Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00190/18.6BECBR

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/26/2018

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA.

Sumário:	I – A adopção de providências cautelares, em geral, segue os “Critérios de decisão” enunciados no art. 120º do CPTA, não tendo provimento o recurso que não demonstra erro de julgamento naquela que foi decretada. * *Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas, I.P.
Recorrido 1:	Quinta CII, Ldª
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e das Pescas, I.P. (Rua Castilho, nº 45-51, Lisboa) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, que, em processo cautelar de suspensão de eficácia instaurado por Quinta CII, Ldª (Campo B…, Adémia de Baixo, 3025-070 Coimbra) julgou “procedente o pedido de providência cautelar formulado pela Requerente e determino a suspensão da execução do acto impugnando”.
Conclui:
A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 15/4/2016 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que julgou procedente o processo cautelar interposto pela sociedade Quinta CII, Lda, e em consequência determinou suspensão da execução do ato impugnando, no entendimento que:
- “…é provável, no meu entender, que a acção principal, de anulação do acto aqui suspendendo, venha a proceder com fundamento na alegação de falta de fundamentação”;
- “…o dano não definitivo de não reembolsar, por ora, as quantias que, à partida, a não ter sido praticado o acto suspendendo, teria por definitivamente desembolsadas, sendo certo que a seu tempo, na acção principal, se lhe assistir razão, se poderá fazer justiça”.
B. Salvo melhor opinião, ao contrário do entendimento do Tribunal, não se encontram preenchidos dois dos requisitos cumulativos previstos no Artº 120º do CPTA, nomeadamente a probabilidade de procedência da ação principal e a ponderação entre interesse privado e interesse público.
C. Nos termos da alínea a) do nº 1 do Artº 120º do CPTA, a providência cautelar só deverá ser decretada em situações excecionais, nomeadamente quando fique demonstrado de modo razoavelmente plausível, quer em termos de facto quer de direito, a probabilidade da procedência da sua pretensão principal.
D. Ora, basta uma análise perfunctória ao teor da sentença, para se verificar que o Tribunal a quo desde logo afasta os todos os vícios assacados ao ato pela ora recorrida, nomeadamente, de omissão de data de emissão do ato, de caducidade e de prescrição do procedimento, de erro nos pressupostos de facto e de direito, e de violação do princípio da proporcionalidade.
E. Entende no entanto, o Tribunal a quo, que a ação principal de anulação do ato venha a proceder com fundamento na alegação de falta de fundamentação, no entendimento em que “…impunha-se à Administração rebater ou considerar o porquê da improcedência dessa argumentação, sob pena de o interlocutor não poder — como não pode — reconstituir, sem soluções de continuidade, o iter cognoscitivo e valorativo que resultou na decisão final”.
F. Na situação em apreço, verifica-se que a decisão o ato impugnado nos autos, foi tomada no âmbito de um procedimento instaurado contra a ora recorrida, que foi tendo conhecimento do processo, sendo-lhe dado conhecimento das irregularidades detetadas e facultada a oportunidade de se pronunciar sobre as mesmas (pontos 8, 9, 11, 12 e 13 da matéria de facto dada por provada na sentença), bem com foi colocado todo o processo à sua disposição para consulta.
G. Na decisão final encontram-se expressamente indicadas as irregularidades detetadas:
“…não foi possível validar de forma segura as quantidades declaradas pela OP nas retiradas com destino à alimentação animal, uma vez que:
- A documentação comprovativa da entrada dos produtos na OP é insuficiente;
- As guias de transporte apresentadas não se encontram devidamente suportadas pelos correspondentes talões de pesagem;
- As datas das guias de transporte e as datas das retiradas são inconsistentes;
- Existem discrepâncias quando efectuada a análise da razoabilidade da coerência das quantidades comunicadas face às quantidades comercializadas em 2010, no período homólogo”.
H. A fundamentação do ato administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado, sendo entendimento jurisprudencial uniforme que a decisão deve conter os fundamentos de facto e de direito em que assenta sem que a exposição destes tenha de ser prolixa.
I. Uma coisa é não se concordar com o teor do ato, outra é concluir que esta se encontra insuficientemente fundamentada, pois, resulta claro da análise do requerimento inicial, verifica-se que a ora recorrida compreendeu perfeitamente qual o sentido e alcance do ato, como ocorreria com qualquer destinatário normal colocado na sua situação.
J. Assim, salvo melhor entendimento, no caso em apreço, pela motivação em que se apoia, o ato impugnado nos presentes autos, mostra-se apto a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão.
K. Salienta-se por outro lado, que o Tribunal a quo, quando, relativamente ao erro nos pressupostos de facto e de direito, no ponto 5 da sentença recorrida (págs. 28 a 30) faz uma análise das irregularidades praticadas pela recorrida, conclui que “tão pouco por esta via nos parece que haja fumus boni juris na pretensão preconizada para a acção principal.”
L. Razão pela qual, salvo melhor entendimento, relativamente ao vício de insuficiente fundamentação da decisão final é provável que a pretensão formulada ou a formular pela ora recorrida na ação principal venha a ser julgada improcedente
M. Por outro lado, entende o Tribunal a quo que “…o dano não definitivo de não reembolsar, por ora, as quantias que, à partida, a não ter sido praticado o acto suspendendo, teria por definitivamente desembolsadas, sendo certo que a seu tempo, na acção principal, se lhe assistir razão, se poderá fazer justiça”, pelo que pende a favor da ora recorrida a ponderação entre interesses públicos e privados.
N. No caso em apreço nos autos, estão em causa dinheiros públicos, atribuídos por subsídios concedidos por Fundos da Comunidade Europeia, pelo que o crivo do que pode justificar o incumprimento pelos Beneficiários, não pode deixar de ser rigoroso.
O. A este respeito, cita-se acórdão proferido em 14/7/2016, pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no âmbito do Proc. nº 13412/16, onde consta que “No caso sub judice, em que estão em causa dinheiros públicos atribuídos por subsídios concedidos por fundos comunitários, impõe-se às autoridades que façam prevalecer o direito comunitário sobre o direito nacional, qualquer que seja a natureza da norma comunitária em apreço e a do direito nacional em questão, cabendo assim ao juiz o cumprimento na ordem interna das normas e princípios de direito comunitário — cfr. neste sentido o Acórdão Van Gend en Loos, o Acórdão Costa/End e o Acórdão Simmenthal, e a nível nacional, Acórdãos do Pleno do STA, de 6/10/2005, 6/12/2005, 29/3/2007, proferidos no âmbito dos Proc. nº 2037/02, 328/02 e 61/05, respectivamente. Assim, na ponderação entre o interesse privado e o interesse público, estando em causa ajudas comunitárias é de prevalecer o interesse público, nomeadamente através da recuperação de quantias antecipadamente pagas, tanto mais que subsiste o risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida”.
P. Verifica-se desta forma que, na situação em apreço, na ponderação entre interesse privado e interesse público, estando em causa ajudas comunitárias, salvo melhor opinião, deverá prevalecer o interesse público, nomeadamente através da recuperação de montantes indevidamente pagos, uma vez que, há sempre o risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida.
Q. Face ao exposto, verifica-se não estarem preenchidos dois dos requisitos cumulativos previstos no Artº 120º do CPTA, pelo que o entendimento do Tribunal a quo ao julgar procedente o processo cautelar interposto pela sociedade Quinta CII, Lda, e em consequência determinar a suspensão da decisão final não parece ter sido correta, razão pela qual, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão levantando a suspensão da decisão final proferida pelo IFAP, I.P.

A recorrida contra-alegou, espraiando sob conclusões:
A) O Recorrente IFAP interpôs recurso de apelação da douta sentença proferida pelo Tribunal a quo em 20.07.2018, que julgou totalmente procedente a providência cautelar sub judice – preliminar da ação administrativa intentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra e assim suspendeu a eficácia do ato proferido pelo Vogal do Conselho Diretivo do Instituto do Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), Sr. Dr. Rui Martinho, sem data, notificado em 26.02.2018, praticado no âmbito do processo de restituição n.º 340/2014/PVR/DEV.
B) Sucede que, o sentido da decisão recorrida proferida pelo Tribunal a quo não merece censura, devendo esta manter-se na íntegra e ser confirmado pelo Tribunal ad quem.
