Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02794/15.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/18/2021

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	CONTRATO DE ARRENDAMENTO/OBRAS COERCIVAS/OBRAS A EXPENSAS DO PROPRIETÁRIO/CÂMARA MUNICIPAL; RENDAS BAIXAS/PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE


Recorrente:	MUNICIPIO (...)
Recorrido 1:	M.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
M. instaurou acção administrativa especial contra o Município (...), ambos melhor identificados nos autos, pedindo a anulação da decisão, datada de 12 de outubro de 2015, que lhe ordenou, na qualidade de proprietário de prédio locado, a execução de obras de conservação, a completar no prazo máximo de 45 dias úteis, sob pena de execução coerciva, com os custos a seu cargo, para além de responsabilidade contraordenacional e criminal.
Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi julgada procedente a acção e
anulado o acto impugnado, proferido pelo Vereador do Município (...), no âmbito do procedimento 832/VT/2014.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, o Réu formulou as seguintes conclusões:
1)O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 31 de Janeiro de 2020, que julgou a ação procedente, anulando, em consequência, o acto impugnado, de 12.10.2015, proferido pelo Vereador, Dr. M., que ordenou ao proprietário, Recorrido, a execução de obras de conservação no prédio sito na Rua (…), ao abrigo do n° 2 do artigo 89° do R.J.U.E..
1) Porém, não pode o aqui Recorrente, Município (...),
conformar-se com a sentença proferida nos autos, por entender que não foi feita uma correcta apreciação e aplicação do direito aos factos em discussão, padecendo de erro de julgamento na aplicação do direito por violação, entre outros, do disposto nos artigos 89° n° 1, 2 e 3 e artigo 89ºA n° 1 ambos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, e do disposto nos artigos 3°, 7° e 8° do C.P.A. por incorrecta interpretação e aplicação dos princípios da Legalidade, da Proporcionalidade e da Justiça e Razoabilidade.
2) Com efeito, o aqui Recorrente não pode aceitar o entendimento expresso
na sentença recorrida «que as obras coercivas impostas ao Autor não se afiguram necessárias para satisfazer os interesses públicos, nem proporcionais em sentido estrito, por ser patente que a lesão sofrida pelo Autor transcende amplamente os fins efectivamente prosseguidos com as obras» na medida em que esta decisão desvaloriza as funções de polícia urbanística que incumbem às autoridades administrativas municipais, colocando-as numa excessiva dependência das necessidades de uma justa arbitragem de interesses nas relações de inquilinato urbano - matéria esta que é do foro estritamente privado e civilístico - que não compete às autarquias apreciar, nem dirimir.
3) Refira-se que a ordem para realização de obras de conservação do prédio
ora em questão foi proferida ao abrigo do disposto no n° 2 do artigo 89° do R.J.U.E. tendo sido precedida de uma Vistoria Administrativa (art. 90° R.J.U.E.) e que as obras preconizadas no Auto de Vistoria para correcção das condições de salubridade e de utilização que afectam as condições de uso do edifício em questão, tiveram por base a análise das deficiências e patologias construtivas observadas e presenciadas in loco pelos Peritos, as quais não foram negadas, nem contestadas pelo proprietário, aqui Recorrido.
5) Aliás, dos factos provados resulta que as razões que levaram à prática do acto administrativo impugnado prenderam-se, justamente, com a segurança, salubridade e condições de habitabilidade do prédio, bem como o arranjo estético:
“…
EXTERIOR
c) Fachadas e empenas:
Degradação das paredes da fachada frontal e empenas laterais, causadas por falta de impermeabilização e deterioração dos rebocos e pintura.
d) Cobertura:
degradação geral com apodrecimento da estrutura da cobertura, em armação de madeira; deterioração parcial de telhas apodrecidas por envelhecimento natural e com deficiente estanquicidade, permitindo infiltrações de águas pluviais no interior das paredes e dos tectos da habitação; deficiente revestimento da cobertura causado pelo desalinhamento, deficiente assentamento/encaixe e ausência de telhas em zonas do telhado
INTERIOR
degradação do reboco e pintura das paredes e tectos com manchas de humidade, na sala/entrada, cozinha e quartos, causada por infiltrações de águas pluviais, incluindo deformação acentuada do quatro (NE); ausência de instalação/equipamento sanitário, integrado no interior da habitação; ausência de chaminé de evacuação de fumos e gases na cozinha; deficiente calafetagem do postigo do quarto da empena (NE) …”
6) Por isso, considerando o estado de deterioração geral do prédio propriedade do Recorrido, resulta comprovadamente estar em causa não só a segurança das pessoas assim como as condições de salubridade do prédio e até o arranjo estético
7) Pelo que, as obras determinadas pelo acto impugnado foram apenas e tão-
somente obras de conservação necessárias e indispensáveis à correcção de más condições de segurança e salubridade do prédio, bem como o arranjo estético.
8) Sendo, por isso, irrefutável, que as obras determinadas pelo acto impugnado são razoáveis, necessárias e estritamente indispensáveis a conferir segurança, condições de salubridade e de habitabilidade com o mínimo de dignidade humana.
9) Em suma, fica demonstrada à saciedade que é, justamente, a segurança das
pessoas e a salubridade do prédio que estão em causa, atendendo ao estado de degradação geral em que se encontra o prédio propriedade do Recorrido.
10) Para além disso, o procedimento administrativo não é o meio, nem a sede própria, para se atribuir responsabilidades pela execução das obras de conservação a outrem que não seja o próprio proprietário da edificação vistoriada.
11) Na situação vertente, é inegável que a Câmara Municipal ao determinar a
realização das obras mencionadas no Auto de Vistoria não está a prosseguir qualquer interesse privado e particular, mas o interesse público da melhoria das condições de segurança e de salubridade das edificações, bem como o arranjo estético dos edifícios, porquanto as obras impostas são indispensáveis para correcção de más condições de salubridade e de utilização do prédio.
12) Por conseguinte, não se prosseguem outros interesses que não os de ordem pública que por imposição legal cumpre ao Município, aqui Recorrente, prosseguir.
1 3) Como se estabeleceu no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.03.2015 (proc. n° 01552/11.5BEPRT, disponível em www.dgsi.pt "O artigo 89° do RJUE versa sobre as competências que são atribuídas à Administração Municipal no âmbito do dever de conservação do património edificado, reconhecendo-lhe o poder de ordenar a realização de obras de conservação necessárias, seja no âmbito das obras de conservação que devem ser efectuadas em todos os edifícios, pelo menos, uma vez por cada período de 8 anos (n° 1/89°), seja no âmbito das obras necessárias à correcção de más condições de segurança e salubridade (n° 2/89º)"
14) Refira-se que do citado artigo 89° resulta, precisamente, que a simples
melhoria do arranjo estético pode ser razão bastante para se determinar imperativamente a realização de obras pelo proprietário, não se exigindo, forçosamente, que esteja em causa a salubridade ou a segurança das pessoas - entendimento que o Tribunal "a quo" tão-pouco admite.
15) Precisamente neste sentido pronunciou-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 24.04.2014 (proc. n° 8063/11, disponível em www.dgsi.pt) do qual consta que “As competências previstas no artigo 89° n° 2 do RJUE, são competências próprias da Câmara, que se fundam no interesse público na conservação dos edifícios, do património edificado do Município, interesse que pode concorrer com o dos particulares, ora inquilinos, mas que não se confunde, nem sobrepõe com os interesses próprios destes”:
16) E o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 12.07.2019
(proc. n° 00003/15.3BEBRG, disponível em www.dgsi.pt), cuja jurisprudência acompanhamos, nos termos do qual «... a administração está adstrita ao princípio da legalidade, não lhe restando outra opção, à luz dos imperativos legais decorrentes do artigo 89° do DL. n° 555/99, citado, senão determinar a realização de obras sempre que se constate que o prédio não possui condições de habitabilidade, segurança ou salubridade.» tal como sucede in casu.
17) Por outro lado, é inegável que a defesa do interesse público da existência
de um parque de edificações urbanas em bom estado de conservação trata-se de uma função indeclinável das Câmaras Municipais.
18) Por isso, não podemos aceitar que, como sustenta a sentença recorrida, a Câmara Municipal antes de proferir uma ordem para realização de obras de conservação, tenha de apurar e ponderar todos os rendimentos que o proprietário aufere mensalmente, ou até o montante da renda actualmente recebida pelo imóvel, ou mesmo todo o histórico anterior dessa relação de arrendamento. Bem pelo contrário!
19) Essa ponderação exigida à Câmara Municipal ocorre em momento posterior à determinação das obras e na eventualidade do incumprimento na
execução das obras coercivas por parte do proprietário, sendo o Município forçado a realizar as obras pelos seus próprios meios.
20) Somente, nesse momento, a autoridade administrativa tentará minorar o esforço exigido ao proprietário na cobrança das quantias em dívida, tal como previsto no n° 1 do artigo 18° do DL. n° 157/2006, de 8 de Agosto, ou seja, nas situações em que ocorrendo coincidente carência económica do proprietário, e "demonstrado que as rendas são indispensáveis para o sustento do seu agregado familiar a entidade promotora das obras coercivas pode autorizar o levantamento de 50% do valor do valor do depósito da renda vigente aquando do inicio das obras, acrescida das actualizações ordinárias anuais, revertendo o restante para a entidade promotora das obras coercivas."
21) Seja como for, na situação dos autos, não foi quantificado, nem provado o custo das obras para se aferir se o mesmo é desproporcionado, injusto ou irrazoável.
22) Independentemente disso, manda a razoabilidade e é ensinamento da doutrina mais autorizada, que, aquando da realização periódica obrigatória de obras de conservação se vão introduzindo as inovações indispensáveis ao respeito dos hábitos e padrões higiénicos e de vida actuais.
23) Nesse sentido, o acto administrativo impugnado determinou ao proprietário, entre outras, "... a adaptação de um dos quartos à integração de uma instalação sanitária no interior da habitação, provida de lavatório, sanita com autoclismo, bidé e /ou base de chuveiro equipados para água fria e água quente (..) encaminhamento de águas brancas e negras para o colector público de saneamento."
