| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO
Freguesia ... [devidamente identificada nos autos] Requerida no processo que contra si foi intentado por «AA» [também devidamente identificado nos autos], no qual foi requerida a sua Intimação face ao pedido por este efectuado em 17 de outubro de 2022, pelo qual visava obter a seguinte documentação: (A) Valores e datas das faturas da divida apresentada na assembleia de Freguesia do dia 05-12-2021, (B) Comprovativos dos pagamentos efetuados dos dias 18-10-2021 até ao dia 04-01-2022; (C) Faturas recebidas pela Junta de Freguesia ... desde o dia 18-10-2021 até 06-02-2022; (D) Extractos bancários desde o dia 1810-2021 até 15-10-2022; (E) Actas das reuniões de Junta desde o dia 23-05-2022 até ao dia 15-10-2022; (F) Editais referentes a todas as reuniões de Junta; (G) Documentos referentes as contas de gerência aprovadas em 07-04-2022 conforme ata n.º ...8, (H) Cópia da desistência do processo com a Camara Municipal ... e com a Fábrica da Igreja Paroquial de ... conforme acta n.º ... da reunião de Junta do dia 02-01-2021 e no caso de existirem acordos, cópias dos documentos do(s) acordo(s), inconformada com a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, pela qual foi julgada procedente a intimação e intimada a facultar ao Requerente os documentos solicitados, expurgando-os da informação relativa a matéria reservada, veio interpor recurso de Apelação.
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No âmbito das Alegações por si apresentadas, elencou a final as conclusões que ora se reproduzem:
“CONCLUSÕES:
A. A Constituição da República Portuguesa consagra no seu artigo 268 o direito à informação nas suas duas vertentes: procedimental e extra-procedimental.
Trata-se de um direito ao nível dos direitos, liberdades e garantias, de igual natureza.
B. Nos presentes autos estamos perante a vertente extra-procedimental.
C. Os documentos cuja cópia o requerente solicita contêm informações que se subsumem à noção de documentos nominativos, v.g. as facturas, mas aos autos não junta, o requerente, autorização escrita dos titulares para aos documentos aceder.
D. É patente que “ab initio” deve o requerente fazer a demonstração perante a entidade requerida da existência do seu interesse directo, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido, relevante.
E. O requerente nada alega, nada demonstra a não ser o facto de ter direito;
F. O requerente não pretende o acesso a um documento ou a um específico documento. O requerente pretende todas as facturas recebidas num período largo de meses sem demonstrar a razão ou fundamento.
G. Estamos perante uma perfeita e clara situação de abuso de direito – pedir todos os documentos recebidos pela entidade requerida durante três meses é um perfeito absurdo, um verdadeiro non-sense, que não cabe na previsão legal da norma.
H. A sentença recorrida laborou em erro porquanto lhe competia apreciar a decisão da entidade requerida face ao pedido formulado pelo requerente de pedir cópia, extracto, certidões de dezenas e talvez centenas de documentos sem um objectivo ou razão fundamentada.
I. A sentença erra quanto ao juízo de proporcionalidade exigido pelo artigo 6, nº 6 da lei 26/2006 de 22 de Agosto e do artigo 18 da CRP.
J. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, fez uma errada interpretação e aplicação da lei, violando o disposto nos n.os 5, 6 e 9 do artigo 6 da Lei 26/2006 de 22 de Agosto e é inconstitucional pela violação do principio da proporcionalidade previsto no artigo 18, nº 1 e 2 e do art. 268 da CRP.
K. Não tendo intentado a acção até 28 de Outubro de 2022, dez dias após o seu último requerimento, e uma vez que a recorrente na sua resposta (mais de 30 dias após) nada negou, ocorreu a caducidade do direito do Autor.
Caducidade que é do conhecimento oficioso impondo a absolvição da instância da requerido.
Deve, assim, ser julgada nula e substituída por Acórdão que absolva a entidade requerida, como é da mais elementar JUSTIÇA.”
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O Recorrido «AA» apresentou Contra Alegações, das quais para aqui se extraem as respectivas conclusões, como segue:
“[…]
1. Uma das condições para que o interessado possa fazer valer o seu direito à obtenção de informação ou a emissão de certidão é que tenha, primeiramente, efectuado um pedido à Administração e, de seguida, que tenha decorrido um determinado prazo, sem que tenha sido dado satisfação ao peticionado, seja por falta de resposta, seja por indeferimento do requerido;
2. O prazo de 20 dias de que dispunha o A. para instaurar a intimação em causa iniciou-se na data da notificação da resposta da Entidade recorrente ao referido pedido, isto é, no dia 14.11.2022, tendo apresentado o seu pedido judicial, no dia 05.12.2022, logo, tempestivamente;
3. No art. 5º da LADA consagra-se o direito de livre acesso (sem necessidade de enunciar qualquer interesse) aos documentos administrativos;
4. Aquele que requeira o acesso a esses documentos administrativos, não necessita de justificar ou fundamentar esse mesmo pedido com a titularidade de um interesse directo, pessoal, legítimo, contrariamente às “dúvidas” da entidade requerida;
5. Para que a Administração possa recusar o acesso aos documentos, não basta a invocação da existência do dito segredo; esta tem também que fundamentar a sua decisão, explicitando os concretos motivos para entender que os concretos documentos – especificando-os – revelariam dados confidenciais, não o tendo feito, e não se afigurando que dos documentos requeridos possam estar abrangidos pelo segredo;
6. Estão em causa facturas, recibos, extractos bancários e acordos judiciais que, naturalmente, documentam a despesa – liquidada com dinheiros públicos – que terá sido acordada e programada em orçamento, que, com vista a acautelar a transparência da actividade administrativa, como regime regra, são qualificados pela LADA como documentos administrativos e, portanto, legalmente, qualquer interessado tem direito de acesso a essa documentação administrativa, “ainda que expurgados dos respectivos dados pessoais”, não tendo que comprovar a existência de qualquer interesse individual e específico;
7. A alegação de desproporcionalidade e exercício abusivo do direito à informação deve alicerçar-se em factos concretos, também, alegados pela requerida, ou em factos notórios, de conhecimento oficioso; e
8. Não é manifesto que a pretensão intimatória do recorrido imponha um esforço desmesurado ou hercúleo para a recorrente, quer quanto ao fornecimento das informações solicitadas, quer quanto ao fornecimento de cópias dos documentos, quer porque não é facto notório que estejam em causa “milhares de documentos”, “centenas de ficheiros” ou a “paralisação dos serviços”, quer porque a recorrente nada alegou de concreto que permita fincar convicção nesse sentido, nada alega, quanto ao número de facturas, recibos, procedimentos ou contratos em causa.