DA INEXISTÊNCIA DE ERRO DE JULGAMENTO RELATIVAMENTE À APRECIAÇÃO E APLICAÇÃO DO N.OS 1 E 2 DO ARTIGO 120º DO CPTA
(i) Da verificação do requisito do fumus boni iuris
C) O IFAP entendeu erroneamente que o requisito do fumus boni iuris não se encontrava preenchido, por considerar que “a fundamentação do ato administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado” e que, no caso concreto, a decisão impugnada foi tomada no âmbito de um procedimento instaurado contra a Recorrida, tendo-lhe sido dado conhecimento de todas as irregularidades detetadas e facultada a oportunidade de se pronunciar sobre as mesmas, tendo inclusivamente sido colocado à sua disposição todo o processo para consulta.
D) Porém, tal argumentação não colhe, pela circunstância de não ter sido esse o fundamento utilizado pelo Tribunal a quo para decidir como decidiu.
E) Aliás, do exposto só se poderá concluir que, de facto, o ora Recorrente não apreendeu (e, consequentemente, não contestou) minimamente as consequências que o Tribunal a quo extraiu da não consideração dos argumentos de facto e de direito aduzidos pela Recorrida em sede de audiência prévia.
F) Ou seja, a Recorrida carreou para o procedimento factos que determinariam, por si só, uma decisão de mérito distinta daquela que foi adotada – ou, pelo menos, exigiriam um dever acrescido de fundamentação ao Requerente, em face da introdução de argumentos inovadores do ponto de vista fáctico-jurídico.
G) Fazendo o Recorrido tábua rasa deste dever, apenas logrando referir, na sua decisão, que “Analisada a contestação apresentada, conclui-se que as alegações adicionais não alteram as conclusões do relatório de controlo”.
H) Assim sendo, a decisão final, ao não ter tecido uma única linha acerca dos fundamentos invocados pela Recorrida na sua defesa, padece do vício de falta de fundamentação, na estria medida em que não permite a esta última apreender a razão de ser de os argumentos por si apresentados, em sede de audiência prévia, não alterarem as conclusões do relatório de controlo.
I) À fundamentação não lhe basta ser mero iter cognoscitivo – tem de ser o iter cognoscitivo completo da decisão administrativa; têm que ser claros os fundamentos da adoção do ato, e estes não podem deixar de se debruçar sobre o alegado pela Recorrida em sede de audiência prévia (neste sentido, vide acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo 01154/03-Porto, proferido em 8 de Março de 2012; acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo n.º 00634/09.8BEVIS, 8 de Maio de 2015; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0548/12, de 24 de Outubro de 2012).
J) No caso concreto, a fundamentação da decisão administrativa não esclareceu a ora Recorrida acerca das razões pelas quais se não atendeu aos seus argumentos – argumentos que, desde já se diga, justificam (como justificavam) plenamente as discrepâncias alegadamente verificadas pela Administração.
K) Com efeito, ao contrário do que pretende fazer crer o Recorrente, não se pode considerar completo o iter cognoscitivo nestas circunstâncias.
L) Na sequência da audiência prévia, o órgão decisor tinha de abordar e rebater cada um dos argumentos aduzidos pela aqui Recorrida, ou pelo menos considerar e tratar devidamente as questões por esta levantadas, o que, in casu, não ocorreu.
M) Outrossim, não se alcança como pode o Recorrente entender – supostamente ao abrigo de uma jurisprudência pacífica do nosso Supremo Tribunal, que, contudo, não se preocupou sequer em enunciar – que não padece do mencionado vício de falta de fundamentação a decisão que, pura e simplesmente, ignora o teor da audiência dos interessados.
N) Todavia, e por defender o Recorrente o que defende, ficou sem saber a Recorrida quais os motivos que redundaram na improcedência das suas “alegações adicionais”, bem assim, quais as razões que fundaram a manutenção da proposta de decisão.
O) Incorre assim o ato suspendendo num grosseiro vício de falta de fundamentação, apto a gerar a anulabilidade do ato em crise. Esta é a primeira consequência jurídica da falta de resposta do IFAP.
P) Já a segunda consequência jurídica prende-se com a preterição do direito de audiência prévia.
Q) A Recorrida exerceu tempestivamente o seu direito de audiência prévia, rebatendo os argumentos aduzidos pela Recorrente, justificando as desconformidades invocadas por esta, e ainda dando nota das contradições em que caiu a fundamentação do ato administrativo sub judice.
R) Uma vez confrontada com o teor da proposta de decisão do IFAP (a qual, como se fez menção, determinava a aplicação de uma correção financeira à aqui Recorrida) e com a sua respetiva (e errónea) fundamentação, a Recorrida exerceu o seu direito de audiência prévia, tendo carreado para o procedimento, como se disse, factos que determinariam, por si só, uma decisão de mérito distinta daquela que foi adotada, em consequência da introdução de argumentos inovadores do ponto de vista fáctico-jurídico.
S) Contudo, nenhum dos argumentos apresentados foi sequer mencionado em sede da decisão final, pelo que será forçoso concluir que o Recorrente preteriu o direito de audiência prévia, previsto no artigo 121.º do CPA, o que acarreta a anulabilidade do ato impugnado.
(ii) Da necessidade de tutelar o interesse da Recorrida em harmonização com o melhor interesse público
T) Por outro lado, entende o Recorrente que o Tribunal a quo não ponderou minimamente os interesses em causa, pois considera que não ficou demonstrado que os danos para o Recorrido são superiores aos prejuízos para o interesse público.
U) Com isso, defende o Recorrente que os seus interesses devem prevalecer, sob pena de existência de risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida, porque em causa estariam dinheiros públicos, atribuídos por subsídios concedidos por Fundos da União Europeia e, precisamente, por estarem em causa ajudas comunitárias, deveria ter prevalecido esse interesse público, designadamente pela recuperação dos montantes indevidamente pagos.
V) Ora, desde logo, cumpre dizer que, estando nós no domínio da tutela cautelar, nunca estes valores seriam colocados em causa de forma definitiva, visto que a tutela em sede de ação principal é suficiente para os tutelar.
W) Já o contrário não acontece, na medida em que, caso o ato em crise fosse mantido, o Recorrido sofreria prejuízos irreparáveis.
X) De facto, quando fosse emanada a decisão definitiva de mérito, a Recorrida certamente já se encontraria extinta (o que, note-se, deixa bem patente a irreversibilidade da situação em apreço).
Y) Em boa verdade, os danos que decorreriam para a Recorrida, pela recusa da providência cautelar, seriam de difícil (ou até mesmo impossível) reparação, porquanto tal situação conduziria à aniquilação económico-financeira da empresa, causando com isso perda de vários postos de trabalho e apoio aos produtores agrícolas.
Z) Por outro lado, atente-se que a atividade desenvolvida pela Recorrida é configurável como tendo uma vertente de interesse público, de jus Europeu.
AA) Isto porque a Recorrida encontra-se envolvida em planos e projetos financiados pela União Europeia para o corrente ano de 2018, cuja execução correria sério perigo caso fosse exigida a esta o reembolso dos montantes exigidos, além de se dar por perdido o investimento feito até ao momento bem como os já supra mencionados postos de trabalho.
BB) Por conseguinte, por parte da ora Recorrida, não estão unicamente em jogo interesses de foro privado, mas também reais interesses públicos.
CC) Ademais, não fundamenta o Recorrente, com verdadeira propriedade, porque é que o seu interesse público deve prevalecer face aos interesses particulares e públicos da ora Recorrida.
DD) Na verdade, antes se limita a elencar o seu único eventual prejuízo, descurando a comparação entre o seu prejuízo e os da Recorrida, o que impossibilita afirmar que o Tribunal a quo não ponderou devidamente os interesses em causa.
EE) Com efeito, não se pode conceber a ideia de que o recebimento de determinado valor pecuniária se sobrepõe a todas as consequências negativas de decorreriam desse mesmo recebimento, em modalidade de cobrança coerciva.
FF) Tal situação configuraria um verdadeiro atentado aos critérios da adequação e da proporcionalidade da providência, imanentes do n.º 2 do artigo 120º do CPTA.
GG) In casu, a Recorrida comprovou que os danos decorrentes da eventual recusa da providência seriam de tal maneira gravosos, que, muito provavelmente, causaria a sua extinção para o mundo do direito, isto é, geraria uma situação de insolvência, com todas as consequências daí decorrentes.
HH) Pelo exposto, atentas as descritas circunstâncias (em especial, o facto de a Recorrida perder por completo a sua solvabilidade económico-financeira antes de ser decidida a presente questão em sede de ação principal), andou bem o Tribunal a quo ao considerar que os interesses desta prevaleceriam sobre os interesses do IFAP, espelhados no recebimento dos montantes indevidamente pagos, pelo que resulta evidente que se encontra respeitado o dispostos no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA.