24) Sucede que, no entendimento do Tribunal "a quo" tais obras são inaceitáveis, e "extravasam ostensivamente a ratio legis da norma em causa" considerando desproporcional e irrazoável que por via das obras coercivas simultaneamente sejam melhoradas as condições de habitabilidade de um prédio, classificando tais obras como de alteração do próprio prédio.
25) Considera o Tribunal “a quo”, por um lado, que não está em causa a segurança, nem a salubridade do prédio e, por outro, que as obras determinadas pelo acto impugnado não são indispensáveis ao correcto cumprimento dos objectivos que a lei reservou à Administração, afirmando que «... não se pode pretender, pela via das obras coercivas, transformar um prédio antigo locado em prédio novo locado (...) salvo, repita-se, quanto ao estritamente necessário para a segurança, salubridade e arranjo estético de um prédio urbano antigo e autenticamente desconforme com as actuais normas do RGEU (...). Nesse sentido, tais obras constituem, em rigor, obras voluptuárias e de beneficiação do prédio em causa que visam, por via das obras coercivas, a requalificação forçada do locado (...)».
26) Porém, a autoridade administrativa não está impedida de impor a realização destas inovações, após vistoria, se e na medida do razoável, sendo certo que tais obras não são obras voluptuárias ou de beneficiação, ao contrário do entendimento expresso pelo Tribunal "a quo".
27) Por isso, contrariamente ao plasmado na sentença recorrida, as obras impostas pelo aqui Recorrente e, constantes do acto administrativo impugnado, em momento algum violaram os princípios da legalidade, da proporcionalidade e da justiça e razoabilidade.
28) No entendimento expresso pelo Tribunal "a quo" existe uma manifesta desproporção entre os sacrifícios que são impostos ao proprietário, aqui Recorrido, com a execução das obras e os benefícios que este colhe das rendas, afigurando-se-lhe irrazoável, desequilibrada e injusta a imposição das obras constantes do acto administrativo impugnado.
29) Ou seja, o Tribunal "a quo" considerou que as obras impostas ao proprietário são demasiado onerosas, em confronto com o rendimento e o benefício que delas se pretende retirar.
30) Todavia, com já se disse, em momento algum ficou provado qual o custo das obras determinadas pelo acto administrativo impugnado, o que por si só inviabilizaria qualquer raciocínio atinente ao desequilíbrio entre este benefício que lhe advém do contrato de arrendamento, relativamente ao sacrifício que lhe é imposto.
31) Para além disso, a sentença recorrida, padece de outro vício de raciocínio na medida em que afere o (des)equilíbrio em função da relação de arrendamento, particular e por natureza sinalagmática, em detrimento dos benefícios e sacrifícios impostos com a adopção da decisão administrativa.
32) Na situação sub judice a imposição de realização de obras ao proprietário, ao abrigo do direito público, em nome da salvaguarda dos sobreditos interesses públicos ou colectivos, de segurança, salubridade e arranjo estético dos edifícios, não se trata, como sustenta a sentença sob censura, da imposição de obras ao senhorio no âmbito das obrigações decorrentes de uma relação contratual de direito privado, em função dos interesses do inquilino.
33) Nesta matéria, mais uma vez, acompanhamos a jurisprudência expressa no Acórdão do TCAN, de 12.07.2019, processo n° 00003/15.0BEBRG, que afirma que «a imposição da realização de obras, nestes casos, é independente da existência de qualquer relação de arrendamento, tratando-se, em rigor, de exigir ao proprietário de edificação situada no Município (e, portanto, no âmbito do exercício dos respectivos poderes de vigilância e fiscalização urbanística) que aquele assegure que o mesmo cumpre as exigências mínimas de segurança e salubridade.»
34) Refira-se, ainda, que as obras de conservação ordenadas ao proprietário, Recorrido, implicam necessariamente a valorização do prédio, pelo que, o entendimento do Tribunal "a quo" ao aferir o benefício obtido por referência ao valor da renda é demasiado simplista e redutor.
35) Com efeito, as obras impostas pelo acto impugnado destinam-se a reparar o imóvel, propriedade do aqui Recorrido, não deixando este de beneficiar, com a valorização resultante dessas obras.
36) Perante o que fica exposto, é notório que ao decidir como decidiu o Tribunal "a quo" incorreu em erro de julgamento, na apreciação e aplicação do direito, por violação do disposto nos artigos 89°, e 89°-A do R.J.U.E. e dos artigos 3°, 7° e 8° do C.P.A., que se impõe expurgar.
37) Destarte, a sentença deve ser revogada e substituída por decisão que julgue a acção totalmente improcedente, mantendo válido o acto impugnado.
Nestes termos, nos melhores de direito e nos supridos, deve o presente recurso ser julgado procedente, sendo revogada a sentença em crise, proferindo-se decisão que mantenha válido o acto administrativo impugnado, assim se fazendo, JUSTIÇA
Não foram juntas contra-alegações.
O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Dá-se aqui por reproduzida a factualidade fixada na sentença
(….)
DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura do Autor.
Atente-se no seu discurso fundamentador:
O Autor intentou a presente ação administrativa na qual peticionou a anulação da decisão proferida pelo Réu que ordenou ao Autor, na qualidade de proprietário de prédio locado, a execução de obras de coercivas, a completar no prazo máximo de 45 dias úteis, sob pena de execução coerciva, com os custos a cargo do Autor, para além de responsabilidade contraordenacional e criminal.
Do ponto de vista do regime aplicável ao procedimento, sublinha-se que é aplicável à decisão do procedimento em causa – datada de 12 de Outubro de 2015 - o disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV do novo Código de Procedimento Administrativo (CPA), mormente os princípios gerais da atividade administrativa, constantes do capítulo II da parte I do CPA, e as disposições relativas ao acto administrativo e respectivos vícios, constantes do capítulo II da parte IV do CPA, dado que as restantes disposições do novo CPA são aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro (cf. artigo 8.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro, que aprovou o novo CPA e entrou em vigor no dia 07 de abril de 2015).
Do ponto de vista do regime aplicável ao presente processo, importa ter em conta que se aplica à presente acção o CPTA, aprovado pela Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro, na redação dada pela Lei 63/2011 de 14 de Dezembro (antigo CPTA). Isto porque, as alterações ao CPTA promovidas pelo Decreto-Lei 214-G/2015 de 02 de Outubro, que apenas entrou em vigor no dia 1 de Dezembro de 2015, só se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após a sua entrada em vigor (cf. artigo 15.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei 214-G/2015 de 02 de outubro). E, por sua vez, a Lei 118/2019 de 17 de Setembro, que entrou em vigor em 14 de dezembro de 2019, prevê que “sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e no número seguinte, as alterações efetuadas pela presente lei ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos são imediatamente aplicáveis aos processos administrativos pendentes” (cf. artigo 13.º, n.º 2, e 14.º da Lei 118/2019, de 17 de setembro), isto é, aos processos pendentes posteriores à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro.
Donde resulta que as alterações produzidas pelos referidos diplomas são aplicáveis aos processos iniciados e pendentes após à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro (1 de Dezembro de 2015), pelo que, não são aplicáveis ao presente processo, instaurado, no dia 26 de Novembro de 2015, isto é, em momento anterior à entrada em vigor da reforma promovida pelo referido Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro.
Do ponto de vista do regime substantivo em causa, as alterações ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE, aprovado pelo DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, efectuadas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, apenas se aplicam aos procedimentos que se tenham iniciado após a sua entrada em vigor, isto é, após 1 de Dezembro de 2015 (cf. artigo 15.º, n.º 1 e 3 do pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10). E, de igual modo, as alterações promovidas ao RJUE pelo Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de Setembro, apenas se aplicam aos processos iniciados após a sua entrada em vigor, que ocorreu em 7 de Janeiro de 2015 (cf. artigos 10.º e 11, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 136/2014, de 09 de Setembro).
Assim, aplica-se ao procedimento administrativo em causa, iniciado no dia 9 de Abril de 2014 - cf. alínea A) dos factos provados-, a versão do RJUE dada pelo Decreto-lei n.º 266-B/2012, de 31 de Dezembro, que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2013 (cf. artigo 12.º do Decreto-lei n.º 266-B/2012, de 31/12).
E, foi precisamente o referido Decreto-lei n.º 266-B/2012, de 31 de dezembro, que veio estabelecer um “regime de determinação do nível de conservação dos prédios urbanos ou frações autónomas, arrendados ou não, para os efeitos previstos em matéria de arrendamento urbano”, na sequência da “Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, aprovou medidas destinadas a dinamizar o mercado de arrendamento urbano, alterando, nomeadamente, o regime da denúncia pelo senhorio do contrato de duração indeterminada para demolição ou realização de obra de remodelação ou restauro profundos que obriguem à desocupação do locado”, cuja disciplina foi “desenvolvida no Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto, que aprova o regime jurídico das obras em prédios arrendados, que foi, por sua vez, objeto de alteração pela Lei n.º 30/2012, de 14 de agosto, retificada pela Declaração de Retificação n.º 59-B/2012, de 12 de outubro”, promovendo-se, “à alteração do regime jurídico da urbanização e edificação, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, (…), nele incorporando a determinação do nível de conservação e articulando-o com o regime estabelecido no presente diploma”.
E do referido regime decorre que “os níveis de conservação refletem o estado de conservação de um prédio urbano” e “a existência, nesse prédio ou fração, de infraestruturas básicas”, prevendo os seguintes níveis e estados de conservação:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

