| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
JFAFO, devidamente identificado nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a presente Ação Administrativa Comum contra o ESTADO PORTUGUÊS, peticionando a condenação deste a pagar-lhe uma indemnização, por danos não patrimoniais, no valor de EUR 1.000.000,00, e por danos patrimoniais futuros no montante que se vier a determinar em sede de incidente de liquidação de sentença, para além da publicação da sentença, com grande destaque, em jornal de circulação, e de primeira linha, a expensas do R..
Todavia, e após remessa ao tribunal territorial competente, o T.A.F. de Aveiro [doravante TAF de Aveiro], por sentença datada de 02.03.2018, declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação.
É desta sentença que JFAFO vem interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL, para o que alegou, apresentando para o efeito as seguintes conclusões, que delimitam o objeto do recurso:
“(…)
1.º O presente recurso vem interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro em 2 de março de 2018, no âmbito do Processo n.° 474/10.1BELSB, que julgou procedente a exceção de incompetência material do Tribunal e, consequentemente, decidiu pela absolvição do Réu da instância.
2.° A Sentença recorrida padece de erro de julgamento por ter decidido de modo divergente da jurisprudência unânime segundo a qual a apreciação da competência material de um tribunal tem de se resolver em face dos termos em que a ação é proposta, devendo aferir-se com base no pedido e causa de pedir formulados na petição inicial do Autor.
3.° A Sentença recorrida padece também de erro de julgamento por violação do disposto no artigo 5.°, n.° 1, do ETAF, na medida em que considerou factos conhecidos ou trazidos ao processo depois da petição inicial.
4.° A Sentença recorrida padece, ainda, de erro de julgamento na parte em que conclui que basta ter-se identificado que o facto ilícito possa ter origem em despachos, não identificando quais e em que termos, para que se esteja perante um caso de responsabilidade civil por erro judiciário, em violação do disposto no artigo 13.° do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado.
5.° O artigo 4.°, n.° 4, al. a), do ETAF apenas excluí da jurisdição administrativa e fiscal “A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição”. Assim, a jurisdição administrativa e fiscal é ainda competente para apreciar as ações de responsabilidade respeitantes ao anormal funcionamento dos serviços ou “faute du service”, como é o caso da presente ação administrativa.
6.° Na petição inicial, o Autor alega a existência de uma falha coletiva dos órgãos ou agentes do Réu, não aludindo uma única vez a um concreto ato de uma autoridade judiciária. Ou seja, o Autor apenas refere factos enquadráveis na responsabilidade civil extracontratual do Estado por funcionamento
7.° Considerando que o Autor enquadra o seu pedido e causa de pedir na responsabilidade civil extracontratual do Estado por anormal funcionamento dos serviços, não será aplicável a exclusão do artigo 4.°, n.° 4, al. a), do ETAF, pelo que, à luz do artigo 4.°, n.° 1, al. g), do ETAF, será ainda competente a jurisdição administrativa e fiscal.
8.° Considerando o modo como se deve aferir a competência material do tribunal, o facto de o Réu ter confessado que certo despacho impediu a manutenção do segredo de justiça não tem qualquer reflexo no que respeita à competência material do Tribunal.
9.° Assim sendo, tudo visto, decidiu mal o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro ao julgar-se materialmente incompetente para apreciar a presente ação, devendo a Sentença recorrida ser revogada e substituída por decisão que reconheça a competência material dos Tribunais Administrativos para julgar o presente litígio.
10.° Ao não dispensar o Autor, aqui Recorrente, do pagamento da taxa de justiça remanescente, o Tribunal a quo fez uma errada interpretação e aplicação das gerais previstas em matéria de custas, em especial, do preceituado nos artigos 527.° e 533.° do Código de Processo Civil, mas também do preceituado no artigo 6.°, n.° 7 do Regulamento das Custas Processuais, entendimento que, aliás, nem sequer se coaduna com as decisões que têm sido proferidas pelos Tribunais Superiores sobre essa matéria.
11.° A Sentença recorrida deve ser reformada quanto à condenação em custas, dispensando o pagamento da totalidade da taxa de justiça remanescente, uma vez que as partes tivera a conduta processual das partes foi irrepreensível e o processo não chegou à audiência prévia, não revelando sequer qualquer complexidade.
Termos em que
Deve ser julgado totalmente procedente o presente recurso de apelação e, em consequência, ser a sentença recorrida revogada e substituída por outra que julgue a exceção de incompetência material improcedente, prosseguindo a ação de modo a que seja apreciado o mérito do litígio.
Assim fazendo Vossas Excelências a costumada JUSTIÇA!