Subsidiariamente,
DA AMPLIAÇÃO DO RECURSO, AO ABRIGO DO N.º 1 DO ARTIGO 636.º DO CPC EX VI ARTIGO 1.º DO CPTA
(i) Da invalidade do ato suspendendo por omissão da respetiva data de emissão, enquanto menção obrigatória ao abrigo a alínea f), do n.º 1 do artigo 151º do CPA
II) Em sede de requerimento inicial, alegou a este respeito a Recorrida o não cumprimento, por parte do IFAP, da menção obrigatória, no ato administrativo suspendendo, referente à respetiva data de emissão.
JJ) Todavia, não foi este o entendimento propugnado pelo Tribunal a quo.
KK) No entanto, in casu, a verdade é que é possível vislumbrar que do ato não consta qualquer referência inequívoca ao momento temporal que este foi emanado. Por conseguinte, não se consegue aferir quando terá a referida decisão final sido levada a cabo, nem tão pouco quando terá esta sido assinada pelo Exmo. Senhor Vogal do Conselho Diretivo do Recorrente. Isto porque, em nenhum dos pontos que compõem o ato suspendendo, surge qualquer menção a uma data, pelo que a aqui Recorrida fica sem perceber que momento temporal deve tomar em consideração para os devidos efeitos legais.
LL) Na verdade, a alusão que mais se assemelharia à mencionada menção obrigatória seria uma breve referência, aposta no campo superior esquerdo do Ofício, onde consta o seguinte: “IFAP-DAS-25751/2017 21-02-2018 15:41”. Todavia, ao contrário do entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo, considera a Recorrida que a breve referência, aposta no canto superior esquerdo do Ofício, não constitui a data em que é praticado o ato suspendendo (ou, se o constitui, não é inequívoca quanto a tal significado), porquanto a referência supra indicada tanto poderia representar a data em que o ato foi praticado, como igualmente se poderia tratar da data em que o Ofício em análise foi pela última vez consultado, como ainda da data da extração do sistema informático.
MM) E, assim sendo, sem atentar no significado da expressão “número mecanográfico” (escrita mecânica), que, por si só, indicia que o referido número não contém a data da prática do ato, mas uma outra qualquer data associada pelo sistema informático, não se percebe, como supra mencionado, qual o sentido daquele número.
NN) Ora, não foi a primeira vez que esta questão surgiu nos Tribunais Administrativos, incidindo precisamente sobre o número mecanográfico utilizado pelo IFAP. No que a este tópico concerne, veja-se, por exemplo, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 13434/16, de 20 de Outubro de 2016, que considerou que o referido número mecanográfico não cumpria com o disposto no n.º 2 do artigo 123.º do CPA, norma que hoje corresponde ao n.º 2 do artigo 151.º.
OO) Aliás, possível é de verificar que, no âmbito desse mesmo processo, o IFAP admitiu que o referido número mecanográfico não se refere à data da prática do ato, mas apenas a referência à data e hora da remessa da decisão final, a partir do sistema informático:
“Salvo melhor entendimento, ao contrário do alegado, da análise do original da decisão final remetida à recorrente, a qual foi junta cópia com presentes alegações, como já havia sido junta outra cópia - Doc. nº 1 da petição inicial, verifica-se que se encontra aposto no canto superior esquerdo deste documento um registo mecanográfico onde consta a referência de saída, data e hora em que foi remetida a decisão final, designadamente, IFAP-SDA-06968/201o 26-05-201 o 9:20.” (realce nosso).
PP) É perentório, portanto, a jurisprudência quando refere que a simples referência aposta no campo superior esquerdo do Ofício não se apresenta conforme à Lei, de acordo com a alínea f) do n.º 1 e com o n.º 2 do artigo 151º do CPA, porquanto se afigura inequívoco que essa simples referência não consubstancia a data em que o ato foi praticado.
QQ) Com o devido respeito por distinta opinião, deveria ter sido concluído que a falta ou insuficiência da supra descrita menção obrigatória conduz à anulabilidade do referido ato, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 151.º e n.º 1 do 163.º do CPA.
RR) Assim, deverá a sentença recorrida ser substituída por outra que dê a devida ponderação ao que supra se expôs acerca da menção obrigatória referente à data do ato em crise.
(ii) Da falta de fundamentação por obscuridade e contradição
SS) No seu requerimento inicial, preconizou ainda a ora Recorrida que ato suspendendo carecia igualmente de fundamentação no respeitante à remissão operada para o relatório de controlo emanado pela IGAMAOT, na medida em que as conclusões apresentadas nessa sede se revestem de particular obscuridade e contradição quanto à sua sustentação.
TT) Não foi este, todavia, o entendimento defendido pelo Tribunal a quo, pelo que, neste trecho, a decisão merece censura.
UU) No caso vertente, existe uma contradição insanável entre os fundamentos e a conclusão do próprio relatório. De acordo com a melhor Jurisprudência nesta matéria (ver, por todos, a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 06739, de 11 de junho de 2013):
“Ocorrerá contradição da fundamentação quando as razões invocadas para decidir, justificarem não a decisão proferida, mas uma decisão de sentido oposto (contradição entre fundamentos e decisão), e quando forem invocados fundamentos que estejam em oposição com outros” (neste sentido, vide também Paulo Otero, in Direito do Procedimento Administrativo, Almedina, Vol. I, Lisboa, 2016, pp 578).
VV) Pelo que, também por esta via, o ato suspendendo padece de um vício de falta de fundamentação - que o Tribunal a quo desconsiderou totalmente -, e que conduz à sua anulabilidade, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 163.º do CPA.
(iii) Do erro de julgamento por incorreta perceção do erro nos pressupostos de facto
WW) Nesta sede, o Tribunal recorrido, embora admitindo os factos alegados (e devidamente provados) pela ora Recorrida atinentes à existência de um erro de facto por parte da Administração na conclusão do procedimento, veio defender que os mesmos não se afigurariam suficientes para uma demonstração cabal dessa errónea conclusão.
XX) Todavia, andou mal o Tribunal recorrido ao não vislumbrar o preenchimento do fumus boni iuris também a este respeito.
YY) O ato suspendendo teve como pressuposto de facto a conclusão de que as quantidades declaradas de vegetais entregues pelos produtores e enviadas para alimentação animal foram muito provavelmente inferiores às declaradas.
ZZ) Ora, antes de mais, reitere-se que a mera probabilidade de ocorrência de um facto não se afigura suficiente fundamento para a prática de um ato administrativo. Isto porque se todo o agir administrativo se torna refém dos pressupostos de facto, e estes pressupostos se encontram distorcidos ou erradamente concebidos, é imperioso que se conceba um juízo sobre eles. Porquanto, em última análise, se não se procedesse a um correto juízo daqueles, poder-se-ia cair, com grande probabilidade, numa atuação arbitrária da Administração, atendendo à sua única e intocável interpretação dos factos (neste sentido, vide o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 6148/02, de 04 de julho de 2002; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0545/08, de 12 de março de 2009; e Diogo Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Almedina, 4ª Reimpressão, pág. 390)
AAA) Com efeito, é sabido que o erro nos pressupostos de facto constitui uma das causas de invalidade do ato administrativo, consubstanciando um vício de violação de lei que configura uma ilegalidade de natureza material. Portanto, no caso sub judice, tendo em conta que o ato proferido pelo IFAP foi apenas suportado por simples critérios de verossimilhança, torna-se pacífica a questão de o qualificar inquinado de vício material por erro quanto aos seus pressupostos de facto.
BBB) Por outro lado, o Tribunal a quo não se encontrava vedado de conhecer os factos em que se fundamentou o pedido, porquanto os factos enunciados não assentavam num qualquer “cariz técnico”, como aquele tentou demonstrar.
CCC) De facto, o Tribunal recorrido procurou escudar o seu entendimento de não conhecer dos factos alegados pela ora Recorrida - comprovativos de erro de facto na conduta tomada pela Administração – de acordo com o pressuposto de os mesmos encerrarem um conteúdo técnico. Ou seja, aquele Tribunal partiu do pressuposto (errado) que em causa estaria uma situação de discricionariedade técnica por parte da Administração (na veste do IFAP).
DDD) Ora, factos de “cariz técnico” são aqueles que pressupõem um conhecimento baseado em experiência e conhecimento técnico-científico, como seja, por exemplo, a avaliação por júri de exames ou de avaliações de conhecimentos pedagógicos ou científicos, bem como comissões de apreciação de obras e/ou publicações. Como é bom de ver, no caso concreto, não é isso que sucede.
EEE) Note-se até que alguns dos factos alegados pela ora Recorrida - que fundamentaram o pedido - se prenderam tão só com a distribuição pelas IPSS ou pela alimentação animal de determinada quantidade de produtos hortícolas, os quais em nada assentam em juízos de ordem técnica.