Mais prevê o referido regime que, “quando da determinação resulte um nível de conservação mau ou péssimo, o proprietário, o usufrutuário, o superficiário ou o arrendatário podem requerer à câmara municipal” (…) “a descrição das obras a efetuar para se atingir o nível médio” e “quando for atribuído ao prédio nível médio ou bom, o proprietário ou o usufrutuário pode ainda requerer a descrição das obras necessárias para se atingir nível superior” e que “são devidas taxas pela determinação do nível de conservação e pela definição das obras necessárias para a obtenção de nível de conservação superior”, que “constituem receita municipal”, e cujo pagamento “é efetuado simultaneamente com a apresentação do requerimento a que respeitem“ (cf. artigo 6.º, n.º 1 e 2, e 7.º do Decreto-lei n.º 266-B/2012, de 31 de dezembro).
E, a fim de assegurar a compatibilização entre as matérias cíveis e administrativas, previu o aludido regime que o artigo 90.º do RJUE passasse a incluir as seguintes alterações:
«Artigo 90.º […]
1 - […].
2 - […].
3 - […].
4 - […].
5 - A descrição do estado do imóvel, a que se refere o número anterior, inclui a identificação do seu estado de conservação, apurado através da determinação do nível de conservação do imóvel de acordo com o disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 266 -B/2012, de 31 de Dezembro, e na respectiva regulamentação.
6 - O auto referido no n.º 4 é assinado por todos os técnicos e pelo perito que hajam participado na vistoria e, se algum deles não quiser ou não puder assiná-lo, faz-se menção desse facto.
7 - Quando o proprietário não indique perito até à data referida no n.º 3, a vistoria é realizada sem a presença deste, sem prejuízo de, em eventual impugnação administrativa ou contenciosa da deliberação em causa, o proprietário poder alegar factos não constantes do auto de vistoria, quando prove que não foi regularmente notificado nos termos do n.º 2.
8 - [Anterior n.º 7].»
E é precisamente as normas relativas à vistoria prévia (cf. artigo 90.º do RJUE), à deliberação (cf. artigo 89.º do RJUE) e às obras coercivas (cf. artigo 91.º do RJUE) que constituiem o quadro normativo que suporta o acto em crise nos autos.
Decorre do artigo 89.º, n.º 2 e 3, do RJUE que “a câmara municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético” (cf. n.º 2) e que “oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas” (cf. n.º 3). Sendo que decorre do artigo 90.º, n.º 1, 4 e 5, do RJUE, que “As deliberações referidas nos n.os 2 e 3 do artigo 89.º são precedidas de vistoria a realizar por três técnicos a nomear pela câmara municipal, dois dos quais com habilitação legal para ser autor de projecto, correspondentes à obra objecto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projectos” e que “da vistoria é imediatamente lavrado auto, do qual consta obrigatoriamente a identificação do imóvel, a descrição do estado do mesmo e as obras preconizadas e, bem assim, as respostas aos quesitos que sejam formuladas pelo proprietário”, sendo que “a descrição do estado do imóvel, a que se refere o número anterior, inclui a identificação do seu estado de conservação, apurado através da determinação do nível de conservação do imóvel de acordo com o disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 266-B/2012, de 31 de Dezembro, e na respectiva regulamentação”.
E, a fim de assegurar a concretização dos poderes inspetivos, “a câmara municipal pode ordenar o despejo sumário dos prédios ou parte de prédios nos quais haja de realizar-se as obras referidas nos n.os 2 e 3 do artigo 89.º, sempre que tal se mostre necessário à execução das mesmas, podendo o despejo “ser determinado oficiosamente ou, quando o proprietário pretenda proceder às mesmas, a requerimento deste”, sendo certo que o mesmo “deve executar-se no prazo de 45 dias a contar da sua notificação aos ocupantes, salvo quando houver risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, em que poderá executar-se imediatamente”, e que “ao despejo de ocupante titular de contrato de arrendamento aplica-se o disposto no Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de Agosto” que aprovou o Regime Jurídico das obras em prédios arrendados - cf. artigo 92.º do RJUE.
Na análise do regime substantivo, não se pode perder de vista que, de acordo com o referido regime jurídico das obras em prédios arrendados, aplicável às obras coercivas executadas em prédios arrendados pelo município, nos termos do regime jurídico da urbanização e da edificação (cf. artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de Agosto), em situações de carência económica, emergem acrescidos encargos de financiamento, a jusante da ordem de obras coercivas, dado que a Entidade Promotora e o Município “não pode proceder ao despejo administrativo sem assegurar simultaneamente o realojamento temporário dos arrendatários existentes”, mantendo-se “a obrigação de pagamento da renda, havendo lugar ao seu depósito” e sendo “o ressarcimento do custo das obras coercivas, nos termos do artigo 14.º (orçamento de obra coerciva), e, sendo caso disso, do realojamento temporário dos arrendatários existentes” (…) “feito através do recebimento das rendas” (cf. artigo 15.º, n.º 1 e 2, e 18.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de Agosto).
Sendo certo que, ocorrendo coincidente carência económica do proprietário, e “demonstrando que as rendas são indispensáveis para o sustento do seu agregado familiar a entidade promotora das obras coercivas pode autorizar o levantamento de 50 /prct. do valor dos depósitos da renda vigente aquando do início das obras, acrescida das atualizações ordinárias anuais, revertendo o restante para a entidade promotora das obras coercivas” (cf. artigo 18.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de agosto).
Donde decorre que a Administração deve, face ao regime legal supramencionado, reflectir e ponderar acerca das consequências previsíveis da sua actuação, pesando os interesses públicos e privados em causa.
Feito o enquadramento normativo supra, cumpre analisar se a decisão se encontra ferida dos vícios invocados pelo Autor.
No que diz respeito ao vício de falta de fundamentação e de procedimento da decisão invocado pelo Autor, por não ter o Réu alegadamente atendido aos documentos juntos ao procedimento e não ter realizado as diligências requeridas, em sede de audiência prévia, constatamos, desde logo, que, na informação que sustenta a decisão em causa, o Réu invocou que ao Município “cabe vigiar o cumprimento dos seus deveres de conservação dos edifícios urbanos por parte dos proprietários, independentemente de estes estarem arrendados” e que estes “devem fazer obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos e, independentemente desse prazo, sempre que tal seja necessário à manutenção da segurança, salubridade e arranjo estético do edifício”. E, no que diz respeito ao requerimento probatório do Autor, em sede de audiência prévia, a informação que sustenta a decisão em causa invocou que as ditas obrigações subsistem “independentemente da interpelação por parte de qualquer inquilino, que pode nem existir, é assim desnecessária, por irrelevante, a diligência pedida pelo proprietário quanto à prova de existência de interpelação à realização de obras por parte da inquilina”.
Donde decorre que a decisão em causa analisou o argumento de inexistência de prévia interpelação ao Autor e o requerimento probatório apresentado pelo Autor, tendo considerado as diligências requeridas desnecessárias face ao regime legal vigente, pelo que, quanto a esta matéria inexiste qualquer vício de falta de fundamentação ou de procedimento.
No que diz respeito à documentação junta ao procedimento administrativo pelo Autor, em sede de audiência prévia, importa ter em conta que a entidade administrativa considerou, nomeadamente, que “a insuficiência de recursos económicos não dispensa os proprietários de cumprir o dever de conservação” e que “a responsabilidade legal dos proprietários não está limitada pelo montante de rendimentos líquidos auferidos por eles”.
Donde decorre que, também nesta sede, a decisão analisou o requerimento apresentado pelo Autor, em sede de audiência prévia, tendo concluído que os factos invocados pelo Autor e a respectiva prova não o eximem das obrigações legais coercivamente impostas pelo Município através da decisão em causa, razão pela qual inexiste qualquer vício, ainda que o Autor possa discordar do teor da decisão propriamente dita.
Em suma, consideramos que, com a fundamentação acima mencionada, o Autor compreendeu o teor da decisão, que contraria os argumentos apresentados pelo Autor e decide pela não realização da diligência em causa, pois a mesma explicita de forma clara o seu iter cogniscitivo, isto é, os fundamentos da decisão e da não realização da aludida diligência.