(…)”* Notificado que foi para o efeito, o Recorrido apresentou contra-alegações que concluiu da seguinte forma:
“(…)
1.° Conforme, se pugnou, em representação do Estado Português, na própria contestação, e perante o pedido formulado nos autos, parecendo-nos óbvio que os assinalados reparos não se confundem nem contendem com o alegado funcionamento anormal dos serviços, dúvidas não nos restam que este faz assentar o seu pedido de responsabilidade civil, outrossim, em erro judiciário...
2.° Aliás, dificilmente poderá a violação do segredo de justiça penal ser reconduzida ao conceito de deficiente funcionamento do serviço por via do alargamento da ilicitude à chamada «faute du service».
3. ° Nos termos do n° 3 do art. 212° da CRP, «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
4. ° O n° 1 do artigo 1° do ETAF, na redação da Lei 13/2002 de 19.2, aliás em consonância com a disposição constitucional acima indicada, estabelece que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça, em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
5.° O artigo 4° do ETAF, na redação dada pela Lei 13/2002, sob a epígrafe “âmbito da jurisdição” , estabelece: “ Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça; h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
2 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões.
6.° A presente ação tem por objecto a condenação em «atos e omissões» relativos a inquéritos e exercício da ação penal que, terão, alegadamente, sido causa dos prejuízos peticionados.
7.° Sucede que, de acordo com o estabelecido no transcrito art. 4°, n°2, al. c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19/2, na redação da Lei n° 107-D/2003, de 31/12, desde logo se encontra excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal, e à execução das respetivas decisões.
8.° Trata-se de um preceito subtrativo que retira à jurisdição administrativa a competência para conhecer de certas questões de direito administrativo, relativas ao inquérito, à instrução criminal e ao exercício da ação penal - subtração que se justifica pela tradição, mas sobretudo pela força atrativa do processo penal, numa matéria cujo julgamento compete à jurisdição comum - Cfr. Vieira de Andrade, in "A Justiça Administrativa”, 6a edição, Almedina.
9.° Como estabelecia o artigo 66° do CPC "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, aqui se consagrando a competência residual dos tribunais judiciais (antes designados de tribunais comuns).
10.° Assim sendo, mais não resta do que concluir que a competência material para conhecer esta ação não se encontra legalmente atribuída aos tribunais administrativos.
11.° Destarte, entendemos que bem andou o Mm° Juiz ao absolver o R. Estado da instância, por não ser este Tribunal Administrativo competente para apreciar este pedido de condenação, já que competente para o efeito será o Tribunal Judicial.
12.º Tudo exposto, concluímos dizendo que não deve ser dado provimento ao presente recurso, uma vez que a sentença recorrida não cometeu qualquer erro de aplicação de direito, não nos merecendo qualquer reparo.
13.° No que concerne à pretendida reforma da sentença quanto às custas, também, entendemos não assistir qualquer razão ao Autor, já que atendendo-se à complexidade do processo e à conduta processual do Autor, não se encontram razões para justificada e fundadamente ser dispensado o pretendido pagamento.
Mas, Vossas Excelências decidirão de acordo com a melhor JUSTIÇA!
(…)”* O Tribunal a proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida, tendo previamente à subida dos autos reformado a sentença quanto a custas no sentido pretendido pelo Recorrente.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu o parecer a que alude o nº.1 do artigo 146º do C.P.T.A.* Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do CPTA e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, e sopesando que a reforma operada na sentença quanto a custas foi inteiramente de encontro às pretensões do aqui Recorrente nesse domínio, que, assim, deixou de ficar vencido nesta matéria, a única questão essencial a dirimir resume-se a saber se o T.A.F. de Aveiro, ao declarar-se materialmente incompetente, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação do direito.* III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
Na decisão recorrida deram-se como provados o seguinte facto, sem reparos nesta parte:
1. O processo de inquérito no âmbito qual foram intercetados e registados os elementos relativos às escutas telefónicas das conversas havidas por JFAFO, ora A., e onde foram proferidos despachos quanto ao acesso a esses elementos e ao levantamento do segredo de justiça, correu termos na 1ª Secção do Departamento de Investigação e Ação Penal de Aveiro - Comarca do Baixo Vouga, sito na Rua Príncipe Perfeito, n.° 4, 3810-134 Aveiro, sob o n.° 362/08.8JAAVR - cfr. fls. 271 a 352 dos autos em suporte físico, para os quais se remete e que se dão por integralmente reproduzidos.* III.2 - DO DIREITO
Cumpre decidir, sendo que a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se o Tribunal a quo, ao declarar-se materialmente incompetente, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação do direito.
Vejamos.
A competência está funcionalmente ligada à determinação do tribunal idóneo para apreciar a ação, a causa.
Como ensina o Prof. Antunes Varela, “Manual de Processo Civil”, 2ª ed., p. 195, “o requisito da competência resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo diversos critérios, por numerosos tribunais. Cada um dos órgãos judiciários, por virtude da divisão operada a diferentes níveis, fica apenas com o poder de julgar num círculo limitado de ações, e não em todas as ações que os interessados pretendam submeter à sua apreciação jurisdicional”.
Destarte, a competência é a parcela de jurisdição pertencente a cada um dos órgãos jurisdicionais, determinada de harmonia com certos critérios, nomeadamente o da natureza e qualidade das causas [matéria].
E como ensina também o Prof. Anselmo de Castro, in “Direito processual Civil Declaratório”, vol. II, 1982, p. 18, podemos também considerar a competência “como os limites (internos) que todo o juiz encontra no exercício das suas funções, limites esses que são postos pelo poder jurisdicional concorrente exercido pelos demais juízes”.
Nos termos do nº. 3 do artigo 212º da Constituição da República Portuguesa, os tribunais administrativos e fiscais são competentes para julgar as ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Por seu turno, o n°. 1 do artigo 1º do ETAF estatui que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais “.
Na sequência deste normativo, as diferentes alíneas do n°.1 do artigo 4° do ETAF, estatuem, de forma exemplificativa, os tipos de litígios sujeitos à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais.
Já os n°s. 2 e 3 do referido artigo 4º do E.T.A.F., tipificam, nas suas diferentes alíneas, situações em que a apreciação de determinado tipo de litígios se encontra fora da competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
A definição conceptual do que é uma relação jurídico-administrativa não é tarefa fácil.
Assim, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, no C.P.T.A. Anotado, Vol. 1, 2006, Almedina, pags. 25 e segs., escrevem a este propósito que: “Diremos, sem grandes preocupações de rigor, que são relações jurídico-administrativas:
i) em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas coletivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações inter subjetivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
ii) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), atua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC n.° 746/96, de 29 de maio e Vieira de Andrade, A Justiça..., cit., p. 55 e 56);
iii) aquelas em que esse sujeito atua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137).
O E.T.A.F. e o C.P.T.A. contêm, aliás, indicações preciosas quanto aos critérios ou fatores de administratividade de uma relação jurídica, de que os tribunais se devem servir para reclamar ou rejeitar o conhecimento de uma ação que neles seja instaurada.
Constituem critérios e (ou) fatores da administratividade de uma relação jurídica, para esses diplomas, os seguintes:
i) tratar-se de situações jurídicas subjetivas [direitos e interesses legalmente protegidos] diretamente decorrentes de atos jurídicos [normativos ou não] praticados ou omitidos ao abrigo de disposições de direito administrativo - vg, art. 4.°/], a), do ETAF, art. 2. °/2, alíneas a) e h) e art. 37. °/2, a), do CPTA;
ii) tratar-se de relações jurídicas constituídas ou desenvolvidas no exercício de poderes de autoridade (normativos ou não) por sujeitos privados — art 4°, 1, d);
iii) tratar-se de relações jurídicas (contratuais) a respeito das quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, mesmo sem ser por recurso à concessão de poderes (ou deveres) de autoridade — art. 4º, 1º, f;
iv) tratar-se de contratos de objeto passível de ato administrativo ou que as partes tenham submetido (expressa e capazmente) a um regime substantivo de direito público — art. 4°, 1, f.
São muitas a boas indicações - algumas delas até originais - estas do ETAF e do CPTA, quanto à qualificação duma relação jurídica como sendo de natureza administrativa.
Não são sempre critérios ou fatores autossuficientes ou autónomos — porque assentam, por exemplo, nos pré-conceitos «norma jurídico-administrativa), «norma de direito público» ou «poderes de autoridade» -, mas são todos de grande utilidade, além do mais, porque entrecruzando-se ou enfaixando-se uns com os outros, esclarecem e delimitam tais conceitos em domínios onde a sua aplicação poderia gerar controvérsia.
É preciso, porém, não confundir os fatores de administratividade de uma relação jurídica com os fatores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado.
E também fez o inverso: também atirou com relações onde existem fatores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições “.
Munidos destes considerandos de enquadramento legal e doutrinal, atentemos no caso concreto, tendo sempre presente que a competência do Tribunal afere-se pelo pedido formulado pelo A. e pelos fundamentos que invoca, pelo que a análise da petição inicial do A. é determinante.
Debruçando-nos sobre o caso versado, temos que, como decorre do articulado inicial apresentado pelo Autor/Recorrente, substancialmente, pretende este, através dos presentes autos, que seja o Réu/Recorrido, o Estado Português, condenado a pagar-lhe uma indemnização, por danos não patrimoniais, no valor de EUR 1.000.000,00, bem como por danos patrimoniais futuros no montante que se vier a determinar em sede de incidente de liquidação de sentença.
A intenção condenatória apresentada pelo Autor/Recorrente, tal como conformada no libelo inicial, respeita à violação por parte do Estado Português dos seus deveres de garantia do segredo profissional e de reserva da vida privada, cuja ocorrência imputa ao mau funcionamento da máquina judiciária, ou seja, ao mau funcionamento da máquina administrativa da justiça entendida como um todo.
Quer isto significar que, contrariamente ao sustentado na sentença recorrida, não está em causa uma problemática que se enxerte na responsabilidade civil por danos resultantes do exercício de função jurisdicional, fundada em erro judiciário, mas antes uma situação que se subsume no mau funcionamento dos Tribunais, ao qual é aplicável o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa, de acordo com o disposto no art.º 12.º da Lei n.º 67/2007.
A este propósito, entendemos reproduzir os ensinamentos de Ricardo Pedro, in “Estudos sobre Administração da Justiça e Responsabilidade Civil do Estado”, a páginas 25 a 26, porque esclarecedor da temática em apreço: “
(…) deve, em sede de direito a constituir, ter-se em conta – para a devida compreensão da realidade subjacente ao artigo 12º do RRCEE: por um lado, um conceito operativo de administração de justiça que incumbe ao Estado e, por outro, o conceito de mau funcionamento da administração de Justiça, enquanto conceito indeterminado capaz de captar as patologias da atividade da administração da justiça.
No conceito de administração da justiça, deve incluir-se a atividade clássica dos tribunais, nomeadamente, as condutas dos juízes, dos magistrados do Ministério Público, das secretarias judiciais e do Ministério Público, dos órgãos de polícia criminal e dos médicos forenses; (…) o conceito de mau funcionamento da administração da Justiça é distinto do conceito de anormal funcionamento do serviço previsto no artigo 7º, nº 4 do RRCEEE e apresenta-se como um conceito pensado para a administração da justiça (atividade que é distinta da função administrativa).
Trata-se de um conceito independente do erro judiciário, cobrindo todos os danos digamos de indemnização que não estejam a coberto do erro judiciário, e que assente em standards de funcionamento capazes de captar a falta de tutela jurisdicional efetiva.
Situações mais comuns de mau funcionamento, entre as quais: violação do segredo de justiça [destaque nosso], descoordenação de polícias, perda de objetos confiados ao Estado, penhoras indevidas, prescrição do procedimento jurídico criminal imputável ao Estado, erro na identificação do arguido e morosidade na administração da Justiça”.
Há, pois, consenso que existe responsabilidade civil do Estado pelo mau funcionamento da administração da justiça, não só pelo chamado erro judiciário, mas também pelas “ações ou omissões processuais, deveres de natureza administrativa ou constitucional ocorridos no âmbito da administração da justiça, imputáveis ou não ao comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, que estejam em desacordo com o standard adequado de garantia da tutela jurisdicional efetiva, que se revela na prestação do serviço de justiça em cada momento e em cada ordem jurisdicional” [Ricardo Pedro, in O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, págs.68 – obra coletiva -].
Ora, esse é claramente o caso dos autos, na medida em que vem invocada a violação dos deveres de garantia do segredo profissional e de reserva da via privada por parte do Estado Português, cuja verificação é apontada ao mau funcionamento dos tribunais, e não, como se sustentou na decisão recorrida, ao erro judiciário, traduzível na existência de um concreto ato jurisdicional equivocado e gravoso, e muito menos, como defende o Recorrido, à prática de determinados atos jurisdicionais e/ou consequenciais destes de natureza de direito processual relativos ao inquéritos e instrução criminais, determinantes da exclusão da competência material desta jurisdição nos termos do artigo 4º, nº. 3, alínea c) do ETAF.
Desta feita, é cristalino que a presente ação versa sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, pese embora derivada da atividade judiciária, por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa.
Como tal, entende-se que o conhecimento do objecto da ação cai na reserva estabelecida no art. 4º, alínea f) do E.T.A.F., sendo, por isso, competente, em razão da matéria, para julgar a ação a jurisdição administrativa.
Concludentemente, procede o erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida no domínio em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, julgando-se como competente para o litígio em causa Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, e ordenando-se a baixa dos autos para o prosseguimento dos mesmos, caso a tal nada mais obste.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.*** IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, e, em consequência:
A) Revogam a sentença recorrida;
B) Julgam competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro para conhecer da matéria em causa nestes autos.
C) Determinam a baixa dos mesmos para prosseguimento dos respetivos trâmites, se nada mais a tal obstar.
Custas a cargo do Recorrido.
Registe e Notifique-se.
Porto, 15 de março de 2019,
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