FFF) Com efeito, o Recorrente não goza, nesta sede, de discricionariedade técnica, insindicável, caracterizada por um poder que lhe conferiria margem de liberdade de apreciação dos elementos fáticos. Pelo contrário, no caso sub judice, a situação de facto que originou a decisão da Administração deveria ser substancialmente exata, cabendo ao Tribunal recorrido o controlo da existência material dos pressupostos de facto que estiveram na base do ato. Isto porque se afigura impossível apreciar a devida legalidade do ato sem que se tenha examinado todos os pressupostos de facto invocados.
GGG) Ao assim não proceder, o Tribunal a quo incorreu, salvo melhor opinião, em erro de julgamento, por não atentar à errónea qualificação dos pressupostos de facto em que o ato se sustentou.
HHH) Pelo exposto, a referida conclusão do relatório de controlo, a qual sustenta a decisão em crise, representa uma incorreta perceção dos pressupostos em que se fundou o ato suspendendo, razão pela qual se encontra ferida de anulabilidade, nos termos e para efeitos do n.º 1 do artigo 163.º do CPA.
(iv) Do erro de julgamento por incorreta perceção do erro nos pressupostos de direito
III) No que concerne a esta questão, o Tribunal recorrido reiterou que, de acordo com o Regulamento (CE) n.º 485/2008 do Conselho, de 26 de Maio de 2008, não haveria nada que assegurasse às empresas ajudadas que a mera conformidade dos documentos comerciais bastasse para estarem a salvo do controlo da execução dos projetos ou programas.
JJJ) Todavia, reitere-se, em primeiro lugar, que todos os requisitos exigidos pelo Regulamento foram escrupulosamente cumpridos por parte da ora Recorrida. Isto porque o supra referido Regulamento – que vigorava à data da prática dos factos – menciona que o controlo de uma contabilidade-matéria específica deve ser efetuado por confrontação com os documentos comerciais, de acordo com o n.º 2 do seu artigo 3º, o qual, em momento algum, se refere a talões de pesagem (uma vez que estes nada comprovam se não o facto de uma balança registar, em determinado momento, o peso de uma determinada massa).
KKK) De todo o modo, ainda que não fosse este o real enquadramento jurídico dos talões de pesagem para efeitos do supra citado Regulamento – isto é, que preenchessem aqueles o conceito de “documentos especiais” (o que não se concebe, mas apenas se menciona por mero dever de patrocínio) – também as guias de transporte usadas pela Recorrida não deixariam de o preencher. Isto porque as guias de transporte constituem documentos legalmente exigidos, por exemplo, aos sujeitos passivos de Imposto Sobre o Valor Acrescentado, no respeitante aos bens em circulação, para efeitos do Decreto-Lei n.º 147/2003, de 11 de Julho.
LLL) Nomeadamente, a alínea b) do n.º 1 do artigo 2º daquele Decreto-Lei, refere que se considera “Documento de transporte» a fatura, guia de remessa, nota de devolução, guia de transporte ou documentos equivalentes”.
MMM) Por outro lado, as guias de transporte também se encontram devidamente previstas para efeitos de Direito Comercial, designadamente no âmbito do Código Comercial, nos seus artigo 366º ss.
NNN) Com efeito, se os talões de pesagem (enquanto documentos não previstos legalmente) podem servir de prova da existência daqueles bens, por maioria de razão, devia admitir-se como suficiente a apresentação de documentos legalmente válidos – ainda que, in casu, não fosse legalmente exigida a sua emissão aos produtores agrícolas.
OOO) Reitere-se, além do mais, que o Recorrente dispunha como informação, no seu sítio da Internet, que a documentação comprovativa da utilização do produto na alimentação animal seria mediante fatura, nota de débito ou guia de transporte.
PPP) Nestes termos, ainda que as guias de transporte pudessem ser apoiadas por outro tipo de documentação, não podiam ser completamente desprezadas – como, aliás, o foram por parte do IFAP.
QQQ) Mais se diga, em bom abono da verdade, que as guias de transporte afiguram-se documentos de maior completude quando comparados os talões de pesagem, na medida em que, para além de atestarem a quantidade do produto, fazem ainda menção ao seu destino final, pelo que a apresentação dos talões de pesagem mais não passaria de um ritual redundante, sem nenhum acrescento valorativo.
RRR) Além disso, tendo em conta que o IFAP considerou documento justificativo as guias de transporte, não poderia, sem mais, ter desconsiderado por completo a apresentação das mesmas.
SSS) Ora de acordo com o n.º 2 do artigo 11º do CPA “A Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias”. Pelo que aquela informação facultada pelo ora Recorrente por intermédio do seu sítio da Internet não pode deixar de ser relevante nesta sede, sob pena de violação do princípio da boa-fé, patente nos termos do artigo 10º do CPA.
TTT) Com o princípio da boa-fé, visa-se, por um lado, impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorretos e, por outro lado, promover a cooperação entre a Administração e os administrados.
UUU) No caso sub iudice, com a desconsideração das guias de transporte por parte do IFAP, vislumbrou-se, de facto, um comportamento desleal e incorreto por parte daquele, bem como a violação do dever de cooperação, porque, como se evidenciou supra, a ora Recorrida limitou-se a seguir as instruções facultadas pelo Recorrente, na medida em que momento algum foi feita menção de qualquer exigência de talões de pesagem ao longo da execução do transporte.
VVV) Pelo que, se o Recorrente IFAP veio inicialmente apelar a determinado comportamento dos particulares, não pode depois condenar estes com fundamento em exigências que não existiam à data deste comportamento.
WWW) Saliente-se, ademais, que, no limite, se poderá considerar a conduta do IFAP constituidora de abuso de direito, se se verificar um excesso nos limites impostos pela boa fé (neste sentido, vide acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo n.º 349/05.6BEPNF, de 8 de novembro de 2007).
XXX) Conduta contraditória que foi, sem mais, adotada pelo IFAP, porquanto não se encontrava previsto qualquer elenco documental obrigatório, tendo a ora Recorrida se limitado a seguir as instruções que lhe foram prestadas.
YYY) Pelo exposto, não se concebe como não atendeu o Tribunal a quo no facto de o ato ter sido emanado no pressuposto errado da exigibilidade de exibição dos talões do peso dos produtos.
ZZZ) Com efeito, pela incorreta perceção dos pressupostos em que se fundamentou o ato impugnado quanto à exigibilidade dos talões de pesagem, encontra-se o mesmo ferido de anulabilidade, de acordo com o n.º 1 do artigo 163º do CPA.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º do CPTA, não tendo emitido parecer.

Com legal dispensa de vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, que se encontram fixados como indiciariamente provados:
1. A ora Requerente é uma Organização de Produtores reconhecida em 6 de Dezembro de 2010 (Reconhecimento n.º 139).
2. Em Maio de 2011, foram descobertos na Alemanha produtos hortícolas contaminados pela bactéria Escherichia Coli (vulgo E-coli), evento que abalou a confiança dos consumidores e levou a União Europeia a adoptar medidas no sentido de estabilizar o mercado das frutas e dos produtos hortícolas da UE.
3. Essas medidas consistiam em retiradas de mercado, colheita em verde e não-colheita de pepinos, tomates, pimentos doces ou pimentões, aboborinhas e certos produtos das famílias das alfaces e das chicórias e escarolas.
Cf. artigo 118º nº 2 do CPTA, para todos estes artigos.
4. Com efeito, a Requerente candidatou-se, por nome e por conta dos seus produtores membros, a ajudas comunitárias no âmbito das medidas de apoio excepcionais e temporárias no sector das frutas e produtos hortícolas, financiadas no âmbito do Regulamento de Execução (UE) n.º 585/2011 da Comissão (doravante Regulamento nº 585/2011).
5. De igual modo, a Requerente candidatou-se a ajudas comunitárias, em nome e por conta de determinados produtores não membros, tendo com estes celebrado contratos em conformidade com o n.º 2 do artigo 5.° do Regulamento nº 585/2011.
Cf. Documento nº 2 da P.I.
6. A Requerente recebeu as referidas quantias, no valor de € 82.309,94, em 12 de Agosto de 2011, tendo transferido tempestivamente todos esses montantes para os produtores apoiados.
Artigo 118º nº 2 do CPTA.