Acresce que não se mostra exigível que a Administração rebata todas as razões apresentadas pelo particular, mas apenas que indique o sentido da sua decisão, a fundamentação dos actos administrativos basta-se “com a indicação, no próprio acto, das razões pelas quais se decide com aquele sentido e conteúdo.” (v. p.ex. Acórdão do Pleno do STA, de 13 de abril de 2000, processo 041540).
Note-se, ainda, que à Administração apenas se impõe atender aos interesses relevantes, inexistindo no caso em apreço, face ao regime legal aplicável, qualquer défice instrutório relativamente à invocada desnecessidade da produção da prova requerida pelo Autor (cf. artigo 9.º do CPA).
Em suma, tendo presente tudo quanto foi analisado, podemos concluir que o Autor, apesar de invocar a ausência de fundamentação do acto em causa e a omissão de instrução relativamente ao requerimento probatório, em rigor, o que resulta da argumentação deduzida é antes uma discordância da fundamentação e do próprio teor da decisão.
Em face do exposto, improcedem, nesta parte, os mencionados vícios de falta de fundamentação e de défice instrutório invocados pelo Autor.
Nessa sequência, importa, agora, analisar se ocorreu algum vício por violação dos princípios da proporcionalidade e justiça.
Desde logo, importa destacar, como decorre dos autos, que foi a contra-interessada que requereu ao Município a verificação das “condições de salubridade” do locado e que, na sequência da informação 8322014_7F de 10 de Março de 2015, emitida pelos serviços do Município, foi determinada a realização de vistoria por despacho, datado de 25 de Março de 2015, do Vereador do Município e que, por ofícios datados de 27 de Maio de 2015, o Autor e a contra-interessada, M., foram notificados, ambos no dia 3 de Junho de 2015, do agendamento da vistoria ao prédio em causa.
Ora, no que concerne ao princípio da justiça (e da razoabilidade), encontra-se ínsita no mesmo a ideia de boa-fé, enquanto “comportamento correto, leal e sem reservas”, no sentido negativo “em que se visa impedir a ocorrência de comportamentos desleais” e no sentido positivo, em que “se intenta promover a cooperação entre os sujeitos”, mormente de tudo o que for necessário à justa e oportuna decisão (v. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume I, 2ª Edição, Editora Almedina, 2016, página 108).
Daí que a norma legal (cf. artigo 8.º do CPA) explicite que a Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela se relacionem e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente, em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa.
Mais, está a Administração vinculada, também, ao princípio da proporcionalidade (cf. artigo 7.º, n.º 1 e 2, do CPA), pelo que, deve, na prossecução dos interesses públicos, adoptar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos (adequação), afectando os demais direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares na medida do necessário (necessidade) e em termos proporcionais aos objetivos a realizar (proporcionalidade em sentido estrito).
Trata-se, nesta sede, da “proibição de excesso” que “constitui um limite interno à discricionariedade administrativa, que implica não só estar a Administração obrigada a prosseguir o interesse público – a alcançar os fins visados pelo legislador -, mas a consegui-lo pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições jurídicas dos particulares” (v. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume I, 2ª Edição, Editora Almedina, 2016, página 103).
Ora, o Autor sempre invocou (no âmbito do procedimento administrativo e em sede judicial) estarmos perante uma violação do princípio da equivalência das prestações e desproporcionalidade excessiva entre o custo das obras e o valor das rendas. E explicitou o Autor nunca ter sido interpelado para realizar quaisquer obras, e que o poder do Réu, ainda que discricionário, foi exercido com violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, face a trinta anos de locação, com rendas no montante de €3,49, entretanto atualizadas para €140,00, mas também face aos seus parcos rendimentos, de cerca de €823,17 por mês.
Nesta sede, o Réu defendeu, desde logo, que o Autor dispõe de meios legais para a actualização das rendas e atribuição do nível de conservação do imóvel (cf. Decreto-Lei 156/2006 de 08 de agosto e 161/2006 de 08 de Agosto) e alega que não cabe ao Réu avaliar o esforço financeiro exigido face aos rendimentos que auferem, mas apenas avaliar se as obras impostas são razoáveis face ao benefício esperado em termos de habitabilidade condigna e também de valorização efectiva da edificação em causa, incluindo a melhoria da paisagem urbana envolvente.
Vejamos.
Conforme resulta dos autos, estamos perante uma edificação inscrita na matriz predial urbana em 1937 que, pelo menos desde 1989 se encontra arrendada e que a renda paga pelos contra-interessados correspondia à quantia de 700 escudos e, posteriormente, em 2001, de €3,49, passando a partir de 1 de Janeiro de 2104 a ser de 140,00/ mês, na sequência de acordo extrajudicial outorgado em 17 de Dezembro de 2013 em acção judicial em que figuravam como partes os contra-interessados e o ora Autor, no qual ficou, além do mais, consignado que a actualização anual da renda apenas poderia ocorrer no mês de Janeiro de 2018 mas nele nada consta quanto a compromissos relativos à realização de obras de conservação (cf. processo administrativo apenso).
Acresce sublinhar que, como também resulta do probatório, o Autor aufere rendimentos de montante não superior a € 823,17 por mês.
Note-se, pois, que, pouco tempo antes da realização da vistoria ao edifício do Autor, solicitada pela contrainteressada ao Município em 9 de Abril de 2014, entre o ora Autor e os contrainteressados foi alcançado, em sede judicial, a composição dos seus interesses privados no âmbito do arrendamento do prédio em causa. E fizeram-no mediante a actualização da renda referente ao prédio em causa, de valor ínfimo (€3,49) para valor mais elevado mas ainda assim, de valor modesto (€140) e que, como é óbvio terá tido em conta a antiguidade, comodidades e estado de conservação do imóvel. Naturalmente que o imóvel, a essa data, não teria as condições de conforto de um prédio urbano novo, pois não é crível que as razões que levaram à solicitação de vistoria ao locado por parte dos contra-interessados tenham ocorrido no período temporal que medeia entre a celebração de acordo extrajudicial e tal pedido. Sublinhe-se, por outro lado, também, que sempre foi exigido dos contrainteressados como contraprestação uma renda modesta.
Em face de tais factos, não vemos como pode o Réu considerar que inexistiu qualquer desequilíbrio na imposição notificada ao Autor e que este dispõe de meios legais para a actualização das rendas, sem ter previamente sopesado todos os factos relevantes e supramencionados. E, bem assim, não se compreende que o Réu invoque ter o Autor a possibilidade de requerer a atribuição de novo nível de conservação do imóvel - para eventual actualização de renda-, dado que o mesmo (nível médio) foi declarado, ope legis, com a realização da própria vistoria, e que, em virtude do acordo extrajudicial realizado com a contrainteressada não teria quaisquer reflexos na renda.
E, ao contrário do que alega o Réu, também importa ter em conta que o agregado familiar do Autor tem um rendimento diminuto, circunstância que releva na análise quer da razoabilidade, quer da proporcionalidade das obras impostas.
Tanto assim é que o legislador previu que, não sendo as obras coercivas realizadas pelo Autor, o Réu “não pode proceder ao despejo administrativo sem assegurar simultaneamente o realojamento temporário dos arrendatários existentes”, sendo “o ressarcimento do custo das obras coercivas, nos termos do artigo 14.º [orçamento de obra coerciva], e, sendo caso disso, do realojamento temporário dos arrendatários existentes” (…) – sublinha-se - “feito através do recebimento das rendas”.
Argumentos que impunham, desde logo, que o Réu atribuísse, na sua decisão, superior relevância a tais elementos, com relevo inclusivamente caso viesse a ser necessária a própria execução coerciva.
E não se diga que ocorreu qualquer abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, do Autor, por ter impugnado a imposição de realização de obras coercivas quando não realizou as obras de conservação exigíveis de 8 em 8 anos. Por um lado, não resulta, sequer, do procedimento, do relatório ou de qualquer documento dos autos que tenha efectivamente ocorrido qualquer omissão na realização de tais obras de conservação. Por outro lado, no domínio do artigo 89.º, n.º 1, do RJUE, encontram-se previstos “dois tipos de obras: (a) obras de conservação que devem ser efetuadas em todos os edifícios, pelo menos, uma vez por cada período de oito anos e (b) obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético. (vide Paula Oliveira, Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maça, in RJUE comentado, 2012, 3ª Edição, Editora Almedina, página 603). Sendo determinante que, de acordo com o relatório de vistoria, o estado de conservação do prédio em causa “com base na observação das condições presentes e visíveis no momento da vistoria” ascendesse ao nível “médio”, não existindo “situações que constituem grave risco para a segurança e saúde pública dos residentes”.