NESTES TERMOS EM QUE, e nos mais de Direito que V/s Exªs suprirão, deve improceder o recurso interposto pelos apelantes, mantendo-se o julgado nos termos da sentença recorrida.
No entanto, ao decidirem e como decidirem, farão V/s Exªs JUSTIÇA.”
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso interposto, fixando os seus efeitos.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.
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Com dispensa dos vistos legais [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 639.º e 635.º n.ºs 4 e 5, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], sendo que, de todo o modo, em caso de procedência da pretensão recursiva, o Tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida pois que, ainda que venha a declarar a sua nulidade, sempre tem de decidir [Cfr. artigo 149.º, n.º 1 do CPTA] “… o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.”, reunidos que estejam os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.
Assim, as questões suscitadas pela Recorrente e patenteada nas conclusões apresentadas consistem, em suma e a final, em apreciar e decidir, sobre se o Tribunal a quo incorreu em erro na interpretação e aplicação do direito, nos termos por si sustentados [pela Recorrente].
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III - FUNDAMENTOS
IIIi - DE FACTO
No âmbito da factualidade considerada pela Sentença recorrida, dela consta o que por facilidade para aqui se extrai como segue:
Consideram-se provados os seguintes factos, relevantes para a decisão da causa:
A. Em 17.10.2022, «AA», na qualidade de morador da Freguesia ... e ao abrigo da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, solicitou ao Presidente da Junta de Freguesia ... os seguintes documentos (cf. documento n.º ... junto aos autos com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
B. Por requerimento de 13.11.2022, o Presidente da Junta de Freguesia ... respondeu a «AA» do seguinte modo (cf. documento n.º ... junto aos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
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C. Em 20.04.2022, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos emitiu o parecer n.º 154/2022 com o seguinte teor (cf. documento n.º... junto aos autos com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
«(...) Processos n.ºs 903/2021, 46/2022 e 82/2022
Queixoso: «AA» (A.)
Entidade Requerida: Junta de Freguesia ...
I – Factos e pedido
1. (A.) entregou na secretaria da Junta de Freguesia ... requerimento a solicitar cópia da seguinte documentação (e o seu envio para endereço de correio eletrónico que identifica):
– Atas das reuniões da Junta de Freguesia ... desde 18/10/2021 até 6/12/2021;
– Credores da dívida apresentada na Assembleia de Freguesia no dia 5/12/2021, respetivos valores em dívida e data da fatura;
– Faturas recebidas pela Junta de Freguesia desde 18/10/2021 até 6/12/2021;
– Comprovativos dos pagamentos efetuados desde 18/10/2021 até 6/12/2021;
– Saldos das contas bancárias nos dias 18/10/2021 e 6/12/2021,
E em 28/12/2021 apresentou queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), por não ter recebido resposta ao pedido apresentado – processo n.º ...21,
Convidada a pronunciar-se sobre a queixa, veio a entidade requerida informar que a “Junta de Freguesia ... não recebeu qualquer requerimento a si dirigido (...). Como se mostra pelo requerimento junto com a queixa o dito requerimento não vem dirigido a ninguém”.
2. Por requerimento de 4/01/2022, (A.) Solicitou ao Presidente da Junta de Freguesia ... cópia da seguinte documentação (e o seu envio para endereço de correio eletrónico que identifica):
– Protocolos assinados desde 18/10/2021 até 4/01/2022;
– Atas das reuniões da Junta de Freguesia ... desde 18/10/2021 até 4/01/2022;
– Credores da dívida apresentada na Assembleia de Freguesia no dia 5/12/2021, respetivos valores em dívida e data da fatura;
– Orçamento relativo ao ano de 2022;
– Faturas recebidas pela Junta de Freguesia desde 18/10/2021 até 4/01/2022;
– Plano plurianual de investimentos aprovado em Assembleia de Freguesia do dia 27/12/2021;
– Comprovativos dos pagamentos efetuados entre 18/10/2021 até 4/01/2022;
– Saldos das contas bancárias nos dias 18/10/2021 e 6/12/2021.
Como não obteve resposta, apresentou nova queixa à CADA – processo n.º ...22.
3. Em 10/01/2022, o mesmo requerente solicitou ao Presidente da Junta de Freguesia ... cópia da seguinte documentação (e também o seu envio para endereço de correio eletrónico que identifica):
– Editais das reuniões da Junta de Freguesia ... desde 18/10/2021 até 10/01/2022;
– Ata da Junta de Freguesia n.º ....
Como não teve resposta, apresentou uma terceira queixa à CADA – processo n.º ...22.
4. Convidada a pronunciar-se sobre estas duas últimas queixas, veio a entidade requerida informar o seguinte:
– Os editais e as atas da Junta de Freguesia são publicitadas no respetivo sítio da Internet;
“O atual executivo da Junta de Freguesia descobriu alguns documentos nos arquivos da Junta que lhe mereceram suspeitas e reservas documentação que enviou ao Tribunal de Contas, Ministério Público, IGATe ICF”;
“Estando a questão sob investigação deverá esperar-se as informações e os procedimentos que o Tribunal de Contas e as inspeções e o MP hão-de dar”.
II – Apreciação jurídica
1. No caso em apreciação, o requerente solicita o acesso a editais e atas da Junta de Freguesia, faturas recebidas pela Junta e comprovativos de pagamento, saldos das contas bancárias, orçamento e plano plurianual de investimentos, protocolos celebrados num determinado período, bem como a identificação de credores da Junta, valor em dívida e data das faturas.
2. A questão relativa à identificação do órgão requerido (colocada em relação ao primeiro pedido) está neste momento ultrapassada, já que o requerente voltou a solicitar a mesma documentação num segundo requerimento, dirigido ao Presidente da Junta de Freguesia ....
3. Quanto ao acesso à documentação requerida:
– A regra geral em matéria de acesso a documentos administrativos consta do artigo 5.º (n.º 1) da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que aprovou o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos (doravante LADA): “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.
– Há, no entanto, restrições ao direito de acesso, que estão contempladas, em geral, no artigo 6.º da LADA, nelas se incluindo as que respeitam ao acesso a documentos nominativos.
4. Para efeitos da LADA, considera-se documento nominativo “o documento que contenha dados pessoais, na aceção do regime jurídico de proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados” [alínea b) do n. g 1 do artigo 3.º da LADA].
O acesso a documento nominativo encontra-se sujeito às restrições previstas nos n.ºs 5 e 9 do artigo 6.º da LADA: “5 – Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos:/a) Se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder; b) Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique. o acesso à informação [...] 9 – Sem prejuízo das ponderações previstas nos números anteriores, nos pedidos de acesso a documentos nominativos que não contenham dados pessoais que revelem a origem étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, dados genéticos, biométricos ou relativos à saúde, ou dados relativos à intimidade da vida privada, à vida sexual ou à orientação sexual de uma pessoa, presume-se, na falta de outro indicado pelo requerente, que o pedido se fundamenta no direito de acesso a documentos administrativos”.
5. Cumpre acrescentar que, em regra, cabe ao requerente a escolha da forma de acesso, de entre as opções enunciadas no artigo 13.º, n.º 1, da LADA;
6. O requerente solicitou o acesso a atas da Junta de Freguesia e a editais, que identifica. A entidade requerida vem informar que tais documentos estão disponíveis no sítio da Internet da Freguesia. Ora, nos termos do n.º 5 do artigo 13.º da LADA, a entidade requerida “pode limitar-se a indicar a exata localização, na Internet, do documento requerido, salvo se o requerente demonstrar a impossibilidade de utilização dessa forma de acesso”
Quer isto dizer que a disponibilização dos documentos na Internet não dispensa a entidade requerida de responder aos requerentes, indicando a exata localização da informação pretendida – cf. n.º 5 do artigo 13.º e alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º da LADA.
Assim, deve a entidade requerida comunicar diretamente ao requerente, se ainda não o fez, a informação que transmitiu na sua pronúncia.
7. A CADA também já se pronunciou sobre o acesso documentos com informação contabilística e financeira, concluindo que são, salvo alguma especificada situação, de acesso livre (ver Parecer 134/2019).
São, pois, de acesso livre os comprovativos de pagamentos, bem como os saldos das Contas bancárias. E o mesmo se passa com as faturas recebidas pela Junta – neste sentido, veja-se o Parecer da CADA n.º ...22.
8. O requerente solicita a identificação de credores da Junta de Freguesia, valor em dívida e data da respetiva fatura.
Trata-se de informação referente à execução de contratos ou outros compromissos assumidos. Deste modo, salvo obstáculo que não foi alegado e que não se vislumbra, estamos, também aqui, perante informação de acesso livre.
Veja-se que a entidade requerida só é obrigada a facultar a informação que, de alguma forma, esteja vertida num documento administrativo, não tendo a obrigação de criar um documento novo para responder ao solicitado.
9. O requerente solicita ainda o acesso aos protocolos assinados desde 18/10/2021 até 4/01/2022. Desde que se esteja a referir a instrumentos com entes coletivos, estará em causa também documentação livremente acessível.
10. E o mesmo acontece com os orçamentos e planos plurianuais de investimentos. Trata se de matéria livremente acessível, devendo anualmente ser objeto de publicitação no sítio eletrónico da entidade requerida, por força do disposto no artigo 10 % alínea c), subalínea i), da LADA,
11. Em tudo o que se referiu deverá ter-se em atenção que não são acessíveis os dados pessoais eventualmente constantes da documentação pretendida e que sejam irrelevantes para a tomada da decisão administrativa, devendo ser objeto de expurgo, nos termos do n.º 8 do artigo 6.º da LADA, designadamente, os números de identificação civil e fiscal, a morada e os números de contacto.
12. A entidade requerida suscita uma questão:
“O atual executivo da Junta de Freguesia descobriu alguns documentos nos arquivos da Junta que lhe mereceram suspeitas e reservas documentação que enviou ao Tribunal de Contas, Ministério Público, IGAT e IGF”;
“Estando a questão sob investigação deverá esperar-se as informações e os procedimentos que o Tribunal de Contas e as inspeções e o MP hão-de dar”.
Aqui, haverá que precisar:
– Se a entidade requerida pretende referir-se à existência de “auditorias, inspeções, inquéritos, sindicâncias ou averiguações”, poderá aplicar-se o diferimento de acesso, no quadro do disposto no artigo n.º 4, da LADA: “O acesso ao conteúdo de auditorias, inspeções, inquéritos, sindicâncias ou averiguações pode ser diferido até ao decurso do prazo para instauração de procedimento disciplinar”. – Se a entidade se pretende referir a documentação em autoridade judiciária há que distinguir: a documentação que a entidade tenha enviado para entidades judiciárias, por exemplo, com cópia, preservando a detenção da mesma, não fica por esse facto desprovida da sua natureza administrativa, continuando, pois a aplicar-se o regime de acesso da LADA.
Se, diversamente, enviou completamente a documentação deixando de dela dispor, passará, naturalmente, a só ser acedida através das respetivas autoridades e no respetivo quadro legal
13. Em geral, para que um documento administrativo fique sujeito a alguma reserva de acesso em função da utilização em processo penal será necessário, pelo menos, que exista alguma determinação nesse sentido por parte da autoridade judiciária.
A doutrina da CADA sobre a questão pode ver-se no seu Parecer n.º 30/2020, doutrina reiterada, por exemplo, nos pareceres n.ºs 85/2022, 264/2021 e 261/2020:
“a) O acesso a informação em sede de processo penal encontra-se fora do âmbito da LADA; b) Se os documentos administrativos tiverem sido totalmente incorporados em processo penal, perdendo completa autonomia, o acesso à respetiva informação deverá ser obtido no âmbito desse processo; c) Um documento administrativo, ainda que possa ser utilizado em processo judicial não perde, só por isso, a sua natureza de documento administrativo; d) Para que esse documento fique sujeito a alguma reserva de acesso em função da utilização em processo judicial será necessário, pelo menos, que exista uma determinação expressa e fundamentada nesse sentido por parte de autoridade judiciária; e) O regime de acesso ao processo judicial não coincide com o regime de acesso à documentação detida por entidade administrativa; f) Se a documentação solicitada se encontrar na posse da entidade requerida, e não existindo determinação de autoridade judiciária em contrário, ela deve ser facultada no quadro geral de aplicação da LADA; g) Quanto ao acesso a documentação que a entidade não detenha, por estar incorporada em processo penal, o requerente deve dirigir-se, querendo, à autoridade competente”.
III – Conclusão
Deverá ser facultado o acesso, nos termos expostos.
Comunique-se. (...)».
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D. Em 05.12.2022, deu entrada neste Tribunal de petição inicial que originou os presentes autos (cfr. fls. dos autos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas).
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a. Factos não provados: inexistem, com relevância para a decisão da causa.
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b. Motivação de Facto: A matéria de facto julgada provada foi a considerada relevante para a decisão da causa, assentando a convicção deste Tribunal no teor dos documentos integrantes do processo judicial e na posição assumida pelas partes nos articulados.