7. Em 2011, durante a vigência da medida, foram realizados diversos controlos pela DRAP-Centro.
Artigo 118º nº 2 do CPTA
8. Posteriormente, houve lugar a uma inspecção da IGAMAOT, titulada pelo relatório de controlo n.º 1/1280/13, subscrito em 6.12.2013 pela Exma. Sub-inspectora Geral da IGAMAOT, no âmbito do processo nº AC/000023/13, relatório cujo teor no doc. 3 da PI e a fs. 394 e sgs do P.A aqui se dá por reproduzido, transcrevendo o seguinte segmento final:
6. CONCLUSÕES
Tendo em consideração o objectivo do controlo, as hipóteses de risco formuladas e as verificações efectuadas, concluímos que:
a) Verificámos deficiências no sistema de controlo interno do beneficiário no que concerne à gestão da presente ajuda, uma vez que não acautelou a existência de documentos de pesagem que atestem inequivocamente as quantidades de produtos hortícolas retirados com destino à alimentação animal. De facto os únicos elementos disponibilizados em sede de controlo, relativos às quantidades retiradas foram as guias de transporte, emitidas com origem de carga na OP e descarga no destino final, nem sempre validadas pelos controlos de 1º nível efectuados.
Deste modo, o risco de empolamento das quantidades declaradas para efeitos de ajuda é grande pelo que consideramos o SCI do beneficiário, para efeitos de gestão da presente medida, de elevado risco.
b) Foram asseguradas as condições de elegibilidade por parte do beneficiário, nomeadamente no que respeita ao reconhecimento deste como OP, ao facto de ter um PO aprovado pela DRAP Centro, de ter celebrado contratos com os produtores não membros da OP, à tipologia dos produtos alvo das operações de retirada dentro do período estabelecido, ao destino das retiradas e às despesas administrativas e logísticas relacionadas com as operações de retirada.
c) Verificámos, igualmente, que foram asseguradas pelo beneficiário todas as obrigações previstas na regulamentação no que respeita às comunicações prévias ao organismo pagador em formulário apropriado e à apresentação do pedido de ajuda dentro do prazo estabelecido.
Verificámos que os certificados de conformidade que acompanham as comunicações prévias das operações de retirada e que atestam a conformidade dos produtos com as normas de comercialização, que deveriam ser emitidos por técnicos credenciados, foram emitidos e assinados pelos produtores, desconhecendo-se se estas entidades se encontram credenciadas para o efeito.
d) Verificámos, ainda, que o IFAP cumpriu os seus compromissos no que concerne à comunicação atempada à CE das operações de retirada, à realização dos controlos e cumprimento da percentagem de quantidades a controlar e, por fim, ao pagamento atempado da ajuda.
e) Relativamente à DRAP Centro, verificámos que esta não cumpriu com o solicitado pelo IFAP no que respeita à verificação da razoabilidade das quantidades a retirar face ao efectivo animal das explorações agro-pecuárias.
f) As hipóteses de risco formuladas foram devidamente despistadas com o leque de testes realizados e apresentados em anexo, não nos permitindo assegurar a realidade e a regularidade da totalidade das operações subjacentes ao pagamento realizado, havendo lugar, desta forma, a uma correcção do montante da ajuda atribuída num total de 57.397,84 €.
7. SUGESTÕES DE MELHORIA DE PROCEDIMENTOS
Tendo esta ajuda sido atribuída em regime de excepção para fazer face a um desequilíbrio de mercado provocado pela contracção do consumo de produtos hortícolas decorrente da contaminação destes pela bactéria Escherichia Coli, não se justifica apresentar sugestões de melhoria de procedimentos para esta ajuda.
Contudo, neste tipo de medida é de relevar a importância da pesagem dos produtos à entrada e à saída e a guarda dos respectivos talões de pesagem para permitir a sua confirmação, a posteriori.
8. VALOR A RECUPERAR
O IFAP deve proceder à recuperação financeira de 57.397,84 € (vide ponto 5.5 e 5.6).
A IGAMAOT deverá comunicar a potencial irregularidade à CIFG, em virtude do montante comunitário superar os 10.000€, conforme disposto no artº 6º do Reg. (CE) n.º 1848/2006, de 14 de Dezembro.
9. Por carta registada que ostentava, no canto superior esquerdo, a data de 14/5/2014 e a hora de 15:18, bem como a referência 340/2014/PRV/DEV com identificação do procedimento, carta subscrita pelo Presidente do Conselho Directivo do Requerido, cuja cópia é doc. 4 da P.I., a Requerente foi notificada nos seguintes termos:
Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos ASSUNTO: Hortícolas - QUINTA CII, LDA
Audiência Prévia nos termos dos Arts. 100.° e 101.° do CPA
De acordo com as conclusões do relatório do controlo efectuado no âmbito da aplicação do Regulamento (CE) n. 485/08, de 26 de maio, levado a cabo pela Inspecção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, programa de controlos 2012/2013, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável às Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas, no ano de 2011.
Com efeito, beneficiou essa Organização de Produtores do pagamento no montante total de € 82.309,94 (Oitenta e dois mil trezentos e nove euros e noventa e quatro cêntimos) de ajuda comunitária, sendo € 51.880,00 correspondente ao apoio relativo à Parte B-membros da OP e € 30.429,94 correspondente ao apoio relativo à Parte B-não membros da OP, ao abrigo do Reg. (UE) na 585/2011.
Dos resultados dos controlos efectuados consta que não foi possível validar de forma segura as quantidades declaradas pela OP nas retiradas com destino à alimentação animal, uma vez que:
- A documentação comprovativa da entrada dos produtos na OP é insuficiente;
- As guias de transporte apresentadas não se encontram devidamente suportadas pelos correspondentes talões de pesagem;
- As datas das guias de transporte e as datas das retiradas são inconsistentes;
- Existem discrepâncias quando efectuada a análise da razoabilidade da coerência das quantidades comunicadas face às quantidades comercializadas em 2010, no período homólogo.
Relativamente aos montantes pagos à vossa Organização de Produtores no ano de 2011, no âmbito da ajuda em epígrafe, constatou-se uma diferença de € 57.397,84, a que corresponde € 29.505,64 de apoio relativo à Parte B-membros da OP e € 27.892,20 correspondente ao apoio relativo à Parte B-não membros da OP.
Nesta conformidade, e nos termos, e para os efeitos do disposto nos art.ºs 100 e 101 do Código do Procedimento Administrativo, fica essa Organização de Produtores notificada da intenção deste Instituto de recuperar a ajuda paga indevidamente, no montante de € 57.397,84 (Cinquenta e sete mil trezentos e noventa e sete euros e oitenta e quatro cêntimos), relativo à ajuda supra identificada podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data da recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT.
Todavia, se pretenderem proceder de imediato à liquidação do quantitativo supra referido, deverão fazê-lo através de uma das modalidades abaixo indicadas, sendo que, nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a liquidação, dando-se, assim, por encerrado o presente processo.
O processo poderá ser consultado no Departamento de Apoios de Mercados - Unidade de Ajudas Específicas - Rua Fernando Curado Ribeiro, nº 4 G, 1649-034 Lisboa, das 9.00 às 17.00 horas.
10. Por email de 20 de maio de 2014, a requerente solicitou ao Requerido o envio de cópia do processo 340/2014/PRV/DEV para que o pudesse consultar, o que foi satisfeito.
Cf. doc 5 e artigo 21º da PI.
11. Por carta datada de 20 de Junho de 2014, cujo tero a fs. 513-15 do PA aqui se dá por reproduzido, a Requerente exerceu a sua pronúncia relativamente à comunicação de 14/5, acima transcrita.
12. Por carta registada que ostentava, no canto superior esquerdo, a data de 30/6/2017 e a hora de 15:41, bem como a referência 340/2014/PRV/DEV com identificação do procedimento, subscrita por um director de um departamento do Requerido, com menção da delegação de competência; cuja cópia é doc. 7 da P.I. e fs. 503 a 504 do P.A., a Requerente foi comunicado à requerida o seguinte:
Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas.
ASSUNTO: Audiência Prévia nos termos dos Arts. 100.° e 101.° do PA
De acordo com as conclusões do relatório do controlo efectuado no âmbito da aplicação do Regulamento (CE) n. 485/08, de 26 de maio, levado a cabo pela Inspecção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, programa de controlos 2012/2013, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável às Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas, no ano de 2011.
Com efeito, beneficiou essa Organização de Produtores do pagamento no montante total de € 82.309,94 (Oitenta e dois mil trezentos e nove euros e noventa e quatro cêntimos) de ajuda comunitária, sendo € 51.880,00 correspondente ao apoio relativo à Parte B-membros da OP e € 30.429,94 correspondente ao apoio relativo à Parte B-não membros da OP, ao abrigo do Reg. (UE) nº 585/2011.
Dos resultados dos controlos efectuados consta que não foi possível validar de forma segura as quantidades declaradas pela OP nas retiradas com destino à alimentação animal, uma vez que:
- A documentação comprovativa da entrada dos produtos na OP é insuficiente;
- As guias de transporte apresentadas não se encontram devidamente suportadas pelos correspondentes talões de pesagem;
- As datas das guias de transporte e as datas das retiradas são inconsistentes;
Existem discrepâncias quando efectuada a análise da razoabilidade da coerência das quantidades comunicadas face às quantidades comercializadas em 2010, no período homólogo.