Tal como alega o Autor, o relatório de vistoria do prédio em causa não afirma que o mesmo se encontre em condições de inabitabilidade ou que não proporcione as condições indispensáveis ao seu gozo.
Por fim, o procedimento administrativo e o respetivo acto administrativo dizem respeito, não às obras de conservação ordinárias, mas às obras de conservação (extraordinárias) para correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético.
E de tal distinção emerge uma diferença substancial. É que o legislador não descurou explicitar, ao adjetivá-las de “necessárias”, que as obras de conservação para “correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético” são as puramente essenciais, indispensáveis, fundamentais, imprescindíveis ou vitais para os referidos fins.
Vejamos, em concreto, que obras são impostas pelo acto administrativo em causa.
Resulta do probatório que o Autor deve executar, nomeadamente, as seguintes obras coercivas: Reparação geral do paramento das paredes no perímetro exterior do edifício, formado pelas fachadas frontal, posterior e empenas laterais, incluindo a sua impermeabilização, reboco e pintura; Reparação geral do telhado; Reparação e pintura geral das paredes e dos tetos; Calafetagem do postigo do quarto da empena; Adaptação de um dos quartos à integração de uma instalação sanitária no interior da habitação, provida de lavatório, sanita com autoclismo, bidé e/ou base de chuveiro equipados para água fria e quente, dotados de iluminação elétrica e de abastecimento para água fria e quente, ventilação e encaminhamento de águas brancas e negras para o coletor público de saneamento, revestimento das paredes com lambrim à altura mínima de 1,50 metros e do pavimento, com material lavável e impermeável e com características antiderrapantes, incluindo todos os trabalhos acessórios.
Sobressai, por conseguinte, do acto em causa nos autos, o âmbito amplo e generalizado das obras.
Na verdade, trata-se de realizar obras em todo o prédio, mormente “reparação geral do paramento das paredes”, “incluindo a sua impermeabilização, reboco e pintura”, “Reparação geral do telhado” e “Reparação e pintura geral das paredes e dos tetos”. Por outro lado, também se impõe ao Autor a realização de obras de alteração do próprio prédio, passando as instalações sanitárias existentes em anexo para o interior da habitação. E, por fim, incluem-se obras que não aparentam ter qualquer relação com a salubridade ou com a segurança e arranjo estético, mormente a colocação de reboco e revestimento com lambrim de 1,50 metros, entre outras características que extravasam ostensivamente a ratio legis da norma em causa (“obras necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético”).
É um facto que não se ignora a fonte legal da qual dimanaram as imposições acima referidas – o Regulamento Geral das Edificações Urbanas (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38382/51, de 07 de Agosto) – e que do mesmo constam inúmeras disposições que foram transcritas, adaptadas e incluídas no teor das obras coercivas impostas ao Autor (v., entre outros, artigos 30.º, 31.º, 32.º, 41.º, 109.º e 111.º, do RGEU).
E quanto a esta matéria importa fazer duas notas. Em primeiro lugar, o RGEU apenas tem aplicação na “execução de novas edificações ou de quaisquer obras de construção civil, a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição das edificações e obras existentes” (…) (cf. artigo 1.º do RGEU). Por outro lado, dispõe que “a utilização de qualquer edificação nova, reconstruída, ampliada ou alterada, quando da alteração resultem modificações importantes nas suas características, carece de licença municipal” (cf. artigo 8.º RGEU).
Ora, é inegável que a edificação em causa constitui uma edificação anterior à entrada em vigor do RGEU, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38382/51, de 07 de agosto), razão pela qual, não tendo o prédio em causa sido reconstruído, ampliado ou alterado, não lhe é exigível licença municipal e, bem assim, que cumpra o disposto no RGEU (v. Acórdão do STA de 5 de Fevereiro de 2009, processo 0657/2008), razão pela qual não era sequer exigível qualquer licença de utilização para o arrendamento do prédio aos contrainteressados, tal como ele existia à data.
E não se pode pretender, pela via das obras coercivas, transformar um prédio antigo locado em prédio moderno locado, com todas as comodidades para o arrendatário e todos os inconvenientes para o proprietário. Salvo, repita-se, quanto ao estritamente necessário para a segurança, salubridade e arranjo estético de um prédio urbano antigo e autenticamente desconforme com as actuais normas do RGEU. Se assim não fosse e face às imposições construtivas do RGEU, seria exigível a total reconstrução do prédio em causa.
Neste sentido, tais obras constituem, em rigor, obras voluptuárias e de beneficiação do prédio em causa que visam, por via das obras coercivas, a requalificação forçada do locado, com a inerente emissão de licença municipal.
E, recorrendo à experiência e ao senso comum, é possível perspetivar que o custo de tais obras (já para não falar das taxas de licenciamento, projetos de especialidades, técnicos, entre outros custos), corresponderia ao rendimento do prédio por longos anos.
Ora, face às dimensões da adequação, da necessidade e do equilíbrio, a legalidade das obras impostas ao Autor depende, por um lado, da necessidade dessas obras e delas se revelarem adequadas à obtenção da finalidade visada e, por outro, as mesmas se compaginarem com um equilibrado balanço entre os sacrifícios que vão provocar e os benefícios que irão proporcionar.
Não se pode, pois, concordar com o Réu quando afirma que “a insuficiência de recursos económicos não dispensa os proprietários de cumprir o dever de conservação” e que “a responsabilidade legal dos proprietários não está limitada pelo montante de rendimentos líquidos auferidos por eles”.
Note-se que “o princípio da proporcionalidade impõe à Administração a prossecução do fim legal em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar, adoptando, de entre as medidas necessárias e adequadas à prossecução desse fim, aquelas que se afigurem menos intrusivas e que impliquem menos sacrifícios ou perturbações à posição jurídica dos administrados” (v. Acórdão STA, de 9 de Setembro de 2010, processo 076/10).
E não vemos que se tratem de obras necessárias aos fins visados e ajustadas e proporcionais à contraprestação recebida durante décadas (€3,49) e, bem assim, à contraprestação acordada escassos meses antes da vistoria (€ 140,00).
Acompanhamos, a jurisprudência que afirma que “os sacrifícios que a Câmara pode impor ao locador só serão aceitáveis se tal imposição for indispensável ao correto cumprimento dos objetivos que a lei reservou à Administração e, além disso, se eles não se mostrarem desajustados, por desproporcionais, à contraprestação recebida das arrendatárias” e que “não estando em causa a segurança do prédio a Câmara só poderia exigir ao locador a realização de obras que fossem razoáveis e indispensáveis à sua habitabilidade” (Acórdão do STA, de 5 de Maio de 2011, processo 0289/10).
O Autor sempre pugnou pela razoabilidade ao afirmar que o prédio em causa se encontra arrendado há mais de 30 anos, que as rendas sempre foram diminutas e que tinha rendimentos baixos. E, como vimos, sem perder de vista que o contrato de arrendamento constitui matéria privatística, importa, ainda assim, não olvidar que o mesmo deve conduzir a um equilíbrio de prestações e que a própria realização coerciva de obras pelo Município se compensaria, a jusante, pelo montante das rendas pagas pelos Contrainteressados.
Perante o valor singelo das rendas, consideramos que o Réu, ao exigir do Autor a realização de obras que dissipariam tal montante por longos anos, estaria a promover situações de desequilíbrio no exercício de posições jurídicas e, nessa medida, a violar o mencionado princípio da proporcionalidade e, bem assim, o princípio da justiça.
Reiteramos, assim, que o auto de vistoria em causa não fez qualquer referência à segurança do prédio, pelo que a intervenção do Réu não se destinou a precaver ou evitar a possibilidade de o prédio ruir ou gerar problemas de segurança, não podendo a Ré pretender proporcionar aos contrainteressados, por via do artigo 89.º, n.º 2, do RJUE, uma habitação que nada teria a ver com a que constitui o objecto do contrato de arrendamento e que mereceu dos co-contratantes a fixação da renda tida como ajustável às condições de conforto e comodidade que a mesma apresentava.
