| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
DMV, devidamente identificado nos autos, no âmbito de Ação Administrativa Especial intentada contra o Município de Fafe, tendente à “anulação de ato administrativo e condenação à prática de ato administrativo devido em substituição do ato praticado”, conexo, designadamente, com a edificação de um muro, inconformado com a decisão proferida no TAF de Braga, em 26 de outubro de 2018, através da qual declarou a caducidade da ação e, consequentemente, absolveu totalmente a Entidade Demandada dos pedidos, veio em 30/11/2018, interpor recurso jurisdicional, aí concluindo:
“I. Procede o presente recurso da decisão da alegada caducidade do direito do A. à presente ação, a qual resuma todos os pedidos à alegada anulabilidade, sem cuidar dos fundamentos invocados na ação, na certeza de que as nulidades estão devidamente invocadas e individualizadas. É que;
II. Não há dúvidas que, à data da propositura da presente ação e sobre tais atos já tinha decorrido o prazo estabelecido no art.° 58.° n.º 2, alínea b) do CPTA, para a arguição de eventuais anulabilidades de três meses.
III. Destarte, o aqui A./recorrente invocou todos os factos atinentes ao processualismo decorrido no âmbito do procedimento administrativo, no sentido de lhe imputar os vícios de NULIDADE.
IV. O aqui A. invocou a NULIDADE de tais atos, designadamente formulando o pedido no sentido de "NESTES TERMOS, deve a presente ação ser declarada procedente, por provada, e, enquanto consequência, ser declarada a NULIDADE dos atos administrativos praticados e condenada à prática de ato conforme a legalidade.", enquadrando-as enquanto tal, circunstância que o Tribunal a quo não valorou.
ASSIM; DAS NULIDADES; I - da NULIDADE POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO alíneas c), g) e I) do n.º 2 do art.º 161.° do CPAdministrativo
V. Desde logo, a CRPortuguesa e o CPA garantem o Direito ao contraditório e a ser ouvido nos procedimentos em que tenham interesse, gozando do princípio da participação das decisões que lhes digam respeito;
VI. Imposições consagradas no:
a) Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares - cfr. art.° 11.° do CPA na medida em que este dever de colaboração existe nos dois sentidos: deve a Administração colaborar com os particulares - ouvindo-os, apoiando-os, estimulando-os - e devem os particulares colaborar com a Administração, sem prejuízo dos seus direitos e interesses legítimos;
b) Princípio da Participação - cfr. art.° 12.° do CPA -, que serve de enquadramento à mais importante inovação introduzida pelo CPA, a audiência dos interessados no procedimento, regulada nos art.°s 121.° e ss. e;
c) Princípio da Decisão - cfr. art.° 13.° do CPA -, que assegura aos cidadãos o direito a obterem uma decisão administrativa fundamentada.
VII. Alicerçados nos DIREITOS À PARTICIPAÇÃO, INFORMACÃO, CONTRADITÓRIO E AUDIÊNCIA PRÉVIA - cfr art.º 82.°, 121.°, 152.° e 153.° do CPAdministrativo.
VIII. Esta participação, pode ocorrer em qualquer fase do procedimento - cfr. art.º 80.° e 100.° CPA -, sendo OBRIGATÓRIA antes da tomada da decisão final,
IX. Na medida em que, somente assim estará assegurada a possibilidade de esta ser influenciada pela manifestação de vontade dos interessados - cfr. art.° 121.° CPA. Ora;
X. Sucede que o A./recorrente foi sendo sucessivamente notificado de decisões do R./recorrido - que como se verá infra são manifestamente NULAS, designadamente e em última instância as decisões de obrigação de demolição -, sem que lhe tenha sido concedido o direito de audição e participação, lhe tenham sido indicados os meios de defesa ao seu dispor para reagir contra tais decisões ou sequer que lhe tenha sido apresentada uma solução de viabilidade de resolução da questão alternativa à demolição, última ratio, no âmbito do supra citado dever de colaboração.
XI. Assim, ao A./recorrente não foram dados a conhecer os respetivos fundamentos, o que determina a nulidade da decisão, nos termos dos n.º 3 do art.° 286.° da CRP; art.° 77.° da LGT e art.° 153.° do CPA.
XII. Ora, subsiste, indubitavelmente, a falta de fundamentação das (PSEUDO - decisões ora impugnadas à luz dos normativos legais, ou seja, in casu, a fundamentação plasmada no mencionado despacho não se encontra cabal e devidamente fundamentada, em face das circunstâncias concretas, e preceitos constantes na CRP e demais códigos aplicáveis (LGT, CPPT, CPA).
XIII. A decisão do procedimento administrativo, sendo um ato definidor da posição da Administração Tributária, perante os particulares deve obedecer aos requisitos gerais devendo todas as menções ser enunciadas de forma clara precisa e completa de modo a poderem determinar, inequivocamente o sentido e o alcance do ato e os seus efeitos jurídicos.
XIV. Acresce ainda, que a fundamentação dos atos tributários ou praticados que afetem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos beneficiários, estabelecida no art. 268.° n.º 3 da CRP, no art.° 77.° da LGT e no art. 153.° do CPA, deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, equivalendo à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.
XV. Ora, constata-se que, no caso em concreto, ignora o A./recorrente quais os factos que determinam a decisão de ilegalidade da construção e de demolição;
XVI. Já que a mesma foi autorizada pela R./recorrida, ainda que sob a égide de um anterior edil;
XVII. E tem enquanto único fundamento que a construção não está de acordo com o que foi licenciado e viola a constituição de servidão de vistas do prédio vizinho.
XVIII. Se quanto ao primeiro, se desconhece em que se substantiva a R./recorrida para declarar tal facto, já que a obra realizada corresponde ao projeto aprovado;
XIX. Quanto ao segundo, além de igualmente falso, tal escapa claramente ao seu âmbito de competências, já que se trata de matéria de índole civil e não administrativa, correspondendo a respetiva legitimidade para a sua invocação e discussão ao aludido vizinho e não ao R./recorrido!!
XX. E, além disso, não são discriminadas quaisquer elementos relevantes que possam satisfazer minimamente o direito de defesa do ora A./recorrente que se vê confrontada com uma decisão SEM CONTEÚDO.
XXI. Ou seja, torna-se impercetível para o homem comum médio e, ainda que diligente, colocado na posição de um "bonus pater família", perceber em que medida se encontra sujeito à opção descrita na decisão ora impugnada.
XXII. Pelo exposto, deveria o Tribunal a quo ter apreciado a invocada nulidade, que nesta sede se requer seja reconhecida, declarando-se a NULIDADE do ato praticado, por falta de fundamentação, considerando-se, assim, o mesmo como não praticado, por violador dos n.º 3 do art.° 286.° da CRP; art.° 77.° da LGT e art.°s 152.° e 153.° do CPA.
POR OUTRO LADO; II - da NULIDADE por FALTA DE COMPETÊNCIA alíneas b) e e) do n.º 2 do art.° 161.° do CPAdministrativo
XXIII. Sem prescindir quanto ao supra exposto, o fundamento discricionariamente aventado pelo R./recorrido para substantivar a decisão de demolição prende-se com a tentativa de salvaguardar uma alegada servidão de vistas do prédio vizinho.
XXIV. Ora, tal questão suscita-se unicamente em sede de foro civil e não administrativo;
XXV. Cabendo a competência/legitimidade para a defesa dessa servidão de vistas - se existisse, que NÃO EXISTE - ao respetivo titular/beneficiário, enquanto interessado/servido por tal prerrogativa legal;
XXVI. Não podendo o R./recorrido pretender substituir àquele e imiscuir-se em questão que não é da sua responsabilidade ou competência;
XXVII. Nem representa uma ofensa de um direito público, reportando-se à esfera privada de cada um dos proprietários dos prédios confinantes.
XXVIII. Assim, a alegação de que "Após deslocação ao local, verifica-se que o muro virado para o terreno propriedade de AC e, a estrutura que o encima, é claramente ilegal, violando entre outras a norma constante do artigo 1362.° do Código Civil, uma vez que dela resulta evidente a constituição de uma servidão de vistas" não é admissível;
XXIX. Seja porque não é coadunável com a declaração proferida em 24.03.2015, de que "1 - O presente projeto licenciado, cumpre os afastamentos legais e regulamentares aplicáveis à operação urbanística."
XXX. Seja porque o R./recorrido não tem competência apreciar tal questão da servidão de vistas, muito menos emitir uma ordem de demolição estivado em tal circunstancialismo;
XXXI. Por se tratar de matéria cível, caberia a eventual legitimidade ao proprietário do prédio vizinho;
XXXII. Seja finalmente, porque não é alegado, nem provado, ser estão preenchidos os requisitos legais, nomeadamente as dimensões necessárias à constituição de servidão de vistas, ou se se verifiquem os constrangimentos relativos a frestas, óculos e janelas gradadas, nos termos dos art.°s 1362.° e ss. do CCivil;
XXXIII. Verificando-se que, também nesta matéria que a decisão é infundamentada, discricionária, ilegal, abusiva e, portanto, NULA, o que deverá ser declarado, revogando-se igualmente com este fundamento a decisão recorrida.
FINALMENTE III - da NULIDADE por VIOLAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS alínea d) do n.º 2 do art.° 161.° do CPAdministrativo
XXXIV. É que, ao contrário do que vem referido, todo o projeto e as obras realizadas encontram-se (ou pelo menos, encontravam-se) devidamente licenciadas.
XXXV. Quanto aos dois espaços na cave com aposição de laje de betão armado, que não estariam de acordo com o projeto licenciado, tal é FALSO,
XXXVI. Na medida em que estiveram devidamente licenciados, o que resulta da analise efetuada ao projeto de arquitetura.
XXXVII. Do mesmo modo, a construção do muro confinante com o terreno vizinho, obteve licenciamento corno se pode verificar igualmente pelo projeto de arquitetura;
XXXVIII. Sendo que a decisão da R./recorrida, apenas surge na sequência da revogação do licenciamento pelo atual Diretor do Urbanismo, Dr. EM. Deste modo;
a) da INCONSTITUCIONALIDADE por violação direito à reserva da intimidade da vida privada e de propriedade.
XXXIX. A Constituição da República Portuguesa estatui, no seu capítulo dedicado aos Direitos, Liberdade e garantias pessoais, art.° 26.°, que a todos é reconhecido o direito à reserva da intimidade da vida privada;
XL. Estatuindo, ainda, no seu art.° 62.°, o Direito à propriedade privada.
XLI. O que o A./recorrente pretendeu com a construção do muro divisório foi, não mais que, proteger o seu Direito à reserva de intimidade e Direito de propriedade, evitando que ambos fossem devassados pelo proprietário do terreno contiguo, como melhor se explicará infra.
b) da INCONSTITUCIONALIDADE por violação direito à habitação.