Relativamente aos montantes pagos à vossa Organização de Produtores no ano de 2011, no âmbito da ajuda em epígrafe, constatou-se uma diferença de € 57.397,84, a que corresponde € 29.505,64 de apoio relativo à Parte B-membros da OP e € 27.892,20 correspondente ao apoio relativo à Parte B-não membros da OP.
Face ao acima descrito, foi a vossa Organização de Produtores notificada, por via do ofício referência n." 005530/2014, de 14/05/2014 da intenção de recuperação de verbas no montante de € 57.397,84. Por lapso, não foi contemplado no montante informado, o montante de juros que é devido, conforme estipulado no artigo 123.° do Reg. (UE) n. 543/2011.
Em 18/06/2014, foi recebida neste Instituto a resposta ao ofício acima referido, a qual não apresenta informação que altere as conclusões iniciais, pelo que se mantém a decisão de recuperação de verbas.
Nesta conformidade, e nos termos, e para os efeitos do disposto nos art.ºs 100 e 101 do Código do Procedimento Administrativo, fica essa Organização de Produtores notificada da intenção deste Instituto de recuperar a ajuda paga indevidamente, no montante de € 57.397,84 (Cinquenta e sete mil trezentos e noventa e sete euros e oitenta e quatro cêntimos), ao qual acresce a quantia de € 6.354,65, a título de juros, tudo no montante de € 63.752,49 (Sessenta e três mil setecentos e cinquenta e dois euros e quarenta e nove cêntimos). Poderá informar por escrito sobre o que se lhe oferecer no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data da recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CIT.
Todavia, se pretenderem proceder de imediato à liquidação do quantitativo supra referido, deverão fazê-lo através de uma das modalidades abaixo indicadas, sendo que, nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a liquidação, dando-se, assim, por encerrado o presente processo.
13. Procedendo uma prorrogação do prazo para audiência prévia, deferido pelo Requerido, a Requerente viria a apresentar a sua nova pronuncia prévia, em conformidade com a comunicação supra, por carta registada de 10/6/2017 (cf. pág. 496 do P.A), cujo teor a fs. 475 do P.A. aqui se dá por reproduzido, transcrevendo o seguinte:
II - Da insuficiência da documentação comprovativa de entrada dos produtos na OP
15º - O IFAP alega que a documentação comprovativa da entrada dos produtos na OP é insuficiente.
16º - Porém, importa esclarecer que o processamento de algumas retiradas se explica em razão das especificidades do caso concreto: mais precisamente, alguns produtores tinham as suas explorações pecuárias em locais adjacentes à exploração agrícola.
(…)
18.º - Assim, optou-se por transportar os produtos directamente da exploração agrícola para a exploração pecuária contígua.
(…)
21.º - O princípio da razoabilidade, previsto no art. 8.° do CPA, tanto vincula a Administração a adoptar condutas razoáveis como proscreve que esta exija dos particulares comportamentos desrazoáveis.
22º - Todavia, sempre se diga que a OP acompanhou esses procedimentos de retirada, estando assim em plena condição de o atestar perante o IFAP.
III - Da exigência de talões de pesagem
23.º - Ao contrário do que invoca o IFAP, cumpriram-se todos os requisitos exigidos pelo Regulamento (CE) nº 485/2008 do Conselho.
24.º - De facto, este Regulamento, em vigor à data dos factos, refere que o controlo deve ser feito através de documentos comerciais (vide art. 2.°/2 do Regulamento (CE) n.º 485/2008 do Conselho, doravante Regulamento 485/2008).
25.º - Tal conceito é definido pelo art. 1.0/3/a) do Regulamento como «todos os livros, registos, notas e documentos comprovativos, a contabilidade e registos de produção e da qualidade, bem como a correspondência, relativos à actividade profissional da empresa, assim como os dados comerciais, qualquer que seja a sua forma, incluindo dados armazenados electronicamente, desde que estes documentos ou dados estejam directa ou indirectamente relacionados com as operações previstas no n.º 1».
26º - Ora, em nenhum ponto o preceito faz referência a talões de pesagem.
27.º - Diferentemente, resulta do disposto no art. 3.°/1, que a noção de documentos comerciais se refere a documentos contabilísticos e registos com estes conexos.
28.° - Este dispositivo faz clara referência a comparações com a contabilidade de fluxos financeiros, verificações da contabilidade e a registos de movimentos financeiros.
29.º - Ora, os talões de pesagem não se enquadram no espírito da noção de "documentos comerciais", não sendo susceptíveis de comprovar outra coisa se não o facto de determinada balança suportar, em determinado momento, uma determinada massa.
Sem prescindir,
30.º - Ainda que se considere que os talões de pesagem preenchem a noção de "documento comercial" prevista no Regulamento, também as guias de transporte não deixariam de o preencher.
31.º - De facto, as guias de transporte constituem documentos legalmente exigidos aos sujeitos passivos de IVA, relativamente aos bens em circulação (cfr. Decreto-Lei n." 147/2003, de 24 de Julho).
(…)
34.º - Assim, se os talões de pesagem, documentos não previstos na Lei, podem servir de prova da existência daqueles bens, por maioria de razão deve admitir-se como suficiente a apresentação de documentos legalmente válidos, ainda que, no caso em concreto, não fosse legalmente exigida a sua emissão aos produtores agrícolas.
35.º - Acresce ao exposto que o IFAP, no seu sítio da Internet, referia, como documentação comprovativa da utilização do produto na alimentação animal, factura, mota de débito ou guia de transporte (Cf., Documento anexo).
36.º - De facto, as guias de transporte revelam-se documentos mais completos que os talões de pesagem, uma vez que não só atestam a quantidade do produto, como o identificam e ainda fazem referência ao seu destino.
Ora, apresentar talão de pesagem seria redundante, uma vez que este não teria qualquer elemento inovador.
39º - Aliás, conforme resulta do sítio da Internet do IFAP, não se prevê elenco documental obrigatório, devendo a OP comprovar as informações prestadas com recurso a quaisquer documentos de suporte (Cf. Documento anexo).
(…)
41.º - Ademais, a ora Requerente limitou-se a seguir as instruções que lhe foram prestadas pela DRAP Centro, não tendo sido feita menção de qualquer exigência de talões de pesagem ao longo da execução da medida.
Sem prescindir,
42.º - Tal exigência afigurar-se-ia incompatível com a urgência das medidas, como veremos novamente infra.
IV-Dos produtos hortícolas destinados à alimentação animal
43.º - As guias de transporte constituem prova suficiente e bastante das quantidades retiradas, especialmente tendo em conta que os próprios relatores verificaram «existir razoabilidade entre as quantidades declaradas e o efectivo animal existente à data nas explorações agro-pecuárias» (cf. pág. 18 do Relatório).
44.º - Quanto a este ponto, o próprio Relatório verificou que 0$ animais demorariam entre 1 a 4 dias para ingerir as quantidades de produto agrícola declarado (anexo G do Relatório).
45º - Prazo bem inferior ao prazo de 10 dias que o estudo do Instituto Nacional de Recursos Biológicos considera razoável para o consumo animal de produtos hortícolas como os que estavam em causa no âmbito deste apoio.
46.º - Ora, decorre do exposto e dos testes levados a cabo pela DRAP-Centro que o Risco 2 do Relatório não se verifica, sendo razoável concluir que os produtos hortícolas retirados tiveram como destino a distribuição gratuita/alimentação animal.
47.º - Assim, esta quantidade deve ser considerada para efeitos de atribuição de ajudas, não sendo devido qualquer reembolso quanto a esta parte.
V - Dos controlos efectuados pela DRAP Centro
48.º - A DRAP Centro efectuou controlos de 1.0 nível que certificaram 28% de todas as quantidades retiradas na organização de produtores ora Requerente.
49º - Ora, segundo o Regulamento 585/2011, os controlos de primeiro nível são limitados a 10% das quantidades de produtos retiradas do mercado, o que se verificou, no caso em apreço.
50.º - Sendo a verificação das quantidades retiradas realizada por amostragem, deve considerar-se verificada a totalidade das quantidades retiradas, uma vez que se preencheu a certificação mínima de 10% prevista no Regulamento 585/2011.
51.º - De facto, a verificação por amostragem visa validar uma determinada quantidade através da certificação de regularidade de uma amostra.
52.º - Interpretação diversa desvirtua o significado de controlo por amostragem e onera excessivamente as entidades fiscalizadoras.