Em suma, não estando em risco a segurança, a salubridade, a habitabilidade ou as condições indispensáveis ao gozo do prédio, a imposição de despesas que não sejam absolutamente necessárias para tais fins constitui uma exigência de despesas arbitrárias, desnecessárias e desadequadas, o que se traduz na violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça.
Consideramos, portanto, que as obras coercivas impostas ao Autor não se afiguram necessárias para satisfazer os interesses públicos nem proporcionais em sentido estrito, por ser patente que a lesão sofrida pelo Autor transcende amplamente os fins efetivamente prosseguidos com as obras.
Em face do exposto, temos que se impõe concluir no sentido da procedência do pedido de anulação do acto impugnado, por violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, com o desvalor de anulabilidade (cf. artigo 163.º do CPA).
X
Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Vejamos,
Está posta em crise esta sentença que analisou o procedimento n° 832/VT/2014, que ordenou ao proprietário/Recorrido, a execução de obras de conservação no seu prédio sito na Rua (…), ao abrigo do disposto no artigo 89°/2 do RJUE, concedendo-lhe, para o efeito, o prazo de 45 dias úteis.
Na óptica do Recorrente ela enferma de erro de julgamento de direito.
Aponta-lhe a violação, entre outros, do disposto nos artigos 89°/1, 2 e 3 e 89º-A/1, ambos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) e 3°, 7° e 8° do CPA, por errada interpretação e aplicação dos princípios da Legalidade, Proporcionalidade, Justiça e Razoabilidade.
Cremos que carece de razão.
Assim:
Da violação dos artigos 89° e 89°-A do RJUE -
Considera o Tribunal a quo, na linha da leitura do Autor, que as obras coercivas impostas a este não se afiguram necessárias para satisfazer os interesses públicos, nem proporcionais em sentido estrito, por ser patente que a lesão sofrida pelo Autor transcende amplamente os fins prosseguidos com as obras.
Também nos revemos neste entendimento.
Com efeito, a sentença recorrida acolhe e aplica ao caso concreto a jurisprudência que afirma que “os sacrifícios que a Câmara pode impor ao locador só serão aceitáveis se tal imposição for indispensável ao correto cumprimento dos objetivos que a lei reservou à Administração e, além disso, se eles não se mostrarem desajustados, por desproporcionais, à contraprestação recebida das arrendatárias” e que “não estando em causa a segurança do prédio a Câmara só poderia exigir ao locador a realização de obras que fossem razoáveis e indispensáveis à sua habitabilidade” (Acórdão do STA, de 5 de maio de 2011, proc. 0289/10).
Como aqui se decidiu:
(….).
É sabido que o locador é obrigado a assegurar o gozo da coisa para os fins a que ela se destina e que pode implicar a execução das obras necessárias ao cumprimento dessa obrigação e que, não sendo estas executadas, o arrendatário pode fazê-las com direito ao reembolso do seu custo (vd. art.ºs 1031.º/b) e1036.º/1 do CC) ou requerer a intervenção da Câmara Municipal tendo em vista a sua efectiva realização. Se optar por esta via, a Câmara “pode, a todo tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado determinar a execução de obras de conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou salubridade.” (art.º 89.º/2 do DL 555/99, de 16/12, com sublinhado nosso). O que quer dizer que a lei reserva à Câmara Municipal um importante papel neste procedimento, poder esse que é discricionário visto que só poderá ser exercido se considerar necessárias as obras reclamadas pelos arrendatários. E se assim é a margem de discricionariedade que o exercício desse poder comporta pode ser judicialmente controlada.
E é aqui que entronca a alegação (…) de que, in casu, esse poder foi exercido com violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, determinantes da anulação do acto, não só porque as habitações do prédio em causa se encontravam arrendadas há mais de 30 anos e as suas rendas perfaziam, no seu conjunto, 10.622$00 mensais e que, por isso, lhe estavam a exigir um prestação manifestamente desproporcionada em relação a esse valor, mas também porque era doméstica e não tinha quaisquer outros rendimentos que lhe permitissem custear obras que lhe mandaram executar.
3. 1. A doutrina e a jurisprudência têm afirmado que o princípio da proporcionalidade se manifesta em três dimensões essenciais: a da adequação - destinada a ajustar a medida ao fim visado e, portanto, a alcançar-se uma relação justa entre a medida e a finalidade - a da necessidade - destinada a procurar de entre as medidas possíveis a que seja menos gravosa para o atingido - e a do equilíbrio - que exige que haja uma correcta valoração entre os sacrifícios que a medida vai provocar e as vantagens que dela se retiram (Vd. F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, pg. 127 e seg.s e Acórdãos deste STA de 21/06/2000 (rec. 38.663), de 19/03/1999 (rec. 30.896 e de 24/10/1991 (rec. 26.570).).
Sendo assim, a legalidade da obrigação imposta à Recorrente a coberto do disposto nos art.ºs art.º 1031.º do CC e 89.º/2 do DL 555/99 depende, por um lado, da necessidade dessas obras e delas serem adequadas à obtenção da finalidade visada e, por outro, delas se compaginarem com um equilibrado balanço entre os sacrifícios que vão provocar e os benefícios que irão proporcionar. E tais sacrifícios só serão aceitáveis se a sua imposição for indispensável ao correcto cumprimento dos objectivos que a lei reservou à Administração e, para além disso, se eles não se mostrem desajustados, por desproporcionais, à contraprestação recebida das arrendatárias. E isto é tanto mais certo quanto o contrato de arrendamento é um contrato de direito civil cujo cumprimento não é fiscalizável pela Administração como também é “um contrato sinalagmático em que a renda deve representar uma equilibrada retribuição do gozo e fruição que o senhorio proporciona que o inquilino faça da coisa arrendada, devendo a renda ser de montante bastante para permitir ao senhorio pagar os vários encargos da propriedade (v.g. impostos, despesas do condomínio) despesas de conservação, etc., e ainda restar uma importância que lhe permita contrabalançar o investimento feito na aquisição da coisa locada e seja o benefício do senhorio emergente do contrato” (Acórdão do STJ de 30/09/2008, Rec. 08A2259.)
Na resolução do presente caso importa, assim, não olvidar que aquele contrato se deve traduzir num equilíbrio de prestações e que se tal não ocorrer poder-se-á estar perante o abuso de direito, isto é, perante uma situação em que “o direito legítimo - e portanto razoável, em princípio - é exercido, em determinado caso, de maneira a constituir clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante, ou seja, longe do interesse social e por forma a exceder manifestamente os limites resultantes da boa fé, dos bons costumes ou do fim económico-social do direito, tornando-se, assim, escandalosa e intoleravelmente ofensiva do nosso comum sentimento de justiça, que repouse em bases éticas aceitáveis.” (Citado Acórdão do STJ de 30/09/2008, Rec. 08A2259.).
Ao agir com o desrespeito por estes princípios a Administração poderá incorrer na violação do princípio da proporcionalidade. E isto porque se, perante o valor ínfimo das rendas, exigir do senhorio a realização de obras que consumiriam aquele valor por longos anos estará a promover situações de desequilíbrio no exercício de posições jurídicas e, nessa medida, a violar o mencionado princípio.
(….).
Na situação dos autos, estamos perante uma edificação inscrita na matriz predial urbana em 1937 que, pelo menos desde 1989 se encontra arrendada e que a renda paga pelos contrainteressados correspondia à quantia de 700 escudos e, posteriormente, em 2001, de €3,49, passando a partir de 1 de janeiro de 2014 a ser de 140,00/ mês, na sequência de acordo extrajudicial outorgado em 17 de dezembro de 2013 em acção judicial em que figuravam como partes os contrainteressados e o ora Autor, no qual ficou, além do mais, consignado que a actualização anual da renda apenas poderia ocorrer no mês de janeiro de 2018 mas nele nada consta quanto a compromissos relativos à realização de obras de conservação (cfr. PA).
Vejamos, em concreto, que obras são impostas pelo acto administrativo em causa.
Resulta do probatório que o Autor deve executar, nomeadamente as seguintes obras coercivas: Reparação geral do paramento das paredes no perímetro exterior do edifício, formado pelas fachadas frontal, posterior e empenas laterais, incluindo a sua impermeabilização, reboco e pintura; Reparação geral do telhado; Reparação e pintura geral das paredes e dos tetos; Calafetagem do postigo do quarto da empena; Adaptação de um dos quartos à integração de uma instalação sanitária no interior da habitação, provida de lavatório, sanita com autoclismo, bidé e/ou base de chuveiro equipados para água fria e quente, dotados de iluminação elétrica e de abastecimento para água fria e quente, ventilação e encaminhamento de águas brancas e negras para o coletor público de saneamento, revestimento das paredes com lambrim à altura mínima de 1,50 metros e do pavimento, com material lavável e impermeável e com características antiderrapantes, incluindo todos os trabalhos acessórios.