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IIIii - DE DIREITO
Está em causa a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datada de 20 de janeiro de 2023, que com referência ao pedido formulado pelo Requerente a final do Requerimento inicial, no sentido da intimação da Freguesia ... a dar satisfação ao pedido por si efectuado em 17 de outubro de 2022, pelo qual visava obter diversa seguinte documentação que identificou [(A) Valores e datas das facturas da divida apresentada na assembleia de Freguesia do dia 05-12-2021, (B) Comprovativos dos pagamentos efetuados dos dias 18-10-2021 até ao dia 04-01-2022; (C) Facturas recebidas pela Junta de Freguesia ... desde o dia 18-10-2021 até 06-02-2022; (D) Extractos bancários desde o dia 1810-2021 até 15-10-2022; (E) Atas das reuniões de Junta desde o dia 23-05-2022 até ao dia 15-10-2022; (F) Editais referentes a todas as reuniões de Junta; (G) Documentos referentes as contas de gerência aprovadas em 07-04-2022 conforme acta n.º ...8, (H) Cópia da desistência do processo com a Câmara Municipal ... e com a Fábrica da Igreja Paroquial de ... conforme acta n.º ... da reunião de Junta do dia 02-01-2021 e no caso de existirem acordos, cópias dos documentos do(s) acordo(s)], julgou procedente a intimação tendo a entidade Requerida sido intimada a facultar ao Requerente os documentos solicitados, expurgando-os da informação relativa a matéria reservada.
Inconformada com a Sentença proferida, veio a Requerida apresentar recurso de Apelação, com fundamento em erro de julgamento em matéria de interpretação e aplicação do direito, sustentando para tanto e em suma que estamos em presença do acesso a documentos nominativos, para cujo acesso é necessária a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo, e para o que o Requerente nem juntou autorização escrita dos titulares para aceder aos documentos em causa, nem demonstrou qual a razão ou fundamento para essa sua pretensão, e que competia ao Tribunal recorrido a apreciação do que foi prestado por si [entidade Requerida ora Recorrente] face ao que lhe foi pedido pelo Requerente em torno de centenas de documentos sem um objectivo ou razão fundamentada, e que o Tribunal a quo violou assim o disposto no artigo 6.º, n.ºs 5, 6 e 9 da Lei 26/2006, de 22 de Agosto, e no artigo 18.º, n.ºs 1 e 2 da CRP, tendo ainda enfatizado que errou o Tribunal recorrido ao julgar pela não ocorrência da caducidade do direito de acção.
Ou seja, o que constitui o cerne da pretensão recursiva deduzida pela Recorrente, assenta no facto de considerar que na data em que o Requerente ora Recorrido apresentou o Requerimento inicial que motiva os autos, já tinha caducado o seu direito de acção, e por outro lado, que por estarmos em face de documentos nominativos e por não ter o Requerente apresentado autorização para a eles aceder pelos respectivos titulares, que lhe estava legalmente vedado o acesso.
Constituindo os recursos jurisdicionais os meios específicos de impugnação de decisões judiciais, por via dos quais os recorrentes pretendem alterar as sentenças recorridas, nas concretas matérias que os afectem e que sejam alvo da sua sindicância, é necessário e imprescindível que no âmbito das alegações de recurso os recorrentes prossigam de forma clara e objectiva as premissas do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida, por forma a evidenciar os erros em que a mesma incorreu.
Vejamos.
O artigo 268.º da CRP consagra o direito a ser informado sobre o andamento dos processos em que é interessado [n.º 1] e de acesso aos arquivos e registos administrativos [n.º 2].
Conforme acentua a doutrina, tratam-se de direitos fundamentais dispersos, mas de natureza análoga à dos direitos fundamentais consagrados na Parte I da CRP, e nesta medida partilhando com eles, portanto, do mesmo regime, designadamente da aplicabilidade directa e da limitação da possibilidade de restrição apenas nos casos expressamente previstos na CRP e mediante lei geral e abstracta – Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 3.ª edição revista, páginas 933 a 935; Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 7.ª edição, páginas 404 e 405.
O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo, consagra o princípio do arquivo aberto, ou da administração aberta, e constitui um instrumento fundamental contra o segredo administrativo, visando instituir uma administração democratizada e transparente.
Com as ressalvas legais em matérias relativas, designadamente, à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas [ver artigo 268.º nº 2 in fine da CRP], a nossa Lei Fundamental deixa claro que a liberdade de acesso é a regra, e que sempre que o referido direito de acesso conflitue com outros bens constitucionalmente tutelados, a sua restrição não dispensa o legislador ordinário da observância dos princípios jurídico-constitucionais da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.
O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, conhecido como direito à informação não procedimental, foi recebido pelo legislador ordinário no artigo 82.º do NCPA [como princípio da administração aberta], e regulado pela LADA [Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto]. De acordo com estas normas, o exercício deste direito [com salvaguarda do disposto na lei em matéria de restrições ao direito de acesso, designadamente em matéria de segurança interna e externa, investigação criminal e dados pessoais] não está dependente da pendência de um prévio procedimento administrativo nem da invocação de interesse directo pelo respectivo requerente, antes impondo à entidade administrativa em causa a satisfação das solicitações feitas, no prazo máximo de 10 dias [artigo 15.º da LADA].
Estas duas modalidades de informação, ambas assentes em direitos fundamentais dos administrados, cumprem objectivos distintos, pois enquanto a informação procedimental visa essencialmente tutelar interesses e posições subjectivas daqueles que intervêm ou podem intervir num determinado procedimento administrativo, a informação não procedimental protege o interesse mais objectivo da transparência administrativa – Cfr. Sérvulo Correia, in O Direito à Informação e os Direitos de Participação dos Particulares no Procedimento, Cadernos de Ciência de Legislação, n.º 9-10, 1994.
Ambos estes direitos podem efectivar-se, em caso de recusa injustificada do seu cumprimento pela respectiva entidade administrativa requerida, através do processo urgente de intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões, previsto nos artigos 104.º a 108.º do CPTA. Os presentes autos tratam assim de um processo principal, adequado a proporcionar, de forma célere e alargada, a tutela devida aos direitos à informação e acesso aos documentos administrativos, deixando definitivamente de ser necessário referir o fim para que se pretende consultar o processo ou obter a informação ou a certidão – Cfr. Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo Nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4.ª edição, 2005, páginas 278 a 281.
Relativamente ao processo urgente destinado à intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, estabelece o artigo 104.º n.º 1 do CPTA, que quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente.
Por sua vez, o artigo 105.º do mesmo CPTA, estabelece o prazo de 20 dias para que a intimação seja requerida ao tribunal, dispondo que este prazo se inicia com a verificação de qualquer dos seguintes factos: (i) a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido; (ii) b) indeferimento do pedido; e (iii) c) satisfação parcial do pedido.
O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos inclui, também, um feixe de direitos instrumentais, do qual fazem parte o direito de consulta de documentos nos locais onde esses arquivos e registos estão guardados, bem como o direito à reprodução [fotocópia, microfilme] das peças documentais arquivadas ou registadas com interesse para o cidadão.
Importa realçar que o artigo 5.º, n.º 2 da LADA, dispõe que o direito de acesso se pode efectivar em qualquer estado de integração em que se encontrem os documentos a que se pretende aceder.
Do princípio da transparência da actuação da Administração decorre que a sua atuação deve poder ser sindicada perante os Tribunais, e para tanto, os interessados devem ter acesso a mecanismos que sejam por si acionáveis, sendo que o direito à consulta do processo e à reprodução de documentos são corolários daquele princípio.
Aqui chegados, cumpre para aqui extrair a essencialidade da fundamentação aportada pelo Tribunal a quo para efeitos de ter julgado, previamente, pela tempestividade do Requerimento inicial que motivou os autos, e assim, pela não ocorrência da caducidade do direito de acção, como segue:
Início da transcrição
“[…]
IV.2.1 Excepção: Da caducidade do direito de acção
Para efectivar contenciosamente o direito à informação, na sua vertente procedimental e não procedimental, o legislador consagrou um meio declarativo urgente, denominado de “Intimação para a prestação de informações, consulta de processo ou passagem de certidões”, previstos nos artigos 104.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Assim, preceitua o artigo 105.º, n.º2, do CPTA, sob a epígrafe “Pressupostos” que: «Quando o interessado faça valer o direito à informação procedimental ou o direito de acesso a arquivos e registos administrativos, a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias, a contar» do prazo legalmente estabelecido sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido, do indeferimento do pedido ou da satisfação parcial daquele.
Decorre do aludido preceito, que uma das condições para que o interessado possa fazer valer o seu direito à obtenção de informação ou a emissão de certidão é que tenha, primeiramente, efectuado um pedido à Administração e, de seguida, que tenha decorrido um determinado prazo, sem que tenha sido dado satisfação ao peticionado, seja por falta de resposta, seja por indeferimento do requerido.
Revertendo à situação em apreço verifica-se que o pedido de informação foi efectuado em 17.10.2022, o qual foi respondido em 13.11.2022.
Ora, conforme preceitua o artigo 105.º, n.º2, do CPTA: «Quando o interessado faça valer o seu direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, a intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias, a contar da verificação de qualquer dos seguintes factos: a) Decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido. b) Indeferimento do pedido; c) Satisfação parcial do pedido. (...)».
Isto posto, e considerando o prazo legal de decisão de 10 dias úteis (cf. artigo 82.º, n.º3, do CPA), iniciado em 17.10.2022, e a resposta prestada pela Entidade Requerida em 13.11.2022 (ainda dentro do prazo de 20 dias), nos termos do disposto na alínea b) e c), do artigo 105.º, n.º 2, do CPTA, o prazo de 20 dias conta-se daquela decisão.
Como tal, e uma vez que a presente intimação deu entrada a 05.12.2022, portanto, dentro do prazo de 20 dias contado nos termos sobreditos, terá de improceder a excepção invocada.
[…]”
Fim da transcrição
Este julgamento do Tribunal a quo tem de manter-se, porquanto, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 105.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, e em face do teor da pronúncia que a entidade requerida endereçou ao Requerente em 13 de novembro de 2022 [Cfr. alínea A) do probatório], pela qual, em suma, indeferiu o pedido que o mesmo lhe formulou pelo seu requerimento de 17 de outubro de 2022 [Cfr. alínea B) do probatório], foi com a recepção daquela pronúncia que se iniciou o prazo de 20 dias seguidos para efeitos de deitar mão da forma de processo a que se reporta o artigo 104.º do CPTA.
Ou seja, o prazo de 20 [vinte] dias seguidos é um prazo que onera a actuação do Requerente, pois caso não se conforme com a decisão da Administração, a não dedução tempestiva do referido meio processual, é determinante da extinção do seu direito de acesso [em face do requerimento apresentado], sendo que o referido prazo de 20 [vinte] dias, se conta nos termos do artigo 138.º do CPTA, iniciando-se com a notificação do indeferimento, quer esteja em causa o pedido de acesso a informação procedimental ou não procedimental.
Tendo o Requerimento inicial que motiva os presentes autos sido remetido ao Tribunal a quo em 05 de janeiro de 2023 [Cfr. alínea D) do probatório], é assim manifesto que nesta data ainda não estava transcorrido aquele prazo de 20 dias.
Prosseguindo agora para efeitos da apreciação do demais invocado pela Recorrente em sede do erro de julgamento em matéria de interpretação e aplicação do direito, sustentou a Recorrente para tanto e em suma que estamos em presença do acesso a documentos nominativos, para o que é necessária a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo, e para o que o Requerente não juntou autorização escrita dos respectivos titulares para aceder aos documentos em causa, nem demonstrou qual a razão ou fundamento para essa sua pretensão, e que competia ao Tribunal recorrido a apreciação do que foi prestado por si [entidade Requerida ora Recorrente] face ao que lhe foi pedido formulado pelo Requerente em torno de centenas de documentos sem um objectivo ou razão fundamentada, e que o Tribunal a quo violou assim o disposto no artigo 6.º, n.ºs 5, 6 e 9 da Lei 26/2006, de 22 de Agosto, no artigo 18.º, n.ºs 1 e 2 da CRP.
Neste conspecto, cumpre para aqui extrair a essencialidade da fundamentação que foi aportada pelo Tribunal a quo na Sentença recorrida, como segue:
Início da transcrição
“[…]
O Direito de acesso aos arquivos e registos administrativos que não pode deixar de ser entendido como um direito fundamental, de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, a que é aplicável o disposto no artigo 17.º e 18.º da CRP [cfr. a título de exemplo o Ac. do TC n.º 117/2015, de 12.02.2015].
Assim, estatui o artigo 2.º da nova LADA, sob a epígrafe «Administração Aberta» que: «O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os demais princípios da actividade administrativa, designadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração com os particulares».
Prevendo ainda o artigo 5.º da LADA que: «Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende o direito de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo».
O que significa que, com vista a acautelar a transparência da actividade administrativa, como regime regra, a LADA estabeleceu que qualquer pessoa tem direito de acesso à documentação administrativa, não tendo de comprovar a existência de qualquer interesse individual e específico. Pelo que, aquele que requeira o acesso a documentos administrativos, não necessita de justificar ou fundamentar esse mesmo pedido.
Todavia, o aludido direito de acesso aos registos administrativos não é absoluto, uma vez que pode ser restringido ou condicionado nas situações elencadas no artigo 6.º da LADA, nelas se incluindo as que respeitam ao acesso a documentos nominativos, que de acordo com o artigo 3.º, n.º1, alínea b), constituem os documentos que contenha dados pessoais, na aceção do regime jurídico de proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados.
O que significa que, independentemente da natureza da informação em causa, sempre se teriam de proteger os dados pessoais de terceiros, nomeadamente, face às previsões contidas no artigo 26.º da Constituição da República Portuguesa, reconhecendo o direito e protecção das informações relativas às pessoas, no artigo 83.º, n.º 2, do CPA e 6.º da LADA, relativamente à informação não procedimental.
Desse modo, consagra o n.º 2 do artigo 83.º do CPA, «o direito referido no número anterior [o direito a consultar o processo] abrange os documentos relativos a terceiros, sem prejuízo da protecção de dados pessoais nos termos da lei».
Igualmente, mas agora em relação à informação não procedimental, prevê o artigo 6.º da LADA, sob a epígrafe «Restrições ao direito de acesso», concretamente no n.º 5 daquele normativo que: «Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos:
a) Se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder;
b) Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação.».
Tais restrições ao direito de informação têm, assim, em vista a protecção dos “direitos e interesses legalmente protegidos daqueles que na sua relação com a Administração Pública fornecem informações necessárias à instrução de procedimentos numa base de confiança que deve ser tutelada” (cfr. Diogo Freitas do Amaral, et alii, Código do Procedimento Administrativo, Anotado, 3.ª edição, Almedina, Coimbra, 1998, pág. 131).
Nessa situação, prevê o n.º 8 do artigo 6.º da LADA que «Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada».
Ou seja, a Entidade Demandada tem o dever de permitir o acesso aos seus documentos administrativos, ainda que possa ter de expurgar determinados elementos.
[…]
Por ofício de 13.11.2022, a Entidade Requerida respondeu ao Autor do seguinte modo: (i) todos os documentos que podem ser publicitados pela Junta estarem disponíveis para consulta na sua página da internet, (ii) as facturas (datas e valores) em face da lei de protecção de dados não podem ser facultados a quem não desempenha nenhum cargo público na Freguesia, (iii) os acordos judiciais foram realizados dentro do âmbito das competências da Junta de Freguesia.
Na resposta apresentada na presente acção, a Entidade Requerida ainda refere que o Autor não é interessado em nenhum dos procedimentos cujos elementos e informação pretende, e que nos termos do artigo 15.º, n.º3, da LADA as autoridades não estão obrigadas a satisfazer pedidos que face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos sejam manifestamente abusivos, e que o Autor já pedira diversas vezes, repetida e sistematicamente os mesmos documentos, sem que tenha legitimidade para tal nem interesse. Invoca ainda a Entidade Requerida que as facturas e pagamentos efectuados a particulares e empresas são documentos nominativos cujo acesso não é permitido nos termos do artigo 6.º, n.ºs 4, 5 e 6 da LADA, e que está em causa a existência de segredo comercial.
Isto posto, importa recordar que em consonância com o supra aludido artigo 5.º da LADA, todos os cidadãos têm direito de acesso aos documentos administrativos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse.
Nessa medida, o Autor tem direito a aceder aos documentos administrativos detidos pela Entidade Requerida, tendo para tal apenas que requerer que lhe seja facultado o acesso, como aliás o fez.
Quanto aos “valores e datas das faturas da divida apresentada na assembleia de Freguesia do dia 05-12-2021”, “Comprovativos dos pagamentos efetuados dos dias 1810-2021 até ao dia 04-01-2022”; “Faturas recebidas pela Junta de Freguesia ... desde o dia 18-10-2021 até 06-02-2022”; “Extratos bancários desde o dia 18-10-2021 até 15-10-2022”, a CADA já se pronunciou (inclusivamente no âmbito da queixa apresentada pelo Autor) através do seu parecer n.º 154/2022 (que remete para o parecer n.º ...22 que também já se pronunciara sobre a mesma questão), no sentido de se tratar de documentação livremente acessível, ainda que expurgados dos respectivos dados pessoais.
Constando expressamente do Parecer n.º 154/2022 que: «Em tudo o que se referiu deverá ter-se em atenção que não são acessíveis os dados pessoais eventualmente constantes da documentação pretendida e que sejam irrelevantes para a tomada da decisão administrativa, devendo ser objeto de expurgo, nos termos do n.º 8 do artigo 6.º da LADA, designadamente, os números de identificação civil e fiscal, a morada e os números de contacto.» (sublinhado nosso).
Não colhendo, por isso, o argumento utilizado pela Entidade Requerida para obstar à facultar a informação relativa aos valores e datas das facturas em dívida, por apelo à lei protecção de dados, até porque os dados pessoais teriam ser expurgados.
Igualmente quanto às outras informações solicitadas, a saber: as Atas das reuniões de Junta desde o dia 23-05-2022 até ao dia 15-10-2022, os Editais referentes a todas as reuniões de Junta e os Documentos referentes as contas de gerência aprovadas em 07-04-2022 conforme ata n.º ...8, resolve a CADA no aludido Parecer n.º 154/2022, do seguinte modo: «6. O requerente solicitou o acesso a atas da Junta de Freguesia e a editais, que identifica. A entidade requerida vem informar que tais documentos estão disponíveis no sítio da Internet da Freguesia. Ora, nos termos do n.º 5 do artigo 13.º da LADA, a entidade requerida “pode limitar-se a indicar a exata localização, na Internet, do documento requerido, salvo se o requerente demonstrar a impossibilidade de utilização dessa forma de acesso”. Quer isto dizer que a disponibilização dos documentos na Internet não dispensa a entidade requerida de responder aos requerentes, indicando a exata localização da informação pretendida – cf. n.º 5 do artigo 13.º e alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º da LADA.».
Não colhendo igualmente a argumentação da Entidade Requerida de que o Autor apenas pode solicitar a publicitação das actas e editais em falta no site da internet, porquanto o dever da entidade administrativa é fornecer os documentos solicitados pelo Autor se os mesmos não estão publicitados, e se estão, indicando a sua exacta localização.
Por fim, não foram invocadas quaisquer circunstâncias passíveis de obstar à obtenção de cópia da desistência do processo com a Camara Municipal ... e com a Fábrica da Igreja Paroquial de ... conforme ata n.º4 da reunião de Junta do dia 02-01-2021 e eventuais acordos celebrados para esse efeito, salvaguardando-se, como se disse e se reitera, os dados pessoais, que deverão ser expurgados.
Sendo ainda certo que, ao contrário do pretendido pela Entidade Requerida, não tem aqui acolhimento o preceituado no artigo 15.º, n.º3, da LADA, porquanto a reiteração dos requerimentos apresentados pelo Autor apenas se deveu à falta de cumprimento do dever de informação que sobre si impendia, não podendo ser assacado ao particular.
Nem mesmo pode proceder o fundamento apresentado nesta acção, de que os documentos solicitados contém informações protegidas pelo artigo 6.º, n.º 6, da LADA, ou seja, abrangidos pelo segredo comercial, industrial e sobre a vida interna de terceiros.
Até porquanto o poder da Administração de recusar o acesso à documentação consubstancia um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados na lei, e que apenas pode ser exercido de acordo com os princípios da transparência e da proporcionalidade.
Como tal, para que a Administração possa recusar o acesso aos documentos, não basta a invocação da existência do dito segredo; esta tem também que fundamentar a sua decisão, explicitando os concretos motivos para entender que os concretos documentos – especificando-os – revelariam dados confidenciais, não o tendo feito, e não se afigurando que dos documentos requeridos possam estar abrangidos pelo segredo comercial, industrial e sobre a vida interna de terceiros, são os documentos administrativos de livre acesso.
Impendendo, por isso, sobre a Entidade Demandada o dever de facultar a documentação solicitada, e nos termos do n.º8 do artigo 6.º da LADA, expurgar a informação relativa aos dados pessoais ou informação a matéria reservada, e de apresentar, caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que o Autor também possa sindicar essa actuação.
[…]”
Fim da transcrição
Conforme assim resulta do extraído supra, apreciou e decidiu o Tribunal a quo, em suma, que a Requerida não pode invocar, singelamente, que os documentos em causa assumem a natureza de documentos administrativos nominativos, e como tal, que por não dispor o Requerente de autorização de consulta por parte do respectivo titular, que não pode assim aceder à sua consulta, pois que para que assim possa prosseguir e decidir, tem a mesma de fundamentar essa sua decisão, explicitando quais os concretos motivos para entender que determinados documentos [e procedendo à sua identificação], encerram em si dados confidenciais ou sob reserva de acesso, sob pena de assim não o fazendo, serem esse documentos de livre acesso, recaindo ainda sobre a Requerida o dever de facultar a documentação solicitada, e sendo caso disso nos termos do artigo 6.º, n.º 8 da LADA, de expurgar desses documentos a informação relativa aos dados pessoais ou informação a matéria reservada, e de apresentar, caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que o Requerente também possa sindicar essa actuação.
Efectivamente, nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) e b) da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, é “Documento administrativo”, qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo 4.º do mesmo diploma [designadamente das Autarquias locais, e de entre estas, a Freguesia], e “Documento nominativo”, o documento administrativo que contenha dados pessoais, definidos nos termos do regime legal de proteção de dados pessoais.
Por seu turno, e tendo subjacente o princípio da administração aberta, dispõe o artigo 5.º, n.º 1 do mesmo diploma legal, sob a epígrafe “Direito de acesso”, que qualquer pessoa [o legislador refere “Todos”] tem direito de acesso aos documentos administrativos, compreendendo designadamente a sua consulta e a sua reprodução, sem que para tanto lhe esteja assacado qualquer dever de fundamentar esse seu interesse.
De todo o modo, há situações em que o legislador entendeu que o direito de acesso deve ser restringido, situações essas que foram por si elencadas no artigo 6.º da LADA, sendo o caso dos documentos elencados nos n.ºs 1 a 6 deste mesmo normativo, designadamente, os “documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco interesses fundamentais do Estado”, os “documentos protegidos por direitos de autor ou direitos conexos designadamente os que se encontrem na posse de museus, bibliotecas e arquivos, bem como os documentos que revelem segredo relativo à propriedade literária, artística, industrial ou científica”, os “documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos”, os “documentos nominativos”, e os “documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa”.
Aquele artigo 6.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto foi alterado pelo artigo 65.º da Lei n.º 58/2019 de 8 de agosto [que assegura a execução, na ordem jurídica interna, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, designado abreviadamente por Regulamento Geral de Proteção de Dados (RGPD)], que lhe introduziu um novo normativo, o n.º 9, que para aqui extraímos como segue:
“9 - Sem prejuízo das ponderações previstas nos números anteriores, nos pedidos de acesso a documentos nominativos que não contenham dados pessoais que revelem a origem étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, dados genéticos, biométricos ou relativos à saúde, ou dados relativos à intimidade da vida privada, à vida sexual ou à orientação sexual de uma pessoa, presume-se, na falta de outro indicado pelo requerente, que o pedido se fundamenta no direito de acesso a documentos administrativos.”
Nos termos do n.º 7 do referido artigo, para além das demais restrições previstas, a interdição de acesso aos documentos administrativos, ou o seu acesso restrito por decisão do órgão competente, apenas poderá manter-se durante o tempo estritamente necessário à salvaguarda de outros interesses relevantes.
Aqui chegados.
Atentos os pedidos de cópias de documentos que haviam sido formulados pelo Requerente, a sua pretensão tem enquadramento no âmbito do direito à informação não procedimental, na medida em que aqueles não se enquadram em procedimentos administrativos em curso na Recorrida, em cujo processado o Requerente seja visado.
Dada a natureza jurídica da Recorrida, os documentos contidos nos processos administrativos são documentos administrativos, que assim são definidos como “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte [Cfr. artigo 4.º], seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: i) procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos; ii) procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados; iii) gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades; iv) gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas” [Cfr. artigo 3.º, n.º 1, alínea a) da LADA].
De maneira que o julgado pelo Tribunal a quo, com a consequente decisão de intimar a Requerida a facultar ao Requerente os documentos solicitados, expurgando-os da informação que neles possa estar contida que seja relativa a matéria reservada, tem de manter-se, por não ser merecedor da censura jurídica que lhe assaca a Recorrente.
De resto, em situação em que a questão a decidir era em tudo idêntica à que ora é trazida sob este recurso, pois que se trata de uma intimação interposta por um cidadão contra a mesma Requerida, onde era visado idêntico pedido e causa de pedir, reportado ao pedido de consulta de documentos de igual teor, já se pronunciou este TCA Norte no seu recente Acórdão datado de 10 de março de 2023 [em que as Alegações de recurso e respectivas conclusões, assim como as Contra alegações são em tudo idênticas], a cujo julgamento aderimos sem reservas [com as adaptações que se mostrem devidas, designadamente em termos de matéria de facto, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito [cfr. artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil], e que aqui reiteramos como segue:
Início da transcrição
“[...]
No enquadramento do tribunal “a quo”, além de outras referências normativas feitas, norteou (do que a recorrente não diverge, expressamente admitindo estar em causa um direito de informação na sua “vertente extra-procedimental”): “O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, independentemente de procedimento administrativo, conhecido como direito à informação não procedimental, foi recebido pelo legislador ordinário, atualmente, na Lei 26/2016 de 22 de agosto (princípio da administração aberta)” [LADA].
Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da LADA, «Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo».
O princípio de acesso não é absoluto.
[…]
A recorrente opina que estamos perante documentos nominativos, sem o requerente estar munido da referida autorização ou ser portador do aludido interesse; faz também referência a essa necessidade face a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa.
Sem razão.
[…]
Tanto quanto decorre, não há relato factual que faça concluir que estejamos algum documento nominativo.
De qualquer forma - e pelo menos quanto a uma parte dos documentos em causa (e possa imaginar-se - o que não é de fácil projecção - algum conteúdo de “dados pessoais”), também não deverá ser esquecido que “Os dados pessoais que constem de documentos oficiais na posse de uma autoridade pública ou de um organismo público ou privado para a prossecução de atribuições de interesse público podem ser divulgados pela autoridade ou organismo nos termos do direito da União ou do Estado-Membro que for aplicável à autoridade ou organismo público, a fim de conciliar o acesso do público a documentos oficiais com o direito à proteção dos dados pessoais nos termos do presente regulamento” (art.º 86º do cit. Regul.); nesta ponderação, e à míngua de outros factores, o acesso público não terá objecção [“O direito à proteção de dados pessoais não é absoluto; deve ser considerado em relação à sua função na sociedade e ser equilibrado com outros direitos fundamentais, em conformidade com o princípio da proporcionalidade.” – considerando (4) do cit. Regul.].
E sempre a Lei n.º 58/2019, de 8/8, manda que “O acesso a documentos administrativos que contenham dados pessoais rege-se pelo disposto na Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto” (art.º 26º).
Também não estão em confronto documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa.
Pelo que a restrição de acesso, por um ou outro motivo, não ocorre; donde, sequer se coloca em plano operativo a carência dos requisitos que a derrogam, de autorização ou interesse.
A recorrente aponta ofensa ao princípio da proporcionalidade/um abuso de direito.
Efectivamente, dita a lei que o acesso é assegurado de acordo com os demais princípios da atividade administrativa, designadamente o princípio da proporcionalidade (art.º 2º, nº 1, da LADA).
Acontece que o que a recorrente arvora nem preenche as hipóteses em que a própria LADA positivamente abriga esse princípio, nem de geral se vê que a proporcionalidade saia ofendida; neste sentido, se “não é o facto de estar em causa a consulta de milhares de documentos e registos contabilísticos que interfere com o acesso à consulta de documentos apenas podendo tornar mais penosa a consulta” (Ac. do STA, de 09-02-2017, proc. n.º 01206/16), menos na particular situação se justifica um clamor de desproporção; portanto, sem nota do abuso que por aí a recorrente assenta.
Conforme aos ditames constitucionais, foi feita sã aplicação de direito (mormente da Lei 26/2016 de 22 /08, sendo claro lapso da recorrente a referência à Lei “26/2006 de 22 de Agosto”).
[…]
Fim da transcrição
Ou seja, como o pedido de documentos requeridos pelo Requerente respeita a documentos [v.g., a facturas e comprovativos de pagamento] tal levará a que o mesmo fique a saber, ou fique a conhecer quem e quanto facturou à Requerida, e muito obviamente que esses dados são intrinsecamente pessoais, porque apenas esses emitentes e só esses podem emitir essas facturas/documentos de despesa, mas não podem todavia ser considerados “dados pessoais”, para sob essa designação caírem na previsão normativa a que se reporta a alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei 26/2016, de 22 de agosto.
Atento o disposto no artigo 6.º, n.º 9 da LADA [na redacção conferida pelo artigo 65.º da Lei n.º 58/2019 de 8 de agosto, que assegurou a execução na ordem jurídica interna, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, designado abreviadamente por Regulamento Geral de Proteção de Dados (RGPD)], mesmo que os documentos requeridos pelo Requerente fossem tidos como atinentes a documentos nominativos, sempre teria de se presumir que o pedido se fundamenta no direito de acesso a documentos administrativos, por não estarem em causa documentos que contenham dados pessoais que revelem a origem étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, dados genéticos, biométricos ou relativos à saúde, ou dados relativos à intimidade da vida privada, à vida sexual ou à orientação sexual de uma pessoa, pois que, de resto, assim não o sustentou o Requerido ora Recorrente.
De modo que, porque não padece a Sentença recorrida dos erros de julgamento que a Recorrente lhe imputa [em torno da ocorrência da caducidade do direito de acção, assim como da violação do disposto no artigo 6.º, n.ºs 5, 6 e 9 da Lei 26/2006, de 22 de Agosto, e no artigo 18.º, n.ºs 1 e 2 da CRP], tem assim de improceder a sua pretensão recursiva.
***
E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO:
Descritores: Intimação para emissão de cópias de documentos; Princípio da administração aberta; Presunção; Informação não procedimental; Documento administrativo; Documento nominativo; Tutela jurisdicional efectiva.
1 - O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo, consagra o princípio do arquivo aberto, ou da administração aberta, e constitui um instrumento fundamental contra o segredo administrativo, visando instituir uma administração democratizada e transparente.
2 - Do princípio da transparência da actuação da Administração decorre que a sua actuação deve poder ser sindicada perante os Tribunais, e para tanto, os interessados devem ter acesso a mecanismos que sejam por si acionáveis, sendo que o direito à consulta do processo e à reprodução de documentos são corolários daquele princípio.
3 - Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) e b) da LADA, é “Documento administrativo”, qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo 4.º do mesmo diploma [designadamente das autarquias locais, e de entre estas, a Freguesia], e “Documento nominativo”, o documento administrativo que contenha dados pessoais, definidos nos termos do regime legal de proteção de dados pessoais.
4 - Tendo subjacente o princípio da administração aberta, dispõe o artigo 5.º, n.º 1 da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto [LADA], sob a epígrafe “Direito de acesso”, que qualquer pessoa [o legislador refere “Todos”] tem direito de acesso aos documentos administrativos, compreendendo designadamente a sua consulta e a sua reprodução, sem que para tanto lhe esteja assacado qualquer dever de fundamentar esse seu interesse.
5 – O pedido de intimação a que se reporta o artigo 104.º do CPTA, deve ser instaurado no prazo de 20 dias [seguidos] a que se reporta o artigo 105.º, n.º 2 deste mesmo Código, contado nos termos do artigo 138.º do CPC, prazo este que reveste natureza imperativa, e que em face da situação a que se reportam os autos, se conta em conformidade com o disposto na alínea b) deste normativo, ou seja [e independentemente de estar ou não em apreço o direito a informação procedimental ou não procedimental], logo que o Requerente seja notificado do indeferimento do seu pedido.
***
IV – DECISÃO
Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência em NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pela Freguesia ..., confirmando a Sentença recorrida.
*
Custas a cargo da Recorrente – Cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
**
Notifique.
*
Porto, 21 de abril de 2023.
Paulo Ferreira de Magalhães, relator
Antero Salvador
Helena Ribeiro |