VI - Da desconformidade entre as guias de transporte e as datas de retirada comunicadas
53º - O Relatório refere que existem guias de transporte datadas de 7/06/2011, 10/06/2011 e 17/06/2011, embora a primeira data de retirada comunicada seja 22/0612011.
54.º - A medida vigorou desde 26 de maio até 30 de Junho de 2011, sendo que o Regulamento de Execução foi emitido apenas a 17 de Junho de 2011, 21 dias depois da sua entrada em vigor.
55.º - De tal modo foi o evento súbito e imprevisto que mesmo a tomada de medidas urgentes não foi contemporânea deste, que foi necessária a adopção das medidas com eficácia retroactiva.
56.º - A DRAP Centro deu instruções telefónicas, dada a situação de urgência, à Organização de Produtores, instruções que esta seguiu.
57.º - Tendo em conta a perecibilidade destes produtos e a falta de regulação que se verificava à data, a DRAP informou, telefonicamente, a Organização de Produtores que esta deveria começar logo a proceder à retirada dos produtos, e que esta retirada seria considerada a título global na primeira comunicação.
58.º - Como o Regulamento só surgiu em altura posterior e havia necessidade de apoiar os produtores da União, o próprio Regulamento, como já se referiu, prevê uma eficácia retroactiva.
59.º - Ora, tal eficácia só pode ser efectiva se se considerar a retirada de produtos anteriores à emanação do Regulamento, uma vez que de outro modo nunca se atingiriam os fins visados pelo Regulamento.
60.º - Este peculiar contexto explica cabalmente as discrepâncias entre as guias de transporte e as datas das retiradas.
VII - Da razoabilidade da coerência das quantidades comunicadas face às quantidades comercializadas em período homólogo de 2010
61º - O aumento das quantidades comunicadas em 2011 em relação às quantidades comercializadas em 2010 encontra-se perfeitamente justificado em face das declarações apresentadas pelos vários produtores e que constam do Relatório.
62.º - Estão em causa diversas razões, designadamente o facto de alguns produtores terem conseguido celebrar contratos com entidades comercializadores mais favoráveis no ano de 2011, isto é, que fariam prever um aumento das vendas, não fosse a quebra da confiança dos consumidores já mencionada.
63.º - Noutros casos, conforme vem referido no relatório, os produtores só iniciaram a produção em 2011.
64.º - Todavia, obstáculo algum era previsto na regulamentação da medida de apoio relativamente à sua exclusão (ou seja, não existiria qualquer fundamento para a OP não considerar que o produtor que se encontrasse nessas condições estava abrangido pela medida).
65º - Com efeito, importa referir que a DRAP Centro atestou no relatório que existiram causas justificativas dessas discrepâncias, pelo que não se verificou qualquer irregularidade quanto a este aspecto.
(…)
68.º - Sem prejuízo de tudo quanto se disse e em estrita boa-fé, a aqui Requerente disponibiliza-se para colaborar com o IFAP e com a DRAP Centro, com vista ao esclarecimento junto dos produtores de qualquer aspecto que seja necessário clarificar.
14. Por carta registada que ostentava, no canto superior esquerdo, a data de 21/2/2018 e a hora de 11:03, bem como a referência 340/2014/PRV/DEV com identificação do procedimento, cuja cópia é doc. 1 da P.I., um vogal do Conselho Directivo do Requerido, invocando competência delegada, comunicou à Requerente o seguinte:
Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos ASSUNTO: Hortícolas·
Decisão Final
Finda a fase de instrução do procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
Através do n. Ofício n.º 006520/2017, de 30106/2017, foi notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 121.D e 122.D do Código do Procedimento Administrativo (CPA), da intenção deste Instituto de vir a determinar a reposição da quantia de € 63.752,49, considerada como indevidamente recebida nas Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas, no ano de 2011.
Tal intenção encontra fundamento nas conclusões do relatório do controlo efectuado no âmbito da aplicação do Regulamento (CE) n.º 485/08, de 26 de maio, levado a cabo pela Inspecção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Programa de Controlos 201212013), no qual aquela Inspecção-geral conclui que não foi possível validar de forma segura as quantidades declaradas pela OP nas retiradas com destino à alimentação animal, uma vez que:
- A documentação comprovativa da entrada dos produtos na OP é insuficiente;
- As guias de transporte apresentadas não se encontram devidamente suportadas pelos correspondentes talões de pesagem;
- As datas das guias de transporte e as datas das retiradas são inconsistentes;
- Existem discrepâncias quando efectuada a análise da razoabilidade da coerência das quantidades comunicadas face às quantidades comercializadas em 2010, no período homólogo.
Como resposta, deu entrada no IFAP em 11/08/2017, a vossa carta de 09/08/2017, na qual solicitam a reanálise das conclusões da IGAMAOT.
Analisada a contestação apresentada, conclui-se que as alegações adicionais não alteram as conclusões do relatório de controlo. (negrito nosso)
Assim, considera-se que estão reunidas as condições para se determinar a reposição da quantia de € 57397.84, relativamente às Medidas de Apoio Excepcionais e Temporárias no Sector das Frutas e Produtos Hortícolas, no ano de 2011, acrescida da quantia de juros de € 8.477,58 calculados conforme o disposto no artigo 123º do Reg.(UE) nº 543/2011, à taxa de 4,5% sobre o montante de € 57,397,84, tudo num total de €65.875,42, o que aqui se determina.
Para efeitos de reposição voluntária do montante de € 65.875,42, fica notificado que deverá fazê-lo no prazo máximo de trinta dias contados a partir da recepção do presente ofício, utilizando a Entidade/Referência/Valor Multibanco indicadas infra, ou em alternativa, uma das demais modalidades de pagamento igualmente referidas infra.
Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da referida quantia, será a mesma {acrescida dos respectivos juros, calculados à taxa legal em vigor, desde daquela data até efectivo e integral pagamento), compensada nos termos legais, com todos e quaisquer apoios que lhe venham a ser atribuídos em pagamentos futuros, seguindo-se, na sua falta ou insuficiência, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante que se mostrar em dívida.
15. No âmbito dos controlos de primeiro nível (cf. Regulamento (CE) n.º 585/2011 da Comissão, de 17 de Junho) a DRAP centro presenciou e certificou a retirada de 28% de todas as quantidades declaradas.
Cf. P.A. e artigo 118º nº 2 do CPTA.
16. A Requerente recorre, para cumprimento das suas obrigações, a contas correntes caucionadas, que constituem crédito de curto prazo fornecido por instituições financeiras.
Cf. Documento n.º 11 da Pi e artigo 118º nº 2 do CPTA.
17. A Requerente tem pendente a liquidação integral da conta corrente caucionada no banco BANKINTER S.A., no montante de € 150.000,00, com saldo estático desde a sua integral utilização até à data de entrada da contestação.
Cf. Documento nº 16., que ora se junta e dá por integralmente reproduzido e artigo 118º nº 2 do CPTA.
18. Esta conta corrente venceu-se a 28.03.2018.
Cf. Doc. 11 e Artigo 118º 2 do CPTA.
19. A Requerente recorre ainda ao financiamento por Gestão de Factoring, de adiantamento de facturas de 2 clientes: CP, SA e ELS.
Cf. Documento nº 17., que ora se junta e dá por integralmente reproduzido e artigo 1218º nº 2 do CPTA.
20. Os produtores agrícolas são os fornecedores de matéria-prima, base operacional da Requerente, e têm necessidade de pagamentos imediatos.
Artigo 118º nº 2 do CPTA.
21. A Requerente vê-se obrigada a recorrer ao contrato de factoring para a execução das suas acções de regularização de saldos de contas de fornecedores.
Cf. Documento n.º 18 da P.I. e artigo 118º do CPTA.
22. Os valores dos meios financeiros líquidos apresentados no balanço dos exercícios económicos findos em 2015 c 2016 devem-se, na sua totalidade, ao adiantamento de 90% das facturas mediante o contrato de Factoring,
Cf. doc. 17 da PI e artigo 118º nº 2 do CPTA.
23. A relação entre o activo corrente e o passivo corrente da Requerente entre 2014 e 2016 tem sido sempre deficitária: 956 657,72 – 1.109 158,36 = -152 500,64 € em 2014, 1 032 588,41 - 1 119 033,78 = -86 445,37 em 2015; e 1 240 570,08 – 1 271 858,46 = -31 288,38 em 2016.
Cf. doc. 19 da PI e artigo 118º n 2 do CPTA.
24. A execução dos programas operacionais é financiada em partes iguais pela Comunidade e pelos agricultores, tendo a Requerente submetido o Programa Operacional para 2017-2021.
Cf. Documento nº 20 da PI., que ora se junta e dá por integralmente reproduzido, e artigo 103ºD do Regulamento nº 1234/2007 do Conselho de 22/10.
25. A Requerente já submeteu o Programa Operacional para 2018, que foi aprovado pela DRAP, e cuja execução iniciou.
Cf. Documento nº 21 da PI e artigo 118º nº 2 do CPTA.
26. No cumprimento da execução do plano aprovado pela DRAPCentro, a Requerente fez uma série de investimentos na sua unidade produtiva, designadamente, as aquisições de uma galera frigorífica, no montante de 70.174,06 €, de um camião usado no valor de 32.600,00 €, para continuidade da sua actividade operacional e de um empilhador marca CAT, modelo EP15KRT PAC 150, por 8.610,00 €.
- Cf. Documento n.º 22., da PI – Cf. Documento n. ° 23. Da PI - Cf. Documento nº 24 da PI.
27. Para o efeito, foi necessário recorrer ao crédito exterior, por implicar um investimento menos oneroso na gestão de tesouraria da empresa.
Cf. artigo 118º nº 2 do CPTA.
28. A Requerente suportou integralmente os custos do programa operacional referente ao ano de 2017, uma vez que o Requerido ainda não procedeu ao pagamento da comparticipação comunitária devida.
Artigo 118º nº 2 do CPTA.
29. De acordo com o formulário de pedido de pagamento de 2017, a Requerente tem a haver, a título de comparticipação comunitária, a quantia de € 86.317,85
- Cf. Documento n.º 25 da PI.
30. No âmbito deste programa operacional, a Requerente adquiriu um empilhador Linde modelo E 16C e uma linha de escolha e embalamento.
- Cf. Documento n. ° 26 da PI.
31. A Requerente foi confrontada, em 06.10.2017, com a insolvência do seu cliente NS, S.A. NIPC 5…24, cujos autos decorrem no Tribunal Judicial da Comarca de Santarém sob o processo 2649/17.3T8STR e onde o seu crédito reclamado ascende a 39 316,16 €.
Doc. nº 28 da PI.
32. A Requerente dá emprego a 24 trabalhadores
Doc. nº 29 da PI.

Do mérito da apelação:
O artigo 120º do CPTA enuncia como “Critérios de decisão”:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoçam de outras providências.
3 - As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
O Mº juiz do tribunal “a quo” afirmou como “procedente o pedido de providência cautelar formulado pela Requerente e determino a suspensão da execução do acto impugnando”.
A respeito dos requisitos de concessão das providências, julgou presente o fumus boni iuris, existir periculum in mora (requisito este excluído da censura do recurso), e pender a favor da requerente a ponderação de interesses.
Na análise perfunctória de um dos vícios imputados ao acto suspendendo, ponderou:
«(…)
2 - Nulidade, nos termos do artigo 161º nº 2 alª d) do CPA, ou, ao menos, anulabilidade, nos termos do artigo 163º do mesmo diploma, por falta de fundamentação.
A fundamentação é efectivamente uma menção obrigatória do texto de todo o acto administrativo que contenha disposição desfavorável a qualquer interessado, e tem de permitir a este reconstituir o iter cognoscitivo e valorativo que resultou no dispositivo, tudo conforme alínea d) do nº 1 do citado artigo e ainda artigo 152º nº 1 alª a) e 153º nº 2 do CPA.
Segundo a requerente, a falta de fundamentação dever-se-ia antes de mais a não ter o acto – a designada “decisão final” – tomado em consideração a sua pronúncia prévia, ao limitar-se a dizer, quanto a esta, que, “analisada a contestação apresentada, conclui-se que as alegações adicionais não alteram as conclusões do relatório de controlo,” o que é o mesmo que nada; mas não só a isso: também ao facto de as conclusões do relatório inspectivo para que remete padecerem de obscuridade e contradição no tocante à sua fundamentação.
Assim, a propósito das 5 hipóteses de risco apresentadas pelo relatório, a páginas 15 e segs do mesmo diz-se, quanto ao risco 1, que uma sondagem junto de 13 IPSSs confirmou as quantidades de pepino retiradas com destino à distribuição gratuita (4 726,50 kg) para depois concluir que “o risco de empolamento das quantidades declaradas para efeitos de ajuda é grande pelo que consideramos o SCI do beneficiário para efeitos de gestão da presente medida, de elevado risco”. Mais à frente, quanto ao risco 2, tanto se diz: que “as guias de transporte disponibilizadas referem que os produtos hortícolas tinham como destino a alimentação animal e a distribuição gratuita. Contudo, tanto na OP como na explorações agro-pecuárias apenas existem as guias de transporte, não havendo qualquer outra evidência das quantidades retiradas/recepcionadas”; como se reconhece que “por outro lado verificámos existir razoabilidade entre as quantidades declaradas e o efectivo animal existente à data nas explorações agro-pecuárias”. E quanto ao risco 5 diz-se – afinal – que “o beneficiário recebeu outras ajudas que em nada colidem com a ajuda em apreço”. E sobretudo, no que concerne à retirada de produtos para alimentação animal o relatório indica que não é possível conformar as quantidades retiradas mas por outro lado refere que há razoabilidade entre estas e o efectivo animal existente.
Vejamos:
Quanto à primeira alegação, entendemos que procede. Com efeito, se fundamentar é espelhar de algum modo todo o iter cognoscitivo e valorativo que resulta no acto administrativo, e se a argumentação da Requerente incluía factos novos e valorações novas, ainda não representadas pela Administração, dos quais podias resultar uma intelectualmente perceptível decisão em sentido diverso do preconizado – e assim era, concordasse-se ou não – impunha-se à Administração rebater ou considerar o porquê da improcedência dessa argumentação, sob pena de o interlocutor não poder – como não pode – reconstituir, sem soluções de continuidade, o iter cognoscitivo e valorativo que resultou na decisão final.
Já a segunda, não nos parece que proceda. Na verdade, a consideração de factores opostos ou contrários não prejudica a ponderação entre eles e a decisão de se dar o peso decisivo a um deles. Decidir, muitas vezes, é isso mesmo, pelo que não fica por perceber – antes plenamente ilustrado – o iter cognoscitivo e valorativo do autor do acto.
Sem embargo, basta a procedência da primeira alegação para se concluir pela probabilidade da anulabilidade do acto suspendendo pro falta de fundamentação.
(…)».
Um juízo sumário acolhe a perspectiva de se poder concluir pela verificação desta causa anulatória.
Mesmo relativizando a afirmação de que “impunha-se à Administração rebater ou considerar o porquê da improcedência dessa argumentação”, evitando leitura que aqui possa ver um rebate “ponto por ponto” ou um exaustivo explanar de razões.
Na mesma razão em que a fundamentação é conceito relativo, afigura-se-nos que o grau de litigiosidade impunha, no caso, que na fundamentação do acto se mostrasse reflectida ponderação sobre os motivos de posição divergente apresentados em audiência prévia.
“O conteúdo ou extensão da fundamentação é também, claro, em larga medida tributário do tipo de acto ou efeitos que estiverem em causa (…) e das observações dos interessados na audiência dada” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed.ª, 7ª reimpr., pág. 592).
O que o acto suspendendo silencia, ficando comprometido o dever de fundamentação.
Com amparo - neste juízo sumário, sem maior segurança de reflexão - de que não fica afastada a possibilidade de a audição poder ter influência sobre o conteúdo da decisão.
Assim, no ponto, e na perspectiva com que o recurso aborda, de apoio com que o imputado vício, por si, possa contribuir para êxito de acção, não resulta fragilidade para o decidido.
Na reserva do que se confina a uma actual autoridade de julgado.
No que tange à ponderação de interesses, também não frutifica a censura.
O recorrente minimamente demonstra o incumprimento na ordem interna das normas e princípios de direito comunitário; nenhum conflito, ou menor adequação, de normatividade se evidencia a modos de ferir que deva “prevalecer o direito comunitário”.
A “prevalência”, dir-se-á, antes residirá no interesse.
Vendo o recorrente o interesse na recuperação de quantias como um interesse comunitário prevalecente, coloca-o periclitante pelo “risco de perda da quantia cuja devolução foi exigida”.
Mas risco que vem erigido em abstracto, sem qualquer esforço de concreto e consubstanciado apoio nos termos fácticos do caso.
Não procedem as razões trazidas a recurso, em consequência ficando prejudicada indagação “Subsidiariamente, DA AMPLIAÇÃO DO RECURSO, AO ABRIGO DO N.º 1 DO ARTIGO 636.º DO CPC EX VI ARTIGO 1.º DO CPTA”.

***

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 26 de Outubro de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. Fernanda Brandão