XLII. A Constituição da República Portuguesa estabelece ainda o direito à habitação, nos termos do art.° 65.° daquele diploma.
XLIII. Ora, a lage de betão armado colocada ao nível da cave é essencial à estrutura da habitação, a qual se encontrava, conforme supra referida, devidamente licenciada;
XLIV. Sem que, com a sua demolição, põe em causa a estrutura e estabilidade da habitação do A./recorrente;
XLV. Pondo em causa, consequentemente, o seu direito de propriedade e à habitação. Assim;
XLVI. Com a aplicação da lage de betão armado, visou o A./recorrente garantir e conferir estabilidade e sustentabilidade à moradia, sob pena de ver desmoronar o seu direito à habitação. Tal dito;
c) do DIREITO DE DEMARCAÇÃO, a sua limitação.
XLVII. O Código Civil, nos seus artigos 1353.° a 1355.°, estabelece que é direito do proprietário demarcar a sua propriedade, podendo obrigar os donos dos prédios confinantes a concorrerem para a demarcação das estremas entre o seu prédio e os deles;
XLVIII. Devendo, certamente, respeitar os títulos de cada um.
XLIX. O A./recorrente, respeitando os limites, quer da sua propriedade, quer dos prédios confinantes, procedeu à demarcação dos limites das propriedades;
L. Atacando ferozmente um Direito legalmente conferido.
d) da (inexistência) LESÃO PARA O VIZINHO ou de NECESSIDADE DE LICENÇA5
LI. Verifica-se que a obra em causa nos presentes autos reveste, nos termos do disposto no novo Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, em vigor desde Março de 2008, o carácter de obra de escassa relevância urbanística.
LII. Na verdade, o supra citado diploma procedeu à alteração de uma série de regras relativas ao licenciamento de obras, prevendo a isenção, quer da comunicação à Câmara Municipal, quer da necessidade de licença de construção.
LIII. Assim sendo, são consideradas obras de escassa relevância urbanística:
h. as edificações, contíguas ou não, ao edifício principal com altura não superior a 2,2 metros (m) ou, em alternativa, à cércea do rés-do-chão do edifício principal com área igual ou inferior a 10 m2 e que não confinem com a via pública;
i. a edificação de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via pública e de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem significativamente a topografia dos terrenos existentes;
j. a edificação de estufas de jardim com altura inferior a 3 m e área igual ou inferior a 20 m2;
k. as pequenas obras de arranjo e melhoramento da área envolvente das edificações que não afetem área do domínio público;
l. a edificação de equipamento lúdico ou de lazer associado a edificação principal com área inferior à desta última;
m. a demolição das edificações referidas nas alíneas anteriores;
n. outras obras, como tal qualificadas em regulamento municipal.
LIV. Ora, as obras em causa são, ÚNICA E EXCLUSIVAMENTE, colocação de lage de betão e muros de proteção e vedação do prédio do ora A./recorrente, que não atingem na globalidade da sua extensão a altura de 1,80 metros, nem confinam com a via pública;
LV. Estas aludidas obras tratam-se de meros arranjos exteriores dentro dos limites legalmente fixados que beneficiam da isenção de licença camarária.
LVI. Na verdade, são muros de vedação para efeitos de proteção da propriedade, que caso contrário veria em perigo a sua própria propriedade, colocando em risco a sua segurança e do seu património.
LVII. Pelo que, considerando-se as obras em causa como incluídas no conceito de obras de escassa relevância urbanística, nunca se poderá verificar qualquer violação no âmbito do decreto-Lei 73/2011 de 31 de Março.
LVIII. Fazendo subsumir a pretendida ordem de reposição à prática de uma infração no âmbito da qual foi absolvido torna-a manifestamente nula por ilegal e contra legem! DESTE MODO;
LIX. Num claro quebrar com a tripla definitividade, o art.° 51.° do CPTA estabelece o conceito de ato administrativo impugnável como aquele que, inserido num procedimento administrativo, tem eficácia externa, em especial aqueles que o seu conteúdo é suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
LX. Situação típica a dos presentes autos em que o ato administrativo emanado colide lesando drasticamente o direito à propriedade privada e os bens do aqui A./recorrente. Deste modo;
LXI. Estabelece o art.° 161.° do CPA, acerca dos atos NULOS, que
"1 - São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 - São, designadamente, nulos:
a) Os atos viciados de usurpação de poder;
b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.°, em que o seu autor se integre;
c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime;
d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;
f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral;
g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;
h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;
i) Os atos que ofendam os casos julgados;
j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;
k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei; I) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido."
LXII. Por sua vez, estabelece o art.° 162.° daquele normativo legal que "O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade."
Sendo que "a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também a todo o tempo, ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação.".
LXIII. Na esteira do supra transcrito e ao contrário do que sustenta, ainda que de forma genérica e infundamentada, a sentença recorrida, os atos praticados são NULOS, por feridos de invalidade nos termos das alíneas b) e e); c), g) e l); e d) do n.º 2 do art.° 161.° do CPA;
LXIV. Pelo que deveriam ter sido admitidos tais fundamentos de nulidade, devendo ser revogada a sentença proferida e substituída por outra que aprecie as invocadas nulidades ou, cautelarmente, que determine o prosseguimento dos autos para apreciação das nulidades invocadas.
SEM PRESCINDIR DO ATRASO DESCULPÁVEL;
LXV. Estabelece o art.° 58.° n.º 4 do CPTA, na redação anterior -correspondente ao atual art.° 58.° n.º 3, alínea c) - que "Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito peio princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento."
LXVI. Por sua vez, estabelece ainda o art.° 59.° n.º 4 do CPTA que "Á utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal."
LXVII. Ora, no presente caso, verifica-se que o R./recorrido remeteu ao A./recorrente diversas comunicações, ora deferindo a pretensão deste, ora indeferindo-a, ora pedindo esclarecimento adicionais ou elementos;
LXVIII. Perpetuando os atos e a sua definitividade;
LXIX. Tudo conforme supra narrado que aqui se dá por integralmente reproduzido e ainda conforme resulta do procedimento administrativo apenso aos presentes autos para o qual se remete, por questões de economia e celeridade processual.
LXX. Tal dito e demonstrado, verificado tal pressuposto, é entendimento do A./recorrente que não se verifica atraso ou erro indesculpável do A./recorrente;
LXXI. Assim, a existir atraso ou erro, o mesmo é predecesso à propositura da presente ação e é imputável ao R./recorrido, o que então fará soçobrar o processualismo subsequente, tornando desculpável o atraso da recorrente, por ter sido induzida em erro pelo R./recorrido.
LXXII. Com efeito, e desde logo, o legislador, nas recentes reformas dos diferentes códigos processuais, tem vindo a privilegiar a prevalência do fundo sobre a forma e, por isso, a admitir uma cada vez maior intervenção dos órgãos judiciais no sentido da correção das irregularidades processuais em que as partes tenham incorrido de modo a que a questão de mérito não deixe de ser conhecida em virtude desses erros ou vícios de processamento - lei consente a existência de atraso desculpável.
LXXIII. Sanando-se, a existir, qualquer eventual preterição formal de prazos.
LXXIV. Ao contrário, a opção do M.mo Juiz no sentido de decretar a rejeição da ação por caducidade do direito à ação pelo A./recorrente, constitui a adoção de um formalismo procedimental em detrimento da VERDADE MATERIAL e da JUSTIÇA, violando, ainda, o disposto nos art.°s 6.° n.º 1 e 417.° do CPCivil e art.° 58.° n.º 3, alínea c) do CPTA.
ACRESCE QUE;
LXXV. Também não se poderá considerar existir erro/atraso indesculpável do A./recorrente, na medida em que das notificações e atos praticados pelo R./recorrido, não resulta a informação do meio processual adequado à impugnação do ato, nem o respetivo prazo, nem a quem deve ser dirigido;
LXXVI. O que igualmente determina a nulidade dessa notificação, além de consubstanciar, quer o conceito de "atraso desculpável", quer de "erro imputável à conduta da Administração". De facto;
LXXVII. Estabelece o n.º 3 do art.° 228.° do CPCivil, aplicável analogicamente, que "A citação e as notificações são sempre acompanhadas de todos os elementos e de cópias legíveis dos documentos e peças do processo necessários à plena compreensão do seu objeto" e;
LXXVIII. Continua o art.° 235.° n.º 2 do CPCivil, aplicado, ainda e sempre analogicamente, salientando que "No ato de citação, indicar-se-á ainda ao destinatário o prazo dentro do qual pode oferecer defesa, a necessidade de patrocínio judiciário e as cominações em que incorre no caso de revelia".
LXXIX. Do mesmo modo, o n.º 2 do art.° 123.° do CPA determina a necessidade de fundamentação "de forma clara, precisa e completa, de modo a poderem determinar-se inequivocamente o sentido e alcance e os efeitos do ato administrativo.";
LXXX. A que acresce a necessidade de indicar os meios de defesa/impugnação ao dispor do sujeito, bem como o respetivo prazo para o efeito.
LXXXI. Aliás, tudo isto fica resumido no disposto no art.° 68.° n.º 1, alínea c) do CPA que estabelece que "Da notificação devem constar: (...) c) O órgão competente para apreciar a impugnação do ato e o prazo para esse efeito (...)."
LXXXII. O que não sucedeu, gerando a nulidade dos atos praticados e tornando tempestiva a impugnação do ato apresentada;
LXXXIII. Ou, pelo menos e como ora se sufraga, a existência de ERRO/ATRASO DESCULPÁVEL, já que tal omissão determina a desculpabilidade do erro/atraso. FINAL e CAUTELARMENTE;
LXXXIV. Por força de todo o processualismo constante do procedimento administrativo, enquanto houve troca de comunicações, sempre os prazos de impugnação contenciosa encontravam-se suspensos, nos termos do art.° 59.° n.º 4 do CPTA;
LXXXV. razões pelas quais se pugna por que se revogue a decisão recorrida e, pela procedência da argumentação exposta no presente recurso de apelação, determine, a tempestividade da ação;
LXXXVI. Devendo ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da causa, assim se fazendo JUSTIÇA!”* O Município de Fafe veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 7 de janeiro de 2019, tendo aduzido as seguintes conclusões:
“I – A douta sentença recorrida, está bem fundamentada, quer de facto, quer de direito, sendo assim, formal e materialmente, uma sentença justa.
II – Ao teor se adere, o que por si só infirmará os fundamentos do recurso, já analisados e decididos pelo Tribunal recorrido.
Nestes termos, e nos melhores de direito, que por Vossas Excelências serão supridos, deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, confirmando-se a douta sentença recorrida, tudo com as legais consequências.
Decidindo assim, farão Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, a habitual JUSTIÇA.”* Em 10 de janeiro de 2019 foi no TAF de Braga proferido Despacho de admissão do Recurso.* O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 25 de janeiro de 2019, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Com dispensa de vistos prévios, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importará aludir às suscitadas nulidades imputadas aos atos da Administração, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Factos Provados
Com relevância para a decisão a proferir, foi em 1ª instância fixada a seguinte factualidade
“1 – O A. é dono do imóvel descrito como terreno para construção, a confrontar a norte com o lote 9, a sul com o lote 7, a nascente com estrada e a poente com arruamento, sito em P…, no Loteamento T…, Lote x, freguesia de São Romão de Arões, concelho de Fafe, descrito na Conservatória do Registo Predial de Fafe, sob o nº 882/19990813 e inscrito na matriz urbana sob o artigo 1251 da mesma freguesia;
2 – No âmbito do processo de licenciamento, referente ao processo de obras nº 152/2011, foi licenciado por despacho, proferido em 31 de Outubro de 2013, a construção de muro de vedação confinante com o terreno pertencente a AC;
3 – Em 25 de Novembro de 2013, o processo referido em 2) foi arquivado por despacho do Presidente da Câmara Municipal, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido;
4 – Em 29 de Novembro de 2011, foi emitido Comprovativo de Admissão da Comunicação Prévia de Obras de Edificação nº 125/2011, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido;
5 – Em 13 de Dezembro de 2013, foi prorrogado o Comprovativo referido em 4), o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido;
6 – Em 20 de Novembro de 2015, a habitação e o muro de vedação já se encontravam totalmente construídos;
7 – Em de 10 de Abril de 2013, foi emitido o ofício nº 1660/2013-10-04-2013, com o “Assunto: Proposta de demolição da obra”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 159 do PA);
8 – Em 18 de Abril de 2013, o Autor recebeu o ofício referido em 7) (cfr. fls. 159 verso do PA);
9 - Em 24 de Março de 2014, foi emitido o ofício número 1439/2014-24-03-2014, com o “Assunto: Reclamação situação atual da obra (…)”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls 203 do PA);
10 - Em 26 de Março de 2014, o Autor recebeu o ofício referido em 9) (cfr. fls. 203 verso do PA);
11 - Em 22 de Abril de 2014, foi proferido despacho a revogar o despacho referido em 2), o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (ato impugnado) (cfr. fls. 210 do PA);
12 – Por ofício datado de 30 de Abril de 2014, foi comunicado ao Autor o despacho referido em 11), o qual se dá aqui por reproduzido (fls. 212 do PA);
13 - Em 7 de Maio de 2014, foi emitido despacho a ordenar a cassação do título de Admissão da Comunicação Prévia de Obras de Edificação, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 215 do PA; ato impugnado);
14 – Em 12 de Maio de 2014, foi emitido o ofício número 2291/2014-12-05-2014, com o “Assunto: Cassação do comprovativo de admissão da comunicação prévia de obras de edificação nº 125/2011”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls 217 do PA);
15 - Em 19 de Maio de 2014, o Autor recebeu o ofício referido em 14) (cfr. fls. 217 verso do PA);
16 - Em 31 de Outubro de 2014, foi proferido despacho com o seguinte teor: “ (…) impõe-se notificar a demolir o muro e placa de cobertura executada em desacordo com o que havia sido licenciado, ou pelo meu despacho de revogação (…)” (cfr. PA; ato impugnado);
17 – Em 12 de Novembro de 2014, foi emitido o ofício número 5187/2014-12-11-2014, com o “Assunto: Demolição voluntária da obra”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls 227 do PA);
18 - Em 18 de Fevereiro de 2015, foi emitido o ofício número 1046/2015-18-02-2015, com o “Assunto: Demolição voluntária da obra”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls 233 do PA);
19 - Em 2 de Março de 2015, o Autor recebeu o ofício referido em 18) (cfr. fls. 217 verso do PA).* IV – Do Direito
Vem pelo Autor interposto Recurso decorrente da decisão proferida pelo tribunal a quo através da qual declarou a caducidade da ação e, consequentemente, absolveu totalmente a Entidade Demandada dos pedidos.
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª Instância:
“Dispõe o art. 87º do CPTA que “Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva:
a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo; (…)”.
As questões prévias que podem obstar ao conhecimento do objeto do processo são aquelas que se encontram elencadas no art. 89º, nelas constando, mais concretamente na al. h) deste preceito legal, a caducidade do direito de ação.
A caducidade da ação é uma exceção dilatória insuprível, de conhecimento oficioso, que impede o prosseguimento da ação, logo, não é possível, no caso de caducidade deste direito, proferir despacho de aperfeiçoamento, ao abrigo do disposto no 88º do CPTA.
A caducidade do direito de ação corresponde ao decurso do prazo de impugnação dos atos administrativos fixados nos art.s 58º a 60º do CPTA.
O Autor alega que os atos impugnados padecem dos seguintes vícios:
- Falta de fundamentação e falta de audiência prévia;
- Falta de competência;
- Violação de direitos fundamentais;
- desnecessidade de licença.
Dispõe o art. 133º do CPA, aplicável, que “1- São nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2- São, designadamente, nulos:
a) Os atos viciados de usurpação de poder;
b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2º em que o seu autor se integre;
c) Os atos cujo objeto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime;
d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os atos praticados sob coação;
f) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;
g) As deliberações de órgão colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos;
h) (…);
i) Os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contrainteressados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.”.
Por sua vez, determina o art. 135º do CPA que “1 – São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”
A nulidade e anulabilidade são duas das formas de invalidade dos atos administrativos.
O Autor alega que os atos impugnados padecem de vícios que originam a sua nulidade, nomeadamente os previstos nas alíneas b), c), d), e), g) e l) do art. 133º do CPA e DL nº 73/2011, de 31 de Março.
Ora, conjugados os vícios alegados, que são vícios de forma, vício de incompetência relativa e violação de lei, com as situações integradas nas alíneas invocadas pelo Autor, bem como nas restantes alíneas do art. 133º do CPA, constata-se que nenhum daqueles vícios tem como efeito jurídico a nulidade do ato administrativo.
Assim, e porque a invalidade regra é precisamente a anulabilidade, que é também a forma menos grave de invalidade, constatamos que as invalidades imputadas pelo Autor aos atos impugnados têm como efeito jurídico a sua anulabilidade e, por isso, a sua impugnação encontra-se sujeita aos prazos supra referidos constantes dos art.s 58º a 60º do CPTA.
De acordo com o disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de atos administrativos anuláveis, como é o caso em apreço, tem natureza perentória, pelo que, obrigatoriamente, a impugnação tem que ocorrer no prazo de três meses, contando-se este prazo nos termos do disposto no Código de Processo Civil, ou seja, contando-se o prazo de três meses como prazo substantivo, de forma continua e com suspensão durante as férias judiciais, de acordo com o disposto no art. 144º do CPC.
Tal prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos atos que são suscetíveis de afetarem a sua esfera jurídica (art.59º nº 1 do CPTA).
Ora, na presente situação, e conforme probatório supra, o Autor foi notificado dos atos administrativos que impugna nos dias 3 de Maio de 2014, 19 de Maio de 2014 e 2 de Março de 2015 e a presente ação deu entrada neste TAF de Braga no dia 23 de Novembro de 2015.
Aplicando-se à contagem destes três meses o regime preceituado no art. 144º do CPC este prazo é contínuo e suspende nas férias judiciais, motivo pelo qual se deve entender que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias, para o efeito de nele serem descontados os dias de férias que eventualmente fiquem abrangidos (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Aroso de Almeida e Carlos Cadilhe, pág. 348).
Assim, contando o prazo desde a data das notificações dos atos administrativos ao interessado Autor, descontando o período de férias judiciais, o prazo de 90 dias terminou, ou seja, o prazo de três meses previsto no nº1 do art. 58º do CPTA, terminou, efetivamente, muitos meses antes da propositura da ação.
Desta forma, mesmo que, eventualmente, se verificasse fundamento de procedência da presente ação administrativa especial, não é possível conhecer do mérito da mesma, porquanto quando o Autor intentou a presente ação já se encontrava ultrapassado, em muito, o prazo que lhe permitia exercer tal direito.”
Vejamos.
O Recorrente incorre desde logo num manifesto equívoco, ao assentar a sua argumentação predominantemente no reiterar da argumentação que havia esgrimido já contra os atos objeto de impugnação, quando é certo que aquilo que aqui está em causa em sede de Recurso Jurisdicional é a Sentença proferida pelo tribunal a quo.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 4/14.6BEAVR, de 07-07-2017, “o recurso jurisdicional deve incidir apenas sobre os erros que possam afetar a decisão recorrida, não se reportando a quaisquer eventuais vícios que possam incidir sobre a decisão administrativa objeto de impugnação.
Efetivamente, o objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração.”
No mesmo sentido apontara já a decisão do TCAS, de 18-05-2010, no Proc. nº 03593/09, no qual se referiu que “Na apreciação de um recurso importa antes de tudo determinar se nas conclusões alegatórias o recorrente imputa à sentença algum vício consistente em erro de determinação, aplicação ou interpretação de normas que traduzam específica crítica à legalidade da decisão que justifique a sua apreciação pelo Tribunal Superior.
“É que, sendo pacificamente entendido que os recursos jurisdicionais têm por objeto a apreciação de decisões da mesma natureza proferidas por Tribunais de grau hierárquico inferior, visando a respetiva anulação ou revogação, por vícios de forma ou de fundo, vale isto por dizer que nos recursos jurisdicionais não é possível fazer a apreciação de quaisquer questões que sejam novas, isto é, que não tenham sido colocadas à apreciação do Tribunal “a quo”, salvo quando o seu conhecimento seja imposto por lei.”
Em qualquer caso, uma vez que algumas das suscitadas nulidades do ato objeto de impugnação se refletiriam na caducidade declarada pelo tribunal a quo, analisar-se-á o suscitado.
Da Nulidade por falta de Fundamentação, Incompetência e Violação de Direitos fundamentais – alíneas b), c), d), e) g) e l) do nº 2 do Artº 161º do CPA
Entende o Recorrente que terão sido violadas a referidas normas, geradoras de nulidade.
Refira-se desde logo que, a regra do nosso direito administrativo é a anulabilidade e não a nulidade.
No que concerne à fundamentação, nos termos do disposto no atual art. 152.º do CPA “… devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior …” (n.º 1), sendo que salvo “… disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal ..." (n.º 2).
E do artigo seguinte decorre, ainda, que a “… fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato ...” (n.º 1), sendo que equivale “… à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato …” (n.º 2).