Sobressai, por conseguinte, do acto em apreço nos autos, o âmbito amplo e generalizado das obras.
Na verdade, trata-se de realizar obras em todo o prédio, mormente “reparação geral do paramento das paredes”, “incluindo a sua impermeabilização, reboco e pintura”, “reparação geral do telhado” e “reparação e pintura geral das paredes e dos tetos”. Por outro lado, também se impõe ao Autor a realização de obras de alteração do próprio prédio, passando as instalações sanitárias existentes em anexo para o interior da habitação. E, por fim, incluem-se obras que não aparentam ter qualquer relação com a salubridade ou com a segurança e arranjo estético, mormente a colocação de reboco e revestimento com lambrim de 1,50 metros, entre outras características que extravasam ostensivamente a ratio legis da norma em causa (“obras necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético”).
É um facto que não se ignora a fonte legal da qual dimanaram as imposições acima referidas - o Regulamento Geral das Edificações Urbanas (aprovado pelo DL 38382/51, de 07 de agosto) - e que do mesmo constam inúmeras disposições que foram transcritas, adaptadas e incluídas no teor das obras coercivas impostas ao Autor (v., entre outros, artigos 30.º, 31.º, 32.º, 41.º, 109.º e 111.º, do RGEU).
E quanto a esta matéria importa fazer duas notas. Em primeiro lugar, o RGEU apenas tem aplicação na “execução de novas edificações ou de quaisquer obras de construção civil, a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição das edificações e obras existentes” (…) (artigo 1.º do RGEU). Por outro lado, dispõe que “a utilização de qualquer edificação nova, reconstruída, ampliada ou alterada, quando da alteração resultem modificações importantes nas suas características, carece de licença municipal” (artigo 8.º RGEU).
Ora, é inegável que a edificação em causa constitui uma edificação anterior à entrada em vigor do RGEU, aprovado pelo DL 38382/51, de 07 de agosto), razão pela qual, não tendo o prédio em causa sido reconstruído, ampliado ou alterado, não lhe é exigível licença municipal e, bem assim, que cumpra o disposto no RGEU (v. Acórdão do STA de 5 de fevereiro de 2009, processo 0657/2008), razão pela qual não era sequer exigível qualquer licença de utilização para o arrendamento do prédio aos contrainteressados, tal como ele existia à data.
E não se pode pretender, pela via das obras coercivas, transformar um prédio antigo locado em prédio moderno locado, com todas as comodidades para o arrendatário e todos os inconvenientes para o proprietário. Salvo, repita-se, quanto ao estritamente necessário para a segurança, salubridade e arranjo estético de um prédio urbano antigo e autenticamente desconforme com as actuais normas do RGEU. Se assim não fosse e face às imposições construtivas do RGEU, seria exigível a total reconstrução do prédio em causa.
Neste sentido, tais obras constituem, em rigor, obras voluptuárias e de beneficiação do prédio em causa que visam, por via das obras coercivas, a requalificação forçada do locado, com a inerente emissão de licença municipal.
E, recorrendo à experiência e ao senso comum, é possível perspetivar que o custo de tais obras (já para não falar das taxas de licenciamento, projetos de especialidades, técnicos, entre outros custos), corresponderia ao rendimento do prédio por longos anos.
Ora, face às dimensões da adequação, da necessidade e do equilíbrio, a legalidade das obras impostas ao Autor depende, por um lado, da necessidade dessas obras e delas se revelarem adequadas à obtenção da finalidade visada e, por outro, as mesmas se compaginarem com um equilibrado balanço entre os sacrifícios que vão provocar e os benefícios que irão proporcionar.
Não se pode, pois, concordar com o Réu/Recorrente quando afirma que a insuficiência de recursos económicos não dispensa os proprietários de cumprir o dever de conservação e que a responsabilidade legal dos proprietários não está limitada pelo montante de rendimentos líquidos auferidos por eles.
Note-se que “o princípio da proporcionalidade impõe à Administração a prossecução do fim legal em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar, adoptando, de entre as medidas necessárias e adequadas à prossecução desse fim, aquelas que se afigurem menos intrusivas e que impliquem menos sacrifícios ou perturbações à posição jurídica dos administrados” (Acórdão STA, de 9 de setembro de 2010, processo 076/10).
E não vemos que se tratem de obras necessárias aos fins visados e ajustadas e proporcionais à contraprestação recebida durante décadas (€3,49) e, bem assim, à contraprestação acordada escassos meses antes da vistoria (€ 140,00).
À semelhança do Tribunal a quo, acompanhamos, a jurisprudência que afirma que “os sacrifícios que a Câmara pode impor ao locador só serão aceitáveis se tal imposição for indispensável ao correto cumprimento dos objetivos que a lei reservou à Administração e, além disso, se eles não se mostrarem desajustados, por desproporcionais, à contraprestação recebida das arrendatárias” e que “não estando em causa a segurança do prédio a Câmara só poderia exigir ao locador a realização de obras que fossem razoáveis e indispensáveis à sua habitabilidade” (apontado Acórdão do STA, de 5 de maio de 2011, proc. 0289/10).
O Autor sempre pugnou pela razoabilidade ao afirmar que o prédio em causa se encontra arrendado há mais de 30 anos, que as rendas sempre foram diminutas e que tinha rendimentos baixos. E, como vimos, sem perder de vista que o contrato de arrendamento constitui matéria privatística, importa, ainda assim, não olvidar que o mesmo deve conduzir a um equilíbrio de prestações e que a própria realização coerciva de obras pelo Município se compensaria, a jusante, pelo montante das rendas pagas pelos Contrainteressados.
Perante o valor singelo das rendas, consideramos que o Réu/Recorrente, ao exigir do Autor/Recorrido a realização de obras que dissipariam tal montante por longos anos, estaria a promover situações de desequilíbrio no exercício de posições jurídicas e, nessa medida, a violar o mencionado princípio da proporcionalidade e, bem assim, o princípio da justiça.
Repete-se que o auto de vistoria em causa não fez qualquer referência à segurança do prédio, pelo que a intervenção do Réu não se destinou a precaver ou a evitar a possibilidade de o prédio ruir ou gerar problemas de segurança, não podendo o Réu pretender proporcionar aos contrainteressados, por via do artigo 89.º, n.º 2, do RJUE, uma habitação que nada teria a ver com a que constitui o objecto do contrato de arrendamento e que mereceu dos cocontratantes a fixação da renda tida como ajustável às condições de conforto e comodidade que a mesma apresentava.
Logo, não estando em risco a segurança, a salubridade, a habitabilidade ou as condições indispensáveis ao gozo do prédio, a imposição de despesas que não sejam absolutamente necessárias para tais fins constitui uma exigência de despesas arbitrárias, desnecessárias e desadequadas, o que se traduz na violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça.
Consideramos, portanto, que as obras coercivas impostas ao Autor não se afiguram necessárias para satisfazer os interesses públicos nem proporcionais em sentido estrito, por ser patente que a lesão sofrida pelo Autor transcende amplamente os fins efetivamente prosseguidos com as obras. Dito de outro modo, é claro que a desproporção entre os sacrifícios impostos ao Recorrido com a execução das obras e os benefícios que ele colhe das rendas é manifestamente irrazoável/injusto.
Deste modo, a Autoridade Recorrente, ao praticar o acto impugnado, violou o princípio da proporcionalidade uma vez que se propôs prosseguir o interesse público sem procurar fazê-lo por meio que representasse o menor sacrifício para a posição do Recorrido, impondo-lhe um sacrifício patrimonial maior do que aquele que lhe poderia ser exigido.
Tanto basta para que se possa afirmar que se está perante uma violação de lei e que esta é suscetível de determinar a anulação do despacho recorrido, conforme sentenciado.
Em suma:
-Como alegado, não se desvalorizam as funções de polícia urbanística que incumbem às autoridades administrativas municipais;
-Só que, não pode olvidar-se a observância dos artigos 3°, 7° e 8° do CPA (da violação dos princípios da Legalidade, Proporcionalidade, Justiça e Razoabilidade de que fala a sentença) -
Como é sabido, o princípio da proporcionalidade atua no sentido de assegurar os direitos e garantias fundamentais do indivíduo de modo razoável e proporcional, de acordo com valores socialmente aceitáveis, na busca constante pela concretização da justiça social.
O Prof. Freitas do Amaral oferece uma definição de princípio da proporcionalidade: A proporcionalidade é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins.

Desta definição e do artigo 7.º do CPA (antigo) podemos retirar três pressupostos essenciais do princípio:

-Adequação;

-Necessidade;

-Equilíbrio.

A adequação significa que as medidas tomadas devem ser ajustadas ao fim que se pretende atingir.

A dimensão da necessidade pressupõe que a medida seja aquela que lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares. Deste modo, do ponto de vista do princípio da proporcionalidade a medida administrativa necessária é a que corresponder à menos lesiva.

Por fim, o equilíbrio (proporcionalidade stricto sensu). Este pressuposto exige que os benefícios que se espera alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem, à luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela por certo acarretará (artº 7.º/2, CPA).

Se uma medida não preencher, portanto, estes requisitos, se não for adequada, necessária e equilibrada, trata-se de uma media ilegal por não respeitar o princípio da proporcionalidade.

Fica, deste modo, claro que o princípio da proporcionalidade é uma das pedras basilares no que toca aos princípios da atividade administrativa, a par daqueles que se encontram, quer de forma explícita, quer de forma implícita, na CRP ou no CPA e que funcionam como limites e reguladores da Administração Pública.

É, pois, inegável que o princípio da proporcionalidade se impõe como parâmetro orientador de toda a atuação administrativa.
A este respeito a Doutrina converge que este princípio se desdobra em três parâmetros de aferição da conduta administrativa, que requisitam que a mesma se revele (i) adequada, em termos de a medida adoptada ser idónea à consecução do fim vidado; (ii) necessária, devendo tratar-se da medida menos gravosa, entre as várias possíveis, para alcançar aquele fim e (iii) proporcional (em sentido estrito) ou equilibrada, de modo que a decisão não traduza um sacrifício excessivo face aos benefícios que dela advirão - neste sentido - v. Freitas do Amaral, em Curso de Direito Administrativo, Vol II, 2ª reimpressão, Coimbra, Almedina, 2003, págs. 127 e segs., Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e João Pacheco de Amorim, em Código do Procedimento Administrativo comentado, 2.ª ed., reimpressão, Coimbra, Almedina, 2007, pág. 104.
Este princípio está consagrado no artº 18º/ 2, da CRP, o qual se analisa em três subprincípios: necessidade (ou exigibilidade), adequação e racionalidade (ou proporcionalidade em sentido restrito).
Como também vem sendo entendido, a necessidade supõe a existência de um bem juridicamente protegido e de uma circunstância que imponha intervenção ou decisão.
A adequação significa que a providência se mostra adequada ao objectivo almejado, se destina ao fim da norma e não a outro. A racionalidade implica justa medida; que o órgão competente proceda a uma correcta avaliação da providência em termos quantitativos (e não só qualitativos), que a providência não fique aquém ou além do que importa para se obter o resultado devido. A falta de necessidade ou de adequação traduz-se em arbítrio. A falta de racionalidade traduz-se em excesso - cfr. Jorge Miranda/Rui Medeiros, CRP Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, págs. 148-163, Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993.
Já em sede de princípio da justiça temo-la como o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana, sendo que o princípio da razoabilidade, por vezes chamado de princípio da proporcionalidade ou princípio da adequação dos meios aos fins, é um método utilizado para resolver a colisão de princípios jurídicos, sendo estes entendidos como valores, bens, interesses.
Temos, assim, que o leque de princípios visados - da proporcionalidade e razoabilidade - direcionam a aplicação do ordenamento jurídico para que atenda a situação concreta de forma adequada e proporcional. Dito de outra forma, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade asseguram a coerência entre a aplicação e a finalidade do direito, garantindo a sua utilização justa. Por esse motivo, os princípios também são chamados de princípio da proibição do excesso.

Voltando ao caso dos autos, é inegável que a defesa do interesse público da existência de um parque de edificações urbanas em bom estado de conservação representa uma função indeclinável das Câmaras Municipais;

-Todavia, corrobora-se a leitura da sentença recorrida no sentido de a Câmara Municipal, antes de proferir uma ordem para realização de obras de conservação, ter de apurar e ponderar todos os rendimentos que o proprietário aufere mensalmente, ou até o montante da renda atualmente recebida pelo imóvel, ou mesmo todo o histórico anterior dessa relação de arrendamento;

-In casu, as obras coercivas impostas ao Autor não se afiguram necessárias para satisfazer os interesses públicos nem proporcionais em sentido estrito, por ser patente que a lesão sofrida pelo aqui Recorrido ultrapassa em largo tom os fins efetivamente prosseguidos com as obras; isto é, o Tribunal considerou, e bem, que as obras impostas ao proprietário são demasiado onerosas, em confronto com o rendimento e o benefício que delas se pretende extrair.

Improcedem, assim, as conclusões da alegação.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Réu/Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 18/06/2021
Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas