convicção firme e segura de que a pretensão do requerente deverá ser, à luz do direito, indeferida.».
3.15 Ora, no caso, verifica-se esse duplo critério.
3.16 Com efeito, o Requerente alegou no Requerimento Inicial da providência que, optou pela renovação da autorização de residência (já caducada) ao abrigo do regime de autorização de residência para estudantes, apenas por erro na seleção, e propugnou que o ato que ao invés de tal pedido ter sido indeferido pelo ato suspendendo, deveria ter sido deferido à luz do critério de materialidade que entende vincular a entidade requerida, por reunir as condições prevista no art.º 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (Regime Jurídico de Entrada, Permanência, Saída e Afastamento de Estrangeiros do Território Nacional).
3.17 O Tribunal a quo considerou que o que resulta daquela disposição legal é que se um cidadão que ficou sempre em território português, mesmo com o título caducado, pode regularizar-se diretamente junto da AIMA, sem ter de voltar ao país de origem para pedir um novo visto no consulado, mas não significa que possa obtém, sem mais, a renovação da autorização de residência, porque para que a autorização de residência seja renovada tem de cumprir os requisitos legalmente previstos para a mesma, isto é, os previstos no art.º 78.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07. Daí retirando
ser manifesta a não verificação do pressuposto do requisito fumus bonis iuris, e que determinando tal circunstância a improcedência da providência, se impunha rejeitar liminarmente o requerimento da providência ao abrigo do art.º 116.º, n.º 2, alínea d) do CPTA.
3.18 O Recorrente vem no presente recurso alegar que o artigo 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007, de 04/07 integra o regime legal da autorização de residência com dispensa de visto, não sendo juridicamente irrelevante; que o fumus boni iuris resulta da plausibilidade da tese segundo a qual a Administração não poderia extinguir materialmente a pretensão do Recorrente sem ponderar a adequação do enquadramento jurídico aplicável, existindo controvérsia jurídica séria quanto ao dever de convolação procedimental, aproveitamento dos atos administrativos e proporcionalidade da emissão de NAV.
3.19 O Regime Jurídico de Entrada, Permanência, Saída e Afastamento de Estrangeiros do Território Nacional, aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 04/07, prevê dois tipos de autorização de residência, a autorização de residência temporária e a autorização de residência permanente (cf. art.º 74.º). No caso da autorização de residência temporária, esta é concedida por um período de tempo determinado, passível de renovação (cf. art.º 75.º), estando, todavia, esta renovação, sujeita aos pressupostos e requisitos previstos na lei (cf. art.º 78.º).
Com efeito, dispõe o art.º 78.º o seguinte:
“Artigo 78.º
Renovação de autorização de residência temporária
1 - A renovação de autorização de residência temporária deve ser solicitada pelos interessados até 30 dias antes de expirar a sua validade.
2 - Só é renovada a autorização de residência aos nacionais de Estados terceiros que:
a) Disponham de meios de subsistência tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º;
b) Disponham de alojamento;
c) Tenham cumprido as suas obrigações fiscais e perante a segurança social;
d) Não tenham sido condenados em pena ou penas que, isolada ou cumulativamente, ultrapassem um ano de prisão, ainda que, no caso de condenação por crime doloso previsto na presente lei ou com ele conexo ou por crime de terrorismo, por criminalidade violenta ou por criminalidade especialmente violenta ou altamente organizada, a respetiva execução tenha sido suspensa.
3 - A autorização de residência pode não ser renovada por razões de ordem pública ou de segurança pública.
4 - O aparecimento de doenças após a emissão do primeiro título de residência não constitui fundamento bastante para justificar a recusa de renovação de autorização de residência.
5 - Não é renovada a autorização de residência a qualquer cidadão estrangeiro declarado contumaz, enquanto o mesmo não fizer prova de que tal declaração caducou.
6 - No caso de indeferimento do pedido deve ser enviada cópia da decisão, com os respetivos fundamentos, ao ACM, I. P., e ao Conselho para as Migrações.
7 - O recibo do pedido de renovação de autorização de residência produz os mesmos efeitos do título de residência durante um prazo de 60 dias, renovável.
8 - A AIMA, I. P., e o Instituto dos Registos e do Notariado, I. P. (IRN, I. P.), podem celebrar protocolos com as autarquias locais, bem como os órgãos e serviços das regiões autónomas e outros órgãos da Administração Pública, com vista a facilitar e simplificar os procedimentos de receção e encaminhamento de pedidos de renovação de autorização de residência e respetivos títulos.”
3.20 Por sua vez, o invocado art.º 122.º dispõe o seguinte:
“Artigo 122.º
Autorização de residência com dispensa de visto de residência
1 - Não carecem de visto para obtenção de autorização de residência temporária os nacionais de Estados terceiros:
a) Menores, filhos de cidadãos estrangeiros titulares de autorização de residência, nascidos em território português;
b) Menores, nascidos em território nacional, que aqui tenham permanecido e se encontrem a frequentar a educação pré-escolar ou o ensino básico, secundário ou profissional;
c) Filhos de titulares de autorização de residência que tenham atingido a maioridade e tenham permanecido habitualmente em território nacional desde os 10 anos de idade;
d) Maiores, nascidos em território nacional, que daqui não se tenham ausentado ou que aqui tenham permanecido desde idade inferior a 10 anos;
e) Menores, obrigatoriamente sujeitos a tutela nos termos do Código Civil;
f) Que tenham deixado de beneficiar do direito de proteção internacional em Portugal em virtude de terem cessado as razões com base nas quais obtiveram a referida proteção;
g) Que sofram de uma doença que requeira assistência médica prolongada que obste ao retorno ao país, a fim de evitar risco para a saúde do próprio;
h) Que tenham cumprido serviço militar efetivo nas Forças Armadas Portuguesas;
i) Que, tendo perdido a nacionalidade portuguesa, hajam permanecido no território nacional nos últimos 15 anos;
j) Que não se tenham ausentado do território nacional e cujo direito de residência tenha caducado;
k) Que tenham filhos menores residentes em Portugal ou com nacionalidade portuguesa sobre os quais exerçam efetivamente as responsabilidades parentais e a quem assegurem o sustento e a educação;
l) Que sejam agentes diplomáticos e consulares ou respetivos cônjuges, ascendentes e descendentes a cargo e tenham estado acreditados em Portugal durante um período não inferior a três anos;
m) Que sejam, ou tenham sido, vítimas de infração penal ou contraordenacional grave ou muito grave referente à relação de trabalho, nos termos do n.º 2 do presente artigo, de que existam indícios comprovados pelo serviço com competência inspetiva do ministério responsável pela área do emprego, desde que tenham denunciado a infração às entidades competentes e com elas colaborem;
n) Que tenham beneficiado de autorização de residência concedida ao abrigo do artigo 109.º;
o) Que, tendo beneficiado de autorização de residência para estudantes do ensino secundário, concedida ao abrigo do artigo 92.º, ou de autorização de residência para estudantes do 1.º ciclo do ensino superior, concedida ao abrigo do artigo 91.º, e concluído os seus estudos pretendam exercer em território nacional uma atividade profissional, subordinada ou independente, salvo quando aquela autorização tenha sido emitida no âmbito de acordos de cooperação e não existam motivos ponderosos de interesse nacional que o justifiquem;
p) Que, tendo beneficiado de autorização de residência para estudo em instituição de ensino superior nos termos do artigo 91.º ou de autorização de residência para investigação nos termos do artigo 91.º-B e concluídos, respetivamente, os estudos ou a investigação, pretendam usufruir do período máximo de um ano para procurar trabalho ou criar uma empresa em território nacional compatível com as suas qualificações;
q) Que, tendo beneficiado de visto de estada temporária para atividade de investigação ou altamente qualificada, pretendam exercer em território nacional uma atividade de investigação, uma atividade docente num estabelecimento de ensino superior ou altamente qualificada, subordinada ou independente;
r) Que façam prova da atividade de investimento, nos termos a que se refere a alínea d) do artigo 3.º
s) As crianças e jovens acolhidos em instituição pública, cooperativa, social ou privada com acordo de cooperação com o Estado, na sequência e na vigência de um processo de promoção e proteção.
2 - Para efeitos do disposto na alínea m) do número anterior, apenas são consideradas as infrações que se traduzam em condições de desproteção social, de exploração salarial ou de horário, em condições de trabalho particularmente abusivas ou no caso de utilização da atividade de menores em situação ilegal.
3 - Nas situações previstas nas alíneas n), o) e p) do n.º 1 é aplicável, com a devida adaptação, o disposto nos artigos 88.º, 89.º ou 90.º, consoante os casos.
4 - É igualmente concedida autorização de residência com dispensa de visto aos ascendentes em 1.º grau dos cidadãos estrangeiros abrangidos pela alínea b) do n.º 1, que sobre eles exerçam efetivamente as responsabilidades parentais, podendo os pedidos ser efetuados em simultâneo.
5 - Sempre que o menor, sem razão atendível, deixe de frequentar a educação pré-escolar ou o ensino básico é cancelada ou não renovada a autorização de residência temporária concedida ao abrigo da alínea b) do n.º 1 e do n.º 4.
6 - Sempre que o menor, sem razão atendível, deixe de frequentar o ensino secundário ou profissional pode ser cancelada ou não renovada a autorização de residência temporária concedida ao abrigo da alínea b) do n.º 1 e do n.º 4.
7 - Os titulares de autorização de residência concedida com dispensa de visto ao abrigo dos números anteriores gozam dos direitos previstos no artigo 83.º
8 - Sem prejuízo das regras em matéria de reagrupamento familiar, a concessão de autorização de residência nos termos da alínea g) do n.º 1 é extensível a cidadão estrangeiro que acompanhe o requerente na qualidade de acompanhante ou cuidador informal, podendo ser solicitada em simultâneo.” (sublinhado nosso)
3.21 No caso, o Requerente era titular de uma autorização de residência para estudantes, tendo chegado a Portugal em 2022 com visto de estudante, tendo sido emitida autorização de residência em 2023, válida até 11-02-2024 (cf. documento não numerado que juntou com o Requerimento Inicial - Ref.ª: Petição (322502) Documento de identificação (75181835) de 03/05/2026 02:06:00).
O pedido de renovação de residência temporária apresentado pelo Recorrente foi indeferido pela AIMA em 03-02-2026, tendo-lhe sido notificado em 07-04-2026, como resulta do documento, não numerado, junto com o requerimento inicial do processo cautelar (Ref.ª Petição (322502) Decisão (75181829) de 03/05/2026 02:06:00). Decorrendo do seu teor que a decisão de indeferimento se suportou nas seguintes circunstâncias:
a) O requerente não demonstrou possuir os meios de subsistência definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º (Portaria n.º 1563/2007, de 11 de dezembro), conforme exigido nos termos do disposto no artigo 78.º, n.º 2, al. a), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e nos artigos 12.º-A, 42.º-F e 63.º, n.º 1, al. b), do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro;
b) O requerente não demonstrou ter alojamento, conforme exigido nos termos do disposto no artigo 78.º, n.º 2, al. b), da Lei 23/2007, de 4 de julho, e dos artigos 42.º-0 e artigo 63.º, n.º 1, al. c), do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro;
c) O requerente não comprovou a manutenção das condições especificas para a atribuição da autorização de residência, previstas no artigo 63.º, n.º 7, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro;
d) Outros Fundamentos: Não comprova condições de alojamento. Não comprova meios de subsistência suficientes. Declaração conclusão estudos.
3.21 Ora, em primeiro lugar impõe-se constatar que, efetivamente, tal como entendeu o Tribunal a quo, o que a norma do art.º 122.º, n.º 1, alínea j) faz é dispensar a necessidade de visto de residência para a autorização temporária aos nacionais de Estados terceiros que não se tenham ausentado do território nacional e cujo direito de residência tenha caducado, como claramente decorre do inciso “com dispensa” constante da epígrafe do art.º 122.º, e da menção “não carecem de visto” constante da parte inicial do seu n.º 1.
Significando que, verificando-se a hipótese normativa do art.º 122.º, n.º 1, alínea j), isto é, quando o cidadão estrangeiro cujo direito de residência tenha caducado não se tenha ausentado do território nacional, pode requerer a autorização de residência temporária sem necessidade de visto para obtenção de autorização de residência temporária.
O que a norma dispensa é, pois, tão só e apenas o visto para obtenção de residência a que alude o art.º 45.º, alínea e). Não atribuindo, como propugna o recorrente, o direito potestativo à autorização de residência, que continua a estar sujeita aos demais requisitos exigidos na lei.
3.22 Em segundo lugar, o Recorrente não pôs em causa no Requerimento Inicial da providência os pressupostos de facto em que assentou a decisão administrativa de indeferimento.
3.23 Ora, se o Recorrente não põe em causa os pressupostos de facto em que assentou a decisão administrativa, que aliás se fundou nos elementos carreados ao procedimento pelo requerente, não se pode dizer que a pretensão do requerente, à emissão da autorização de residência, foi ilegalmente recusada. E se assim é, também não se pode reconhecer a viabilidade da pretensão a formular na ação principal, destinada não só à impugnação do ato de indeferimento, e da consequente notificação para abandono voluntário, mas também à condenação da Entidade Requerida à prática de ato devido, consubstanciado no deferimento do pedido de autorização de residência.
3.24 O que o Recorrente sustentou é que dispõe atualmente de contrato de trabalho por tempo indeterminado, celebrado em 13 de abril de 2026, com a empresa [SCom01...], Lda, com sede em Braga, exercendo as funções de mecânico de bicicletas e trotinetes, com retribuição mensal de €920,00 e que dispõe igualmente de alojamento estável em Braga e apresenta carreira contributiva registada na Segurança Social (vide, designadamente, artigos 12.º e 13.º do RI).
3.25 Se o Recorrente passou a reunir, posteriormente à decisão administrativa suspendenda, condições para a atribuição da autorização de residência, designadamente para o exercício de atividade profissional subordinada a que se refere o art.º 88, então haverá de submeter o respetivo pedido de autorização de residência fundada nessas (novas) circunstâncias (o que, aliás, se afigura ter acontecido, em razão da notícia que trouxe aos autos através do requerimento de 21-05-2026, já após a rejeição liminar do requerimento inicial da providência decidida pelo Tribunal a quo, de que a AIMA lhe comunicou a existência de agendamento para comparência na Loja AIMA de Viseu para o dia 05-01-2027).
3.26 Sustenta também o Recorrente nas suas alegações de recurso que o pedido cautelar se limitou à suspensão da eficácia do ato administrativo de indeferimento e da notificação para abandono voluntário, bem como à paralisação dos respetivos efeitos executórios; que a decisão de rejeição liminar proferida pelo Tribunal a quo antecipou indevidamente o julgamento do mérito da futura ação principal; que a ação principal ainda nem sequer foi proposta, não se encontrando estabilizados a causa de pedir, o enquadramento jurídico definitivo nem os eventuais factos supervenientes relevantes, tendo o Tribunal a quo excedido os limites próprios da cognição cautelar ao apreciar de forma praticamente definitiva o mérito da futura pretensão principal; e que não se encontravam preenchidos os pressupostos excecionais exigidos para rejeição liminar nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alínea d), do CPTA.
3.27 Não lhe assiste, também aqui, razão, na exata medida em que no requerimento inicial do processo cautelar, que foi apresentado previamente à instauração da respetiva ação principal, o Requerente identificou tratar-se esta de ação administrativa, a propor, em que «cumulará, nos termos do art. 4.º, n.º 2, alínea a), do CPTA, pedido de impugnação do ato administrativo de indeferimento e da notificação de abandono voluntário, com fundamento em violação de lei e dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da colaboração (arts. 50.º e ss. do CPTA; arts. 7.º e 10.º do CPA), visando a sua eliminação da ordem jurídica e o cancelamento do registo no Sistema de Informação Schengen, e pedido de condenação da Requerida à prática de ato devido (art. 66.º, n.º 1, do CPTA), obrigando a AIMA a proferir decisão de deferimento do pedido de autorização de residência ao abrigo do artigo 122.º, n.º 1, alínea j), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, com aproveitamento integral de todos os atos já praticados no procedimento».
3.28 Tendo o Tribunal a quo convocado e aplicado o art.º 116.º, n.º 2, alínea d) do CPTA de modo correto e acertado, dentro dos limites do que se lhe impunha em sede liminar, à luz do que já expusemos supra.
3.29 Aqui chegados, e pelos fundamentos expostos supra, não colhe provimento o recurso do Recorrente, devendo ser confirmada a decisão recorrida.
O que se decide.
*
III. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contencioso Administrativo Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
*
Custas pelo Recorrente, vencido, sem prejuízo do apoio judiciário de que demonstre beneficiar (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 e 539.º do CPC e artigo 7.º do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA).
*
Notifique.
D.N.
Porto, 15 de julho de 2026
Maria Helena Canelas (relatora - em regime de acumulação de serviço - Deliberação do CSTAF de 23/04/2026 - T10)
Ana Paula Adão Martins (1ª adjunta)
Alexandra Alendouro Ribeiro (2ª adjunto) |