Os normativos ora em parte reproduzidos correspondem ao cumprimento de diretiva constitucional decorrente do art. 268.º, n.º 3 da CRP no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação, sendo que com a enunciação de tal dever se visa harmonizar o direito fundamental dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a sua esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à Administração de atuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Do cotejo dos normativos citados temos que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, o qual deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa já que o que importa é que, de forma sucinta, se conheçam as premissas do ato e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório, sendo que na menção ou citação das regras jurídicas aplicáveis não devem aceitar-se como válidas as referências de tal modo genéricas que não habilitem o particular a entender e aperceber-se das razões de direito que terão motivado o ato em questão, pelo que importa e se impõe que a decisão contenha os preceitos legais aplicados e que conduziram a tal decisão.
A fundamentação da decisão administrativa consiste, portanto, na enunciação de forma expressa das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta, visando, desta feita, impor à Administração que pondere antes de decidir e, assim, contribuir para uma mais esclarecida formação de vontade por parte de quem tem essa responsabilidade para além de permitir ao administrado seguir o processo intelectual que a ela conduziu.
Conforme é jurisprudência uniforme e constante, a fundamentação assume-se como um conceito relativo que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Com tal dever de fundamentação visa-se captar a transparência da atividade administrativa, sendo que tal dever, nos casos em que é exigido, constitui um importante sustentáculo da legalidade administrativa e um instrumento fundamental da respetiva garantia contenciosa, para além de um elemento fulcral para a interpretação do ato administrativo.
Para se atingir aquele objetivo basta uma fundamentação sucinta, mas a mesma importa que seja clara, concreta, congruente e de se mostrar contextual.
Assim, a fundamentação do ato administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem capazes ou aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão.
É contextual a fundamentação quando se integra no próprio ato e dela é contemporânea.
A fundamentação é, por sua vez, clara quando tais razões permitem compreender sem incertezas ou perplexidades qual foi o referido iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária de tais razões.
Revertendo ao caso em presença temos, para nós, que considerando a factualidade apurada e disponível, não se vislumbra que a fundamentação adotada se mostre insuficiente, na medida em que é percetível por que se decidiu como se decidiu, sendo que é legítimo que o Recorrente possa divergir do entendimento adotado, o que não é sinonimo de falta de fundamentação.
É que um destinatário normal como o é a A., no âmbito do concreto procedimento em presença e no qual teve sucessiva participação, pode apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, ficando em condições de saber por que razão foram adotadas as decisões com as quais se não conforma, podendo das mesmas ter recorrido em tempo útil, só se podendo queixar de si próprio por o não ter feito.
Mesmo que se entenda que a fundamentação utilizada se não mostraria suficiente e adequada, tal não geraria nulidade mas antes anulabilidade, por estarmos em presença de vícios de forma, pelo que sempre se verificaria a caducidade declarada pelo tribunal de 1ª instância.
Atente-se, por outro lado, que quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 161º do CPA (Anterior artº 133º CPA) a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de caráter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na proteção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição atualizada, revista e aumentada, pág. 646).
Utilizando a feliz expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA (Atual Artº 161º CPA) o "núcleo duro" da CRP. (cfr. obra já citada supra).
Defendem, por outro lado, J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).
Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.
Temos para nós que também aqui não assiste razão ao recorrente na argumentação expendida nesta instância quanto a pretensa violação do art. 161.º, n.º 2, do CPA, tanto mais que nem a suposta falta de fundamentação é suscetível de gerar no caso o desvalor da nulidade, nem se mostra alegado a violação do núcleo duro ou essencial de qualquer direito fundamental por parte dos atos objeto de impugnação.
Frise-se que as decisões administrativa impugnadas não se configuram como nulas, por natureza, já que não lhes falta qualquer elemento essencial, nem se descortina existir qualquer normativo que defina que as ilegalidades invocadas, mormente, a violação do dever de fundamentação, sejam cominadas com o desvalor da nulidade (cfr. art. 133º - atual art 161.º- , n.º 1 e 2 do CPA).
Refira-se que a questão da competência pela prática dos atos objeto de impugnação também não seria suscetível de gerar a nulidade do procedimento.
Como justamente se afirmou na decisão recorrida, e aqui se ratifica, “conjugados os vícios alegados, que são vícios de forma, vício de incompetência relativa e violação de lei, com as situações integradas nas alíneas invocadas pelo Autor, bem como nas restantes alíneas do art. 133º do CPA, constata-se que nenhum daqueles vícios tem como efeito jurídico a nulidade do ato administrativo.
Assim, e porque a invalidade regra é precisamente a anulabilidade, que é também a forma menos grave de invalidade, constatamos que as invalidades imputadas pelo Autor aos atos impugnados têm como efeito jurídico a sua anulabilidade e, por isso, a sua impugnação encontra-se sujeita aos prazos supra referidos constantes dos art.s 58º a 60º do CPTA.
De acordo com o disposto na al. b) do nº 2 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de atos administrativos anuláveis, como é o caso em apreço, tem natureza perentória, pelo que, obrigatoriamente, a impugnação tem que ocorrer no prazo de três meses, contando-se este prazo nos termos do disposto no Código de Processo Civil, ou seja, contando-se o prazo de três meses como prazo substantivo, de forma continua e com suspensão durante as férias judiciais, de acordo com o disposto no art. 144º do CPC.
Tal prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efetua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos atos que são suscetíveis de afetarem a sua esfera jurídica (art.59º nº 1 do CPTA).
Ora, na presente situação, e conforme probatório supra, o Autor foi notificado dos atos administrativos que impugna nos dias 3 de Maio de 2014, 19 de Maio de 2014 e 2 de Março de 2015 e a presente ação deu entrada neste TAF de Braga no dia 23 de Novembro de 2015.
(...)
Assim, contando o prazo desde a data das notificações dos atos administrativos ao interessado Autor, descontando o período de férias judiciais, o prazo de 90 dias terminou, ou seja, o prazo de três meses previsto no nº1 do art. 58º do CPTA, terminou, efetivamente, muitos meses antes da propositura da ação.
Desta forma, mesmo que, eventualmente, se verificasse fundamento de procedência da presente ação administrativa especial, não é possível conhecer do mérito da mesma, porquanto quando o Autor intentou a presente ação já se encontrava ultrapassado, em muito, o prazo que lhe permitia exercer tal direito.”
Ainda relativamente às conclusivamente referidas violações de princípios constitucionais refira-se o seguinte:
Entende o Recorrente que alguns dos identificados atos objeto de impugnação terão violado princípios e normativos Constitucionais, sem que, no entanto, densifique adequada e suficientemente o suscitado.
No que concerne à suposta violação de princípios de natureza constitucional, refira-se que não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
Mesmo que se reconhecesse a verificação de qualquer das conclusivamente invocadas inconstitucionalidades, as mesmas não determinariam, ainda assim, a nulidade do ato objeto de impugnação.
Como se sumariou já, designadamente no acórdão deste TCAN de 19/04/2013, no Procº n.º 00746/09.8BEAVR, “a existir qualquer inconstitucionalidade, apenas geraria a anulabilidade”.
Assim, à luz do estatuído nos artigos 161° a 163° do Código do Procedimento Administrativo, os vícios invocados mesmo que se verificassem, sempre e só gerariam a anulabilidade do ato.
Na realidade, não estando em causa um vicio suscetível de determinar a nulidade do ato, importa concluir que sempre teríamos de nos circunscrever à mera anulabilidade, nos termos do disposto no art.° 163, n° 1° do Código do Procedimento Administrativo, no qual se estabelece que "São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção."
Assim, uma vez que, sempre estaríamos em presença de vício gerador de anulabilidade, tal como decidido em 1ª Instância, a presente ação administrativa deveria ter sido intentada no prazo de três meses após a notificação dos atos objeto de impugnação (cfr. n° 1, al. b) do art. 58° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Em conclusão, e como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 77/16.7BECBR, de 17-11-2017 “Não se vislumbrando qualquer vicio suscetível de determinar a nulidade do ato objeto de impugnação, nos termos do Artº 58.º nº 2 do CPTA os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade devem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.”
Não é pelo facto do Autor, aqui Recorrente, ter requerido a declaração de nulidade dos atos objeto de impugnação, que esse ato se constitui desde logo como ato nulo, pois que as invalidades que lhe imputa são apenas potencialmente determinantes de mera anulabilidade.
As ilegalidades apontadas pelo Recorrente não são pois cominadas com o desvalor da nulidade, até por não estar em causa a violação de qualquer disposição legal que concretamente preveja a nulidade como consequência.
Não está ainda em causa a afetação do núcleo essencial dos invocados direitos, mas tão-só e apenas a legalidade dos atos administrativos entendidos como lesivos.
Perante a mera potencial anulabilidade dos atos objeto de impugnação, a Ação foi manifestamente apresentada intempestivamente, uma vez que o prazo de que o então Autor dispunha para impugnação dos atos lesivos, era de 3 meses, nos termos do artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA, sendo que a Ação foi intentada muito para além daquele prazo.* O Recorrente vem ainda e finalmente suscitar, como questão nova, o facto de ser desculpável a circunstância de ter apresentado a Ação tardiamente, o que teria resultado do facto de ter apresentado uma serie de requerimentos que terá entendido que suspenderiam os prazos de recurso, designadamente, nos termos do Artº 59º nº 4 CPTA.
Desde logo, tratando-se de questão nova, não suscitada em 1ª instância, é a mesma insuscetível de aqui ser apreciada.
Como se sumariou, entre muitos outros, no Acórdão deste TCAN nº 00804/12.1BEPNF, de 28-06-2018, “A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas
Com efeito, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre.
Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se de questão nova, que não tenha sido objeto da sentença pois os recursos jurisdicionais destinam-se a reapreciar as decisões proferidas pelos tribunais inferiores e não a decidir questões novas, não colocadas a esses tribunais, ficando, assim, vedado ao Tribunal de recurso conhecer de questões que podiam e deviam ter sido suscitadas antes e o não foram.”
Mesmo que assim não fosse, e para que não possam subsistir quaisquer duvidas, e como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 1327/13BEPRT, 03-06-2016, os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” e que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”.
Com efeito, nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.”
Assim, sempre os prazos de impugnação dos controvertidos atos estariam ultrapassados, uma vez que nenhum dos vícios suscitados seria suscetível de gerar a nulidade do procedimento, sendo que a invalidade regra é precisamente a anulabilidade, o que determina que as invalidades imputadas pelo Autor aos identificados atos, mesmo a confirmarem-se, teriam como efeito jurídico exatamente a sua mera anulabilidade.* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente
Porto, 15 de março de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa |
